發布時間：2023-03-22 17:40:04
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的財政預算論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
對高校項目預算績效管理的研究，國內已經比較成熟，但對高校部門預算整體績效（含基本支出）的研究，還不是很多，如陳科宇、李小華（2012）以高校部門預算為對象，利用主成分法提出了影響部門預算績效考評的因素；王宏鑫（2012）將我國高校的戰略目標劃分為教學績效、科研績效、自籌能力和資產績效四大方面，然后在這四大層次中選取14個關鍵績效指標，從而構成了高校預算績效評價的指標體系；苗至勇（2010）結合平衡計分卡的相關理論，提出了高等學校預算的績效評價是一種投入與產出的效率及其效果的衡量，應當構建綜合的績效評價體系。通過對各類研究的分析，發現當前對高校財政預算績效管理體系的研究還不夠深入，如忽視績效目標的合理設置；指標設計中，定性指標過多，定量指標不足；定量指標評價結果獲得費時費力；指標設計不夠科學，重視投入忽視產出等。故要設計與構建高校財政預算績效管理的新體系，該體系不僅包含項目預算支出績效管理，還新增了基本預算支出績效管理，更提出了綜合預算支出績效管理的新思路。
二、高校財政預算績效管理體系的設計
績效目標是預算績效管理體系的源頭，是預算績效指標設計的標準，更是預算績效管理實施的靈魂。本文認為高校財政預算績效管理的目標是：保障運行；預算編制科學；培養人才、科學研究和服務社會。根據確定的目標，設計高校財政預算績效指標體系，二級指標細分為辦學保障、預算管理、資產管理、人才培養和社會效益五個方面，并在二級指標的基礎上設計出三級指標共計30個指標（見表1）。指標設計完成后，需要對各個指標賦予相應的權重。權重的方法大致分為兩類：一類是主觀賦權法；一類是客觀賦權法。主觀賦權法由專家根據經驗進行主觀判斷而得到權數，然后在對指標進行綜合評估，如層次分析法（AHP）、專家調查法（Delphi法）等；客觀賦權法則根據歷史數據研究指標之間的相關關系或指標與評估結果的關系來進行綜合評估，如最大熵技術法、主成分分析法等。綜合考慮，決定根據各個指標重要程度，對其賦權重，于是選擇了層次分析法進行權重的計算。
三、基于層次分析法的高校財政預算績效指標體系的研究
（一）建立系統層次結構模型
遵循科學性、可度量性以及可操作性的原則，以評價高校財政預算績效管理為總目標，以辦學保障、財務管理、資產管理、人才發展和社會貢獻為制約層，以表1高校財政預算績效指標體系中的三級指標為指標層，建立高校財政預算績效指標體系層次結構。
（二）構建判斷矩陣
系統層次結構模型建立后，根據研究需要設計了問卷調查表。在每一層次上，請10位專家對該層指標進行逐對比較，按照規定的標度方法定量化，寫出數值判斷矩陣，標度及其描述見表2。調查結果收集回來后，首先采用層次分析法求出每個專家給各級指標分配的權重，后進行算術平均，再由5個一級指標權重乘以其下分別對應的二級指標權重來確定22個二級指標的最終權重。本文使用Matlab6.5來計算判斷矩陣的特征值和特征向量。
（三）層次總排序及一致性檢驗
為度量判斷矩陣偏離一致性的程度，引入判斷矩陣最大特征值以外的其余特征根的負平均值CI，計算CI=（λmax-n）/（n-1）。當判斷矩陣具有完全一致性時，CI=0；λmax-n愈大，CI愈大，矩陣的一致性愈差。根據上節中的程序計算結果，本文中20位專家給出的判斷矩陣，經檢驗其CR全部小于0.1，故通過一致性檢驗，可以認為判斷矩陣具有滿意的一致性，評價結果是可靠的。
（四）結果與分析
應用層次分析法求出每位專家給5個一級指標以及22個二級指標所賦的權重后，本文直接將其結果代入表3進行綜合平均。表中bij表示第j位專家對第i項指標的權重賦值，Bi為第i項指標的最后權重，本文中n=5，m=10。經過計算，最終得出5個一級指標的權重集為：A＝（B1，B2，B3，B4，B5）=（0.1063，0.1856，0.0802，0.3623，0.2656）同理，得到每個一級指標對應的二級指標權重值：B1=（W11，W12，W13，W14，W15）=（0.2292，0.1582，0.0885，0.1805，0.3436）B2=（W21，W22，W23，W24，W25）=（0.2694，0.2649，0.2239，0.1581，0.0836）B3=（W31，W32）=（0.75，0.25）B4=（W41，W42，W43，W44，W45，W46）=（0.1037，0.2221，0.1233，0.1107，0.1403，0.2999）B5=（W51，W52，W53，W54，W55）=（0.3496，0.3227，0.1124，0.2153）綜上所述，由Ck=Bi×Wij（i=1，...5；j=1，...6,k=1，...22）得到高校財政預算績效指標及其權重，如表3所示。從計算所得這組權重的排序看，高校財政預算績效指標的重點在人才發展（指標權重為0.3623）、社會貢獻（指標權重為0.2656）、財務管理（指標權重為0.1856）。說明在高校財政預算績效評價中人才發展指標占據主導作用，參與調研的專家普遍認為人才培養與發展是高校相對重要的職能，更是預算投入是否科學合理的衡量尺度。在這個體系中，社會貢獻指標的權重緊接人才發展指標之后，充分體現了高校在傳播知識、培養人才之外，需要不斷提升教學與科學研究能力，高校在完成前三大職能的基礎上致力于服務社會，履行社會責任。
目前現行的預算會計制度不適應經濟社會發展的矛盾日益突出。事業單位進行成本核算已成為新形勢下會計改革的趨勢。只有準確核算事業成本，才能有效地進行績效考核，從而調動員工的積極性，提高工作效率。權責發生制能夠更加規范政府的理財行為，轉變財政職能，提高政府總體管理水平，實現民主理財，依法理財，使政府預算制度更加透明，完整、公正、全面的提供財務狀況。但在實踐中此制度仍然存在許多問題，需要進一步深化和完善。完善后的預算會計核算制度，有利于財政部門對資金加強統一調度和管理，防止財政資金管理分散、制止各支出部門和單位多頭開戶、重復開戶的現象。財政部門、支出單位、結算銀行都必須有回執單，加強對財政資金支出過程的監督和管理，防止利用財政資金謀取私利等腐敗現象發生，提高財政資金的使用效益。
二、預算會計制度存在的主要問題
1、會計信息透明度不高。現行的預算會計制度核算簡單，財務報表內容較少，也不能提供反映政府績效與成本信息的報告。比如：政府資金的收支活動和政府采購的新業務等。政府實行財政集中支付制度使很多財政的資金流向發生了變化,用于事業單位購買資產、發放工資的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位,而是由財政部門通過統一賬戶直接撥付。行政事業單位的新業務狀況也不能充分地反映出來。比如：采購業務已經完成,可款項還沒有付清,這就使單位在年末很容易形成資金結余,就不能準確地反映政府事業單位的業務進展情況。收入實現制來核算,財政支出中只是反映當期實際的還本付息數,不能反映當期的利息支出和當期的負擔數量金額，不能夠全面地反映企業的債權債務關系,也無法全面、準確、真實的反映政府財務情況。
