發(fā)布時(shí)間：2023-03-21 17:07:22
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論文關(guān)鍵詞:環(huán)境稅法律制度環(huán)境保護(hù)
論文摘要:環(huán)境稅是解決環(huán)境問(wèn)題的一種重要的經(jīng)濟(jì)手段。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境稅費(fèi)制度存在諸多弊端,未體現(xiàn)資源環(huán)境的稀缺性和價(jià)值性,難以達(dá)到預(yù)防污染、保護(hù)資源的目的。為有效發(fā)揮環(huán)境稅的調(diào)節(jié)作用,需要以生態(tài)理念為基礎(chǔ),體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想,以環(huán)境友好的方式來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)的環(huán)境稅法律制度,依法確定環(huán)境稅稅種、稅率、納稅人、征收征管規(guī)程和優(yōu)惠政策等。
當(dāng)前,人類(lèi)環(huán)境正遭受日益嚴(yán)重的破壞和威脅———?dú)夂蜃兣⒋髿馕廴尽①Y源枯竭等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,環(huán)境污染是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下外部不經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn),為了克服這一市場(chǎng)機(jī)制的缺陷,西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始求助于環(huán)境稅,希望通過(guò)稅收手段達(dá)到保護(hù)環(huán)境資源的目的。現(xiàn)代法治社會(huì)中,我國(guó)已明確規(guī)定了稅收法定主義的原則。環(huán)境稅作為集政策性、技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性以及法律性于一體的強(qiáng)制性手段,也需要以法律的形式固定下來(lái)。目前專(zhuān)家學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)角度對(duì)環(huán)境稅的研究已經(jīng)很多,但是如何通過(guò)法律來(lái)構(gòu)建和保障環(huán)境稅收體系卻研究甚少。本文將對(duì)環(huán)境稅法律制度作以粗淺的探討。
一、構(gòu)建我國(guó)環(huán)境稅法律制度的政策性基礎(chǔ)
1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》曾呼吁:“各國(guó)應(yīng)制定關(guān)于污染和其他環(huán)境損害的責(zé)任和賠償受害者的國(guó)家法律”,“考慮到污染者原則上應(yīng)承擔(dān)污染費(fèi)用的觀點(diǎn),國(guó)家當(dāng)局應(yīng)該努力促使內(nèi)部負(fù)擔(dān)環(huán)境費(fèi)用。”許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家據(jù)此先后建立起有關(guān)防止污染,保護(hù)生態(tài)環(huán)境的專(zhuān)門(mén)性稅法[2]。我國(guó)在《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》中指出:“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的”;《中國(guó)21世紀(jì)議程》在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,促進(jìn)保護(hù)資源和環(huán)境,實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用的戰(zhàn)略中指出:“按照資源有償使用的原則,國(guó)家將著手研究制定自然資源開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)償收費(fèi)政策和環(huán)境稅收政策。”雖然我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,但是,根據(jù)這些政策性要求,已在相關(guān)稅種中規(guī)定了一定的環(huán)保稅收措施。
如今我國(guó)已是世界貿(mào)易組織的正式成員國(guó),遵循世界貿(mào)易組織協(xié)議和規(guī)則的要求完善國(guó)內(nèi)的法律制度是我國(guó)必須履行的一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)。根據(jù)《GATT》第2條的規(guī)定,締約方可以在國(guó)民待遇的基礎(chǔ)上,按照自己的環(huán)境計(jì)劃自行決定對(duì)進(jìn)出口產(chǎn)品征收各種旨在保護(hù)環(huán)境和資源的稅收。目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家已有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,而我國(guó)在此卻是空白。結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致那些易于造成環(huán)境污染的外國(guó)產(chǎn)品輕易進(jìn)入我國(guó),而我國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)人別國(guó)時(shí)則會(huì)面臨征收環(huán)境稅的境遇,這對(duì)我國(guó)非常不利[3]。為遵循世界貿(mào)易組織協(xié)議和規(guī)則,也為保護(hù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境以及企業(yè)利益,環(huán)境稅立法應(yīng)提到日程上來(lái)。對(duì)此,我國(guó)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中作出了相應(yīng)的規(guī)定。如:“推行有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策”;“建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的價(jià)格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購(gòu)等政策體系”;“運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)污染治理”;“經(jīng)濟(jì)綜合和有關(guān)主管部門(mén)要制定有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、貿(mào)易、科技等政策”等。這表明,我國(guó)也十分重視環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)手段在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的重要功能。
“政策與法律的制定和執(zhí)行是一個(gè)連續(xù)體,而不是兩個(gè)孤立的階段。政策發(fā)展后,法律即應(yīng)隨后而至,法律法規(guī)是政策在制定實(shí)施并取得良好效果后的歸宿。”這些政策性的要求為構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境稅法律制度提供了支持。
二、我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)制度的問(wèn)題分析
我國(guó)現(xiàn)行的稅制中,涉及環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的措施散見(jiàn)于某些稅種的規(guī)定中,包括資源稅、消費(fèi)稅、城建稅、車(chē)輛使用稅、固定資產(chǎn)投資方向稅、關(guān)稅等。如:在消費(fèi)稅中將對(duì)環(huán)境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托車(chē)、小汽車(chē)等消費(fèi)品列入征收范圍,并對(duì)小汽車(chē)按排氣量大小確定高低不同的稅率;在企業(yè)所得稅中規(guī)定了保護(hù)環(huán)境、治理污染的獎(jiǎng)勵(lì)措施,例如《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定,企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的,可在五年內(nèi)減征或免征所得稅。這些規(guī)定的確起到了改善環(huán)境的作用,但是,稅收手段在環(huán)保中的效用性卻沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。
究其根本原因,是在我國(guó)還沒(méi)有形成專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的環(huán)境稅,專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的環(huán)境稅是應(yīng)該體現(xiàn)環(huán)境價(jià)值的,是以環(huán)境保護(hù)為直接目的的。環(huán)境資源的效用性和稀缺性決定了環(huán)境的價(jià)值性,而進(jìn)入市場(chǎng)交易則是其價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí),環(huán)境資源又具有公共性,單憑市場(chǎng)機(jī)制不可能使公共物品的生產(chǎn)和利用達(dá)到社會(huì)所需要的最佳狀態(tài),低成本甚至無(wú)須成本的自由取用方式必然驅(qū)使市場(chǎng)主體基于自身利益的最大化而盡可能多地占用資源,同時(shí)又肆無(wú)忌憚地向環(huán)境排污,這就需要國(guó)家公權(quán)力的介入,通過(guò)稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用,對(duì)污染環(huán)境的行為和自然資源的市場(chǎng)流動(dòng)及合理配置進(jìn)行干預(yù)。因而,環(huán)境稅體現(xiàn)的應(yīng)該是環(huán)境的價(jià)值。可是,現(xiàn)行涉及環(huán)保內(nèi)容的稅種并不是以環(huán)境價(jià)值為基礎(chǔ)的。以消費(fèi)稅為例,它的設(shè)立主要為調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu),抑制超前消費(fèi)需求的,不是直接以環(huán)境保護(hù)為目的的,相關(guān)稅率(稅額)在最初確定時(shí)并未充分考慮到這些產(chǎn)品的消費(fèi)所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。因此它沒(méi)有把容易給環(huán)境造成污染的消費(fèi)品納入征稅范圍,如煤炭和其他一些大氣污染源等。這就決定了我國(guó)當(dāng)前的稅收政策不可能像國(guó)外直接以環(huán)保為目的的環(huán)境稅那樣,在控制環(huán)境污染、保護(hù)自然資源方面取得顯著的效果,它只能對(duì)環(huán)境保護(hù)起到微弱的補(bǔ)充性的作用。
除了含有環(huán)保內(nèi)容的相關(guān)稅制外,我國(guó)還將收取排污費(fèi)作為控制污染的主要經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。我國(guó)《環(huán)保法》規(guī)定“超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物,要按照排放污染物的數(shù)量和濃度,根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)”;“征收的超標(biāo)排污費(fèi)必須用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,對(duì)排污活動(dòng)收費(fèi)必然加大排污者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),從而促使排污者為減少排污費(fèi)開(kāi)支而減少排污,另一方面,收取的排污費(fèi)可以用來(lái)治理污染。這似乎起到了有效防治污染的作用。但是,換個(gè)角度考慮,排污收費(fèi)制度實(shí)際上是承認(rèn)了污染的不可避免,并讓污染者以“付費(fèi)”的形式取得了污染環(huán)境的合法身份,使得排污者心安理得地認(rèn)為是花錢(qián)買(mǎi)污染,而不采取其他預(yù)防性措施控制污染。這是建立在“污染不可避免”的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的體現(xiàn)。而環(huán)境稅是基于庇古的“外部效應(yīng)內(nèi)部理論”,使企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染造成的外部成本,促使企業(yè)改變生產(chǎn)方式,預(yù)防污染的產(chǎn)生。顯然,排污收費(fèi)制度與環(huán)境稅的精神是相悖的。那么,我國(guó)就應(yīng)加快環(huán)境“費(fèi)改稅”步伐,通過(guò)立法的方式開(kāi)征專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,以充分發(fā)揮稅收在環(huán)境保護(hù)中的調(diào)節(jié)作用。
三、環(huán)境稅法律制度之構(gòu)建
一些發(fā)達(dá)國(guó)家都將稅收等經(jīng)濟(jì)手段作為保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)重要措施,將環(huán)境稅引入其稅收體系。經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展,已由分散的、個(gè)別的環(huán)境稅發(fā)展為比較完善的環(huán)境稅收制度體系,并且被廣為運(yùn)用,效果良好。實(shí)施比較成功的有美國(guó)、荷蘭等國(guó)家。如美國(guó)通過(guò)其完善的環(huán)保立法,形成了一套相對(duì)完備的環(huán)境稅收政策體系,其環(huán)境稅大致有十類(lèi),即氯氟烴稅、形成“超級(jí)基金”的稅收、形成漏油責(zé)任基金的稅收、形成地下儲(chǔ)藏罐泄漏基金的稅收、形成廢棄礦井再利用基金的稅收、對(duì)空氣污染課征的稅收、開(kāi)采稅、高耗油車(chē)稅、煤炭稅、環(huán)境收費(fèi),此外,美國(guó)聯(lián)邦和州法律中還規(guī)定了環(huán)境稅收優(yōu)惠政策;荷蘭政府為了控制污染、保護(hù)環(huán)境,同時(shí)也為了籌集環(huán)保資金,推行了各項(xiàng)環(huán)境稅收政策,其稅種主要包括燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅等,環(huán)境稅的收入主要用于環(huán)保支出,由荷蘭環(huán)境部來(lái)負(fù)擔(dān)掌握,實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。
根據(jù)控制污染、保護(hù)自然資源的現(xiàn)實(shí)需要,借鑒國(guó)外環(huán)境稅制度的成功經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)目前的稅收制度和稅制改革的趨勢(shì),對(duì)我國(guó)環(huán)境稅法律制度作如下構(gòu)想。
(一)環(huán)境稅法律制度的基本原則
1.以生態(tài)理念為基礎(chǔ)
稅收活動(dòng)是國(guó)家參與社會(huì)產(chǎn)品分配和再分配的重要手段,稅收收入是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源。因此傳統(tǒng)的稅法更多關(guān)注的是稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的作用。以保護(hù)環(huán)境為目的的環(huán)境稅則是要在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中講到“倡導(dǎo)生態(tài)文明”,“強(qiáng)化環(huán)境法治”。這就要求我們構(gòu)建環(huán)境稅法律制度時(shí),不能僅考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展,“而更應(yīng)該關(guān)注人們賴以生存的生態(tài)自然環(huán)境,牢固樹(shù)立環(huán)境本位的思想”,“從生態(tài)利益的角度”出發(fā)來(lái)建立有利于環(huán)境和資源的合理的稅收結(jié)構(gòu)。正如國(guó)外正在進(jìn)行的以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為理念的環(huán)境稅收改革那樣,把稅收負(fù)擔(dān)“從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到環(huán)境破壞方面”;“從有益于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,如就業(yè)、投資等,轉(zhuǎn)移到那些不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,如污染、資源耗竭和浪費(fèi)等”。從而構(gòu)建一種以生態(tài)理念為基礎(chǔ)、體現(xiàn)環(huán)境價(jià)值的環(huán)境稅法律制度。
2.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略
目前,包括我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家都將可持續(xù)發(fā)展作為其制定政策、法律的指導(dǎo)思想和基本原則。可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論,其實(shí)質(zhì)是要求“經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展既不能忽視環(huán)境的制約因素,更不能建立在破壞自然資源的基礎(chǔ)上”,“在發(fā)展中落實(shí)保護(hù),在保護(hù)中促進(jìn)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展”。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行需要有完善的法律制度作為保障,因?yàn)椤爸贫仁且粋€(gè)社會(huì)中的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說(shuō),它們是為決定人們相互關(guān)系而設(shè)定的一些制約”。環(huán)境稅是要通過(guò)稅收制約破壞環(huán)境資源的行為,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑之一。因而環(huán)境稅法律制度在稅種的設(shè)置和納稅環(huán)節(jié)的選擇、稅率的設(shè)計(jì),以及環(huán)境稅收的專(zhuān)款專(zhuān)用和補(bǔ)償?shù)确矫?要符合可持續(xù)發(fā)展的思想,使環(huán)境稅能為可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮引導(dǎo)作用。
3.以環(huán)境友好的方式調(diào)整稅制
《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出建設(shè)“環(huán)境友好型社會(huì)”,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的互惠共贏。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》再一次提出“環(huán)境友好型社會(huì)”。《綱要》的這一規(guī)定將對(duì)我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施產(chǎn)生良好的影響,推進(jìn)環(huán)境法制向環(huán)境友好:型方向發(fā)展。環(huán)境稅法律制度也需要在生態(tài)文明理念下,體現(xiàn)人類(lèi)對(duì)環(huán)境的“友好”,以一種“環(huán)境友好”的方式調(diào)整環(huán)境稅制。例如對(duì)一些容易造成污染的產(chǎn)品和行為征稅,從而降低污染、減少資源使用量,使生態(tài)環(huán)境得到改善。
