發布時間：2022-12-15 05:22:42
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的農村宅基地管理辦法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
近年來,國家及各地積極探索加強宅基地管理的政策措施,宅基地管理逐步走向規范,秩序明顯好轉,但目前農村宅基地在用地及管理上,配置效率低下，管理粗放等問題仍普遍存在,主要表現為六個方面｡
一是法律法規不完善,有關規定滯后,加大了宅基地管理難度｡關于農民宅基地管理的法律法規數量少,且效力層次低,宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整｡目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律｡近年來,一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法,但由于各地宅基地管理政策內容上的不統一,且有的地方管理辦法不夠規范,加上各地管理力度上的差異,宅基地管理效果差異很大｡2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》,但以部門意見的形式出臺,法律效力低｡與立法較為完備的城市房地產管理相比,農村宅基地管理方面的立法滯后,不僅存在大量的法律真空,而且內容比較粗淺｡
法律法規不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度,對土地行政執法和民事司法工作造成很大的困難｡據北京市大興區國土房管局統計,2004年1月~8月,該區發生宅基地糾紛的訴訟案件17例,但行政機關勝訴率僅為15%｡主要原因在于現行關于宅基地管理的法律法規不健全,有關宅基地流轉及登記發證方面的規定滯后,宅基地管理中的新情況､新問題較多,法院審理感到無法可依,判決難以做到公平公正｡
二是宅基地規劃滯后,在一定程度上導致農村住宅建設用地規模失控｡部分省(區､市)宅基地只有1:10000的數字規劃,沒有落實到具體的點和面上,缺乏村鎮建設規劃､村莊布局規劃和控制性詳細規劃,規劃滯后,規劃的引導作用與控制力度不夠,未能合理確定農村居民點的數量､布局和用地規模,從而在一定程度上阻礙了城鎮化及居民小區､中心村的建設,導致農村住宅建設用地規模在一定程度上的失控｡
三是“空心村”､空置住宅依然存在,超標準占地現象較為普遍｡據2004年對四川省雙流縣中和鎮外緣三個村的典型調查看,村內空閑地總面積260.4畝,占居民點用地總面積的30.8%;空置住宅468戶,空置比例為19.4%｡隨著城市化進程加快,在目前相關配套改革滯后的情況下,農村住宅空置現象將較為普遍｡
宅基地超標準占地比例較大｡中和鎮三個村超標準占地總面積251.6畝,占宅基地總面積的42.7%;人均居住用地67.87平方米,是當地宅基地面積標準的2.7倍｡北京市青云店鎮戶均宅基地1.2畝,超標準占地面積占宅基地總面積的59%｡
四是宅基地的市場流轉面臨體制,隱形交易,產權糾紛多｡發達地區的農民宅基地和房屋流轉已十分活躍,形成了自發的宅基地隱形市場｡據2004年《北京農民宅基地與房產制度研究》課題組對北京市朝陽､昌平和懷柔三個區各選擇的1個~3個村的典型調查看,宅基地流轉已占宅基地總數的10%左右,有的甚至高達40%以上｡
由于有關流轉的法律法規滯后,對宅基地流轉的條件､范圍､方式､期限､收益分配及流轉后土地產權關系調整等方面缺乏規范和指導,一方面大量宅基地私下流轉,擾亂了土地市場的正常秩序;另一方面,宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛,增加了土地管理的難度｡
五是農村宅基地初始登記發證工作進展緩慢,一些政策性問題突出｡土地登記費的取消,使宅基地登記發證工作失去了經費支持,登記發證工作進展緩慢｡福州市馬尾區國土資源局截至2004年年底,宅基地登記發證覆蓋率雖已達到90%,但1988年~1993年登記發證率就已達到83.09%,取消收費政策以后,登記發證率僅為7.91%｡同時,當前農村宅基地登記發證過程中,對于“超過標準面積”､“一戶多宅”等土地登記尚未有明確的政策規定｡
六是新農村建設中,盲目推行農宅公寓化｡當前,隨著社會主義新農村建設的推進,部分地方未能正確領悟建設社會主義新農村的目標,一些地方存在盲目推行農宅公寓化､建設農村社區等現象｡新的農民公寓化受各村行政界限的限制,各自為政,不利于節約集約用地｡
新形勢下宅基地管理需加強
針對上述問題,在建設社會主義新農村的進程中,必須加強宅基地管理,實行農村宅基地制度創新,建立與完善有相關配套制度､政策｡
一是加強宅基地立法體系建設,規范宅基地管理｡針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低,以及新形勢下出現的一些新情況新問題,應加強宅基地立法體系建設,盡快出臺《農村宅基地管理辦法》､《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等,明晰宅基地產權,明確宅基地流轉､收益分配及宅基地登記發證等問題｡
二是加強宅基地規劃管理,有計劃有步驟有重點地逐步推進農宅集聚化建設｡根據經濟發展和工業化､城鎮化進程的客觀需要,科學預測農村居民點的數量和用地規模｡結合新一輪土地利用總體規劃修編工作和社會主義新農村建設,完善鄉(鎮)土地利用總體規劃,安排專項資金編制村莊土地利用規劃和村莊建設規劃和開展村莊治理試點,從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規模和布局｡通過充分發揮村莊規劃的控制和引導作用,因地制宜,分類指導,統籌安排城鄉存量建設用地,整合優化農村居民點布局和用地,從而有計劃有步驟有特色地改善農村生活和村容村貌｡
對于二三產業發達的縣城控制區､鄉鎮規劃區和控制區范圍內的村莊和城中村,宜推行農民公寓化,開發農民住宅小區｡對于經濟比較發達的城鎮周邊的自然村或零星村民住宅,應納入城鎮規劃,有步驟地整體搬遷,向城鎮集中｡對于零星的､未能成片的住宅區及選址不在鎮中心區和城鎮近期開發建設重點區域,均不宜推行農民公寓化｡對于離城鎮較遠､經濟基礎一般的村莊及以農業為主的村莊,也不宜推行農民公寓化,應按照有利生產方便生活的原則,建設中心村｡