2、收付實現制度不合理。預算會計核算以收付實現制為基礎，某些事項不能在當期確認，使會計信息缺乏真實性、可比性。一是不能全面反映政府負債狀況，不利于防范財政風險。在我國現行預決算制度下，行政事業單位的報表以現收現付制為編制基礎，其負債只反映當期本金數，無法反映應由本期負擔、以后年度償付的利息數，負債也不能充分披露，政府性債務存在低估甚至“隱藏”的可能。還可能有債務轉嫁現象,預算虛假平衡，出現擠占、挪用社保資金等不良后果。以收付實現制為基礎的預算會計，財務報告上只反映實際現金支出的部分，沒有反映出現金支付的債務情況，導致政府可支配的可用財力加大，使經濟決策和市場運行產生錯誤導向，不利于防范和化解財政風險。二是不能如實反映單位的資產狀況。事業單位固定資產不進行折舊，不進行成本核算，且在使用期內保持原值不變。只有在進行固定資產清理時，才能反映在賬面上。流動資產比如有價證券及銀行利息，政府支付的社保金等在賬面上體現不出來，其價值也不能體現，所以單位固定資產的現狀不能完整、全面地反映，給決策者提供的信息不實。三是收付實現制不利于績效考核。收付實現制度在各會計期間提供公共產品和服務的實際成本和應承擔的責任不能準確地反映出來。不同部門會計指標相互可比性較差，造成政府部門業績不明。又由于行政事業單位的收入和費用之間不對應，績效與成本之間的關系不能充分反映出來，造成成本和費用的會計核算不準確，所以國庫集中收付必須以單位“零賬戶”和配合為前提。
三、對預算會計制度未來發展趨勢的分析
1、建立新的政府會計制度體系。為更有效地實行分類管理預算會計體系由各級人民政府財政會計、行政單位會計、事業單位會計和參與預算執行的國庫會計、收入征解會計共同構成。
2、建立統一的預算會計制度。在現行會計制度下，一是模糊的賬目，一是更加詳細的信息需求。目前需要制定適用于國家機關、黨派和人民團體的《行政單位會計制度》、適用于事業單位的《事業單位會計制度》、《事業單位會計準則》，為有利于中央和地方預算的執行，制訂有關《國庫會計制度收入征解會計制度》等。
3、逐步引入權責發生制。引入權責發生制有利于規范會計核算。事業單位的性質和職能決定了事業單位有很多事項要講求效益和效率。根據我國政府所處的會計環境和兩種會計核算基礎的特點，要建立與國際相統一的會計核算制度，我國會計人員素質參差不齊，政府公共開支界限不明朗，權責發生制比收付實現制更能準確確定收入和費用的歸屬期，有利于收入和費用的配比。
4、需要擴大政府會計的核算范圍。目前各地方政府以各種名義、途徑籌集的資金，財政為其提供擔保，負債不能如實地反映在預算會計報表中。政府債權的發生和收回不能作為資產反映出來，虛減了政府支配的公共財務資源，不利于加強貸款的回收管理，政府投資和結構也不能完全被反映。所以政府會計應增加對國有股權、固定資產等的核算，建立適當的政府固定資產折舊計提方法，采用相關的固定資產費用配比方法。
論文關鍵詞：新公共管理理論，績效管理，財政預算，事業單位
一．前言
1959年《財政法組織法》（LOLF）確立了法國財政預算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應時代的要求。2001年8月，原法國總統希拉克頒布了新《財政法組織法》，明確提出建立以結果和績效為導向的財政預算，并規定從2006年1月1日起開始執行新方法編制的預算案。該法案被認為是法國公共財政的一次重大改革，它給法國財政預算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務領域從此也開始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀80年代中期以來，由于技術變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰，許多國家的行政管理發生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴的傳統公共行政制度在支配整整一個世紀的漫長年代后，正轉變為公共管理的、責任的、服務的、企業化的、以市場經濟為基礎的形式。
新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》中提出了“再造政府”的理論，并強調“再造政府就是用企業化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認為，在傳統模式下，政府在提供公共產品時力不從心，窘態百出工商管理論文，因此該模式應當被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產出更多的產品和提供更高品質的公共服務；同時，政府應當擁有一定的公共企業精神，并學習或運用企業管理的基本理念及做法，運用私人企業管理技術以及用結果指標來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。
在戴維·奧斯等學者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經合組織（OECD）的會員國，相續進行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關的法令，加快了行政改革的步伐。主要內容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監管，擴大地方政府權力，擴大地方民主，增強地方民選機構的權利等等。
2．改善法國政府財政赤字的迫切需要
從法國國內看，法國的公共債務問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務與國內生產總值之比已經遠遠超過了歐盟《穩定與增長公約》規定的60%的上限，達到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機構、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經濟一直處于低迷狀態，失業率上升、國內投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經濟刺激計劃，法國政府又大規模投入資金。這導致法國公共債務規模明顯擴大。
三．改革的主要內容。
與1959年以來形成的預算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現在以下幾個方面： 1.強化預算的績效的管理。在過去，各部門預算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據部門需要進行撥付。在這樣的機制下，預算項目很難體現各種計劃的性質也很難明確各級行政管理者的責任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制。新機制使得各級管理者的責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”（mission）、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務”是財政預算的最高級工商管理論文，體現了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。