(二)環(huán)境稅法律制度的內(nèi)容
1.稅種
基于我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,在稅種的設(shè)計(jì)上,應(yīng)立足于開(kāi)征各種環(huán)境稅(主要是對(duì)污染物和污染行為征收污染稅,對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用征收資源稅),同時(shí)從保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā),完善現(xiàn)有的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的相關(guān)稅種。
(1)污染稅。污染稅是根據(jù)污染物排放量或有污染的產(chǎn)品的數(shù)量征收的一種稅。它主要是調(diào)節(jié)污染行為,控制污染物的產(chǎn)生,是一種最能體現(xiàn)環(huán)境稅本質(zhì)的稅種。具體的內(nèi)容包括:對(duì)廢氣排放征收的二氧化碳稅、二氧化硫稅,對(duì)廢水排放課征的水污染稅,對(duì)垃圾排放課征的垃圾稅。二氧化碳稅是根據(jù)油、煤炭、天然氣、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一種稅目,目的是抑制產(chǎn)生二氧化碳的燃料的使用,促使釋放二氧化碳的企業(yè)改變生產(chǎn)工藝和流程,采用清潔生產(chǎn)方式。二氧化硫稅是對(duì)排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅,是為了督促生產(chǎn)者采用污染控制措施減少二氧化硫的釋放,進(jìn)而轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。水污染稅以企事業(yè)單位、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及城鎮(zhèn)居民排放的含有污染物質(zhì)的工業(yè)廢水和生活污水為課征對(duì)象。垃圾稅不僅是對(duì)企業(yè)排放的工業(yè)垃圾征稅,而且還應(yīng)對(duì)家庭排放的生活垃圾征稅,改變只象征性地征收衛(wèi)生費(fèi)的做法,為收集和處理垃圾而籌集一定的資金。總之,征收污染稅的意義在于促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人減少污染物的排放,刺激企業(yè)提高資源利用率、使用節(jié)能生產(chǎn)技術(shù)和清潔工藝,把排污量降到最低。
(2)資源稅。資源稅是對(duì)開(kāi)發(fā)、利用自然資源的行為征收的一個(gè)稅種。我國(guó)目前的資源稅是以資源的銷(xiāo)售量或使用量為計(jì)稅依據(jù),以土地、耕地、礦產(chǎn)資源等部分資源為征稅對(duì)象的。從保護(hù)自然資源的角度看,這種模式是不合理的。資源稅應(yīng)從保護(hù)自然資源生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)或限制自然資源開(kāi)發(fā)利用的角度重新設(shè)計(jì),體現(xiàn)資源的稀缺性和實(shí)際價(jià)值性。首先資源稅應(yīng)盡可能涉及所有應(yīng)該給予保護(hù)和節(jié)約的資源,如水資源、森林資源、土地資源、海洋資源、動(dòng)物資源等。如果考慮到目前的征收管理能力還不足以對(duì)所有資源征收資源稅的話,至少應(yīng)當(dāng)將目前高消費(fèi)比較嚴(yán)重的可再生資源,如水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等納入征稅范圍。其次是將資源稅的計(jì)稅依據(jù)由銷(xiāo)售量改為開(kāi)采量,而不論是否從資源開(kāi)采中獲利。這可使企業(yè)開(kāi)采后而無(wú)法銷(xiāo)售的或自用的資源也成為應(yīng)稅資源,增加企業(yè)的成本壓力,改變其不計(jì)成本濫采濫伐的粗放式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式,避免造成不必要的開(kāi)采和浪費(fèi)。
(3)完善消費(fèi)稅。現(xiàn)有稅收體制中的消費(fèi)稅的職能是調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、抑制提前消費(fèi)。在當(dāng)前我國(guó)建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)時(shí)期,應(yīng)以生態(tài)的理念,對(duì)消費(fèi)稅的職能進(jìn)行重新定位,使其在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮充分的作用。將對(duì)環(huán)境容易產(chǎn)生影響的產(chǎn)品征稅,引導(dǎo)消費(fèi)者改變消費(fèi)方式,減少對(duì)環(huán)境不友好產(chǎn)品的消費(fèi)使用,倡導(dǎo)健康消費(fèi)、綠色消費(fèi),提高產(chǎn)品和服務(wù)的利用效率。完善消費(fèi)稅的基本思路有:將電池和餐飲容器、塑料袋等一次性產(chǎn)品納入征稅范圍;為減輕大氣污染壓力,可考慮增設(shè)煤炭資源消費(fèi)稅稅目,對(duì)清潔型煤炭則免征消費(fèi)稅;將汽油和汽車(chē)類(lèi)征稅項(xiàng)目分離出來(lái)設(shè)立獨(dú)立稅種,實(shí)行含鉛和無(wú)鉛汽油的差別稅率,抑制對(duì)含鉛汽油的消費(fèi);在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)征收化肥和農(nóng)藥稅等。
2.稅率
稅率是衡量稅負(fù)高低的重要指標(biāo),是稅法的核心要素。因而環(huán)境稅稅率的設(shè)計(jì)是至關(guān)重要的。筆者以為,應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。其一,稅率往往是相互沖突的目標(biāo)和利益集團(tuán)之間妥協(xié)的反映,那么,環(huán)境稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循公平、效益原。一方面要達(dá)到控制排污、保護(hù)自然資源的目的一方面又不能抑制社會(huì)生產(chǎn),為治理污染付出過(guò)高的代價(jià)。其二,環(huán)境稅的稅率不能高度統(tǒng)一。因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,自然資源的分布量不同,環(huán)境污染的程度不同對(duì)清潔環(huán)境的要求不同,因而環(huán)境稅稅率的確定應(yīng)從各地實(shí)際出發(fā),將各方面因素結(jié)合起來(lái)考慮。其三,環(huán)境稅的稅率要適時(shí)調(diào)整。環(huán)境稅的稅率并不是一成不變的,而是根據(jù)治理污染和保護(hù)環(huán)境所需資金不斷調(diào)整具體的環(huán)境稅稅目的稅率。主要依據(jù)是治理污染的技術(shù)不斷提高,用于改善環(huán)境的成本就會(huì)降低。體現(xiàn)了稅賦與污染相適應(yīng)的公平原則。其四,應(yīng)實(shí)行定額稅率。基于廢物排放的特點(diǎn)以及稅制的簡(jiǎn)化、便利原則,環(huán)境稅的稅率結(jié)構(gòu)不宜過(guò)于復(fù)雜應(yīng)盡量采用定額稅率,如荷蘭除燃料稅外均實(shí)行定額稅率美國(guó)、瑞典等國(guó)都采用定額稅率。
3.納稅人
納稅人是直接負(fù)有納稅義務(wù)的主體。建立環(huán)境稅收法律制度,必須要將納稅人以法律的形式確立下來(lái)。依據(jù)我國(guó)環(huán)境稅稅種的設(shè)計(jì),納稅人的范圍大體包括:實(shí)施污染環(huán)境行為、排放污染物的單位或個(gè)人;開(kāi)采、利用應(yīng)稅自然資源的單位或個(gè)人;消費(fèi)列入環(huán)境消費(fèi)稅范圍的消費(fèi)品的單位或個(gè)人。
4.征收征管
環(huán)境稅的征收征管制度直接關(guān)系到環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)的有效性,因而在這一制度的設(shè)計(jì)上必須處理好幾種關(guān)系和問(wèn)題。
第一,處理好環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)的關(guān)系。環(huán)境稅是以污染環(huán)境和破壞資源的行為等為征稅對(duì)象的,它需要對(duì)排污種類(lèi)、數(shù)量、濃度以及資源的開(kāi)采量等進(jìn)行測(cè)定,具有一定的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性。這種特殊性決定了環(huán)境稅收不能像傳統(tǒng)稅收那樣僅由稅務(wù)部門(mén)就可以獨(dú)立完成。它必須由環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)其專(zhuān)業(yè)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)測(cè),為稅務(wù)部門(mén)提供各種資料,然后由稅務(wù)部門(mén)計(jì)征稅款,并對(duì)納稅人進(jìn)行監(jiān)督管理。因此,環(huán)境稅收應(yīng)實(shí)行由環(huán)境保護(hù)部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)發(fā)揮各自的職能,相互配合、相互監(jiān)督的征管機(jī)制。第二,處理好中央與地方的關(guān)系。對(duì)環(huán)境稅的征收管理應(yīng)堅(jiān)持充分發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控職能,同時(shí)又有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性的原則。在征收方法上,可以采用源泉扣繳、定額征收法和自然申報(bào)法進(jìn)行征收。納入中央財(cái)政的環(huán)境稅收主要用于全國(guó)性跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境治理及其他影響人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的人類(lèi)生存環(huán)境的環(huán)保工程的投入;地方獲得的稅收收入用于本區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)支。第三,做到專(zhuān)款專(zhuān)用。環(huán)境稅收一定要做到專(zhuān)款專(zhuān)用,只能用來(lái)治理污染、改善環(huán)境及其他促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保事業(yè)。
貿(mào)易政策審議機(jī)制（TPRM）是世界貿(mào)易組織（WTO）的三大機(jī)制之一（另外兩項(xiàng)機(jī)制是貿(mào)易談判與爭(zhēng)端解決機(jī)制），它的有效運(yùn)行，對(duì)于改善國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，促進(jìn)成員對(duì)多邊貿(mào)易體制的法律、規(guī)則、制度的遵守，預(yù)防政府間貿(mào)易爭(zhēng)端，均具有重要意義。對(duì)貿(mào)易政策審議機(jī)制進(jìn)行研究，提高對(duì)它的認(rèn)識(shí)和理解，對(duì)于我國(guó)在成為WTO成員后履行WTO成員的義務(wù)，充分利用這一機(jī)制發(fā)展我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易，將大有裨益。
一、TPRM的由來(lái)
1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定最初并沒(méi)有建立一項(xiàng)約束締約方貿(mào)易行為的一般監(jiān)督機(jī)制①，它主要通過(guò)有關(guān)條文來(lái)促進(jìn)各締約方貿(mào)易政策措施的透明度，從而監(jiān)督多邊貿(mào)易規(guī)則的實(shí)施。這些條文主要有第10條、第11條、第22條等。其中，第10條規(guī)定締約方有義務(wù)公布其貿(mào)易規(guī)章，第11條規(guī)定僅允許使用關(guān)稅作為國(guó)內(nèi)工業(yè)的保護(hù)手段，第22條規(guī)定了協(xié)商義務(wù)。另外，對(duì)于實(shí)踐中業(yè)已發(fā)生的違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定義務(wù)的情形，受害的締約方可依據(jù)第23條，提出“利益的喪失或損害”的指控，訴求爭(zhēng)端解決程序，恢復(fù)締約方之間權(quán)利和義務(wù)的平衡。上述兩種監(jiān)督方式表明關(guān)貿(mào)總協(xié)定的實(shí)施主要依賴于締約方之間的相互“盯梢”（peer），總協(xié)定本身則非常被動(dòng)，這在關(guān)貿(mào)總協(xié)定早期，締約國(guó)數(shù)目有限并且各締約方主要使用關(guān)稅作為貿(mào)易保護(hù)手段的情況下，尚可奏效。60年代，隨著大批新獨(dú)立的國(guó)家加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約國(guó)數(shù)目巨增；70年代，主要資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入滯脹困境之中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義開(kāi)始重新抬頭。此時(shí)，由于經(jīng)過(guò)關(guān)貿(mào)總協(xié)定前7次談判，關(guān)稅已大幅削減，關(guān)稅作為貿(mào)易保護(hù)手段已失去了昔日的意義，美、歐、日等主要資本主義國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)向那些透明度較低，不易監(jiān)督和預(yù)測(cè)的非關(guān)稅措施。此外，一些處于關(guān)貿(mào)總協(xié)定邊緣之上或之外的“灰區(qū)”措施，如“自動(dòng)數(shù)量限制”、“有秩序的銷(xiāo)售安排”更是紛至沓來(lái)，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的通知和公布義務(wù)被踐踏。以上諸種情況的存在，使得關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方之間的相互監(jiān)視變得異常困難，多邊貿(mào)易體制遭到了嚴(yán)重侵蝕，國(guó)際貿(mào)易環(huán)境日益惡化，締約國(guó)之間的貿(mào)易爭(zhēng)端驟然增加，國(guó)際社會(huì)因此對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定體制的有效性產(chǎn)生了一種普遍懷疑。在此情況下，如何增加國(guó)際貿(mào)易的透明度，加強(qiáng)對(duì)總協(xié)定實(shí)施的監(jiān)督，避免國(guó)際貿(mào)易重新滑向二、三十年代的無(wú)政府狀態(tài)，成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定亟待解決的問(wèn)題。
關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合曾試圖在加強(qiáng)對(duì)締約方貿(mào)易政策和實(shí)踐的監(jiān)督方面有所作為。這次談判通過(guò)了《關(guān)于通知、協(xié)商、爭(zhēng)端解決和監(jiān)督問(wèn)題的諒解》。諒解重申了締約各方貿(mào)易法規(guī)和措施的公布和通知義務(wù)。在監(jiān)督問(wèn)題上，它授權(quán)締約國(guó)全體“經(jīng)常、系統(tǒng)地審議貿(mào)易體制的發(fā)展情況”②。1980年3月26日，總協(xié)定又通過(guò)了《總干事關(guān)于通知和監(jiān)督問(wèn)題的建議書(shū)》，使諒解中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步具體化。根據(jù)建議書(shū)的規(guī)定，貿(mào)易體制的發(fā)展情況由理事會(huì)每半年召開(kāi)一次特別會(huì)議進(jìn)行審議；審議前，由關(guān)貿(mào)總協(xié)定秘書(shū)處起草一份報(bào)告以供理事會(huì)特別會(huì)議討論之用。特別會(huì)議之后，有關(guān)文件報(bào)告予以出版。由于秘書(shū)處的報(bào)告以及理事會(huì)的審議多停留在事實(shí)描述上，加上這種審議只是針對(duì)國(guó)際貿(mào)易體制一般情況的討論，而非對(duì)各個(gè)締約方的貿(mào)易政策和實(shí)踐的全面評(píng)估，故作用非常有限③。東京回合之后，各國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義做法繼續(xù)蔓延。
1983年11月，關(guān)貿(mào)總協(xié)定總干事鄧克爾邀請(qǐng)7位著名的經(jīng)濟(jì)和金融界權(quán)威人士組成7人小組對(duì)國(guó)際貿(mào)易制度及其面臨的問(wèn)題進(jìn)行研究。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)兩年的考察，1985年7人小組發(fā)表了題為《爭(zhēng)取較好未來(lái)的貿(mào)易政策》一書(shū)，即著名的“七賢報(bào)告”。報(bào)告在分析了目前危及國(guó)際貿(mào)易的主要問(wèn)題之后，提出了解決危機(jī)的15條建議。在第8條，專(zhuān)家們倡儀加強(qiáng)貿(mào)易政策措施的國(guó)際透明度，具體做法就是“應(yīng)要求各國(guó)政府定期說(shuō)明其總的貿(mào)易政策，并進(jìn)行答辯。為此，一個(gè)可行的辦法就是定期審查，……”④這樣，“七賢報(bào)告”就正式提出了對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方貿(mào)易政策進(jìn)行定期審議的建議，勾畫(huà)了未來(lái)貿(mào)易政策審議機(jī)制的輪廓，并為達(dá)成這一機(jī)制提供了廣泛、堅(jiān)實(shí)的輿論基礎(chǔ)。
1986年9月，在發(fā)動(dòng)烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長(zhǎng)宣言》中，來(lái)自90多個(gè)國(guó)家和地位的100多名部長(zhǎng)們莊嚴(yán)宣稱(chēng)，“談判應(yīng)旨在增加諒解和達(dá)成協(xié)議，保證關(guān)貿(mào)總協(xié)定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠?qū)喖s方的貿(mào)易政策和做法及其對(duì)多邊貿(mào)易體制運(yùn)作的影響進(jìn)行定期監(jiān)視。”這樣，加強(qiáng)關(guān)貿(mào)總協(xié)定對(duì)締約方貿(mào)易政策和措施的監(jiān)督作用就被確定為烏拉圭回合的一項(xiàng)談判議題。為此，烏拉圭回合專(zhuān)門(mén)確定由關(guān)貿(mào)總協(xié)定體制作用（FOGS）談判小組就上述議題進(jìn)行談判。FOGS談判小組一方面借鑒了國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)成員國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行審議的成功經(jīng)驗(yàn)，另一方面又吸收了“七賢報(bào)告”的研究成果，初步達(dá)成了貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議草案。烏拉圭回合中期評(píng)審會(huì)議通過(guò)了該協(xié)議，并決定從即日（1989年4月12日）起臨時(shí)運(yùn)用。烏拉圭回合于談判結(jié)束之際，對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定貿(mào)易政策審議機(jī)制進(jìn)行了一定修改，并將其作為附件三列入烏拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴隨著建立WTO協(xié)定的生效，世貿(mào)組織的貿(mào)易政策審議機(jī)制亦開(kāi)始正式運(yùn)作。