三是改革宅基地審批制度｡省(市､區)對縣(市)農村宅基地占用農用地年度計劃指標實行單獨核定､單獨下達,避免城鎮建設擠占農村宅基地用地指標｡改革和完善宅基地審批制度,重點加強對新增宅基地的行政審批,各縣(市)根據農村宅基地占用農用地的計劃指標一次性申請辦理農用地轉用｡對存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃,應取消審批｡
四是建立農村宅基地有償使用制度｡宅基地有償使用制度可以打破傳統的宅基地使用的行政區域界限,推動農村村民住宅建設逐步向小城鎮和中心村集中｡考慮到全國農村經濟發展和農民承受能力差異性,農村宅基地的有償使用制度宜循序漸進地推進,可先在直轄市及沿海城市等發達地區推行,待條件成熟時,再在全國實行｡
五是建立農民宅基地使用權流轉制度｡現行有關農村宅基地使用權的流轉僅限定為村內集體經濟組織之間,禁止城鎮居民在農村購置宅基地,這種規定基本禁止了宅基地使用權以及農宅的流轉,不利于實現城鄉協調發展和建立資源節約型社會的原則｡據專家估計,到2020年,中國城鎮居民總數要增長3億人以上,同時,每年將有1500萬農民進城成為城市居民｡這種趨勢將引致不斷增加的非農建設用地需求｡與此同時,大量農民進城將導致空置住宅的不斷增加｡在合理的宅基地流轉制度下,農民進城后宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要客體,這一市場的建立和完善,將促進城市化進程,促進城鄉一體化｡
建立農民宅基地使用權流轉制度,參照土地承包權的改革方向,調整農村宅基地的產權設置｡確定每一塊現狀宅基地的長期使用者并依據規劃新增或者縮并宅基地面積｡允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉,徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制｡進一步開展長三角､珠三角､環渤海等發達經濟帶周邊的農村宅基地流轉研究,探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權制度等｡
六是建立合理的宅基地流轉收益分配機制｡按照收益的初次分配基于產權的原則,宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者,這就需要建立地､房分別獨立核算體系｡因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租Ⅰ歸政府,但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮,國家不宜直接收取,應以不動產稅､土地保有稅及土地流轉稅(土地交易稅)等稅收形式分享土地級差收益｡這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化｡收益再次分配即級差地租Ⅱ應歸宅基地使用權人｡
七是建立統一的農民不動產登記制度,加快宅基地登記發證工作步伐｡要明確登記發證中的相關政策界限,解決農村宅基地登記發證中超占面積､一戶多宅等政策性問題,加快農民集體土地確權和宅基地登記發證工作步伐｡有條件的市､縣,應對農村宅基地進行一次普查,健全宅基地地籍檔案｡在技術基礎方面應進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定｡積極探索“兩圖一表”(宅基地現狀圖和規劃圖,宅基地申請計劃表)管理模式,實現宅基地規范化､信息化管理｡
八是立足內涵挖潛,積極推進農村宅基地整理,推進新農村建設｡土地整理是建立以工促農､以城帶鄉的長效機制的組成部分,是建設社會主義新農村的重要手段｡農村宅基地整理潛力巨大｡
[關鍵字] 宅基地 有效管理 建議措施
[中圖分類號] C93 [文獻碼] C [文章編號] 1000-405X（2013）-1-2-2
近年來，隨著我國經濟社會的發展，農村經濟取得了相當大的發展。此外，由于我國一系列惠農政策的出臺，農民的生活水平得到大大提升，它們對住房的要求也越來越高，目前，農民新建房屋與改建房屋的愿望十分強烈。但是，由于相關法律法規的不健全、宅基地管理工作的不到位以及農民自身對宅基地概念的錯誤認識，使得宅基地管理工作面臨相當大的挑戰，難以正常進行，因此，加強宅基地的有效管理是我國國土部門的必要舉措。
1 宅基地管理的現狀
1.1 宅基地概念不明
宅基地是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型，宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織。根據我國法律規定，宅基地屬于國家和集體所有，公民個人沒有所有權，只有使用權，所以不得轉讓、出租或抵押。由于對宅基地概念的不明確，有相當多的農戶對宅基地進行了法律不允許的行為，也給自己帶來了不必要的麻煩。
1.2 "一戶多宅"現象
由于宅基地管理工作的不到位，在廣大農村，"一戶多宅"現象十分普遍。在我國宅基地管理中，管理工作基本上都是以公安戶籍管理登記的戶為準，然而在廣大農村，由于人們思想意識的不到位以及基層政府管理工作的不到位，人們對"戶"并沒有明確的概念，農戶占用亂占、多占宅基地建造房屋的現象十分嚴重。由于宅基地的分配涉及農戶的利益，有的農戶甚至會通過與父母分開居住、與兄弟分家或者與妻子離婚的方式，然后再進行宅基地的申請批準工作，以此得到更多宅基地的使用權。
1.3 宅基地私有化
由于對國家相關法律法規的不了解，很多農戶都以為宅基地是歸自己私人所有，可以自由進行土地的買賣、轉讓以及抵押活動，有的農戶甚至于在宅基地被工程建設征用之后，仍固執的認為那片宅基地仍然是歸自己所有。此外，由于農村宅基地管理工作的不到位，很多農戶的舊宅基地并沒有及時的被基層政府收回，導致宅基地落在私人手里。
1.4 宅基地閑置
隨著經濟社會的發展，一些富裕的農戶會選擇到城市里居住，它們留在農村的宅基地如果不作處理，就會造成宅基地的閑置，浪費資源。