新《財政法組織法》規定，各級、部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關部門的績效考核，并把結果反映到年度績效考核報告中。
2. 項目的行政負責人責任更為明確、擁有更多的自主權。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負責人可按實際情況自由調度資金預算。同時，為了保證項目負責人的公正、廉潔，該法案還規定必須強化行政部門內部審計職能，使每個公共政策項目執行者承擔了更多的義務與責任。 3.強化了議會對財政預算的民主監督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預算的監控力度得到了空前的加強。這主要體現在以下幾個方面：首先，財政預算更為透明。根據新《財政法組織法》第五十條規定，當政府向議會提交國家未來四年的發展報告的時候，必須同時提供相關數據與證據的來源，以供議會調查、審議，從而提高財政預算的真實性。其次，擴大了議會對預算批準的范圍。得益于財政預算的分任務管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發展策略來決定對某項任務是否賦予相關財政預算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財政法組織法》實施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財政預算的一攬子計劃進行投票。只有約占6%的財政預算真正被議會深入討論研究。新法案實施之后，“任務”、“項目”、“行動”與它們所需要的財政預算一目了然，議會成員可以從容不迫的進行討論和投票。最后，公共政策與財政預算捆綁進行表決，提高了議會地位和權利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務報告進行技術和形式上的修改，而是對公共政策進行評估，并對每個項目的結果、成本和使用進行分析。
四．新《財政法組織法》對公共服務機構的影響
配合新《財政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進行了一系列的漸進式改革。薩科齊的政府改革目前正在進行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應當承認其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減站。這項計劃確定了很多改革目標：實現政府機構現代化;改善為公民和企業提供的服務;確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰;以及推廣注重效果的文化。其整體目標是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉型的范例，它由370項經過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節約開支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務員數量與規模：法國公務員的數量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務員人數介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實行每兩名公務員退休后只補充一名新公務員的政策。行政人員的開支從而大大減少。
3.對公共部門進行分類改革?，F有的公共服務部門被分成三大類：一是關系到民生與社會穩定的教育、公共衛生等部門，將繼續由國家管理；二是涉及國家安全和戰略意義的領域，具有一定商業色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎設施建設等，這些領域內國有企業壟斷將被打破，私人資本獲準進入。
4.行政部門的創新改革。主要有兩項：一是預算法采取“目標管理”原則，各行政部門將根據目標制訂預算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務和人員設置等深入調研并提出現代化管理建議。
5.強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務分為“任務”、“項目”、“目標”、和“指數”。“任務”是指各項社會事務，如交通、社會治安等。“項目”是指細化后的各項“任務”，如在就業“任務”中，就有增加就業的“項目”；“目標”是每個項目要達到的目的，如增加就業的“項目”中就提出要把增加就業崗位作為“目標”。最后，“指數”是指量化后的結果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業崗位的數量等等。
法國政府在推進公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%,在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國作為西方發達國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經濟生活中扮演重要角色，發揮著十分關鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴格的責任機制，對推進我國事業單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場化改革，減少公共部門監管。當今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現實。在我國，一方面，民眾借助互聯網等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，來有目標地表現公民意識，并學習表達自己對公共事務的看法。另一方面，政府行政官僚的擴張，經常造成公共部門逐漸遠離其所服務的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發社會沖突。在新形勢下，要解決事業單位中的績效改革問題，其基本點還是應當立足于對公共部門，包括對事業單位權利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創造力。沒有一個完全市場經濟的大環境，作為社會子系統和公共部門的事業單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業單位不能既當游戲的裁判又做選手，它們應當把主要精力用到保護公正與提供公共服務上來。