二、TPRM的主要內(nèi)容
根據(jù)建立WTO協(xié)定附件三，即貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議的規(guī)定，建立這一機(jī)制目的有二，一是改善世界貿(mào)易組織成員對(duì)多邊貿(mào)易體制的規(guī)則、紀(jì)律以及承諾的遵守；二是通過(guò)對(duì)各成員貿(mào)易政策與實(shí)踐的理解和提高透明度，更有效地發(fā)揮多邊貿(mào)易體制在世界經(jīng)濟(jì)中的作用。
貿(mào)易政策審議機(jī)制的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：
（一）審議機(jī)構(gòu)貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)（TPRB）負(fù)責(zé)對(duì)各成員的貿(mào)易政策進(jìn)行審議。TPRB并非世貿(mào)組織三大機(jī)關(guān)之外的又一個(gè)單獨(dú)的機(jī)關(guān)，它跟總理會(huì)的關(guān)系實(shí)際上是“一套班子，兩塊牌子”，即當(dāng)總理會(huì)行使貿(mào)易政策審議職能時(shí)，它就被稱(chēng)作TPRB.不過(guò)，TPRB可另設(shè)主席，亦可以有自己的議事規(guī)則和文件編號(hào)⑤。
（二）審議周期世貿(mào)組織所有成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐無(wú)一例外地受到評(píng)審，但不同的成員可以有不同的審議周期。一成員的貿(mào)易政策和行為對(duì)多邊貿(mào)易體制運(yùn)作的影響是決定審議周期長(zhǎng)短的因素；而對(duì)多邊貿(mào)易體制運(yùn)作影響的大小又取決于該成員在某一代表性時(shí)期內(nèi)在世界貿(mào)易中所占份額的大小。依此計(jì)算方式，4個(gè)最大的貿(mào)易實(shí)體，即歐共體（作為一個(gè)實(shí)體計(jì)算）、美國(guó)、日本、加拿大，每2年接受一次審議；排列其后的16個(gè)實(shí)體每4年接受一次審議；其他成員每6年審議一次，最不發(fā)達(dá)國(guó)家的審議周期可以更長(zhǎng)。在例外情況下，當(dāng)某一成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐發(fā)生變化，并對(duì)其貿(mào)易伙伴發(fā)生重大影響時(shí)，TPRB在與該成員磋商后，可要求其提前進(jìn)行下一次審議。
（三）定期報(bào)告
凡輪到接受評(píng)審的成員，必須在當(dāng)年向貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)提交其貿(mào)易政策和做法的詳盡報(bào)告。該報(bào)告是按照TPRB規(guī)定的統(tǒng)一格式進(jìn)行。在兩次審議中間，若一成員的貿(mào)易政策發(fā)生重大變動(dòng)，必須及時(shí)向TPRB提供簡(jiǎn)要報(bào)告。此外，每一成員還必須按照統(tǒng)一格式提供最新年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。最不發(fā)達(dá)國(guó)家可在其提交的貿(mào)易政策報(bào)告中，詳細(xì)說(shuō)明其所面臨的困難，以便TPRB在審議中予以特別考慮。
（四）審議過(guò)程
首先，TPRB應(yīng)與接受審議的成員磋商，以確定每年的審議方案，同時(shí)完成其他審議前的準(zhǔn)備工作。接受審議的成員可以派出人員在審議過(guò)程中介紹有關(guān)情況。
其次，被審議的成員提供一份上文中述及的貿(mào)易政策和實(shí)踐報(bào)告。世貿(mào)組織秘書(shū)處，亦根據(jù)其所掌握的有關(guān)資料以及其他有關(guān)成員提供的資料，另外做成一份報(bào)告。在此過(guò)程中，秘書(shū)處可要求有關(guān)成員對(duì)其貿(mào)易政策和做法加以澄清。
接著，TPRB召開(kāi)會(huì)議，審議接受評(píng)審的成員呈交的報(bào)告以及秘書(shū)處起草的報(bào)告。由TPRB任命的主發(fā)言人，以個(gè)人身份引導(dǎo)TPRB的討論。任何與接受審議的國(guó)家有利害關(guān)系的成員均可出席審議會(huì)議，并針對(duì)有關(guān)的貿(mào)易政策和實(shí)踐提出質(zhì)詢、批評(píng)或表?yè)P(yáng)。最后，接受審議方的貿(mào)易代表針對(duì)各方提問(wèn)進(jìn)行答辯。
審議結(jié)束后，WTO秘書(shū)處負(fù)責(zé)將成員提交的報(bào)告，秘書(shū)處的報(bào)告，以及TPRB會(huì)議記錄概要三份文件合訂一起，印刷出版。所有這些文件將提交給部長(zhǎng)會(huì)議，部長(zhǎng)會(huì)議對(duì)這些文件記錄在案。
三、TPRM的特點(diǎn)
（一）從內(nèi)容上看，貿(mào)易政策審議機(jī)制是一項(xiàng)“三合一”的制度
在貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議中，世貿(mào)組織成員首先一致認(rèn)可了貿(mào)易政策問(wèn)題上政府決策的國(guó)內(nèi)透明度的必要性。作為貿(mào)易政策和實(shí)踐的國(guó)際透明度的對(duì)應(yīng)部分，國(guó)內(nèi)貿(mào)易決策透明度對(duì)于各國(guó)立法機(jī)關(guān)在決策中頂住國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義壓力，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方意見(jiàn)，更好地權(quán)衡一項(xiàng)貿(mào)易政策的損益，制定出真正符合本國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益的貿(mào)易政策是非常重要的。“七賢報(bào)告”也將國(guó)內(nèi)決策透明度作為改善國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的15項(xiàng)行動(dòng)建議的第一項(xiàng)列出。盡管如此，目前要在世貿(mào)組織體系內(nèi)建立一種要求成員對(duì)其貿(mào)易政策和實(shí)踐進(jìn)行自查的強(qiáng)制機(jī)制，尚為時(shí)過(guò)早。因而，貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議對(duì)成員國(guó)內(nèi)貿(mào)易決策透明度的規(guī)定不是強(qiáng)制性的，成員們只承諾“在它們自己的體制內(nèi)鼓勵(lì)和促進(jìn)更大的透明度”⑥。其次，貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議中還授權(quán)貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)就對(duì)多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生影響的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境進(jìn)行年度回顧。第三，也就是貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議中最為重要的方面，即規(guī)定了對(duì)各成員的貿(mào)易政策和做法進(jìn)行定期檢查的審議程序———即真正的貿(mào)易政策審議機(jī)制。因此，可以認(rèn)為貿(mào)易政策審議機(jī)制是一項(xiàng)“合三為一”的制度。
（二）從性質(zhì)上看，TPRM不僅是一個(gè)透明度工具，它更是世貿(mào)組織的一項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制
貿(mào)易透明度是世界貿(mào)易組織的一項(xiàng)內(nèi)在原則，其含義是：WTO成員正式實(shí)施的有關(guān)國(guó)際貿(mào)易的各項(xiàng)政策措施，以及成員間簽定的影響國(guó)際貿(mào)易的現(xiàn)行協(xié)定，都必須公布，以使各國(guó)政府和貿(mào)易商都可以得到并了解這些法律和規(guī)章⑦。為確保這一原則得以實(shí)現(xiàn)，WTO建立了一整套透明約束機(jī)制，包括，成員有義務(wù)公布自己的經(jīng)貿(mào)政策，設(shè)立咨詢點(diǎn)以供經(jīng)貿(mào)政策查詢，履行通知義務(wù)等。貿(mào)易政策審議機(jī)制的目標(biāo)之一就是“通過(guò)更加了解各成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)其更大的透明度，從而使多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)地運(yùn)作⑧。”另外，從TPRM的運(yùn)作上看，成員的定期報(bào)告制度，審議過(guò)程中各有關(guān)方之間的質(zhì)詢與答辯，以及審議結(jié)束后，各方報(bào)告的公布，均體現(xiàn)了透明度的要求；不僅如此，TPRM還倡導(dǎo)成員國(guó)內(nèi)貿(mào)易決策的透明度。因此，把TPRM視為世貿(mào)組織的一個(gè)透明度工具無(wú)疑有充分的理由和根據(jù)。但是，對(duì)TPRM的認(rèn)識(shí)又不能僅僅停留于透明度工具上，從根本意義上講，它是世貿(mào)組織的一項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)闊o(wú)論是發(fā)動(dòng)烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長(zhǎng)宣言》，還是建立WTO協(xié)定附件三，均把加強(qiáng)對(duì)締約方／成員貿(mào)易政策和做法的監(jiān)視，確保多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)的運(yùn)作，視為T(mén)PRM的最終目的；再?gòu)腡PRM的運(yùn)作上看，審議活動(dòng)不僅僅只是通報(bào)各成員的貿(mào)易政策和做法，更為重要的是，各參加方要對(duì)接受審議的成員的貿(mào)易政策和做法作出集體評(píng)估，他們或批評(píng)、或表?yè)P(yáng)、或敦促改正。可見(jiàn)，TPRM扮演著世貿(mào)組織監(jiān)督機(jī)制的角色，而透明度則是其中一個(gè)不可或缺的前提條件。
（三）依據(jù)TPRM對(duì)各成員的貿(mào)易政策進(jìn)行鑒定和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是法律標(biāo)準(zhǔn)，具體說(shuō)，就是WTO協(xié)定的原則、規(guī)則、制度。
貿(mào)易政策審議機(jī)制既然是要通過(guò)對(duì)WTO各成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐進(jìn)行定期集中鑒定和評(píng)估，從而審查其對(duì)多邊貿(mào)易體制的影響，這就意味著必然存在一個(gè)作為鑒定和評(píng)估參照系的標(biāo)準(zhǔn)。至于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是什么，TPRM協(xié)定并無(wú)明確說(shuō)明。但通過(guò)以下分析，不難看出，這一標(biāo)準(zhǔn)就是構(gòu)成多邊貿(mào)易體制的各項(xiàng)原則、規(guī)則、制度以及各成員作出的有效承諾。首先，TPRM的目標(biāo)是“對(duì)改進(jìn)所有成員遵守在多邊貿(mào)易協(xié)議和適用的諸邊貿(mào)易協(xié)議項(xiàng)下的規(guī)則、紀(jì)律和承諾做出貢獻(xiàn)”，“使多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)地運(yùn)作”⑨。其次，在TPRM的審議程序中，各參加方往往對(duì)接受審議的成員的那些符合多邊貿(mào)易法律制度的政策措施表示欣賞，給予褒揚(yáng)，而對(duì)那些與多邊貿(mào)易體制背道而馳的做法則表示不滿、失望、并給予批評(píng)指正。而接受評(píng)審的成員在答辯中，亦往往聲稱(chēng)他們的做法符合WTO的有關(guān)規(guī)定，對(duì)那些實(shí)在不能掩人耳目的錯(cuò)誤做法，則極力尋找遁詞或承諾日后消除。當(dāng)然，TPRM的法律標(biāo)準(zhǔn)并不意味著在審議活動(dòng)中，一定要將成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐貼上合法或不合法、與世貿(mào)組織法一致或不一致的標(biāo)簽。實(shí)踐中，TPRB往往從多邊貿(mào)易體制的基本原則出發(fā)，使用經(jīng)濟(jì)分析的方法，評(píng)估成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐及其對(duì)多邊貿(mào)易體制的影響，而較少對(duì)這些貿(mào)易措施的法律地位作出判斷。
（四）從方式上看，TPRM是對(duì)世貿(mào)組織成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐進(jìn)行的國(guó)別式、定期、輪流審查
首先，與關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合之后理事會(huì)每半年召開(kāi)一次特別會(huì)議審議國(guó)際貿(mào)易體制的一般發(fā)展情況所不同，TPRM采用的是國(guó)別式審查，即對(duì)WTO各成員的貿(mào)易政策和做法逐個(gè)進(jìn)行審議，任何國(guó)家，無(wú)論是貿(mào)易大國(guó)還是小國(guó)，亦無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，均得接受審議。其次，對(duì)各成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐的審議并非同時(shí)進(jìn)行，而是根據(jù)不同成員對(duì)多邊貿(mào)易體制作用和影響的程度不同，規(guī)定不同的周期，定期輪流進(jìn)行。可見(jiàn)，TPRM在確保其一般性的同時(shí)，又兼顧了WTO各成員貿(mào)易發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，側(cè)重對(duì)占世界貿(mào)易額較大份的成員進(jìn)行監(jiān)視，體現(xiàn)了TPRM的靈活與務(wù)實(shí)。
（五）從效果上看，TPRM有利于改善WTO成員間的貿(mào)易關(guān)系，預(yù)防和減少貿(mào)易爭(zhēng)端
WTO成員定期向TPRM呈交本國(guó)經(jīng)貿(mào)政策報(bào)告，并提供最新年度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有利于提高各成員經(jīng)貿(mào)政策透明度，從總體上改善國(guó)際貿(mào)易環(huán)境。此外，貿(mào)易政策審議機(jī)制為貿(mào)易上有利害關(guān)系的各方保持經(jīng)常性的對(duì)話與磋商，提供了便利，這有利于增加WTO成員對(duì)彼此貿(mào)易政策和實(shí)踐的理解和相互信任，有利于及時(shí)化解貿(mào)易關(guān)系中的矛盾，預(yù)防和減少貿(mào)易爭(zhēng)端的發(fā)生，起到防微杜漸的作用。
四、我國(guó)的對(duì)策
我國(guó)加入世貿(mào)組織后，應(yīng)積極利用貿(mào)易政策審議機(jī)制來(lái)改善我國(guó)的外貿(mào)環(huán)境，拓展對(duì)外貿(mào)易。具體說(shuō)，應(yīng)掌握以下策略：
第一，在接受定期經(jīng)貿(mào)政策審議時(shí)，我國(guó)所呈交的經(jīng)貿(mào)政策報(bào)告應(yīng)全面反映我國(guó)的現(xiàn)行經(jīng)貿(mào)政策措施，并重點(diǎn)闡明我國(guó)為經(jīng)貿(mào)政策逐步向世貿(mào)組織法律制度靠攏所作的努力和取得的成績(jī)。另外，報(bào)告還應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明我國(guó)的政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、所面臨的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步改革計(jì)劃。對(duì)于我國(guó)某些暫時(shí)與世貿(mào)組織規(guī)則不符的方面，仍要如實(shí)報(bào)告，但應(yīng)對(duì)實(shí)際困難加以詳細(xì)說(shuō)明。
第二，我國(guó)政府還應(yīng)積極參與貿(mào)易政策審議活動(dòng)。一方面，當(dāng)我國(guó)處于被評(píng)審的地位時(shí)，應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取其他成員針對(duì)我國(guó)的貿(mào)易政策和實(shí)踐提出的問(wèn)題和發(fā)表的看法。這些問(wèn)題有可能是我們?cè)谫Q(mào)易決策時(shí)所未曾考慮到或認(rèn)識(shí)到的，因而，認(rèn)真聽(tīng)取其他成員方合理的意見(jiàn)，對(duì)于我們?nèi)蘸筮M(jìn)一步完善貿(mào)易政策、法規(guī)是非常有益的。此外，針對(duì)其他成員對(duì)我國(guó)貿(mào)易政策和實(shí)踐提出的質(zhì)詢，我們亦應(yīng)耐心、細(xì)致地作答。對(duì)于那些明顯與世貿(mào)組織規(guī)則不符的做法，詳細(xì)說(shuō)明存在的實(shí)際困難，以求其他成員的體恤和諒解，并為我們?cè)m用于發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇打下輿論基礎(chǔ)。另一方面，我國(guó)還應(yīng)積極參加對(duì)我國(guó)貿(mào)易伙伴貿(mào)易政策的審議，因?yàn)樗麄兊馁Q(mào)易政策和做法直接關(guān)系到我方的切身利益，參與對(duì)他們的貿(mào)易政策的審議，一則可以更好地了解與理解這些成員的貿(mào)易政策和做法，二則可以針對(duì)他們采取的貿(mào)易政策措施提出質(zhì)詢，對(duì)于那些明確違反世貿(mào)組織規(guī)則、制度或承諾的行為提出早期警告，以確保我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易渠道保持暢通。
第三，我國(guó)的企業(yè)應(yīng)充分利用世貿(mào)組織秘書(shū)處出版的《貿(mào)易政策審議報(bào)告》。WTO成員提交的經(jīng)貿(mào)政策報(bào)告內(nèi)容十分廣泛，涉及到一國(guó)總體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、貿(mào)易政策目標(biāo)、經(jīng)貿(mào)法律制度、金融政策、管理進(jìn)出口的措施、與其他國(guó)家或地區(qū)簽定的貿(mào)易協(xié)定、已完成的貿(mào)易自由化改革和即將實(shí)施的經(jīng)貿(mào)政策改革規(guī)劃。世貿(mào)組織秘書(shū)處的報(bào)告，內(nèi)容結(jié)構(gòu)上與成員提交的報(bào)告大致相同，但由于它更具客觀性，因而參考價(jià)值更高。企業(yè)作為貿(mào)易行為的主體，應(yīng)認(rèn)真研究這些報(bào)告，做到在經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。
注：①根據(jù)VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的觀點(diǎn)，一般監(jiān)督機(jī)制應(yīng)具有以下幾個(gè)特征：一、根據(jù)國(guó)際協(xié)定設(shè)立；二、經(jīng)常性；三、普遍性，即該組織內(nèi)的各成員必須一視同仁地接受監(jiān)視；四、全面性，即對(duì)成員的有關(guān)行為進(jìn)行全面監(jiān)視，而不局限于對(duì)某一特定事件的處理。
②《關(guān)于通知、協(xié)商、爭(zhēng)端解決和監(jiān)督問(wèn)題的諒解》第24條。
③SeeVictoriacurzonPrize：GATTSNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.