1.5 宅基地建設布局不合理
農村是農戶們的聚居地，由于缺乏規劃投入，農戶們往往只著重于個人住房的規劃設計，而沒有考慮整個村莊的規劃布局，這就造成了農村住房建設雜亂無章，缺乏美感，這在一定程度上阻礙了農村經濟的發展。
2 宅基地管理問題的形成原因
2.1 宅基地管理法規缺乏系統性
我國《土地管理法》及相關法律法規，已經確定了宅基地管理的詳細辦法，但是農村宅基地的管理只得到了極少的體現，在實際的操作過程中，農村宅基地管理缺乏系統性和針對性，管理辦法不連接。
2.2 缺乏有效的處罰措施
農村宅基地管理工作面臨很大的挑戰，"一戶一宅"制度在很多因素的影響下難以實現，農戶亂占、多占宅基地進行住房建設的現象十分普遍。這種普遍現象之所以得不到改善，是因為農村宅基地的管理工作不到位，執法人員對農戶的違法行為不進行相應處罰或者處罰力度不夠。
2.3 宅基地申請報批、登記發證工作不到位
眾所周知，宅基地使用權是經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員用于建造住宅的、沒有使用期限限制的集體土地使用權。在實際生活中，由于宅基地的申請報批工作的不透明，很多農戶并不知道怎樣申請并獲取宅基地，此外，由于宅基地登記發證工作的不到位，就會給一些不法分子可乘之機。
2.4 領導干部不夠重視
農村宅基地管理工作的進行需要領導干部的重視與配合，然而在實際工作中，基層政府對宅基地管理工作的重視程度遠遠不夠，對農戶非法亂占、多占宅基地建房置之不理，某些領導干部甚至會進行權錢交易，默許農戶多占宅基地。
2.5 宅基地管理力度不夠
我國基層國土資源部門的管理人員少，工作能力有限，而在廣大農村，宅基地違法案件又頻繁發生，管理人員一時難以應付。此外，管理人員的職權范圍有限，追究農戶的法律責任需要經過很多程序，繁瑣費時，這就造成了農村宅基地管理工作的困難。
3 宅基地管理的有效舉措
3.1嚴格依法執政
在農村宅基地管理工作中，基層政府需要加大對農戶宅基地使用的監督管理工作，堅決不收取人情，絕不對多占、亂占宅基地建房的行為睜一只眼，閉一只眼。政府工作人員需要明確自己的職責，不能因為怕得罪人就放寬執法。
3.2 完善宅基地管理法規
農村宅基地管理困難重重的很大一部分原因就是法律法規的不完善，由于處在農村這個大背景下，農村宅基地管理需要充分考慮到廣大農戶，制定適合農村的宅基地管理辦法。此外，管理法規需要注重實際操作的可行性、針對性與連續性，能夠真正為農村宅基地管理工作提供可靠的法律依據。
3.3 加強對宅基地相關法規的宣傳
農村宅基地管理工作需要國土部門人員與廣大農戶的協調配合。在以往的宅基地管理中，農戶由于缺乏對宅基地管理法規的了解，不明確自己對宅基地的權利，也不知道自己亂建住房的后果，這樣就會給自己和管理人員帶來一系列不必要的麻煩。在完善的宅基地管理法規制定之后，基層政府人員需要組織廣大農戶進行相關法規的學習，同時充分利用村莊內的公共宣傳欄等宣傳工具，加強農戶對宅基地概念的認識，使廣大農戶學會約束自身，遵紀守法，從而減少宅基地違法案件的發生，也減少管理人員的工作量。
3.4 強化宅基地規劃管理
隨著我國經濟社會的發展，農村經濟也迎來了發展的春天。基于我國的基本國情，國家相繼出臺了一系列的惠農政策，并不斷加快新農村建設，改善廣大農戶的生活條件。國家需要加大對農村規劃的投入，加大對農村宅基地的規劃管理，對農戶建房進行必要的規劃與指導，使農村展現新貌。合理有效的農村宅基地規劃管理可以很大程度地優化農戶的生活環境，同時加快農村經濟的發展。
3.5 公開申請報批、加快登記發證
在農村宅基地的管理工作中，由于申請報批工作的不透明，有相當一部分的農戶并不知道通過怎樣的途徑獲得宅基地的使用權，從而造成不必要的損失，因此，宅基地的申請報批工作必須公開，這樣，廣大農戶可以通過合法渠道獲得宅基地的使用權，也可以在一定程度上對基層政府工作進行監督。此外，國土部門需要加快宅基地的登記發證工作，這樣，廣大農戶就不會畏于登記發證工作的繁瑣與耗時而不愿意進行宅基地登記。
3.6 規范建房，保護合法建房
隨著農村經濟情況的改善，農戶新建住房的愿望十分強烈，基層政府需要優化宅基地管理工作程序，認真做好農戶新建住房的規劃管理，對違法建房的農戶進行嚴厲的處罰。
十七屆三中全會《決定》明確提出：完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。可見，宅基地管理在農村集體建設用地管理中是非常重要的。它直接關系到土地特別是耕地資源的保護、利用，直接關系到農民的生產生活，直接關系到國計民生問題。
近幾年來，隨著經濟的發展，農村生活水平不斷提高，農民建房熱情普遍高漲，出現了一輪又一輪的建房熱，農村宅基地管理面臨一些新情況、新問題。主要表現在：
農村住宅建設處于無序狀態。長期以來，農村住宅建設缺乏統一規劃，農民建房選址隨意性大，沿路建，臨街搭，亂圈亂占，亂搭亂建的現象嚴重，村莊布局雜亂無序，既影響了村容村貌，又浪費了大量土地。
農民建房蠶食耕地。一些農民把建房地點選在路邊良田內，導致公路、村道兩旁部分耕地被占用。一些地方為把非法占用耕地的行為“合法化”，采取了改變耕地性質的做法，先把耕地改變為場地，然后又把場地改變為荒地，一部分耕地不知不覺被蠶食掉了。
“空心村”、“一戶多宅”現象嚴重。一些村莊盲目擴張，新建住宅不斷向村莊延伸，而村內舊宅由于年久失修，大多成為破房、危房，無人居住，形成了大量的“空心村”。一些農戶建新房不拆舊房，多處占地建房，“一戶多宅”現象比較普遍。
農村宅基地私自轉讓時有發生。少數農民為了牟取私利，不惜將自己的宅基地、自留地甚至責任田作價賣與他人建房，更有些買地者假借當地農民的名義辦理建房手續，達到逃費逃稅的目的，這種現象在鄉(鎮)、村規劃區尤為常見，因其行為雙方互惠互利，具有很強的隱蔽性，且涉及面較廣，查處難度大。
多種原因引發上述問題
傳統觀念根深蒂固。絕大多數農民認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產。一些農民甚至將自己承包的責任田當成私有土地，隨意侵占或調換建房。同時，許多農民聽信風水先生“宅大招財，路寬出官”迷信說法，紛紛向村外尋找“風水寶地”建房。加之富裕起來的農民為求寬敞、講美觀、圖方便，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一等或“想致富，臨公路”等狹隘心理需要。