2. 重新認識公共部門的本質。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標準，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務和公共產品滿足度的一種管理模式和組織形態。它強調了以社會公眾的滿意度作為產出的最終標準。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務質量與服務效率。為公眾更好的服務站。對于我國的事業單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業的內在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業單位社會公益性做得不盡如人意。事業“績效”應有的內涵和標準均被嚴重異化、扭曲。所以，事業單位全面實行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業績效開始。我國的事業單位屬于公共部門，所以它們的績效應當是“公共、公平和責任”。
3.績效考核制度應伴隨著我國財政體制的改革。從法國經驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經濟條件下社會發展、政府管理模式發展到一定階段的產物。從法國2006年執行的新預算案看，最大的特點就是建立了新的結構。新結構分為“任務”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負責人。這就使得各部門公共政策項目負責人擁有更大的自由度和承擔更多的責任。而目前我國的財政預算與管理體制仍然沿用傳統的模式，它與事業單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。
4.應當強化公眾與人大對事業單位績效的監督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權監督各項任務的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預算的透明度。在我國推進事業單位績效改革過程中，績效指標的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結果更加客觀、公正。鑒于事業單位的公益性質，公眾對公共服務的滿意度應當作為績效考核指標，讓學校、醫院所在的社區代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。
[參考文獻]:
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本論文立足于我國財政發展階段的現實國情,從深化預算改革的要求出發,借鑒國際上成熟的績效預算理論與實踐做法,結合當前預算績效管理發展的條件、推進的要求和改革目標等,沿循財政管理的發展趨勢,從理論邏輯、歷史邏輯、現實邏輯、發展邏輯等方面著眼,提出并確立論文選題。本論文是在我國建立完善社會主義市場經濟的大背景下,在完成了財政體制改革和預算管理改革的主要任務,提出建立公共財政框架的目標后,對現行預算績效管理的一次系統回顧與總結,并從國內實踐、國際經驗以及改革發展的角度,對進一步推進和完善預算績效管理所作的理論構建和政策思考。(1)我國不斷深化的財政改革開始要求財政支出講求績效建國以來,我國一直實行與計劃經濟相適應的高度統收統支的財政管理體制。期間,也進行過一些放權讓利、劃分收支等多種形式的包干體制方面的探索,但基本上都屬于比較穩定的時期,并沒有從體制和框架上進行大的改革。這時期的財政預算制度具有典型的計劃經濟的特征,財政管理總體上比較粗放,財政收入規模較小,不能滿足日益擴大的建設性支出的需要,其關注的重點是財政收入水平及能力。
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2預算績效管理的界定:相關概念的提出與辨析
2.1主要概念及內涵
其中:“經濟性”是成本與投入的關系,關心的是資源節約問題,是指以最低的資源耗費獲得一定數量和質量的產出,即如何實現支出最少,強調的是成本,追求花費最小化;“效率性”是投入和產出間的比例關系,關心的是手段問題,注重手段性、過程性的產出和單位產出,是指在一定的產出或投入情形下使得投入最小化或產出最大化,表現為預算活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等投入要素之間的比率,即是否講求效率,強調的是產出,追求產出投入比的最大化;“效益性”是產出與目標(結果)的關系,側重于所提供的公共服務和產品符合政策目標的程度,關心的是目標或結果問題,注重結果性的產出和目標產出,表現為預算支出結果在多大程度上達到社會、經濟、政治等方面的預期目標,是指既定目標的實現程度或一項活動預期影響與實際影響之間的關系,即支出是否得當,強調的是效果,追求效益的最優化;"公平性”是目標與社會公平的關系,即社會公眾(尤其是弱勢群體)能否得到公平待遇和享受公共服務,注重社會性和公眾滿意度,追求社會公平。四個方面相互融合,基本詮釋了 “預算績效”的內涵。其內在聯系如圖2-1所示。
2.2明確預算績效管理的幾個關系
預算績效管理是預算管理與績效管理的有機融合,已經成為目前加強預算管理的重要內容,二者有著內在的緊密聯結,并體現出一定的差異和不同的特點。一是預算績效管理與預算管理在本質上是一致的。預算績效管理強調預算支出的效率和責任,針對傳統預算管理存在的“重分配、輕管理,重支出、輕績效”問題,采用科學的體系和方法,突出強調績效導向,目的是進一步改進預算管理水平,提高財政資金使用效益,其本身仍屬于預算管理的范疇;而講求績效是預算管理的應有之義,其中優化資源配置、提高支出效益也是傳統預算管理的重要職能。從這一點上看,兩者的本質是相同的。二是預算績效管理依托于預算管理改革。實施預算績效管理必須依賴一定的預算管理基礎,近年來推進的部門預算等一系列預算改革,使得預算管理的科學性、規范性不斷提高,為實施預算績效管理提供了前提條件和堅實基礎;同時,推進預算績效管理,又可進一步促進預算管理改革的深化。二者互為依托,互相提供支撐。
3預算績效管理的現實起點:基于我國財政改革進程與問題的分析........37
3.1從我國公共財政演進的視角分析預算績效管理的發展脈絡.........37
4預算績效管理的理論支點:對理論基礎的探源與構建..............59
4.1預算績效管理的沿革與制度變遷.......59
5預算績效管理的國際視點:國外實施績效預算的基本情況(上)..........95
5.1績效預算發展概覽.......95
5.1.1績效預算實施的原因.......95
10中長期改革方向與路徑:走向績效預算改革之路
10.1對我國預算績效管理的路徑回顧與分析