④見(jiàn)《爭(zhēng)取較好未來(lái)的貿(mào)易政策———行動(dòng)建議》，載《國(guó)際貿(mào)易》，1985年第9期，第27頁(yè)。
⑤《建立WTO協(xié)定》第4條。
⑥《建立WTO協(xié)定附件三：貿(mào)易政策審議機(jī)制》B部分。
⑦參見(jiàn)主編：《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，法律出版社，1994年版，第73頁(yè)。
一、引導(dǎo)外商投資于資本密集型和資本產(chǎn)出效率比較高的行業(yè)，提高工業(yè)部門(mén)整體
的技術(shù)裝備水平
工業(yè)部門(mén)勞動(dòng)力的技術(shù)裝備程度是反映一個(gè)國(guó)家工業(yè)化水平和結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度的重要標(biāo)志。分析表明，長(zhǎng)期以來(lái)，外商投資主要集中于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，結(jié)構(gòu)性因素對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升作用反而產(chǎn)生了負(fù)向影響。因此，如果能夠引導(dǎo)外商更多向資本裝備程度比較高的行業(yè)投資，外商投資的資本密集優(yōu)勢(shì)與這種結(jié)構(gòu)性因素的乘數(shù)效果結(jié)合在一起，對(duì)整體技術(shù)裝備水平的提升效果將會(huì)明顯上升。另一方面，作為中國(guó)這樣的人口大國(guó)，資本是各種生產(chǎn)要素中最為稀缺的要素，因此，提高資本的產(chǎn)出效率應(yīng)當(dāng)是整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)的主要標(biāo)志之一。從實(shí)證分析結(jié)果來(lái)看，黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、電子及通訊設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、有色金屬、醫(yī)藥制造業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、電氣設(shè)備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的人均資產(chǎn)水平、單位資產(chǎn)的產(chǎn)出效率明顯高于工業(yè)部門(mén)平均水平，如果鼓勵(lì)外商投資于這些行業(yè)領(lǐng)域、各相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及工業(yè)部門(mén)整體的技術(shù)裝備程度和資本產(chǎn)出效率將會(huì)顯著提高。此外，這些產(chǎn)業(yè)投資的增長(zhǎng)將產(chǎn)生對(duì)裝備和生產(chǎn)技術(shù)手段的大量需求，能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)裝備工業(yè)生產(chǎn)提供更多參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。中國(guó)投入產(chǎn)出表分析結(jié)果表明，在最終需求中，固定資產(chǎn)投資對(duì)總需求增長(zhǎng)的誘發(fā)效果高于其他最終需求項(xiàng)目。因此，如果上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了國(guó)內(nèi)裝備工業(yè)的需求增長(zhǎng)，將會(huì)在很大程度上提高總需求的增長(zhǎng)水平。
根據(jù)行業(yè)分析的結(jié)果，在一些國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)投資的資本密集型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，綜合稅負(fù)高于工業(yè)平均稅負(fù)水平，而且長(zhǎng)期以來(lái)成為影響外商面向這些行業(yè)投資決策的負(fù)面因素。另一方面，資本密集型行業(yè)投資中設(shè)備和技術(shù)投資占有相當(dāng)高的比重，在國(guó)內(nèi)缺乏足夠替代能力和設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅水平仍然比較高的條件下，對(duì)投資設(shè)備進(jìn)口征收關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅將明顯提高投資成本，嚴(yán)重制約資本密集型行業(yè)吸收外資的增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。為了解決這一矛盾，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整行業(yè)稅收結(jié)構(gòu)，減輕國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的企業(yè)稅負(fù)水平；另一方面，對(duì)列為鼓勵(lì)性行業(yè)目錄的外商投資項(xiàng)目的設(shè)備進(jìn)口繼續(xù)實(shí)施減免稅優(yōu)惠政策，以保持政策調(diào)控的有效性。
二、通過(guò)吸引外商投資改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量
今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，紡織、普通機(jī)械、冶金、建材、石化、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)材料和投資材料在我國(guó)具有廣泛的市場(chǎng)需求，在整體工業(yè)中仍然占有較大比重。這些行業(yè)是國(guó)家工業(yè)化的基礎(chǔ)，也是比較優(yōu)勢(shì)的所在。這些領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整政府已經(jīng)不可能拿出大量資金投入，應(yīng)當(dāng)大力吸引包括外商投資在內(nèi)的資金參與這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造。由于這些行業(yè)的產(chǎn)品多數(shù)已經(jīng)在市場(chǎng)上供過(guò)于求，而且行業(yè)中國(guó)有企業(yè)的比重較大，技術(shù)改造和設(shè)備更新的進(jìn)展相對(duì)滯后。因此，應(yīng)當(dāng)盡量減少增加新的項(xiàng)目，注重現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造、增加新技術(shù)新品種，提高產(chǎn)品性能、質(zhì)量和勞動(dòng)生產(chǎn)率，提升工藝技術(shù)和裝備水平。為了達(dá)到這樣的目的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的特點(diǎn)，完善國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易和購(gòu)并環(huán)境，鼓勵(lì)外資以技術(shù)和設(shè)備等方式參股、購(gòu)并和進(jìn)行資產(chǎn)重組。為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)創(chuàng)造條件。
三、允許外商風(fēng)險(xiǎn)資金參與創(chuàng)業(yè)型企業(yè)投資，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展
加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，奠定經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的基礎(chǔ)和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)狀采用不同的利用外資方式。對(duì)于經(jīng)過(guò)努力可以自主開(kāi)發(fā)并形成優(yōu)勢(shì)的高新技術(shù)，要通過(guò)吸引外商投資引進(jìn)尖端技術(shù)，增強(qiáng)自主開(kāi)發(fā)研究的技術(shù)手段和能力，對(duì)于具備一定實(shí)力而且市場(chǎng)前景廣闊的技術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)與外商投資企業(yè)合作，尋求共同發(fā)展。對(duì)于投資巨大，技術(shù)不容易引進(jìn)，依靠自身能力難以取得較快發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，要放開(kāi)股權(quán)、規(guī)模等方面的限制，允許外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，在中國(guó)獲得發(fā)展。目前，世界各國(guó)在完善高科技風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投資環(huán)境方面采取了許多積極措施，其中發(fā)揮資本市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)板塊以及風(fēng)險(xiǎn)投資基金的作用是改善風(fēng)險(xiǎn)投資環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。中國(guó)目前的風(fēng)險(xiǎn)投資基金規(guī)模有限、機(jī)制不夠靈活，證券市場(chǎng)的創(chuàng)業(yè)板塊遲遲未能推出，尤其在外資參與風(fēng)險(xiǎn)投資的政策和制度環(huán)境尚未形成。為了鼓勵(lì)外資積極參與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理人才，這些方面的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)盡快予以解決。
四、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，吸引外商投資促進(jìn)壟斷行業(yè)的改革和升級(jí)
由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)部門(mén)形成了大量的壟斷行業(yè)，大大提高了社會(huì)成本，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)效率的提高形成制約。隨著加入WTO和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，壟斷部門(mén)的市場(chǎng)化改革成為今后經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，應(yīng)當(dāng)逐步減少壟斷行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，允許外商投資金融、保險(xiǎn)、證券、旅游、能源生產(chǎn)與供應(yīng)、交通設(shè)施建設(shè)、環(huán)保等領(lǐng)域。這樣可以充分利用國(guó)外資金發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，提高產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套和服務(wù)能力。在一些基礎(chǔ)設(shè)施和領(lǐng)域可以更多通過(guò)BOT等項(xiàng)目融資方式或者其他一些金融創(chuàng)新手段籌集資金，在提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施供給能力的同時(shí)，確保投資者和消費(fèi)者的利益取得最大均衡。
五、繼續(xù)鼓勵(lì)外商投資于第三產(chǎn)業(yè)和資本裝備程度比較高的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)基礎(chǔ)
中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，解決勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題將是一個(gè)長(zhǎng)期的課題。改革開(kāi)放以來(lái)，外商投資為中國(guó)的勞動(dòng)力提供了大量與資本要素結(jié)合的機(jī)會(huì)，在農(nóng)村勞動(dòng)力向工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本目標(biāo)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，這種方式仍然是中國(guó)吸收過(guò)剩勞動(dòng)力的主要途徑之一。為此，繼續(xù)鼓勵(lì)外商向服裝、紡織、家具制造業(yè)、文教體育用品、皮革毛皮制品等傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)增加投資，顯然會(huì)對(duì)擴(kuò)大就業(yè)需求產(chǎn)生良好效果。但是從提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平等結(jié)構(gòu)調(diào)整的長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，還是應(yīng)當(dāng)選擇一些具有一定技術(shù)含量、同時(shí)勞動(dòng)力吸納效果明顯的行業(yè)吸引外商投資，這樣既有利于增加勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革帶來(lái)的失業(yè)壓力，同時(shí)有助于產(chǎn)業(yè)技術(shù)和結(jié)構(gòu)升級(jí)。
例如，電子通訊設(shè)備產(chǎn)業(yè)是工業(yè)部門(mén)中具有較高技術(shù)含量的行業(yè)，目前，這一行業(yè)的“三資”企業(yè)就業(yè)人數(shù)占全部“三資”企業(yè)就業(yè)人數(shù)的11.5％，就吸收就業(yè)規(guī)模而言僅次于服裝行業(yè)的11.9％居第二位。電氣機(jī)械、交通運(yùn)輸設(shè)備、金屬制品也具有類(lèi)似的特點(diǎn)。由于這些行業(yè)不論是資產(chǎn)裝備還是吸收就業(yè)的規(guī)模都超過(guò)了其他工業(yè)部門(mén)，勞動(dòng)力需求每增長(zhǎng)1％帶來(lái)的新增就業(yè)人數(shù)大于其他行業(yè)的平均水平。因此，鼓勵(lì)外商增加在這些行業(yè)的投資，有利于擴(kuò)大就業(yè)總量規(guī)模，同時(shí)有利于提高工業(yè)部門(mén)整體的技術(shù)裝備水平。此外，從市場(chǎng)需求的角度來(lái)看，復(fù)雜或者深加工產(chǎn)品，由于其生產(chǎn)鏈條長(zhǎng)、需要較多配套生產(chǎn)等特點(diǎn)，每增加單位需求對(duì)勞動(dòng)力需求的綜合（直接和間接）誘發(fā)效果可能會(huì)高于工業(yè)平均水平。例如根據(jù)投入產(chǎn)出分析結(jié)果（趙晉平：“中國(guó)勞動(dòng)力投入的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)——與日本的比較”《亞洲經(jīng)濟(jì)》（日本亞洲經(jīng)濟(jì)研究所），1994年第7期），社會(huì)總需求增加帶來(lái)的就業(yè)需求誘發(fā)效果最大的行業(yè)，除了紡織品制造業(yè)、建筑材料等典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)之外，還包括了一般機(jī)械、金屬制品、化工、電氣機(jī)械等資金密集型產(chǎn)業(yè)。主要原因：一是這些行業(yè)本身就業(yè)規(guī)模在全部工業(yè)中的比重比較高；二是由于最終誘發(fā)效果中包括了對(duì)其他上游配套工業(yè)的間接誘發(fā)部分。因此，鼓勵(lì)外商投資于以上述產(chǎn)品為主要原材料、零部件、生產(chǎn)手段和出口商品來(lái)源的行業(yè)部門(mén)，將會(huì)增加對(duì)這些產(chǎn)品的市場(chǎng)需求，并產(chǎn)生明顯的勞動(dòng)力吸納效果。
在中國(guó)的“十五”計(jì)劃中，明確提出了大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，服務(wù)業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中基礎(chǔ)最為薄弱、最缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域之一。因此，通過(guò)鼓勵(lì)外商向服務(wù)業(yè)投資，不僅僅是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和兌現(xiàn)入世承諾的需要，實(shí)際上也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)、改善服務(wù)質(zhì)量和環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力的必要舉措。另一方面，多數(shù)服務(wù)業(yè)屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)，擴(kuò)大這些行業(yè)規(guī)模，有利于提供更多的勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)。同樣根據(jù)投入產(chǎn)出分析的結(jié)果，在服務(wù)業(yè)中，單位總需求產(chǎn)生的勞動(dòng)力誘發(fā)需求都比較高。商業(yè)、飲食業(yè)高居第一位，其次是教育科研醫(yī)療部門(mén)、運(yùn)輸、社會(huì)服務(wù)等，從這些主要服務(wù)業(yè)的相對(duì)勞動(dòng)力吸納效果來(lái)看，普遍高于工業(yè)部門(mén)中的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，即這些行業(yè)投資每增長(zhǎng)一個(gè)單位帶來(lái)的勞動(dòng)力需求增長(zhǎng)率超過(guò)工業(yè)部門(mén)的平均水平。如果能夠通過(guò)吸收外商投資于第三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于解決勞動(dòng)力由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移將發(fā)揮十分有效的作用。
六、鼓勵(lì)外商向需求誘發(fā)效果明顯的產(chǎn)業(yè)投資，有效利用跨國(guó)公司的全球網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)資源，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易出口
不同產(chǎn)業(yè)需求增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)總需求的拉動(dòng)效果存在明顯差別，有些產(chǎn)業(yè)由于生產(chǎn)所需要的較長(zhǎng)零部件、原材料供應(yīng)鏈條，單位產(chǎn)品需求增長(zhǎng)對(duì)各產(chǎn)業(yè)需求的波及效果高于社會(huì)平均水平。在投入產(chǎn)出分析中一般把反映某種產(chǎn)品需求增長(zhǎng)對(duì)各部門(mén)需求增長(zhǎng)影響程度的指標(biāo)稱(chēng)為影響力系數(shù)，把影響力系數(shù)大于1的產(chǎn)業(yè)稱(chēng)作前關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。刺激這些產(chǎn)品需求增長(zhǎng)往往是總需求政策的重點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)1997年投入產(chǎn)出表的計(jì)算結(jié)果，自行車(chē)制造業(yè)、日用電子器具、有色金屬壓延加工、電氣機(jī)械、文化辦公用機(jī)械、電子計(jì)算機(jī)制造業(yè)、農(nóng)林機(jī)械制造業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、金屬制品業(yè)等產(chǎn)業(yè)的影響力系數(shù)高于社會(huì)平均水平，具有明顯的前關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。因此，通過(guò)鼓勵(lì)跨國(guó)公司在這些領(lǐng)域的投資，并利用其營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)和國(guó)際化優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大產(chǎn)品出口，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)總需求增長(zhǎng)的效果明顯超過(guò)其他行業(yè)部門(mén)。為了達(dá)到這樣的目的，應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)前關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的零部件配套能力，通過(guò)中間產(chǎn)品的進(jìn)口替代，延長(zhǎng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條。
此外，從單位銷(xiāo)售收入的出口比重來(lái)看，皮革毛皮制品、家具制造業(yè)、機(jī)械、金屬制品、塑料制品、紡織、食品、服裝等行業(yè)的出口含量最高，表明這些產(chǎn)品的外向型程度超過(guò)其他產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力比較強(qiáng)。擴(kuò)大這些領(lǐng)域的外商投資規(guī)模，有利于促進(jìn)整體工業(yè)出口比例的提高，有利于中國(guó)工業(yè)產(chǎn)品擴(kuò)大在國(guó)際市場(chǎng)中的份額。為了實(shí)現(xiàn)促進(jìn)出口長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善貿(mào)易管理體制，按照我國(guó)的入世承諾，盡快實(shí)行全面的外貿(mào)登記制，并恢復(fù)出口“零稅率”的正常退稅制度，這將有利于加工貿(mào)易出口的零部件進(jìn)口替代，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
七、完善外商中小企業(yè)投資的政策環(huán)境，提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的配套能力