法律法規缺位。目前我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地方面的立法滯后，而且存在大量的法律真空。雖然近年來一些地方也制定了有關宅基地管理的措施辦法，但由于宅基地管理工作面廣量大、情況復雜，有的地方管理不夠規范，操作性不強，實施效果不甚理想，從而在制度上進一步增加了農村宅基地的管理難度。
村鎮規劃滯后。長期以來，各地在建設規劃上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入極少，大多數村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。少數地方雖然搞了規劃，但有的規劃不夠科學合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性。
監管不到位。一方面，鄉(鎮)基層國土資源管理力量薄弱，專業人員少，執法裝備缺乏，工作經費不足，很難對本轄區內的國土資源實施有效監管。另一方面，歷年來一些鄉(鎮)對違法用地問題處理以罰代拆、一罰了之，給制止違法占地行為帶來了負面影響。同時，按照法律規定，農民非法占用土地建住宅的必須拆除，但現實當中很難執行，使執法陷入兩難處境。
多管齊下，疏堵結合，綜合治理
農村宅基地管理涉及千家萬戶，情況復雜，政策性強，必須多措并舉，多管齊下，疏堵結合，綜合治理。重點應抓好以下幾個方面：
完善農村宅基地管理制度。現行的《土地管理法》對農村宅基地的管理雖然作了規定，但比較宏觀，操作性不強，某些方面還不夠完善。如對閑置宅基地、多占宅基地等沒有相應的處罰規定，對宅基地審批后長時間不動工建設如何處理也沒有規定，其他如審批程序、劃分標準、費用收取、流轉管理、地籍管理和相關法律責任都需要進一步具體明確和細化。因此，國家應加快農村宅基地立法工作，使農村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。同時，地方政府要根據相關法律法規政策，結合本地的實際情況，出臺操作性強的農村宅基地管理辦法。
強化宅基地規劃管理。規劃是龍頭，是搞好農村宅基地管理的基礎。要結合當前新一輪土地利用總體規劃修編工作，抓緊編制完善鄉(鎮)土地利用總體規劃。按照統籌安排城鄉建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮和農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模；要按照《城鄉規劃法》的規定，安排專項資金編制村莊建設規劃。村莊建設規劃要以當地經濟社會發展規劃和土地利用總體規劃為依據，以舊村莊為依托，優化村莊內部用地結構，充分利用村內各種廢棄地、閑置地，合理布局公共設施用地、生產用地、道路用地和宅基地。
積極推進宅基地整理。即根據土地利用總體規劃要求，科學制定和實施村莊改造、整治計劃，積極穩妥地推進農村建設用地整理。這就需要因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作，制定消化利用的規劃、計劃和政策措施，加大盤活存量建設用地的力度。農村村民新建、改建、擴建住宅，要先行安排利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。對“一戶多宅”和空置住宅，要制定措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。
一、存在的主要問題
農村宅基地雖然單戶面積不大，但總面積非常大，非法占用耕地數量較多，很多地方農村個人違法違規建房用地總面積不亞于項目違法建設用地面積。因此，農村宅基地管理比較棘手，存在的問題很多，主要問題有以下三個方面：
（一）農村建房布局散亂。近年來大多數農戶建房都不在鄉村的統一規劃下進行，在選址和建筑規模上存在著很大的隨意性，見縫插針，哪里地勢好、交通方便、位置優越或者是“風水好”就在哪里建，造成新房舊宅斑駁錯雜，房子大小、高矮參差不齊，形狀不規則，巷道不通暢，有的連巷道都沒有，極為混亂。從而在通行、通風、采光、排水等方面引發了一系列社會問題，鄰里矛盾糾紛多，衛生條件差，交通不便。村民為了尋找一個舒適的居住環境，就到村莊建新房，有的甚至“開天窗”，把房子建在基本農田保護區中央，出現“修建一座樓，損壞一片田”的現象。既影響村容村貌，又影響團結和社會穩定，同時還嚴重浪費了土地資源。
（二）違法占地屢禁不止。從調查了解發現，農村個人違法違規占地建房主要有以下幾種形式：一是未批先建。二是少批多占。三是一戶多宅。村民建新房后未拆舊房，也不愿拆舊房，有的鄰居跟他買他都不賣。舊房有的閑置，有的堆放雜物，有的則讓老人“堅守陣地”，“一戶兩宅”、“一戶多宅”現象比較普遍；四是異地建房。就是指不在批準地點建房，批甲地建乙地。
（三）監督管理困難重重。農村宅基地監督管理的困難有以下方面：一是涉及面廣，群眾不配合。。二是監督人員少，經費保障少。三是執法程序復雜，執行難到位。按規定，農村個人建房執法只適用一般程序，辦案程序復雜，調查取證難，時間長，成本高，辦一個違法地占案子少則一兩個月，多則一年半載，一年辦不了幾個案。案子辦完之后執行起來又次不是件容易的事，阻力大、成本高。在拆除非法占地興建的房屋時威脅或毆打執法人員、拆除后全家住到國土局（所）或者是上訪的現象時有發生。
二、幾點建議
針對以上問題結合我所工作實際及經驗，經過認真思索，提出如下幾點建議：
（一）全面加強土地管理法律法規宣傳。群眾對土地管理法律法規的知曉程度，對規范農村宅基地管理有著很重要的作用。要進一步做好土地管理法律法規宣傳工作，向廣大農村普及有關法律知識，增強農民法制觀念，提高群眾對規范宅基管理、節約集約用地、保護耕地的必要性、重要性的認識。加大耕地保護工作的宣傳，使廣大農民常懷“命根”意識，把保護耕地作為自覺行動，努力做保護耕地和抵制破壞耕地行為的帶頭人和主人翁。同時還要加強鄉鎮和村組干部的培訓，要通過他們直接向群眾宣傳和解釋土地管理法律法規及政策，增強守土有責意識，最大限度地發揮鄉鎮、村、組干部在農村宅基地管理中的積極作用。