在當前經濟社會轉型過程中,我國是一個財政支出壓力異常強大的國家。近十年來,財政收支規模呈現跨越式發展,從2002年近2萬億元到2012年己超過12萬億元,公共產品提供壓力大,財政資金高度緊張,收入增加很難滿足支出增長,而且隨著中國經濟告別高速發展期,財政收入的低增長必將成為常態,通過增加收入來“開源”成效甚微,必須從支出“節流”上創新,迫切需要在收支矛盾不斷加劇的情況下,尋求一種使資金供給結構安排具有客觀依據支撐的平衡之路。而預算績效管理要求提高資金使用效益,強調支出效率的內在制度核心,則很好地適應了現實財政形勢的要求,成為提升預算管理水平、解決當前財政收支困局的一種必然選擇。
10.2績效預算凸顯財政預算管理的發展趨勢
由于預算上的政治較量,使得預算分配變成了利益的平衡,陷入無休止的爭吵,在資源使用上也出現了低效循環。為了改變這種狀況,隨著預算管理的發展和技術方法上的創新,一些專家主張引入“理性”因素的預算分析,要求實行科學管理手段,盡量將政治因素排除在外,促進在政治分配的環境下提高預算資金的使用效率。20世紀30年代至80年代,美國率先進行了一系列的預算改革與探索,如推行績效預算、建立規劃一項目一預算、實行目標管理預算和零基預算等,這些預算改革都形成了各種新的預算編制模式,目的是希望用理性的預算分析來取代根據政治判斷和預算基數來分配資金的傳統預算模式,并強化資金使用上的技術衡量,關注產出績效,因而也被稱為理性預算模式、績效預算模式,使得績效預算逐漸被視為一種促進公共服務品質和施政成果改善的過程。這些是績效預算發展的早期階段,體現了對績效衡量的要求,完善了績效評價體系和方法,構成了績效預算的主要內容。
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一、財政預算支出的監管問題
一般認為，財政預算支出的有效監管基于“四個支柱”：責任感、透明度、預測性和參與性。其中，責任感要求有關政府官員應明確其對內部上級領導和外部社會公眾所負的責任；透明度意味著財政和財務信息的透明對行政部門、立法機關和大多數公眾部門而言都是必需的；預測性要求法律和規章制度必須事前清晰地為人們所知，而且能統一地、有效地貫徹實施；參與性則需要提供可靠的信息并對政府的行為予以檢查。財政預算支出有效監控的“四個支柱”具體體現在財政預算支出管理過程的諸環節之中，如財政預算編制、預算執行、現金和國庫管理、公共支出等。
在以上諸環節中，最關鍵的就是預算執行。這是一個利用現有資源來貫徹執行預算編制中的政策和充分體現財政預算支出管理目標的過程。對此，就必須要有一整套用來確保預算完好執行的程序和機制。否則，決策就可能會建立在錯誤的信息基礎上，資源也往往會失去有效的管理，即使是良好的預算制度，也會失去意義。
二、財政預算支出內部控制的具體內容及要求
根據財政預算支出管理的特點和具體要求，結合內部控制的相關理論，可把財政預算支出管理中的內部控制問題歸納為以下幾個方面：
（一）過程控制
過程控制旨在確保只有經過正確授權的指令才予以執行，要求對預算支出的每一過程都要進行有效的控制和監督。預算執行過程中最基本的控制環節有：
1、在承諾階段，需要核實：（1）支出計劃是否由法定批準人批準；（2）資金是否按照預算規定的用途撥付，且在適當的支出類型中保留足夠的資金；（3）撥付的資金是否列入正確的科目。
2、當提供了商品和服務后，必須核實：是否已收到有關商品和已提供某項服務的有關單據證明。
3、在支付之前，需確認：（1）是否存在有效的支出義務；（2）有關專業人員證明所提供的商品和所收到的服務是否滿足預期標準；（3）發票和其他有關支付票據是否是正確的或適合支付的；（4）驗明收款人。
4、在最終支付之后，需對所有相關支出進行檢查和復審，對不規范之處應予匯報。
總體上，在任何機構之內，在授權支出、批準合同和發出購買的指令、確認收到的商品和服務、履行支付等方面都必須有明確的職責分工。其中，一些職責可以由同一人或同一部門擔負。但是，在大多數情況下，同一人或同一部門不應既負責支付，又負責其他活動或控制支出。這種安排實際就是內部牽制原則的體現。
政府部門之間這些職責的分工支配著支出單位和核心部門（財政部門、財務控制部門）之間的職權分配。在不同的國家，這種控制可以是相關各部門的內部控制，也可以由綜合管理部門如財政部門、財務控制辦公室來完成。
（二）會計控制
許多國家的預算體系都是通過會計控制來確保遵照執行的。有效的會計控制，應保證清晰地記錄預算支出和撥款或預算項目間的變化（如，分攤、調查、預算追加等）。無論會計基礎如何，會計控制都應做到：（1）會計記錄必須要有足夠而合理的程序，包括對收付事項進行系統的登記、足夠的安全系統以及與銀行賬目的核對系統等；（2）所有的支出與收入事項都應該按照相同的方法登記到相應的賬戶中；（3）按照經濟種類和職能作用對支出進行一般劃分；（4）會計記錄必須明晰，文件程序必須完備；（5）會計報表的編制必須規范；（6）跟蹤支出周期（立項、審批和支付）每個階段的撥款使用（預算會計）系統，等。此外，會計控制還包括與單位組織結構相適應的會計控制權（會計體制）的集中和分權制度。在許多國家，中心機構，如財政部設有專門辦公室負責會計控制和辦理支付，這個辦公室通常也負責現金的管理，構成國庫部門的一部分。也有一些國家，支付由各個部委來負責，但現金和銀行賬戶由負責現金管理的國庫部門控制。因此，有關會計控制是否集權或分權的問題應與現金管理有關的問題相區別。一般認為，當支付過程和會計控制運行過于分散時，就需要對現金進行適當的集中控制或對會計控制體制進行改進，以使當前的分權系統能更好地適應監督會計記賬和現金管理的需要；而當支付過程和會計控制過于集中時，就需要一個系統，以確保資金按照預算和現金支付計劃及時支付，并使支出單位能更好地參與和獲得更多的靈活性。由于各國信息技術的迅猛進步，使為效率因素而進行的分散控制與確保支出的集中控制之間趨于協調，即現代技術有可能做到使二者兼顧：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于預算執行。
（三）現金控制
現金控制屬于內部管理制度的一部分，廣義的內部控制是包括內部管理制度的，在此專門將現金控制羅列出來，主要是強調這一環節在整個內部控制中的獨特性和重要性?，F金控制的主要原則在于：
1、現金余額的集中化。這種集中應通過“國庫專門賬戶”來實現。國庫專門賬戶是一種賬戶也可以說是一整套與所有政府支付交易相關的賬戶。主要有以下幾個特點：（1）每日的現金余額集中化；（2）財政部門負責開設賬戶；（3）收付事項應按相同的分類標準計入這些賬戶。
2、編制周密的現金計劃。在編制現金計劃時，要兼顧預算的權威性和考慮即將發生的支出所體現出來的靈活性。主要包括：（1）每年應按季度滾動編寫預算執行計劃；（2）在每年預算執行計劃內，編寫每月現金和借款計劃；（3）月現金計劃執行要每周總結。為編寫每月現金計劃，避免欠款和延遲支付的發生，必須對各項相關事項進行監控。
3、借款政策需要提前制定，借款計劃應該公開。各級政府的借款必須規范而且應與總體財政目標一致。
4、借外債應該與預算或長期支出計劃相一致，并嚴格監管。
（四）采購控制
政府作為購買者，其主要目標是能夠在競爭性的價格上獲得優質商品和服務。采購控制應有助于投標者的公平競爭，及獲得貨幣的最佳價值，將腐敗和特權風險降至最低。一些國家的政府購買功能是通過某個采購中心的采購任務體現出來的。理論上，集團購買可以獲得低價位，但由于存在采購中心對客戶的拖拉、官僚習氣、存貨過多、中間損失、偷盜以及對市場和技術變化反應不夠靈敏等問題，實際效果并不盡人意。為有效杜絕此類現象，筆者建議政府應成立監督和幫助下級采購部門的中央公共采購辦公室，其職責主要是制定相關規章制度，確保采購部門雇用和培訓合格的員工，完善培訓體系和監督政府采購。