按照企業(yè)分工的一般性特點(diǎn)，大型跨國(guó)公司的生產(chǎn)加工需要大量中小企業(yè)為之配套。因此，當(dāng)?shù)氐呐涮啄芰θ绾我彩强鐕?guó)公司投資目的地選擇的重要參考因素之一。目前，許多主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特別是外商投資企業(yè)比較集中的產(chǎn)業(yè)，大量的零部件和材料依賴于從國(guó)外進(jìn)口的主要原因之一就是因?yàn)閲?guó)內(nèi)現(xiàn)有中小企業(yè)缺乏符合要求的配套能力。因此，逐步形成跨國(guó)公司大型生產(chǎn)加工基地所需要的配套能力，不但有利于降低生產(chǎn)加工成本、提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而且可以為國(guó)內(nèi)眾多中小企業(yè)提供直接進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的途徑，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動(dòng)相關(guān)上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。由此可見(jiàn)，如何促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是今后中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重要課題之一。為了形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的配套能力，一方面可以發(fā)揮當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)、特別是民營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用，通過(guò)市場(chǎng)導(dǎo)向和政策扶持培育配套能力。近年來(lái)，國(guó)外許多投資者對(duì)民營(yíng)企業(yè)表現(xiàn)出濃厚的興趣，如果進(jìn)一步放開(kāi)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，允許國(guó)外資金通過(guò)參股和購(gòu)并等方式與民營(yíng)企業(yè)形成資產(chǎn)或戰(zhàn)略同盟關(guān)系，有利于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。另一方面，吸引外國(guó)中小企業(yè)投資是盡快形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配套能力的有效捷徑。據(jù)調(diào)查，目前許多中小企業(yè)來(lái)華投資的主要目的是為具有供貨關(guān)系的大型跨國(guó)公司繼續(xù)從事配套生產(chǎn)和服務(wù)。但是客觀上看，中小企業(yè)投資在融資、稅收、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)、雇傭當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力和技術(shù)、管理人員等方面面臨的困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)大型企業(yè)，而且國(guó)內(nèi)目前也缺乏必要的中小企業(yè)政策扶持。因此，為外商中小企業(yè)投資創(chuàng)造良好投資環(huán)境，鼓勵(lì)并扶持這些企業(yè)為跨國(guó)公司發(fā)展境內(nèi)加工基地提供配套，擴(kuò)大“產(chǎn)業(yè)聚積效應(yīng)”（產(chǎn)業(yè)聚積效應(yīng)是指在中國(guó)一些地區(qū)的特定產(chǎn)業(yè)群體形成過(guò)程。譬如，就某一個(gè)地區(qū)而言，最初階段首先僅僅是由一些外商投資企業(yè)進(jìn)入該地區(qū)，設(shè)立加工組裝企業(yè)；由于這些企業(yè)的零部件需求吸引一些國(guó)外相關(guān)零部件生產(chǎn)商也進(jìn)入該地區(qū)投資設(shè)立零部件生產(chǎn)企業(yè)；由于當(dāng)?shù)亻_(kāi)始具備零部件配套能力，進(jìn)一步吸引新的加工組裝企業(yè)進(jìn)入該地區(qū)，周而復(fù)始，在該地區(qū)形成某一產(chǎn)品的完整生產(chǎn)體系，并聚集了大批企業(yè)，形成既包括本地企業(yè)，也包括外資企業(yè)的巨大生產(chǎn)基地。參見(jiàn)（日本）黑田篤郎《中國(guó)制造》，東洋經(jīng)濟(jì)新報(bào)社，2001年5月），應(yīng)當(dāng)成為利用外資產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的重要內(nèi)容。
作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的具體措施，為了解決外資中小企業(yè)在資金籌措方面的困難，幫助這些企業(yè)回避投資風(fēng)險(xiǎn)。可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)屬于國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域，特別是有利于延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條的配套產(chǎn)業(yè)和高科技創(chuàng)業(yè)型外商中小企業(yè)按照投資額、投入流動(dòng)資金的一定比例提供在中國(guó)國(guó)內(nèi)的信貸擔(dān)保支持。
貨幣政策是指中央銀行為達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而運(yùn)用一系列控制手段的方針和措施的總稱(chēng)，是國(guó)家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的手段之一。國(guó)家通過(guò)對(duì)利率和貨幣供應(yīng)量的調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定貨幣、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。貨幣政策的主要內(nèi)容包括信貸政策、利率政策、匯率政策和外匯收支政策等。保險(xiǎn)政策是國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)市場(chǎng)供需平衡，促進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，對(duì)保險(xiǎn)活動(dòng)所采取的各種管理、調(diào)節(jié)手段和辦法措施。貨幣政策與保險(xiǎn)政策關(guān)系密切，二者相互影響，相互制約。
一、貨幣政策對(duì)保險(xiǎn)政策的影響和制約作用
貨幣政策對(duì)保險(xiǎn)政策的影響是通過(guò)其對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的影響反映出來(lái)的。貨幣政策一般分為擴(kuò)張性貨幣政策、緊縮性貨幣政策以及中性貨幣政策。運(yùn)用不同的貨幣政策對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的影響不同。
（一）不當(dāng)?shù)呢泿耪邥?huì)影響保險(xiǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展
1.在市場(chǎng)貨幣供求均衡或貨幣供應(yīng)量小于需求量時(shí)，如果運(yùn)用減少貨幣供應(yīng)量，提高利率的緊縮性貨幣政策，會(huì)打破市場(chǎng)供求的平衡，加劇市場(chǎng)的不平衡，導(dǎo)致貨幣供應(yīng)緊張，市場(chǎng)有效需求不足，生產(chǎn)能力相對(duì)過(guò)剩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，物價(jià)跌落，經(jīng)濟(jì)停滯，即通貨緊縮現(xiàn)象。這對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)非常不利表現(xiàn)為：首先，影響保險(xiǎn)市場(chǎng)的有效需求。從個(gè)人投保需求來(lái)看，通貨緊縮、失業(yè)增加、收入減少、個(gè)人對(duì)保險(xiǎn)的有效需求相應(yīng)減少。從企業(yè)投保需求來(lái)看，通貨緊縮、市場(chǎng)需求不足，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，許多企業(yè)被淘汰出局，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模縮小；另一方面，市場(chǎng)需求不足，導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格下降，企業(yè)（特別是傳統(tǒng)企業(yè)）利潤(rùn)下滑，許多企業(yè)因此發(fā)生不同程度的支付困難和償付困難。為了節(jié)約費(fèi)用開(kāi)支、降低成本，企業(yè)一般會(huì)選擇自保或其他轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方式，盡可能擴(kuò)大自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的限額，減少對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的需求。因此通貨緊縮使保險(xiǎn)投保人的投保愿望、投保能力、投保需求降低。其次，緊縮性貨幣政策使保險(xiǎn)企業(yè)的盈利能力和償付能力降低。一方面由于保險(xiǎn)市場(chǎng)有效需求減少，市場(chǎng)規(guī)模的偏小，保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)顯得尤為激烈，為了拓展市場(chǎng)，開(kāi)拓新業(yè)務(wù)，在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，降低費(fèi)率，加大業(yè)務(wù)投入，提高服務(wù)質(zhì)量將是許多保險(xiǎn)公司的必然選擇，這將影響他們的承保利潤(rùn)；另一方面，通貨緊縮，資本市場(chǎng)萎縮，減少了保險(xiǎn)資金投資運(yùn)用的機(jī)會(huì)，增大投資風(fēng)險(xiǎn)，影響保險(xiǎn)公司的投資收益。保險(xiǎn)公司承保利潤(rùn)和投資收益是其利潤(rùn)的主要來(lái)源，二者的減少必然降低保險(xiǎn)公司的盈利能力，從而削弱其償付能力。
2.在市場(chǎng)貨幣供求平衡或貨幣供應(yīng)量大于需求量時(shí)，如果運(yùn)用增加貨幣供應(yīng)量，降低利率的擴(kuò)張性貨幣政策，會(huì)使貨幣供應(yīng)超過(guò)市場(chǎng)對(duì)其需要的量，過(guò)多的貨幣投入將引起物價(jià)上漲，貨幣貶值，通貨膨脹。這對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展仍然不利。由于物價(jià)上漲，貨幣貶值，保單保值和增值能力下降，保險(xiǎn)的預(yù)期保障程度降低，使人們投保的積極性大受影響，表現(xiàn)為退保的大量增加，保單繼續(xù)率下降和新業(yè)務(wù)發(fā)展困難。同時(shí)，在費(fèi)率缺乏彈性的條件下，由于保單實(shí)際賠付率（或給付率）小于名義賠付率（或給付率），而投保人所交的費(fèi)率卻是按名義賠付率（或給付率）來(lái)確定的。這樣實(shí)際上是減輕了保險(xiǎn)人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)責(zé)任，損害了投保人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，保險(xiǎn)人處于有利地位。這種狀態(tài)會(huì)使保險(xiǎn)公司獲利豐厚，并誘使更多的資本、機(jī)構(gòu)和其它稀缺資源擠進(jìn)保險(xiǎn)供給行列，導(dǎo)致保險(xiǎn)市場(chǎng)供過(guò)于求，引起市場(chǎng)的失衡。
（二）恰當(dāng)?shù)呢泿耪哂欣诒ｋU(xiǎn)政策作用的發(fā)揮
在市場(chǎng)貨幣供大于求時(shí)，運(yùn)用緊縮性貨幣政策，可抑制總需求，減少通貨膨脹；反之，在市場(chǎng)貨幣供給小于需求時(shí)，則運(yùn)用擴(kuò)張性貨幣政策，刺激總需求，增加就業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。貨幣政策的正確運(yùn)用可使社會(huì)經(jīng)濟(jì)走向健康之道，并消除通貨緊縮或通貨膨脹對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的不利影響，為保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
二、保險(xiǎn)政策對(duì)貨幣政策的影響
保險(xiǎn)政策的正確與否將影響貨幣政策的作用效果。正確的保險(xiǎn)政策可促進(jìn)貨幣政策作用的發(fā)揮，增強(qiáng)貨幣政策的作用效果，而不合理的保險(xiǎn)政策則會(huì)抑制貨幣政策的作用效果。例如在通貨緊縮時(shí)期，國(guó)家一般運(yùn)用擴(kuò)張性貨幣政策，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，貼現(xiàn)率等貨幣政策工具的使用，增加貨幣供應(yīng)量，刺激消費(fèi)需求，在這種情況下，保險(xiǎn)可：（1）通過(guò)開(kāi)辦各種財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為企業(yè)研制開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，降低產(chǎn)品成本，生產(chǎn)價(jià)廉物美，適應(yīng)社會(huì)需求的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品提供風(fēng)險(xiǎn)保障，鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（2）通過(guò)開(kāi)辦個(gè)人消費(fèi)信貸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為商業(yè)銀行開(kāi)辦個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)解除后顧之憂，以增大個(gè)人消費(fèi)信貸規(guī)模，從而增加貨幣供應(yīng)量。（3）通過(guò)開(kāi)辦各種個(gè)人保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為社會(huì)公眾個(gè)人的財(cái)產(chǎn)安全和人身風(fēng)險(xiǎn)提供經(jīng)濟(jì)保障，解除顧慮，激發(fā)其消費(fèi)欲望。（4）擴(kuò)大保險(xiǎn)資金直接運(yùn)用規(guī)模，調(diào)整資金運(yùn)用方向借以影響公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，進(jìn)而影響市場(chǎng)利率。
又如在通貨膨脹時(shí)期，國(guó)家運(yùn)用緊縮性貨幣政策減少貨幣供應(yīng)量，抑制過(guò)度膨脹的消費(fèi)需求。在這種情況下，保險(xiǎn)可：（1）通過(guò)開(kāi)辦各種財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為企業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行提供經(jīng)濟(jì)保障，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，提高社會(huì)商品供給能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)商品總量與貨幣總量的均衡。（2）增加保險(xiǎn)商品供應(yīng)，提高服務(wù)質(zhì)量，刺激保險(xiǎn)需求，推遲居民對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的消費(fèi)，改變儲(chǔ)蓄和消費(fèi)的比例。（3）縮小保險(xiǎn)資金直接運(yùn)用的比例，增加國(guó)債或銀行存款規(guī)模，以控制信貸規(guī)模。
可見(jiàn)，通過(guò)保險(xiǎn)活動(dòng)一方面可鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)適銷(xiāo)對(duì)路的產(chǎn)品，增加或控制社會(huì)產(chǎn)品總量；另一方面又影響貨幣供應(yīng)量，刺激或抑制社會(huì)需求，雙管齊下，有利于充分發(fā)揮貨幣政策的作用，實(shí)現(xiàn)貨幣政策的目標(biāo)——社會(huì)總供給與社會(huì)總需求的平衡，從而穩(wěn)定貨幣。當(dāng)然，如果保險(xiǎn)政策運(yùn)用不適，則會(huì)抑制貨幣政策的作用效果。
三、近幾年我國(guó)的利率政策及其對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的影響
在貨幣政策中，利率政策對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的影響最為直接。1998年由于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的重大變化，使我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了明顯的通貨緊縮。為了抑制通貨緊縮，我國(guó)政府實(shí)施了擴(kuò)張性的貨幣政策和財(cái)政政策，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在這一輪經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)控過(guò)程中，國(guó)家將利率作為主要的政策手段，自1996年5月第一次降息之后，在短短的幾年中已連續(xù)8次降息，擴(kuò)張性利率政策的頻繁出臺(tái)，利率的連續(xù)下調(diào)對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)（特別是壽險(xiǎn)市場(chǎng)）產(chǎn)生了極大的影響，主要表現(xiàn)在：
（一）動(dòng)搖了社會(huì)公眾對(duì)保險(xiǎn)的信任度，使投保人的投保意愿下降
連續(xù)下調(diào)利率，迫使以銀行利率作為保費(fèi)計(jì)算基礎(chǔ)的我國(guó)壽險(xiǎn)公司不得不隨之頻繁調(diào)整壽險(xiǎn)保費(fèi)的預(yù)定利率（如下表），不斷上調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率，這有違費(fèi)率應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定的原則，社會(huì)公眾對(duì)此感到無(wú)所是從，難以接受，從而影響了社會(huì)公眾對(duì)保險(xiǎn)的信任。同時(shí)，由于我國(guó)的壽險(xiǎn)產(chǎn)品儲(chǔ)蓄性過(guò)強(qiáng)，保險(xiǎn)宣傳不當(dāng)，公眾保險(xiǎn)意識(shí)尚欠成熟，使許多人買(mǎi)保險(xiǎn)時(shí)總是將目光緊盯住資金回報(bào)率，單純地將費(fèi)率與銀行利率相對(duì)比，因此，費(fèi)率的不斷上調(diào)必然會(huì)影響到投保人的投保意愿，近一兩年儲(chǔ)蓄性險(xiǎn)種銷(xiāo)售難的原因之一就在于此。
（二）對(duì)保險(xiǎn)公司的給付能力造成極大的沖擊，影響保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展
利率的調(diào)整一方面影響著保險(xiǎn)資金運(yùn)用的收益，另一方面每一次利率的調(diào)整也形成了高利率保單熱銷(xiāo)的景況，使我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)步入嚴(yán)重的“利差倒掛”境地。
1.利率調(diào)整對(duì)保險(xiǎn)資金收益率的影響。我國(guó)保險(xiǎn)資金運(yùn)用受《保險(xiǎn)法》規(guī)定的限制，只能投資于銀行存款、國(guó)債、金融債券和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其它方式。1998年10月保險(xiǎn)資金允許進(jìn)入全國(guó)同業(yè)拆借市場(chǎng)，1999年10月保險(xiǎn)資金獲準(zhǔn)通過(guò)買(mǎi)賣(mài)證券投資基金間接進(jìn)入證券市場(chǎng)。由于國(guó)債市場(chǎng)、債券市場(chǎng)容量有限，進(jìn)入證券市場(chǎng)方式以及其它資金運(yùn)用渠道的限制，目前我國(guó)保險(xiǎn)資金仍然有相當(dāng)?shù)谋壤ù蠹s為30％——50％）存放于銀行。目前我國(guó)保險(xiǎn)資金運(yùn)用收益主要由銀行存款利息、債券收益和證券投資收益構(gòu)成。前二者收益直接與銀行利息掛鉤，后者的收益也間接地與銀行利息發(fā)生聯(lián)系，這是因?yàn)楣墒械牟▌?dòng)與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率和利率的變化息息相關(guān)。由于銀行利率的連續(xù)下調(diào)，使我國(guó)壽險(xiǎn)公司的損失達(dá)280億人民幣。因此，銀行利率的下調(diào)，對(duì)保險(xiǎn)資金運(yùn)用收益率的影響極大。保險(xiǎn)資金運(yùn)用收益難以彌補(bǔ)前些年較高預(yù)定利率險(xiǎn)種所帶來(lái)的巨額利差損。
2.利率的調(diào)整使我國(guó)壽險(xiǎn)步入嚴(yán)重的“利差倒掛”的境地。由于我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理體制上長(zhǎng)期存在不注重效率，盲目追求保費(fèi)收入的問(wèn)題，使得各保險(xiǎn)分支機(jī)構(gòu)將其保費(fèi)收入最大化作為其利益的唯一硬約束。此外，由于銀行利率下調(diào)與保險(xiǎn)預(yù)定利率下調(diào)之間存在一定的時(shí)間差，每一次銀行利率的下調(diào)都大大地刺激了壽險(xiǎn)需求，形成了公眾購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的熱潮，各保險(xiǎn)公司以此為契機(jī)，大量銷(xiāo)售高利率保單拓展業(yè)務(wù)，帶來(lái)保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)的高峰，其結(jié)果是壽險(xiǎn)公司積累大量的利差損失，形成嚴(yán)重的“利差倒掛”，極大地影響了保險(xiǎn)公司的給付能力，進(jìn)而影響保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定。