（二）編制并嚴格執行科學的村莊規劃。結合新一輪土地利用總體規劃修編工作和社會主義新農村建設，完善鄉鎮土地利用總體規劃，科學合理編制村莊建設規劃和舊村改造規劃，從嚴控制宅基地用地規模和布局。一要村莊建設規劃要與土地利用總體規劃相銜接。二要村莊建設規劃要與當前農民建房實際需求相結合。三要著重解決農村個人建房規劃區內的土地承包經營問題。在土地發包時，各村組都要將宅基地規劃區的土地預留出來，作為機動地，按年發包。
農村宅基地使用權無期限性之檢討
關于宅基地的無期限使用問題，學者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農民的基本生存問題，如果規定了期限，將不利于農民的生存，不利于保障農村的社會穩定，且宅基地具有社會福利的性質，也不應當設定期限［4］。我們認為，宅基地無期限的規定，對于農民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權緊緊與農村集體組織成員的身份聯系在一起，必然會導致農民對已經取得的宅基地使用權無法充分使用使其產生應有的經濟利益，更無法將權利通過融資方式支持自己的生產和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權按照現有的框架自己居住，不能通過有效利用產生經濟利益。其次，農村宅基地使用權無期限與城市居民住房中的土地使用權有期限性相沖突，不利于城鄉土地制度的統籌安排。同樣使用國家土地，城鎮居民建設用地使用權卻設置了期限的限制，如果說對農村宅基地規定了期限，會引起農村社會的不穩定，就城市居民而言，城市居民建設用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權原則，建議土地法在修改時應與城鎮一樣，將農村宅基地的使用期限規定為70年，到期可以自動續期，至于是否有償，由所有權人自己決定。最后，從物權法理論來看，土地用益物權的設置是對土地所有權的限制，用益物權人不可能享有所有權人對物的所有權能，只能享有所有權權能中的占有、使用、收益、處分四項權能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權基礎上產生的用益物權，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權人，所有權是無期限物權，因此，用益物權一定是有期限物權，這是物權法的理論使然。而農村宅基地使用權是在農村集體土地所有權的基礎上取得的用益物權，其使用權期限理所應當不能超越集體所有權，否則就變成了所有權了。事實上，我國物權法所規定的一系列用益物權，如農村土地承包經營權、地役權、建設用地使用權等都是有期限限制的。
農村宅基地使用權具有身份性、是成員權之檢討
以宅基地使用權是物權法中的用益物權為邏輯起點，我們知道，用益物權的取得是所有權人與用益物權人通過協議的方式約定而得。事實上，非農村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權。如回鄉落戶人員，即回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復員軍人、回鄉定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業技術人員等需要建房而無宅基地的人員。現已有地方性法規作了規定，如《寧波市農村宅基地管理辦法》第14條第1款規定:“經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或戶籍所在地鄉(鎮)人民政府出具的無住房證明材料辦理有關手續，其宅基地面積標準適用落戶地的標準”。《寧波市鄞州區農村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規定:經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農村經濟合作社條例(修訂草案)》第22條規定:除根據該規定為農村集體經濟組織成員的以外，其他人員須經社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格。《物權法》第59條規定:農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。農民集體可以根據集體的利益，集體決定土地權利的設定。事實上，宅基地的所有權人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權。現今，國家大力支持農村發展，實施農村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉一體化進程，農民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴格限制農村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現實需要。
工作原則
（一）嚴格宅基地申請條件。農村村民符合下列條件之一的，可以申請宅基地：
1．達到法定結婚年齡結婚，確需分戶，缺少宅基地的；
2．外來人口落戶，成為本集體經濟組織成員，沒有宅基地的；
3．因發生或防御自然災害、實施村莊和集鎮規劃以及進行鄉鎮、村公共設施和公益事業建設，需要搬遷的。
（二）嚴格宅基地選址。嚴格按照土地利用總體規劃和鄉鎮、村建設規劃安排宅基地。鼓勵和引導農村村民利用村內空閑地、老宅基地和未利用地建設住宅，鼓勵村民騰退多余宅基地，并依法轉讓給本村缺房戶。嚴格控制占用一般耕地和其他農用地，嚴禁占用基本農田。
（三）嚴格宅基地審批程序。堅持宅基地審批“三榜公布”、“四到場”制度，切實維護農村村民知情權、參與權和監督權，確保宅基地審批公開、公平、公正。