除此之外，良好的采購控制應包括以下基本內容：（1）采購的標準及相關制度應規定清楚，并公布于眾；（2）采購過程應接受公眾監督，采購結果應公布于眾，競爭方的名稱、投標價格、中標者的價格也應該公開；（3）契約簽定和整個采購程序應接受立法機關和審計部門監督；（4）應保存書面（計算機化）記錄，便于公眾查詢；（5）工作人員的公務職責和個人利益不應有牽涉；（6）應進行財務委派和恰當的崗位分離及崗位輪換。
一、政府購買服務的概念
（一）政府購買服務的一般分類
從廣義上分析，政府購買服務包括所有以政府為主體向市場購買的各種服務。按照“誰是這些服務的消費者或者受益者”為標準，政府購買服務可以分為兩類：一類是政府自身作為消費者向市場購買的服務，如政府部門的信息化服務、后勤保障服務（保安、保潔、物業管理等）等；另一類是政府作為提供某種服務的責任主體，而受益者是社會公眾，或者是符合有關規定、應當獲得某種服務的人群，如公共衛生和基本醫療服務、各類城市維護服務、居家養老服務等。
近年來，上海市各級政府在購買服務方面進行了大量有益的探索，這些探索反映到財政預算，表現為各部門在預算中安排的政府購買服務項目。
上海市市級財政預算中納入政府采購范圍的服務類項目預算金額，這幾年約為十多億元，涉及的政府采購項目約幾千個，主要是票據、證照、報表印刷，工程設計，信息化服務，專業檢測、鑒定、咨詢、規劃，物業管理等后勤保障項目。目前上海市市級財政預算中的政府購買服務項目，也可以按前文所述分為兩類：一類是預算單位向市場購買的，用于自身日常運轉的服務，比較典型的是購買辦公用房物業管理服務等；另一類是預算單位在履行職能和發展特定事業的過程中，向市場購買的提供給社會公眾的服務，比較典型的是購買對農民工的培訓服務等。
（二）政府購買公共服務的概念
目前，上海市市級財政對政府購買服務項目采取與面上項目支出統一的預算管理辦法。隨著政府職能的加快轉變和事業單位改革的不斷深化，政府購買服務將不斷拓展，政府購買服務項目在市級預算中的比重將不斷提高，因此有必要對政府購買服務的概念進行明確的界定，進而建立健全政府購買服務項目預算管理辦法，進一步加強和規范管理。
通過政府購買服務可以明晰政府公共管理職能，提高政府管理透明度，回應社會公眾的知情權，接受社會監督；降低公共服務成本，提高質量和效率，更大程度地滿足社會公眾的需求；培育市場主體和中介機構，促進現代服務業發展；實現社會事業“管辦”分離，促進政府職能和管理方式的轉變，逐步實現公共服務由“政府直接提供，直接管理”轉變為“政府購買公共服務，實施監管”，實現公開、公平、依法行政的目標。從上述政府購買服務所要實現的目標分析，政府購買公共服務的概念是：政府將原由政府直接辦理的事項或提供的公共服務，以委托方式交由專業的社會組織或機構等服務提供者來完成，通過明確服務標準，并根據服務提供者提供服務的數量和質量支付服務費用的行為。
二、政府購買公共服務的主體
在政府購買公共服務的法律關系中，主要存在“服務購買人”和“服務提供者”兩個主體。
（一）服務購買人
從政府購買公共服務的概念分析，所有“承擔為社會公眾服務的責任與職能”的主體，包括機關、事業單位和團體組織等，都可以成為“服務購買人”。因此，政府購買服務中的“政府”是廣義的概念。
政府購買公共服務概念明確以后，在政府購買公共服務過程中，還需要明確五個方面的事項：一是確定是否需要提供某種公共服務；二是如何確定公共服務的數量、質量和標準；三是如何公開、公平、擇優選擇服務提供者；四是購買服務資金的財政預算安排；五是是否能夠通過量化的指標對公共服務項目進行評估，并依據有關指標進行監督。
（二）服務提供者
政府購買公共服務是政府公共服務提供機制的轉換。在政府購買服務過程中，政府應充分運用市場化機制，引導和整合各種社會資源，提高公共服務供給效率，實現政府管理創新和政府職能轉變。因此，在政府購買公共服務中，服務提供者主要是各類非政府組織的專業社會組織或機構。
也有觀點認為，非營利組織是提供公共服務的重要主體（瞿振雄，2010）。研究數據顯示，歐洲非營利組織收入中有40%～70%來自公共財政資源，日本是45%，中國香港為70%～80%，即使美國這樣的市場主導型國家，非營利組織收入總額中來自政府公共部門的資源占比約31%（賈西津、蘇明，2009）?，F階段，由于我國非營利組織處于培育和發展初期，因此尚難以成為社會公共服務的主要提供者。
服務提供者應具備一定的資質條件：一是具有獨立承擔法律責任的能力。二是具備提供政府購買的公共服務項目所必需的設備和專業技術等；行業管理部門有具體專業資質要求的，應具備相應的資質要求。三是具有健全的財務會計制度（何瑛，2008）。四是無重大違法違紀行為，社會信譽良好等。
三、政府購買公共服務的范圍
加強政府購買服務，有利于加快形成以服務經濟為主的產業結構，促進經濟發展方式轉變；有利于進一步轉變政府職能，推動政府管理創新；有利于降低服務成本，節省財政支出，提高財政資金使用效益，提高政府公共服務的能力和水平。《上海市人民政府印發關于進一步促進本市中介服務業發展若干意見的通知》（滬府發〔2010〕4號）提出，要“進一步完善政府購買服務制度，明確政府購買服務范圍，規范政府購買服務程序，增強政府購買服務透明度，加大政府購買力度”。為此，有必要進一步研究政府購買服務范圍。
理論上講，凡是能確認受益主體、受益標準、進而量化收費條件的公共服務，就可以交由市場提供、政府購買。但在實際操作中，政府購買服務還需要具備以下實施條件：
一是市場上有大量的服務提供者。大量服務提供者的存在，可以保證公共服務的提供量能夠滿足社會公眾的需要，同時，也可以使市場保持一定的競爭性，以便政府能以合理的價格購買公共服務。政府購買公共服務一般集中在服務主體活躍、市場化程度較高的領域，這是國外公共服務市場化改革得以順利推行的重要外部條件。從我國情況分析，目前，社會公共服務大多由事業單位或由事業單位改制后的企業來提供，市場化程度相對較低，競爭還不夠充分。政府購買公共服務按規定全面推進，勢必會影響這些事業單位或改制企業的既得利益。
二是能夠明確服務數量要求和質量標準。一般情況下，政府需要與服務提供者簽訂合同，對服務標準、服務總量、服務質量、費用支付、違約責任等內容進行明確的約定，以保證服務如期提供，并便于對服務提供情況進行評估和監督。
三是能夠對服務實行全過程的管理和控制。通過對服務提供的全過程實施管理、評價和監督，增強政府購買服務透明度，降低服務成本，提高服務效益。
綜上所述，政府購買服務范圍可以在以下幾個方面，并結合本市實際情況，在有關服務項目中先行試點，總結經驗后，穩妥推進。一是城市維護服務，如城市道路維修養護、河道整治防汛、綠化管養、垃圾收集處置等；二是社會事業服務，如公共衛生和基本醫療服務、社區公益服務、公共交通（優惠換乘和老人免費換乘）等；三是社會保障服務，如再就業教育培訓、農民工就業培訓、就業指導和服務等；四是技術性、中立性公共服務，如審計、評估、檢測、征信、績效評價等；五是行業性公共服務，如行業調查、統計分析、課題規劃、各類專業咨詢等；六是其他公共服務。