擴(kuò)張性利率政策對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的不利影響是顯著的，但它對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)也有著促進(jìn)的一面，主要表現(xiàn)在：（1））利率不斷下調(diào)，保單預(yù)定利率也隨之下調(diào)，促使保險(xiǎn)公司從以往的以高預(yù)定利率保單為主的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中擺脫出來(lái)，而轉(zhuǎn)向產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量方面的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而促使保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加有序規(guī)范。（2）利率的下調(diào)迫使保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，放棄過(guò)去粗放型的經(jīng)營(yíng)模式，轉(zhuǎn)向通過(guò)調(diào)整險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)、控制經(jīng)營(yíng)成本、提高資產(chǎn)質(zhì)量等來(lái)緩解利率下調(diào)對(duì)保險(xiǎn)公司盈利能力的不利影響。
由此可見(jiàn)，近幾年我國(guó)利率政策的調(diào)整，對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)建設(shè)，保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)有著直接的制約、促進(jìn)和破壞作用。如何制定相應(yīng)的保險(xiǎn)政策，消除利率政策變動(dòng)對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的不利影響，是我國(guó)保險(xiǎn)政策制定者面臨的一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)而又重要的問(wèn)題。
主要參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞:以人為本,公共政策,價(jià)值取向
改革之初,為了抓住機(jī)遇促進(jìn)發(fā)展,我國(guó)公共政策采取“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面,調(diào)動(dòng)了全國(guó)人民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,促使我國(guó)改革開(kāi)放取得了舉世矚目的成績(jī),同時(shí)也使得自然生態(tài)矛盾突出,人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系極不諧調(diào)。這些沖突和矛盾是公共政策在社會(huì)全面改革和轉(zhuǎn)型過(guò)程中的價(jià)值偏頗的集中體現(xiàn)。面對(duì)改革開(kāi)放進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,公共政策的人本價(jià)值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會(huì)明確指出,要“堅(jiān)持以人為本,樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”,第一次把以人為本提升到了公共政策核心價(jià)值的地位,明確了我國(guó)公共政策必須堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向。
我國(guó)公共政策人本取向的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)
第一,“以人為本”是哲學(xué)的基本思想,是對(duì)哲學(xué)的總概括,是的實(shí)質(zhì)和精髓。哲學(xué)蘊(yùn)含著豐富的人本思想。在哲學(xué)視野中,人是世界之“本”,認(rèn)為人是世界的本質(zhì)和終極本質(zhì);人是價(jià)值之“本”,認(rèn)為人是世界上最有價(jià)值意義的生命存在;人是歷史之“本”,認(rèn)為歷史是人的活動(dòng)史,人是歷史的主體,人類(lèi)創(chuàng)造并主導(dǎo)著歷史。
第二,以人為本的公共政策價(jià)值理念,是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)過(guò)全黨和全國(guó)人民同心協(xié)心、共同奮斗,我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的第一、第二步,人民生活總體上達(dá)到了小康水平。其實(shí),這種小康只解決了人民的物質(zhì)層面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),僅僅滿足了人民的物質(zhì)方面的要求,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以,以人為本的公共政策,在提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的同時(shí),又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的,實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展,才能達(dá)到全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。
第三,以人為本的公共政策價(jià)值取向,是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。科學(xué)發(fā)展觀把以人為本置于首位,強(qiáng)調(diào)把人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),強(qiáng)調(diào)把滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為公共政策的終極目標(biāo)。這就要求我國(guó)的公共政策從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展,不斷滿足人民群眾追求物質(zhì)生活、政治生活和精神生活的愿望,切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。
第四,公共政策秉持以人為本的價(jià)值理念是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。我國(guó)提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo),和諧社會(huì)的內(nèi)涵就是要讓社會(huì)各成員、群體、階層、集團(tuán)之間的關(guān)系融洽、協(xié)調(diào),沒(méi)有根本的利害沖突,人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助,氣氛良好。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,這一過(guò)渡和變革時(shí)期的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個(gè)不穩(wěn)定的特定狀態(tài)下,如何有效整合社會(huì)各成員、各階層、各利益群體、各地區(qū)之間的利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧,關(guān)鍵在于我國(guó)公共政策秉持以人為本的價(jià)值理念。
“以物為中心”的公共政策的弊端
第一,城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。目前,無(wú)論從人均收入水平、消費(fèi)水平、城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率、工農(nóng)技術(shù)裝備水平等經(jīng)濟(jì)差距看,還是從教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)差距看,我國(guó)城鄉(xiāng)差距都很大,并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標(biāo)尺,通常是基尼系數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù),我國(guó)城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動(dòng)中呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。1990年,我國(guó)農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.31,城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為0.23;到2002年,我國(guó)農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到0.365,城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為0.32,從中可以看出擴(kuò)大的趨勢(shì)是十分明顯的。
第二,地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放政策以來(lái),實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速增長(zhǎng),取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成就,但由于自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策取向等種種差異,我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是不平衡的,地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的差距在不斷擴(kuò)大;東中西部地區(qū)人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴(kuò)大;東中西部地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平差距也在拉大。
第三,強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體失衡。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與市場(chǎng)機(jī)制作用的強(qiáng)化,社會(huì)公眾的利益正在分化,有些人成為市場(chǎng)化的正收益者,有些人則成為市場(chǎng)化的負(fù)收益者。因此市場(chǎng)機(jī)制在某種意義上可以實(shí)現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu),但無(wú)法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡,具體表現(xiàn)為強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體利益失衡。在現(xiàn)實(shí)中,強(qiáng)勢(shì)利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團(tuán)體,有能力利用各種資源,以各種形式訴求自身利益,影響公共政策制定。有些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)在某些地方政府決策中甚至?xí)绊懻?使得政府決策向強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)偏向。但另一方面,弱勢(shì)群體自身既沒(méi)有資源,也沒(méi)有能力利用資源,缺少有效途徑和渠道來(lái)訴求利益,他們?cè)诠舱哌^(guò)程中往往被邊緣化。弱勢(shì)群體本來(lái)在市場(chǎng)機(jī)制過(guò)程中利益已經(jīng)受損,而其利益訴求在某些公共政策過(guò)程中又不能得到反映,因此社會(huì)利益格局愈發(fā)失衡。
人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用
(一)建立“以人為本”的公共政策決策機(jī)制
公共決策要堅(jiān)持以人為本就要改革和完善決策機(jī)制,健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制,推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化,筆者認(rèn)為要做到以下幾方面:
首先,決策目標(biāo)人性化。決策目標(biāo)人性化就是決策目標(biāo)不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求,而且也要滿足人民的社會(huì)生活、精神生活等各種需求,切實(shí)關(guān)心人民群眾的切身利益,必須把維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,使人民不斷獲得經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益,為人民群眾造福。
其次,決策程序民主化。決策程序民主化,是公共決策以人為本的關(guān)鍵之所在。所謂決策程序民主化,就是在整個(gè)決策過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主,調(diào)動(dòng)全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性,實(shí)現(xiàn)正確決策。無(wú)數(shù)的事實(shí)證明,凡是堅(jiān)持以人為本,按民主集中制進(jìn)行的決策,決策方案一般來(lái)講是正確的或比較正確的,即使有了缺點(diǎn)或錯(cuò)誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正;而凡是搞家長(zhǎng)制、“一言堂”、個(gè)人專(zhuān)斷所作出的決策,由于沒(méi)有決策的民主化,決策的原材料不足,信息不夠,決策過(guò)程簡(jiǎn)單,缺乏科學(xué)可靠的依據(jù),主觀隨意性大,根本談不上科學(xué),決策失誤就在所難免。
再次,決策主體群眾化。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)公共決策一直實(shí)行“精英”決策模式,公共決策由少數(shù)人操縱,而普通人民群眾被拒之門(mén)外。這種不民主的決策作風(fēng),必然導(dǎo)致決策失誤。所以,公共決策必須堅(jiān)持人民群眾的主體地位。只有這樣,才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨(dú)斷專(zhuān)行的作風(fēng);才能真正反映人民的意志。筆者強(qiáng)調(diào)人民群眾是決策的主體,并不是否定領(lǐng)導(dǎo)者在決策中的重要作用,其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過(guò)強(qiáng)調(diào)人民群眾在決策中的主體地位,使領(lǐng)導(dǎo)者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。
(二)構(gòu)建“以人為本”為核心價(jià)值的公共政策制定模式
這就意味著制定任何公共政策時(shí),都必須把尊重人民群眾的意愿、實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益、維護(hù)人民群眾的權(quán)利作為根本前提。
首先,公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配,集中反映了社會(huì)利益,從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而,許多學(xué)者都將公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向定位于公共利益的實(shí)現(xiàn),認(rèn)為公共利益是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn),是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點(diǎn)和最終目的。“對(duì)于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個(gè)問(wèn)題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”堅(jiān)持公共利益取向,就是制定公共政策必須反映、綜合、表達(dá)絕大多數(shù)人們的利益,滿足絕大多數(shù)人們的利益需要,必須從維護(hù)和謀取人民的利益出發(fā)。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認(rèn)可和接受,才能調(diào)動(dòng)人民群眾執(zhí)行政策的熱情,才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,才有利于社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。
其次,探索公民參與公共政策制定的方法和渠道。“以人為本”的公共政策將更加重視人在政策制定過(guò)程中的作用,充分尊重人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),在民主基礎(chǔ)上通過(guò)充分討論來(lái)完成政策制定過(guò)程。隨著公民社會(huì)的發(fā)展,公民的獨(dú)立自主意識(shí)、政治參與意識(shí)以及政治民主化的要求不斷增強(qiáng)。一方面,探索公民參與公共政策制定的方法,如政府組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見(jiàn)搜集法、聽(tīng)證制度和網(wǎng)上公開(kāi)征求民意等;另一方面,探索公民影響公共政策制定的渠道,如利用政府門(mén)戶網(wǎng)站、個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說(shuō)工作等政策參與渠道。
(三)以人為本的公共政策應(yīng)弘揚(yáng)公平原則
公平是公共政策的基本價(jià)值,公共政策是實(shí)現(xiàn)公平的媒介、手段。公平主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容:一是代內(nèi)公平,即當(dāng)代人之間的公平,它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機(jī)會(huì)選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現(xiàn)象,尤其把消除貧困作為優(yōu)先考慮的問(wèn)題。二是代際公平,即當(dāng)代人與后代人之間的公平。代際公平強(qiáng)調(diào),人類(lèi)賴于生存的自然資源是有限的,所以,當(dāng)代人不要為自己的發(fā)展和需要而掠奪式地使用資源,從而損害后代人發(fā)展和需要的條件,要給世世代代以公平利用自然資源和環(huán)境的權(quán)利。因此,這就要求政府在利用公共政策落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過(guò)程中要在其目標(biāo)取向上做到:以橫向的代內(nèi)公平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展;以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)不間斷的發(fā)展。公共政策要以立體公平為目標(biāo),促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。
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一、西部大開(kāi)發(fā)中的金融政策研究綜述
目前人們對(duì)西部大開(kāi)放金融政策的研究，主要集中在金融的作用程度認(rèn)識(shí)；貨幣政策和信貸政策的傾斜問(wèn)題；西部金融組織體系的構(gòu)建；直接融資政策以及外資政策等方面。
(一)金融在西部大開(kāi)發(fā)中發(fā)揮的作用程度認(rèn)識(shí)
金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施離不開(kāi)金融業(yè)的大力推動(dòng)。問(wèn)題是金融究竟能起多大作用?人們主要有兩種不同的觀點(diǎn)。
1、金融支持處于主導(dǎo)性地位
馬潤(rùn)平等人認(rèn)為，“西部大開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、巨大的系統(tǒng)工程，須有一個(gè)全方位、多層次的支持系統(tǒng)。在該體系中，金融支持處于主導(dǎo)性地位。”他們的理由是完善的金融支持體系可以拓寬西部開(kāi)發(fā)資金供給的渠道，可以優(yōu)化資金投向和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等。
2、金融支持不起主導(dǎo)作用
戴小平認(rèn)為，金融支持西部大開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)作用這種提法是過(guò)分夸大金融作用，也忽視了金融的特性。在他看來(lái)，金融業(yè)在西部大開(kāi)發(fā)中確實(shí)能起巨大的推動(dòng)作用，但也有其局限性，原因是在西部大開(kāi)發(fā)前期，由于投融資項(xiàng)目的長(zhǎng)期性、非盈利性，商業(yè)性金融和外資大舉投資內(nèi)在動(dòng)力不足，應(yīng)以財(cái)政投資和政策性金融為主導(dǎo)；而在中后期西部投資環(huán)境改善后，商業(yè)性金融和外資才會(huì)發(fā)揮其資金融通的主導(dǎo)作用。除外，支持這種觀點(diǎn)的還有中國(guó)人民銀行蘭州市中心支行有關(guān)課題組的一份研究報(bào)告。他們認(rèn)為在肯定金融業(yè)支持西部開(kāi)發(fā)作用的同時(shí)不能夸大了金融業(yè)的作用，原因是金融作用的發(fā)揮要與金融領(lǐng)域內(nèi)外環(huán)境緊密相關(guān)，不對(duì)西部金融環(huán)境進(jìn)行改革，金融將難以真正發(fā)揮對(duì)西部開(kāi)發(fā)的支持作用。