（四）嚴格宅基地審批管理。土地利用現狀“二調”圖中村莊內的空閑地和原有建設用地按建設用地審批，不占用農用地指標；根據《滿族自治縣自治條例》“農村村民住宅未涉及農用地轉為建設用地的，由自治縣人民政府審批”規定，占用未利用地建設住宅的，由縣政府審批；確需占用農用地和耕地的，在耕地達到占補平衡后，由縣政府審批。因地質災害等原因符合住宅搬遷條件的，要辦理住宅搬遷手續。住宅已經建成并符合建房條件的，要及時完善宅基地手續。經濟開發區范圍內，不再審批宅基地。列入新民居建設范圍的，原則上不再審批宅基地，確需建設住宅且符合新民居建設規劃的，由新民居建設辦公室審核并出具意見后，按程序審批。鎮大杖子村、三杈榆樹村、土坎子村、河南村、逃軍山村、前莊村、拉馬溝村等列入縣城規劃區的，建設住宅要嚴格選址，原則上要使用村內空閑地，并由縣規劃部門出具意見。農村村民在公路兩側建設住宅的，應符合公路管理有關規定，由縣交通部門出具意見。宅基地經批準后，不符合政府建設項目條件的，不予辦理國有土地征收手續。
（五）嚴格宅基地標準。每處宅基地面積不得超過200平方米，嚴禁套大院現象發生。
工作步驟
（一）預報階段（2012年5月30日至6月10日）。農村村民建設住宅需要使用宅基地的，要向所在集體經濟組織提出申請，并在集體經濟組織或村民小組張榜公布。同時，鄉鎮國土資源管理所（站）要到現場對公布情況進行檢查核實。公布期滿無異議的，填寫村民討論意見書和村級預報表。鄉鎮國土資源管理所（站）到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃，填寫鄉級預報表，報縣國土資源局審核。
（二）審批階段（2012年6月11日至6月30日）。縣國土資源局要對各鄉鎮預報情況進行審核、匯總，并結合各鄉鎮人口情況，制訂各鄉鎮宅基地審批指標計劃。召開全縣宅基地審批工作會議，詳細部署審批工作，強調審批紀律、審批原則、審批條件和審批程序，并下達各鄉鎮宅基地審批指標。指標下達后，各鄉鎮國土資源管理所（站）要實地丈量宅基地，并現場定位，填寫宅基地申請表，公布上報名單。宅基地申請表要經逐級審核，并由相關單位簽署意見。縣國土資源局宅基地審批工作組現場審查，審查合格的，公布批準名單，相關費用收繳到位后，下發《農民個人建房準建卡》。宅基地批準后，由鄉鎮國土資源管理所（站）現場放線劃界。村民按劃定的界線進行施工建設。竣工驗收合格后，發放《集體土地使用證》。
工作要求
（一）成立組織，落實責任。縣國土資源局要成立宅基地審批工作組，負責全縣宅基地審批工作。宅基地審批工作組要深入實地查看，進行現場審批，切實提高審批效率，確保審批流程方便、快捷、高效。各鄉鎮國土資源管理所（站）要明確專人負責宅基地條件審核，履行相關法律程序。各鄉鎮要成立由主管領導牽頭的宅基地審批工作領導小組，負責組織協調宅基地審批工作。
（一）宅基地使用權資本化的必要性
第一，我國農村宅基地呈現出人減房增的逆向發展趨勢。隨著不斷加強的城鎮一體化建設以及提出的一系列土地整治制度，我國農村人口從2000年的80837萬人下降到2012年的64222萬人，農業人口占總人口的比例從63.78%下降到47.43%，減少了16.35%，但是我國農村宅基地人均擁有量隨著時間的推進而在逐年增大，全國農村新增住宅面積從2000年的7.97億平方米上漲到2012年的9.51億平方米，新增農村宅基地面積增長了19.32%《[中國統計年鑒》（2000—2013）數據進行統計所得結果]。不難看出，從2000年到2012年的十幾年期間，農民總人口數和農村住房總面積發展趨勢相當不協調，宅基地總面積擴大趨勢明顯，資源浪費非但沒有得到遏制，反而更加嚴重。第二，忽略農民對宅基地的利益追求。雖然我國農村居民家庭人均住房面積有每年不斷上漲的趨勢，從2000年的人均24.82平方米到2005年的29.68平方米再到2012的37.09平方米，但是其價格只是從2000年農村住宅全國每平方米101.64元上漲到2012年681.9元每平方米，而城市住房價格由2000年的2058元每平方米上漲到2012年的5791元每平方米[《中國統計年鑒》（2000—2013）數據進行統計所得結果]。可以看出，相比較城市而言，農村住房面積增長與住房價值增長不相契合。當然，城鄉差距的不斷擴大和城鄉房屋所處的地理位置、交通便利、供需要求有著緊密的聯系，但并不能否認農民作為所有者對提高自身財產價值的利益追求，農民同樣期望在自己的財產之上創造更多財富，而現有農村宅基地恰恰達不到此種職能，迫使農民以其他“非法”方式追求價值最大化。第三，非法交易大量產生，利益糾紛劇增。法律對宅基地資本職能的不合理限制，一個直接后果就是農村宅基地自發交易、變賣、流轉的非法行為屢禁不止。根據調研，北京近郊不少農村宅基地空置率約為30%—40%，甚至更高；邊遠山區農村宅基地空置率達到10%；全市平均約為20%[1]。另一個直接后果是全國房屋宅基地糾紛大量出現，2011年到2012年期間全國調解房屋宅基地糾紛的數量由614109件上升為626444件，僅僅一年就增加了12335件。此外，我國農民的財產收入普遍不高，原因是多方面的，而當前能夠增加農民收入的方式并不多，除了農民工外出打工所帶來的財產收入，其他在原有土地之上務農的農民增加財產收入的最好途徑就是土地。通過現有農村土地制度改革，雖然可以發揮土地的使用價值，體現宅基地財產價值，但我國當前宅基地的利用和價值是完全不對等的，創新宅基地使用權運行機制，提高宅基地的資本屬性是政策需求，也是尋求制度與法律充分結合的必要舉措。
（二）宅基地使用權資本化的理論基礎
從法學視角出發，那么就應當引入權利這個基本范疇，然而多數人們在追求權利的過程中，并不了解法律所確定的權利原則是正義、公平而高效的。在法律和法學文獻中沒有一個詞比權利更加含混不清[2]。而我國宅基地使用權的現狀恰恰印證了此種觀點。當然，宅基地使用權的相關法律規定是否在權利追求過程中符合正義、公平和高效原則，應當結合實踐及理論需求予以探討。首先，雖然我國法律已經將宅基地使用權物權化、私權化，但我國《物權法》針對宅基地使用權規定并沒有遵循平等保護的原則，且缺少一定的使用權能，如流轉權等，從而導致農民的權利在行使過程中受到極大約束。其次，我國農村人口占據總人口的一半，農民的宅基地應當與城市的房屋一樣，具有高度的經濟價值，然而《土地管理法》等法律法規明確限定了土地的使用方式及主體范圍等，這些規定都損害了宅基地使用權所應當包含的公平正義原則。從實踐發展可以看出，對其使用權過大的限制是沒有必要的，農村宅基地使用權資本化能使農村土地得到與城市土地相當的平等對待，這能夠有效縮小城鄉差距。再次，我國宅基地使用權受到主體、客體、內容和權力行使上的各種限制，使宅基地使用權不能進入市場配置，這與我國的經濟體制改革中優化市場資源配置的要求是相脫離，導致宅基地遠離市場，這損害了宅基地使用權的效率原則。農村宅基地使用權資本化，除了使農民理解土地價值和珍惜土地之外，還增加了權利的轉讓，極大地提高了農村宅基地土地利用效率。誠然，現在土地制度給與了農民最低居住生活保障，并且無償永久享有使用權，然而過多的束縛，恰恰使得農村宅基地喪失了成為更高更優化生活保障的潛力。