四、建立健全政府購買公共服務的意義
1.有利于政府職能轉變和社會組織的培育。行政管理體制改革要建立的服務型政府，要求政府及其部門從部分公共服務領域抽身出來，讓社會組織或市場機構將這部分公共服務接手過去，通過購買服務形式實現政府職能轉變，提高政府管理的效能，發揮社會組織的主動性和創造性，有效地培育社會組織的發展和壯大。
2.有利于改善和提高政府公共服務質量和效率。由于成本、效率、專業化程度等方面的限制，政府自身提供公共服務的可能具有局限性，難以滿足公眾日益增長的多元化的公共服務需要，通過非政府的社會機構或組織提供的專業化服務，有利于改善和提高公共服務質量和效率，滿足社會大眾對公共服務的需要，實現政府服務社會、服務公眾的職能，體現構建服務型政府的積極意義。
3.有利于提高財政資金使用效益和公共財政體系建設。通過政府購買服務，進一步發揮服務機構的專業化和規?；?，降低服務成本，節省財政支出，提高財政資金使用效益，提高政府公共服務的能力和水平。通過政府購買服務，將過去政府為提供公共服務而用在養人、養機構方面的投入，轉而用于民生等公共服務，整合資源，精簡機構，轉變財政投入方式，促進公共財政體系建設。
五、加強政府購買公共服務預算管理的初步考慮
（一）政府購買公共服務預算管理基本原則
1.積極穩妥的原則。實施政府購買公共服務應與政府職能轉變和事業單位改革相結合，與財政預算管理改革相結合。先行試點，總結完善，務實操作，穩妥推進。
2.公開透明的原則。政府購買公共服務項目按照公開、公平、公正的原則確定服務供應商；屬于政府采購目錄范圍的，應實行政府采購。
3.注重績效的原則。政府購買公共服務項目預算，根據財力可能合理安排，嚴格預算管理，并按照財政資金績效管理要求，積極引入充分、公平的市場競爭機制，提高政府購買公共服務的效益。
（二）編制并《政府購買公共服務項目目錄》
規范和加強政府購買公共服務項目預算管理，首先要明確納入政府購買公共服務項目預算管理的范圍，這是一項基礎性的工作。財政部門可以按照研究確定的政府購買服務范圍，結合相關實際情況，編制并向各預算主管部門和預算單位《政府購買公共服務項目目錄》（以下簡稱《目錄》）。
從我市本級情況分析，按政府提供公共服務的內容，建議分為“城市維護服務”、“社會事業服務”、“社會保障服務”、“技術性、中立性公共服務”、“行業性公共服務”，以及“其他公共服務”等六大類，大類下可列舉具體明細項目，便于理解和實際操作。隨著社會經濟發展水平的提高和人民群眾對公共服務需求情況的變化，以及政府購買服務項目預算管理實施情況，可對納入《目錄》的政府購買公共服務項目適時進行調整。
編制和《目錄》可以起到兩方面的作用：一是向預算單位明確實施政府購買公共服務的范圍，引導預算單位逐步拓展政府購買服務實踐；二是由預算單位在編制預算時，按《目錄》對政府購買公共服務項目作標注，便于財政部門對政府購買公共服務項目作分類統計和分析研究，為不斷完善政府購買公共服務項目預算管理打好基礎。
（三）明確政府購買公共服務項目預算管理要求
研究制定政府購買公共服務項目預算管理辦法，在面上項目支出預算管理要求的基礎上，按政府購買公共服務預算管理的基本原則，對政府購買公共服務項目建議實施“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”等管理要求。
“政府采購”是指預算單位在編制預算前，將擬申請由市級財政資金安排的政府購買公共服務項目報送財政部門，財政部門對是否可以實施政府購買服務提出審核意見。審核同意的，預算單位應按照政府采購的有關規定，將項目納入政府采購范圍。
“合同管理”是指預算單位在財政部門審核和批復預算后，應以公平、公正、公開的方式選定服務供應商，并與服務供應商簽訂合同，約定服務標準、服務總量等內容。
“審計評估”是指項目完成后，財政部門、預算主管部門和預算單位可委托注冊會計師對政府購買公共服務項目的資金使用情況進行審計；同時，預算主管部門應組織對項目進行績效評價。審計報告和績效評價報告應報財政部門備案。
“信息公開”是指預算單位應將政府購買公共服務項目的有關情況向社會公開，接受社會公眾的監督。
（四）明確政府購買公共服務與政府采購（服務類）的關系
政府購買公共服務項目的預算管理與服務類項目的政府采購規定之間既有聯系、又有區別。
政府采購主要規范預算執行環節，是在預算已經確定的前提下，對一定規模以上的服務類項目，以公開、公平、公正的方式，確定服務供應商。根據《上海市2011年政府采購集中采購目錄和采購限額標準》（滬財庫〔2010〕25號）的規定，預算金額10萬元以上的服務項目應實施政府采購。
政府購買公共服務項目預算管理強調對項目的全過程管理，即：對政府購買公共服務項目從立項、預算編制、預算執行、預算監督到績效評價等各個環節的全過程規范。其中，在預算執行環節，凡屬于政府采購范圍的，應按規定實施政府采購。
（五）探索構建政府購買公共服務管理平臺
為加快推動政府購買公共服務工作，需要構建統一規范的管理平臺，以進一步促進購買公共服務制度化、信息化、規范化。本市政府購買公共服務管理平臺，建議由政府職能部門統一管理，公共服務需求方和公共服務提供方共同參與，主要發揮三個方面功能：一是信息功能。政府各有關部門需要購買公共服務的信息和市場主體（企業或社會組織）能夠提供公共服務的信息，以及已經實施購買公共服務的信息，均統一在這個管理平臺上公開。二是信息反饋功能。政府各有關部門也可通過這個平臺，及時了解和掌握社會各界對公共服務的需求，社會公眾也可以了解已實行政府購買服務項目的評價和監督情況。三是預算管理功能。市財政局依托這個管理平臺，通過政府購買公共服務需求信息庫、公共服務提供機構信息庫、已購買公共服務項目信息庫，為改進和完善政府購買公共服務項目預算管理提供參考，以進一步加強管理。通過構建管理平臺達到整合服務項目資源，培育服務項目市場主體，推動政府信息公開，提高政府資金和行政效率的目標。
（六）政府購買公共服務預算管理實施步驟
政府購買公共服務工作進展要與經濟發展水平和財力狀況相適應，突出重點，以點帶面，積極穩妥地推進，堅持因地制宜，注重發揮社會組織吸引、調動和整合社會資源的功能，形成社會服務供給的合力。在實施內容上，鑒于納入《目錄》中政府購買服務項目涉及面較廣、服務提供者情況較為復雜，以及前述“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”的預算管理要求，可以在《目錄》中的部分項目先行試點，在實踐中不斷總結完善，逐步推廣。主要應考慮：一是隨著政府職能加快轉變和事業單位改革不斷深化，《目錄》中的項目將是今后政府購買服務的主要方向，且這類項目多為公益性、民生保障項目，社會關注度高；二是《目錄》中有些項目的市場化程度相對較高，能夠較好地體現市場機制的基礎性作用；三是在實施范圍上，在市級層面先行先試，在總結經驗的基礎上再進一步推廣到區縣。
（作者系上海市財政局副巡視員）
參考文獻
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[3] 上海市人民政府.關于進一步促進本市中介服務業發展若干意見的通知[S].滬府發〔2010〕4號，2010-02-08.