(二)貨幣政策和信貸政策的傾斜問(wèn)題
在分析西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融落后的根本原因時(shí)，人們比較一致的看法是中央貨幣政策的統(tǒng)一性和西部地區(qū)差異性的矛盾所造成的。為了發(fā)展西部，不少人認(rèn)為必須根據(jù)西部地區(qū)實(shí)際，實(shí)施特殊的金融政策，為此提出了貨幣政策和信貸政策的傾斜戰(zhàn)略。如馬潤(rùn)平等人認(rèn)為：要推行有差別的貨幣政策，途徑有：①實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金政策；②擴(kuò)大再貼現(xiàn)和再貸款業(yè)務(wù)等。馬洪波認(rèn)為實(shí)行向西部?jī)A斜的信貸政策其措施有；①降低西部存款準(zhǔn)備金率；②東西部差別貸款利率；③提高西部地區(qū)商業(yè)銀行分支行的貸存款比例等。和秀星等人認(rèn)為，有效的傾斜性金融政策是一種資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素所不能替代的無(wú)形資源，它是金融杠桿撬動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)的“支點(diǎn)”。他們提出的措施有：①按大區(qū)實(shí)行差別準(zhǔn)備金政策；②適當(dāng)提高西部利率浮動(dòng)水平；③適當(dāng)提高西部金融機(jī)構(gòu)存貸款比例等；④提高呆帳準(zhǔn)備金比例等。
在這股要求實(shí)施傾斜的貨幣信貸政策的強(qiáng)大呼聲中，有人對(duì)此持不同意見(jiàn)。戴小平的觀點(diǎn)認(rèn)為：貨幣政策的傾斜受到很大限制，在一個(gè)國(guó)家不可能同時(shí)有著不同的貨幣政策，那將給中央銀行監(jiān)管帶來(lái)很大困難。在他看來(lái)，貨幣政策因?yàn)橹饕钦{(diào)控總需求，即使傾斜后對(duì)于結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的作用也不大。作者認(rèn)為他所理解的貨幣政策的傾斜，應(yīng)是體現(xiàn)在實(shí)施具體的優(yōu)惠利率和約束性管制的節(jié)制等兩個(gè)方面。
(三)西部大開(kāi)發(fā)中的金融組織體系的構(gòu)建
西部地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)到底是多還是少?人們看法不盡相同。張錆認(rèn)為，“金融組織體系殘缺不全，尤其是區(qū)域性商業(yè)銀行缺位，是限制西部地區(qū)外部融資環(huán)境的一個(gè)主要因素。”她的根據(jù)是西部金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)密度與資產(chǎn)總量遠(yuǎn)落后于東部，提出的對(duì)策是適當(dāng)降低金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)等。人行蘭州市中心支行有關(guān)課題組的一份研究報(bào)告也談到要對(duì)“機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策進(jìn)行創(chuàng)新，降低西部金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。”可見(jiàn)，不少人的觀點(diǎn)是認(rèn)為西部地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少了，為此提出通過(guò)降低西部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)等措施來(lái)大力發(fā)展西部地區(qū)的金融組織體系。
而戴小平則認(rèn)為，在構(gòu)建金融組織體系之前，應(yīng)明白西部需要怎樣的金融機(jī)構(gòu)。西部的金融組織體系目前是基本建立了，這時(shí)候過(guò)多增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，無(wú)異于自相殘殺，引起惡性競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)務(wù)之急是增強(qiáng)西部現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能。他還認(rèn)為沒(méi)有必要專(zhuān)門(mén)設(shè)立西部開(kāi)發(fā)銀行，原因是三大全國(guó)性的政策性銀行可以履行這一職責(zé)。
(四)直接融資政策
發(fā)展西部金融，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)融資，需要有一個(gè)比較完善的金融市場(chǎng)。目前西部普遍存在著金融市場(chǎng)不完善的問(wèn)題，表現(xiàn)在資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)發(fā)展的滯后。但許多人提出的直接融資政策中關(guān)注更多的是西部資本市場(chǎng)怎么發(fā)展。和秀星等人認(rèn)為“應(yīng)放寬直接融資的政策限制，促進(jìn)西部資本市場(chǎng)的發(fā)展。”人行重慶營(yíng)業(yè)部一個(gè)課題組關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)中金融政策的建議之一是發(fā)展和完善資本市場(chǎng)。張方等人對(duì)于直接融資政策的建議有兩個(gè)方面：一是資本市場(chǎng)的培育完善；二是設(shè)立西部開(kāi)發(fā)基金。他們提出的措施有對(duì)西部企業(yè)上市給予傾斜和優(yōu)先；在西部建立第二層次的證交所；在西部發(fā)行區(qū)域性債券等。
戴小平卻是從一個(gè)比較廣闊的視角來(lái)談直接融資政策。他的觀點(diǎn)可以概括為兩個(gè)內(nèi)容：一是在發(fā)展資本市場(chǎng)的同時(shí)不應(yīng)忽視貨幣市場(chǎng)的發(fā)展。理由是資本市場(chǎng)主要是解決長(zhǎng)期資本的融通問(wèn)題，貨幣市場(chǎng)主要是解決短期資金的融通。兩種市場(chǎng)對(duì)西部的發(fā)展都具有重要意義。二是在發(fā)展資本市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)找準(zhǔn)切入點(diǎn)，股票上市只是手段，而不能成為目的，更不能為上市而刻意破壞規(guī)則；在重視股票市場(chǎng)的同時(shí)注意發(fā)展債券和投資基金的市場(chǎng)。此外，吳躍云等人在論及貨幣政策融入西部大開(kāi)發(fā)的難點(diǎn)時(shí)，談到的一點(diǎn)是西部金融市場(chǎng)發(fā)育不完善。他們主要是從西部貨幣市場(chǎng)的不完善來(lái)說(shuō)明。這從一個(gè)側(cè)面反映出西部地區(qū)發(fā)展貨幣市場(chǎng)的迫切性和必要性。
(五)對(duì)外資(FDI)的政策
西部大開(kāi)發(fā)必須采取各種政策，以多元化方式提供多種渠道吸引外資參與開(kāi)發(fā)建設(shè)，其中靈活的金融政策對(duì)吸引外資金融機(jī)構(gòu)在西部設(shè)點(diǎn)等具有重要意義。在外資政策的建議方面，人行重慶營(yíng)業(yè)部課題組認(rèn)為：實(shí)行外資銀行國(guó)民待遇，吸引外資金融機(jī)構(gòu)來(lái)西部設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。馬洪波認(rèn)為：要加大西部利用外資力度，必須從基于規(guī)制的政策來(lái)吸引外資，那些對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)帶有歧視性的政策法規(guī)和不合理的行為必須及時(shí)清除。張錆對(duì)外資政策提出如下看法：在間接利用外資方面，可考慮在西部地區(qū)率先放寬外資銀行的經(jīng)營(yíng)范圍(首先是人民幣經(jīng)營(yíng)種類(lèi)的放開(kāi))；逐步推行所謂“同步設(shè)點(diǎn)”政策，即要求已在我國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)，今后如要在東部增設(shè)分支機(jī)構(gòu)時(shí)，必須相應(yīng)的在西部設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。
簡(jiǎn)言之，人們關(guān)于外資政策的看法可以歸納為兩點(diǎn)：其一是為了吸引境外金融機(jī)構(gòu)在西部設(shè)點(diǎn)，必須實(shí)行國(guó)民待遇原則，以創(chuàng)造一個(gè)良好的金融外部環(huán)境；其二是可以通過(guò)西部金融體系的對(duì)外開(kāi)放政策來(lái)吸引外資。
二、制定西部大開(kāi)發(fā)中的金融政策應(yīng)注意處理好的幾個(gè)關(guān)系
從有關(guān)西部大開(kāi)發(fā)中金融政策研究的綜述可以看出，當(dāng)前關(guān)于這個(gè)領(lǐng)域的研究進(jìn)程。總結(jié)分析各方的觀點(diǎn)，筆者得到的啟示是，在制定西部大開(kāi)發(fā)中的金融政策時(shí)應(yīng)注意處理好如下幾對(duì)關(guān)系，這些關(guān)系理順了，才能更好地設(shè)計(jì)，出現(xiàn)實(shí)可行的金融政策。
(一)增長(zhǎng)與穩(wěn)定關(guān)系
金融業(yè)遵循的最高原則之一是穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，因此貨幣政策的目標(biāo)是在穩(wěn)定幣值基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的金融政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)注意處理好鼓勵(lì)金融投；資西部大開(kāi)發(fā)與維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)原則之間的關(guān)系。當(dāng)前有的金融政策主張很有創(chuàng)新力度，但如果執(zhí)行起來(lái)，其結(jié)果可能僅僅是在鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的冒險(xiǎn)精神，與中央銀行維護(hù)金融的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)基本職責(zé)相違背。如適當(dāng)降低西部企業(yè)貸款條件、降低西部設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的條件等。金融業(yè)一旦置于穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)原則于不顧，大肆投資放貸，金融泡沫也就為期不遠(yuǎn)，到時(shí)不僅造成巨大金融風(fēng)險(xiǎn)，還影響了西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。所以制定金融政策時(shí)，必須正確處理好西部發(fā)展與金融穩(wěn)定的關(guān)系。
(二)政策創(chuàng)新與維護(hù)關(guān)系
西部情況的差異性和西部大開(kāi)發(fā)的緊迫性需要金融政策的創(chuàng)新思維，這是非常正確的。但我們?cè)趶?qiáng)調(diào)金融政策創(chuàng)新的同時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：①金融創(chuàng)新本質(zhì)上屬于一種市場(chǎng)行為，而不僅僅是由政府政策就可以推動(dòng)的結(jié)果。金融創(chuàng)新是在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、市場(chǎng)需求等外部環(huán)境都比較發(fā)達(dá)的情況下產(chǎn)生的，我們?cè)趯?duì)金融政策進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)遵循金融創(chuàng)新的這種特性。政府行為不是萬(wàn)能的，政府失敗論是客觀事實(shí)。所以在研究金融政策時(shí)，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是十分必要的：政府的金融政策不應(yīng)過(guò)多地于預(yù)金融活動(dòng)主體的自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而主要以市場(chǎng)取向?yàn)橹鳌Ｓ腥颂岢龅摹巴皆O(shè)點(diǎn)”等措施實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)·以政策的硬性規(guī)定(行政干預(yù))來(lái)“迫使”外資金融機(jī)構(gòu)來(lái)西部設(shè)點(diǎn)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)有理順，該政策可行性值得懷疑。②在對(duì)金融政策進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)該是在總結(jié)、吸收已有的政策取得的成果基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，不應(yīng)前后矛盾。如有人主張的降低西部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的法定準(zhǔn)備金率措施，“如果硬要實(shí)行，則會(huì)否定商業(yè)銀行一級(jí)法人體制改革成果，回到原有的以各地分行各自為政的混亂局面。”③相關(guān)金融政策的創(chuàng)新應(yīng)自覺(jué)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序。如傾斜性的金融政策旨在消除東西部存在的政策不公平現(xiàn)象，具有合理性，但應(yīng)注意的是，在消除舊有的不公平的同時(shí)不應(yīng)該又造成一種新的不公平產(chǎn)生。這是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的需要，也是公共政策的屬性之一，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)公平是公共政策要尋求的目標(biāo)之一。有的金融政策主張?jiān)谙延械牟还酵瑫r(shí)無(wú)意中造成新的不公平，并不符合公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，這是在進(jìn)行金融政策創(chuàng)新時(shí)應(yīng)加以避免的，如，降低西部法定準(zhǔn)備金率等。
(三)國(guó)家金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異的關(guān)系
當(dāng)前西部地區(qū)的金融落后是由國(guó)家金融政策的統(tǒng)一性和西部地區(qū)差異性的矛盾所造成的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的金融政策屬于“一刀切”做法，這種做法忽視西部經(jīng)濟(jì)金融落后的實(shí)際以及對(duì)統(tǒng)一性政策給西部經(jīng)濟(jì)金融帶來(lái)的負(fù)面影響估計(jì)不足。為了改變這種狀況，許多入主張實(shí)行傾斜性的區(qū)域金融政策。該政策強(qiáng)調(diào)了地區(qū)的差異性和特殊性，其一系列政策主張的本質(zhì)是通過(guò)政策手段在抑制本地區(qū)資源和要素的不斷流動(dòng)的同時(shí)吸引外來(lái)資金的投資。筆者認(rèn)為，區(qū)域性金融政策的提出同樣沒(méi)有很好地處理國(guó)家金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異關(guān)系。因?yàn)樵撜叩膶?shí)質(zhì)是借助于人為力量將地區(qū)市場(chǎng)與全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)割裂開(kāi)來(lái)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融全球化、一體化潮流面前顯得不是很合適宜。況且，這種區(qū)域性金融政策的存在也會(huì)給中央銀行的監(jiān)管帶來(lái)困難。“原則上，為了區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，貨幣政策可以區(qū)域化，但由于貨幣系統(tǒng)的高度一體化，這樣做實(shí)際上是很困難的。因此，貨幣政策是較少用于區(qū)域目的的。”所以，該政策的現(xiàn)實(shí)性讓人懷疑。人們?cè)谘芯拷鹑谡邥r(shí)需要從系統(tǒng)論觀點(diǎn)出發(fā)，同時(shí)考慮金融政策的一般要求(統(tǒng)一性)與地區(qū)現(xiàn)實(shí)存在問(wèn)題，協(xié)調(diào)好金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異之間的關(guān)系，以便制定出行之有效的金融政策。
(四)放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系
針對(duì)當(dāng)前西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融滯后的狀況，許多人提出的金融政策之一就是放松對(duì)西部金融機(jī)構(gòu)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，希望以此幫助西部地區(qū)金融業(yè)盡快發(fā)展起來(lái)。如，降低西部地區(qū)的法定準(zhǔn)備金率、適當(dāng)降低再貸款條件、降低設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的條件等措施。人們可能對(duì)傾斜性的西部金融政策實(shí)施效果寄予了過(guò)高的希望。實(shí)際上，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融的問(wèn)題，不僅僅是資金短缺的問(wèn)題，金融外部環(huán)境的不完善則是更深層次的方面。西部地區(qū)還屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本地區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面存在的突出問(wèn)題造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益普遍較低，投資環(huán)境不佳，可投資的有前景的項(xiàng)目不多，銀行貸款回收、資產(chǎn)治理和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題因而也變得突出。這種狀況下如果再降低有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而不同時(shí)強(qiáng)調(diào)進(jìn)行有效的金融監(jiān)管，那么可能的結(jié)果是一些并不符合條件的金融機(jī)構(gòu)一哄而上，為了生存勢(shì)必惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致的后果將是嚴(yán)重的。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)陳元就認(rèn)為：“在西部開(kāi)發(fā)中，應(yīng)始終強(qiáng)調(diào)投資質(zhì)量和防范金融風(fēng)險(xiǎn)。”所以，金融當(dāng)局不可能對(duì)西部金融機(jī)構(gòu)一放了事，與此同時(shí)強(qiáng)化金融監(jiān)管也是十分必要的。從政策科學(xué)的角度講，一項(xiàng)政策的周期包含制定—執(zhí)行—評(píng)估—監(jiān)控—終結(jié)等環(huán)節(jié)，其中監(jiān)控環(huán)節(jié)對(duì)于及時(shí)矯正政策偏差、保證政策的有效執(zhí)行具有重要的作用。因此，金融監(jiān)管措施是一項(xiàng)金融政策的重要環(huán)節(jié)，在強(qiáng)調(diào)對(duì)西部地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)放松管制的同時(shí)，強(qiáng)化金融當(dāng)局對(duì)其相關(guān)金融政策進(jìn)行監(jiān)控是其職責(zé)所在。總之，放松管制必須與強(qiáng)化監(jiān)管緊密結(jié)合在一起。
在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科技、教育是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。針對(duì)目前我國(guó)科技與教育的現(xiàn)狀，我們有必要對(duì)財(cái)政中用于教育和科研的支出進(jìn)行一定的調(diào)整。
1.要加大財(cái)政對(duì)教育和科研的支持力度，提高財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)的比重，確保教育支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)。財(cái)政性教育支出、科研支出的增長(zhǎng)速度應(yīng)當(dāng)高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)速度，如此才能確保我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，提高國(guó)民素質(zhì)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
2.必須優(yōu)化教育科研支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益。教育方面，基礎(chǔ)教育基本上屬于公共產(chǎn)品，它可以提高全民族素質(zhì)，提供并保證義務(wù)教育是一國(guó)政府不可推卸的責(zé)任，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部由國(guó)家承擔(dān);全國(guó)公務(wù)員共同的天地－盡在（）
高等教育和職業(yè)教育是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，更多地具有私人產(chǎn)品性質(zhì)，費(fèi)用主要應(yīng)由受教育者個(gè)人承擔(dān)，財(cái)政只負(fù)擔(dān)一部分經(jīng)費(fèi)。在科研支出方面，基礎(chǔ)科學(xué)研究具有純公共產(chǎn)品的特征，其成果為社會(huì)所共享，不能作為商品出售，因此其經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部由財(cái)政負(fù)擔(dān);應(yīng)用研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，具有直接的經(jīng)濟(jì)應(yīng)用價(jià)值，在專(zhuān)利制度下可以作為商品出售，財(cái)政不應(yīng)負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，或酌情負(fù)擔(dān)一部分，并將其逐步推向市場(chǎng)。