二、宅基地使用權資本化困境的法學分析
我國農村宅基地制度從解放初期的農民私有發展到現在的集體所有、農民使用，其歷史意義是深刻的，法律將我國宅基地的社會保障功能作為首要追求目標導致了宅基地的非資本化，但《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》等法律法規關于農村宅基地的流轉、抵押、開發等規定已經不能適應當前發展需求，使得宅基地制度備受詬病。我國當前宅基地制度全方位改革是極其必要的，順應經濟社會發展方向使其價值最大化應當是我國宅基地資本化發展的基本導向，而我國宅基地使用權資本化道路充滿諸多困境。
（一）從實踐角度看宅基地使用權資本化困境
就法律制度實踐而言，《物權法》視角下的財產權應當包括占有、使用、收益和處分的權利，從而也就具有抵押、擔保、轉讓、贈與等權能，而實際上我國現行宅基地使用權的財產權是不完整的，如《擔保法》第37條、《物權法》第184條均對宅基地使用權的抵押設置了嚴格的約束規范，使宅基地基本喪失流動抵押的可能。我國很多地區的農村宅基地及其房屋缺少產權登記證明，其直接后果是當農民與其他主體發生財產糾紛時，缺少予以抗爭的基礎。又如，依據《土地管理法》的規定，我國房屋財產權流轉必須在本集體經濟組織成員之內，并且每戶農民只能擁有一處宅基地，我國法律對宅基地使用權流動范圍限制，完全約束了農村的經濟發展，使得宅基地使用權資本化在法律制度上變得無法可依。就市場經濟條件下的社會生活而言，市場自由是最基本的，主體的獨立自主和交易的平等自愿是第一位的，宏觀調控和政府規制建立在市場發揮基礎性作用的基礎之上。以上文數據可知，“看不見的手”主導下的市場理念并不占據主導作用，而政府的宏觀調整往往解決不了實踐中復雜問題，例如法律雖然規定了每戶農民只能擁有一處宅基地，然而我國農村中除了存在大量閑置宅基地，一戶多宅的現象也較為普遍，法律政策在實踐中很難得到貫徹實施，不能解決宅基地資源配置低等問題。此外，我國現行制度沒有完善的宅基地退出補償機制，補償標準依據法律規定而不是自由協商，使補償標準與市場價值想脫離，導致農民對于宅基地退出缺乏基本動力，況且散布的宅基地即使收回，集體也難以得到很好的收益，導致集體對宅基地退出同樣缺乏熱情。最終后果是既違背了農民意愿，也使市場調節功能和政府干預功能雙向失靈，這是對農民宅基地財產權的損害，也是對農民權利自由行使的侵害。
（二）從理論角度看宅基地使用權資本化困境
法律政策作為調整社會生活的規范體系，從終極的意義上來說，它的存在本身并不是目的，而是實現一定價值的手段，因而需要對我國的現行宅基地制度的非資本化規定進行價值分析。法學視角下的價值分析需從價值認知和價值評價兩個方面出發。從價值認知層面而言，一項權利的關鍵不光在于是否擁有該種權利，而更重要的是在于是否可以行使，宅基地使用權作為法律明文規定的權利，是歷史的必然產物，其內容設定包括兩項：社會保障價值和資本價值。任何土地資源都具有社會保障價值和資本價值，宅基地也不例外，現行宅基地使用權制度強調土地的社會保障價值的同時，而抹滅了它的資本價值，而實踐需求表明，對于土地基本價值應當根據土地的資源需求來予以配置。一項土地資產所體現的土地權利只有自由行使才能體現價值，離開了權利的自由處分，就喪失了對權利的實際擁有，法律的價值追求就屬于空談。一項財產只有經過交易及其自由競爭才能顯現市場價值，受到嚴重束縛的宅基地使用權已經不符合當前階層利益分配標準和價值觀念。就價值評價層面而言，就要從一定的利益和需求出發，按照一定的價值標準、價值準則對現有宅基地制度進行判斷。在經濟社會轉型中，土地資產的增值動力始終是農村經濟社會發展的原動力，其財產功能的現代特征日益彰顯。農村改革如火如荼促進了農民工的大量產生，現有宅基地制度與城市的高集中化高現代化之間的矛盾彰顯，是宅基地資本化的困境之一。家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制難以實現土地的規模化經營，導致整個農業生產力低下，宅基地作為重要一環，理應成為農業規模化的一部分。城市化的深入也改變了農民的土地資本觀念，農民不再僅僅只想擁有宅基地，而且期望宅基地的利益升值。廣東省調研的308戶農戶（占總數的73.68%）愿意流轉自家多余的宅基地，其中出租意愿最高，占28.71%；抵押意愿其次，占14.59%；出售意愿占13.64；置換意愿占8.85%。據統計廣東省73.68%的農戶愿意宅基地使用權流轉。以上數據表明，農民對宅基地的價值觀念發生了重大轉變，農民對宅基地使用權有了更多利益追求，但法律的非資本化規定卻使得農民在追求權利價值最大化的過程中喪失了無數機會。法的價值的好壞、有無都是不以人的意志為轉移的，這就是法的價值的客觀性。土地與財富息息相關，不切客觀實際的規定，剝奪了農民權利的財產屬性，損害了農民利益。提高市場效率要求在權利、義務及制度構建過程中，付出最低而收效最大，如果在等量利益狀態的情況下，多方利益參與人都能夠自愿投入，那么為實現權利的花費將是最小的，基于此，宅基地使用權資本化應當以農民自愿，政府指導，農民與需求方平等協商，收益均衡，才能夠很好的實現宅基地資本化運作。
三、實現資本化運行機制的制度構建
一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。
在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。
對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”；《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：
1）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉（鎮）企業，鄉（鎮）公益設施和公益事業建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經審批不得更改土地性質和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規劃，并辦理有關非農建設用地批準手續和土地使用權或他向權登記手續。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規、部門規章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。
當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現承包荒地和鄉鎮村辦企業房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規定。
對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規定，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現實現農村承包荒地或農村鄉鎮企業房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據《擔保法》第五十五條規定“依照本法規定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實現，實現程序等還有待于明確規定。
二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規范集體建設用地使用權流轉制度。
法律規定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規定，《土地管理法》第六十二條在規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”同時，卻沒有規定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變為城鎮居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規定，而結合《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”規定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。
再比如，對于因實施破產、兼并、實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規定。有的只是個性法律規定，如《商業銀行法》第四十二條規定“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權的情形。而這些規定僅僅指的是個性主體，不具有規范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規中有進一步如何實現具體針對實現農村集體建設用地抵押權的明確規定。
為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規章，進一步具體明確規定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。
其次，為配合上述規定，由相應區域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉鎮企業用地、農村建設住宅用地、鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯營等的農村集體建設用地使用權流轉統一市場或登記機構，明確規定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規范集體建設用地使用權的流轉。
再次，規定或指導農村集體經濟組織按照《村民委員會自治法》的規定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經濟制度。
第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規，使法律概念與現實相統一。
如《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的定義，“鄉鎮企業”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現代公司制度的日益深入、鄉鎮企業管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉鎮企業摘掉全民或集體的帽子或現代企業制度的建立，其已經越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規定中要取得統一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現的、在地方性法規或政府規章層次上進行詳細規定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。
zuozhe:彭鑫
附：以上文章參考了以下法律、法規、行政法規或國務院頒布的行政規范性文件、部門和地方政府規章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉鎮企業法
3）中華人民共和國擔保法
4）中華人民共和國商業銀行法
5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）
6）《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》
8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規、部門規定