二、增加社會(huì)保障支出，提高社會(huì)保障能力
目前，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，提高社會(huì)保障能力是確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)和諧的重中之重。
1.提高社會(huì)保障支出的比重，增加社會(huì)保障制度社會(huì)化。目前，我國(guó)的社會(huì)保障支出雖然增長(zhǎng)很快，但所占比重仍然較小，隨著我國(guó)人口老齡化程度的加深以及失業(yè)下崗職工的增加，各級(jí)政府應(yīng)不斷加大對(duì)社會(huì)保障支出的投入力度。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障體系的社會(huì)化建設(shè)，把原來(lái)隱藏在各單位財(cái)務(wù)活動(dòng)中的社會(huì)保障支出顯化出來(lái)，轉(zhuǎn)由政府統(tǒng)一征繳資金，統(tǒng)一列入預(yù)算，統(tǒng)一管理起來(lái)。
2.進(jìn)一步完善社
三、要加大對(duì)公共衛(wèi)生的投入，建立完善的公共衛(wèi)生體系
當(dāng)前，我國(guó)公共衛(wèi)生支出應(yīng)當(dāng)在明確政府在該領(lǐng)域的職責(zé)的基礎(chǔ)上，合理確定公共衛(wèi)生支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，特別注重加大對(duì)農(nóng)村及城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的轉(zhuǎn)移支付力度，確保公共衛(wèi)生支出的公平性。
1.按照全國(guó)性公共品和地方性公共品的劃分，明確中央政府和各級(jí)地方政府的職責(zé)范圍，建立合理的公共衛(wèi)生支出體系。應(yīng)當(dāng)逐步建立起以中央和省級(jí)財(cái)政為主、以市縣財(cái)政為輔的財(cái)政衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)供給系統(tǒng)。一方面，越是基本的公共衛(wèi)生項(xiàng)目，其管理級(jí)次應(yīng)當(dāng)越高，可由中央或省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，而特需的公共衛(wèi)生項(xiàng)目，可由市、縣財(cái)政承擔(dān);另一方面，外部性較強(qiáng)、全國(guó)性的公共衛(wèi)生項(xiàng)目可由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，并著重?cái)U(kuò)大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，而對(duì)地方性的公共衛(wèi)生項(xiàng)目，應(yīng)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2.合理確定公共衛(wèi)生支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，首先要從總量上提高公共衛(wèi)生支出的比例。
(1)著重?cái)U(kuò)大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生投入規(guī)模，保證農(nóng)村公共衛(wèi)生的政府投入。一些地方病的死灰復(fù)燃和“非典”、“禽流感”等疫情的爆發(fā)明顯地暴露了我國(guó)的衛(wèi)生防疫及社會(huì)保障體系的不健全。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增加農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，設(shè)立貧困地區(qū)公共衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)資金，加大農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，壓縮一般項(xiàng)目支出，保證疫苗接種、學(xué)校衛(wèi)生、孕產(chǎn)婦保健等重點(diǎn)項(xiàng)目的資金供給。同時(shí)，建立對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生特別是重大突發(fā)性疫情的防御體系和公共衛(wèi)生用品的儲(chǔ)備體系，這種體系的建立直接需要中央財(cái)政支持，并設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金。
(2)完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。農(nóng)村公共衛(wèi)生的主要投入者還是地方政府，各級(jí)政府間應(yīng)建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度。全國(guó)公務(wù)員共同的天地－盡在（）
地方政府投入公共衛(wèi)生領(lǐng)域所產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本地的區(qū)域限制，因此，中央政府應(yīng)對(duì)地方政府合理安排轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，用以平衡地方政府的支付成本，以保障農(nóng)民享受基本醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。
3.增加用于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件支出
突發(fā)性公共衛(wèi)生事件可以分為事前預(yù)防準(zhǔn)備階段和事后處理階段，相應(yīng)的，事前投入具有投入大、耗時(shí)長(zhǎng)、見(jiàn)效慢等特點(diǎn)。因此，要正確認(rèn)識(shí)短期利益和長(zhǎng)期利益的關(guān)系，合理分配事前投入和事后投入的比例，加大財(cái)政用于事前防范支出，減小突發(fā)事件的危害程度和事后重建成本。加強(qiáng)公共衛(wèi)生信息網(wǎng)和預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，尤其要注重農(nóng)村醫(yī)療保障體系等事前制度建設(shè)，防止新的流行病和疫情在農(nóng)村爆發(fā)。此外，要明確各級(jí)政府在突發(fā)性衛(wèi)生事件中的支出責(zé)任，事前支出的主要任務(wù)是預(yù)防監(jiān)測(cè)，其支出責(zé)任應(yīng)以屬地為主，即由本級(jí)財(cái)政承擔(dān)，同時(shí)上級(jí)財(cái)政通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)其正效益外溢性進(jìn)行成本補(bǔ)償;事后支出的主要任務(wù)是應(yīng)急處理和對(duì)事件的平息，這一階段具有嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)，應(yīng)由各級(jí)政府共同承擔(dān)支出責(zé)任，中央政府要通過(guò)一定規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)分擔(dān)下級(jí)政府的支出責(zé)任。
四、加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資力度，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展己成為許多國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要前提。因此，建立生態(tài)環(huán)保型效益經(jīng)濟(jì)己成為我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。政府要以資源節(jié)約和綜合利用為重點(diǎn)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在鼓勵(lì)社會(huì)投入的同時(shí)加大財(cái)政支出力度，繼續(xù)支持天然林保護(hù)工程的實(shí)施，啟動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工程和環(huán)境綜合治理工程，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所提高。環(huán)境保護(hù)支出是代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出，也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)重要內(nèi)容，環(huán)保資金要用來(lái)加強(qiáng)環(huán)境的綜合治理，控制工業(yè)化帶來(lái)的環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)人和自然的和諧發(fā)展。
安排財(cái)政支出時(shí)，要優(yōu)先保障政權(quán)和法制建設(shè)所需的資金。國(guó)家的安全、社會(huì)的穩(wěn)定、法制的健全，是市場(chǎng)機(jī)制得以發(fā)揮作用的前提，也是最基本的公共產(chǎn)品，只能由公共財(cái)政予以解決。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整要在保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，有重點(diǎn)、有順序的進(jìn)行。在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，還要區(qū)分輕重緩急，集中資金，確保重點(diǎn)支出項(xiàng)目。目前，我國(guó)的綜合國(guó)力還不夠強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財(cái)政可集中的財(cái)力有限，在這種情況下，必須按照“先吃飯，后建設(shè)”、“先維持，后發(fā)展”的原則，統(tǒng)籌兼顧，量力而行，有選擇地保障急需的重點(diǎn)支出。要在財(cái)力可能的情況下重點(diǎn)支持基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研和農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
總之，我們必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，把財(cái)政支出的重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)研究目轉(zhuǎn)向一般性公共服務(wù)項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)由“生產(chǎn)型社會(huì)”向“福利型社會(huì)”的轉(zhuǎn)變。會(huì)保障制度。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)是全面推行醫(yī)療保險(xiǎn)改革，完善失業(yè)救濟(jì)，我國(guó)的社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)徹底打破城鄉(xiāng)、所有制和勞動(dòng)者身份的界限，提高社會(huì)保障水平，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。具體來(lái)說(shuō)就是:
(l)推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，建立起社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)制。我們要在現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平的基礎(chǔ)上，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的、覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。
一、行政管理專(zhuān)業(yè)現(xiàn)狀分析
行政管理或稱(chēng)公共管理，是一個(gè)新鮮專(zhuān)業(yè)，隨著國(guó)外有關(guān)方面著作大量翻譯進(jìn)來(lái)和蘭州大學(xué)等高校率先設(shè)置該專(zhuān)業(yè)以來(lái)，就如同洪水猛獸一般，在各個(gè)高校中紛紛顯現(xiàn)，而這些學(xué)校辦學(xué)水平是參差不齊的，這個(gè)專(zhuān)業(yè)也沒(méi)有統(tǒng)一的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，這就使很多人看到的只是一種“繁榮的假象”。尤其是研究生階段。那么這種“假繁榮”背后，學(xué)生們又藏著多少無(wú)奈和“投機(jī)”行為呢？
很多學(xué)生是被調(diào)劑到該專(zhuān)業(yè)的，也有不少學(xué)生是第一志愿報(bào)考的，但無(wú)論如何，他們的人生就會(huì)和這個(gè)專(zhuān)業(yè)結(jié)下不解之緣。當(dāng)“這個(gè)專(zhuān)業(yè)不好就業(yè)”、“這個(gè)專(zhuān)業(yè)沒(méi)有核心競(jìng)爭(zhēng)力”、“行政工作人人能做”等等，一系列困惑席卷而來(lái)時(shí)，留給學(xué)生自己的只能是無(wú)法挽回的無(wú)奈之心和悲觀之情。
“投機(jī)”，我們也并不陌生，簡(jiǎn)單的解釋為“低價(jià)買(mǎi)進(jìn)高價(jià)賣(mài)出”。這個(gè)專(zhuān)業(yè)我也用“投機(jī)”一詞，想表達(dá)的就是有些同學(xué)，尤其是來(lái)讀這一專(zhuān)業(yè)研究生的一些同學(xué)，完全是一種不負(fù)責(zé)的態(tài)度。要么是來(lái)混文憑鍍金的，要么就是看到這個(gè)專(zhuān)業(yè)相對(duì)好考一點(diǎn)（不考數(shù)學(xué)），而完全沒(méi)有從自己的學(xué)術(shù)愛(ài)好方面考慮，這就使得報(bào)考行政管理專(zhuān)業(yè)研究生人數(shù)年年攀升，也使得一連串的學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象顯得那么“合情合理”。當(dāng)然，這只是學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象的一點(diǎn)折射。
二、行政管理能夠成為一個(gè)專(zhuān)業(yè)的理由
當(dāng)然，行政管理專(zhuān)業(yè)能否脫離這種尷尬，必須先從專(zhuān)業(yè)設(shè)置的理論合理性入手。我們可以假設(shè)，如果行政管理是一門(mén)科學(xué)的話，它就可以成為一門(mén)專(zhuān)業(yè)。何謂科學(xué)？科學(xué)有兩個(gè)必要條件，即規(guī)律性和可知性。如果在某一方面具有一定的規(guī)律可循，并且以現(xiàn)在的條件，如果對(duì)其進(jìn)行探索的話，我們能夠掌握規(guī)律所在，那么這一方面就可能是一門(mén)科學(xué)。無(wú)可否認(rèn)，行政管理主要就是對(duì)公共部門(mén)的管理規(guī)律進(jìn)行探索，而公共部門(mén)的管理跟私人部門(mén)的管理相比是有著自己的特殊性，如公共部門(mén)的管理必須以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)（即使現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)一些破壞公共利益的現(xiàn)象，也不能否認(rèn)公共部門(mén)本身的價(jià)值追求），而私人部門(mén)的管理則把自己的利益（尤其是經(jīng)濟(jì)利益）放在第一位；公共部門(mén)的管理以提供公共產(chǎn)品、維護(hù)市場(chǎng)秩序、制定相關(guān)政策和規(guī)則、處理各方利益糾紛、減少外部經(jīng)濟(jì)和增加外部經(jīng)濟(jì)、提供公平的日常服務(wù)和保護(hù)環(huán)境等為重要內(nèi)容，而這是與私人部門(mén)的管理任務(wù)大相徑庭的。早在行政管理研究初期（那時(shí)行政管理還是政治學(xué)的一部分，尚未獨(dú)立“由于對(duì)政治的實(shí)質(zhì)性關(guān)注，以及該學(xué)科領(lǐng)域面對(duì)冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學(xué)溫暖的懷抱”），學(xué)者們就行政管理的基本原則和精神方面達(dá)成了共識(shí)，這也是行政管理的規(guī)律所在。當(dāng)然，在行政管理的具體領(lǐng)域，都有著大量的規(guī)律需要學(xué)者們探求和總結(jié)，如公共政策方面、人事行政方面（現(xiàn)稱(chēng)人力資源方面）、行政組織方面、財(cái)務(wù)行政方面以及行政倫理方面，等等。并且還能細(xì)分，也就是說(shuō)行政管理的領(lǐng)域很廣泛，但每一個(gè)角度都有其深度可挖，也就有其獨(dú)特的規(guī)律可循。這些規(guī)律我們可能已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)，到現(xiàn)在還沒(méi)有科學(xué)的總結(jié)出來(lái)（至少還沒(méi)有按規(guī)律辦事），靠得只是人為管理，而這些人為管理往往只是根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)或個(gè)人隨機(jī)意識(shí)或有意識(shí)的偏向某種利益對(duì)象，慶幸地就是如果管理者好了，有能耐了，群眾可能會(huì)比較滿意，但據(jù)我所知，這樣的情形是少之又少的。而且，靠人為隨意的管理很可能造成部分與整體的不和諧，甚至沖突，影響整體利益和效能的實(shí)現(xiàn)，比如部門(mén)主義、地方保護(hù)主義等。所以說(shuō)，行政管理專(zhuān)業(yè)如果定性偏向于公共部門(mén)管理的話（目前各大高校是這樣），從理論上講，它的設(shè)置是有理由的，而且理由是充分的。
三、行政管理專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)的學(xué)生素質(zhì)和就業(yè)現(xiàn)狀
既然行政管理專(zhuān)業(yè)的設(shè)置是必要的，就需要培養(yǎng)適量的合格人才。適量，就是遵守市場(chǎng)供求關(guān)系，甚至要遵循寧缺毋濫的原則，當(dāng)然，目前的現(xiàn)狀實(shí)在令人堪憂，行政管理無(wú)論是大專(zhuān)層次，還是本科、碩士或博士層次，都形成了大步擴(kuò)招的事實(shí)。
怎么樣才算是合格的行政管理人才呢？這點(diǎn)有一種共識(shí)，即這類(lèi)人才要能夠滿足黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的管理需求或研究需求。僅從專(zhuān)業(yè)名稱(chēng)來(lái)看，給人的感覺(jué)就是這樣目標(biāo)定位是合理的。但仔細(xì)想一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)漏洞所在，這樣的目標(biāo)實(shí)在過(guò)于籠統(tǒng)和敷衍。難道其他專(zhuān)業(yè)就不能滿足這些機(jī)構(gòu)的管理需求和研究需求了嗎？難道行政管理專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)出來(lái)的人才就只能跟人共享飯碗和吃別人剩下的飯？當(dāng)然不是，只是很多人還不了解行政管理這個(gè)有廣度而沒(méi)深度的專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)出來(lái)的學(xué)生到底具備了什么特長(zhǎng)。事實(shí)上，行政管理人才真的應(yīng)該好好認(rèn)識(shí)自己和被別人認(rèn)識(shí)，因?yàn)檫@類(lèi)人才具備了一種獨(dú)特的思維，一種善于從宏觀方面和合理管理方面出發(fā)的思維，更有一種難能可貴的氣質(zhì)，那就是具備專(zhuān)業(yè)熏陶出來(lái)的公共（公平、公正、公開(kāi)）服務(wù)精神和做一位現(xiàn)代社會(huì)急需的責(zé)任公民的可塑性。而這種人才如果得到政府和社會(huì)的正確使用，將必定成為社會(huì)文明和人文精神得以宣揚(yáng)的重要支柱。這類(lèi)人才太適合安排到公共部門(mén)中去，給已經(jīng)顯得“無(wú)藥可救”的公共部門(mén)弊病輸入新鮮血液。憂慮的是，不知道以政府為代表的公共部門(mén)是否已經(jīng)做好了準(zhǔn)備吸收這些新鮮血液？至少目前看來(lái)，除了某些地方政府，國(guó)家公共部門(mén)整體上還沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待這類(lèi)人才，以至于這類(lèi)人才畢業(yè)后流落到自己不太擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，造成了人才浪費(fèi)和教育資源浪費(fèi)。
行政管理人才如果很大一部分不能被應(yīng)用于公共部門(mén)，也就是說(shuō)，沒(méi)有適才適用的話，就說(shuō)明我們的教育是盲目的，我們的政府在人才使用方面是缺乏回應(yīng)性的。行政管理人才擁有難能可貴的公共服務(wù)精神和責(zé)任精神，甚至創(chuàng)新精神，這種精神不是可以通過(guò)大學(xué)時(shí)段以外的其他途徑，如公務(wù)員短期培訓(xùn)，就能塑造出來(lái)的。因?yàn)樵谌顺砷L(zhǎng)的過(guò)程中，尤其是品格培養(yǎng)階段，有幸上大學(xué)的人往往對(duì)大學(xué)四年學(xué)到的東西印象最為深刻，可以說(shuō)，一個(gè)人在大學(xué)階段就要給自己的品格定性了。四年的行政學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、邏輯學(xué)、歷史學(xué)等行政管理相關(guān)或相近知識(shí)熏陶，早已使行政管理學(xué)子們對(duì)公平、效率、原則和責(zé)任等核心價(jià)值內(nèi)在化（相對(duì)其他專(zhuān)業(yè)而言）。而通過(guò)簡(jiǎn)單的培訓(xùn)，很難相信能使不具備這些精神的人才頓時(shí)就具備了這些精神。我一直堅(jiān)信，技術(shù)至少是可以學(xué)習(xí)彌補(bǔ)的，而精神不是一朝一夕就能培養(yǎng)出來(lái)的。