內容摘要：政府會計這一研究領域國外學者已做了大量的研究，我國政府會計研究起步相對較晚，經過近十年來國內學者的研究，雖取得了較豐富的成果，但仍未形成完善的理論體系和實踐模式。因此，有必要對我國近年來的政府會計理論研究情況和成果進行回顧和評價，為未來政府會計的研究提出建議。
關鍵詞：政府會計 文獻回顧 評價
1994-2009年會計期刊發表政府會計論文情況分析
（一）會計類核心期刊刊登文章的數量結構分析
對會計類核心期刊發表政府會計類研究論文的數量結構進行統計，可以看出，1994-2009年我國核心期刊上發表的政府會計方面論文總體篇數不多，為259篇。17種會計類核心期刊十幾年刊發政府會計方面的文章占前四位的分別是財會月刊、財會通訊、會計研究、財務與會計，占了文章總數的70％以上。而其他核心刊物發表的政府會計方面論文較少，其中審計研究和中國審計發表的政府會計方面論文為0。這說明我國的政府會計研究起步較晚，學術領域的研究氛圍不夠濃厚，導致我國政府會計研究相對發展緩慢。
（二）各種期刊刊登文章的年限分布情況分析
會計類期刊在不同年份內發表政府會計類研究論文的數量結構如表1所示。從表1中反映的統計結果，可以看出，自1994年以來有關政府會計的論文數量總體上呈增長趨勢，但是在2000年前后有關政府會計的論文數量呈下降趨勢，本文認為主要原因在于此段時間我國致力于企業會計制度的建設，國家政策導向企業會計研究，學者也更多地關注企業會計的相關研究。2002年有關政府會計論文數量開始上升，并從2006年開始大幅度增長。本文認為主要有以下幾個原因：一是2006年我國頒布《企業會計準則》實現企業會計的國際趨同，標志著我國企業會計規范體系走向成熟，而政府會計的研究相對滯后，不能滿足建立績效政府、服務政府與透明政府的需要，因此在政府政策引導下，學術界也更加關注政府會計研究。二是國外政府會計理論體系的建立和逐步成熟，以及政府會計改革的不斷推進，為我國政府會計的研究提供了有利的契機。三是財政部、中國會計學會將我國政府會計研究和政府會計改革提上議事日程。
我國政府會計研究的理論成果
（一）政府會計的界定及特點
1.政府會計的界定。何嘉萍（2002）、張霞（2003）、李強等（2005）認為我國政府（預算）會計，是指各級政府、使用預算撥款的各級行政單位、各類事業單位核算和監督各項財政性資金運動、單位預算資金運動的過程與結果以及有關經營收支情況的專業會計。景宏軍、王蘊波（2008）將預算會計定義為：用于確認、計量、記錄預算批準和預算執行整個過程中所發生的經濟活動或事項，報告預算撥款和撥款使用情況的信息系統；將政府會計定義為：反映、核算和監督政府單位及其構成實體在使用財政資金和公共資源過程中財務收支活動的會計管理系統。認為政府會計反映的是政府管理國家公共事務、運用公共資源及受托責任履行的情況．它從功能上可以劃分為四個部分：政府財務會計、政府管理會計、政府成本會計和政府預算會計。
2.政府會計的特點。李定清、劉東（2003）認為在政府會計體系方面，我國中央政府和各級地方政府會計是一個有機整體，它們共同組成政府會計體系；在政府會計模式方面，我國政府會計是預算會計模式。宋衍蘅、陳曉（2002）指出不同政府會計模式之間差異產生的原因；法律體系不同；議會與政府之間的關系不同；聯邦（中央）政府與地方政府的關系不同。在我國非企業會計體系的構建方面，很多學者做了探討。段愛玲（2003）把企業會計體系以外的預算會計體系分為政府會計和事業單位會計。王慶龍（2004）則把非企業會計體系分為非營利組織會計（分為民辦非營利組織、公立非營利組織會計即事業單位會計兩種）和政府會計（分為行政單位會計和財政總預算會計，其中財政總預算會計為核心部分）。路軍偉、李建發（2006）認為應當以是否掌握和使用公共資源以及是否承擔公共受托責任作為判定政府單位的兩項重要標準，并據此重新構建我國的政府會計體系。
（二）政府會計概念框架的構建
詹雷、王成（2004）認為政府會計概念框架不同于企業會計概念框架，表現為：政府不存在剩余索取權的股東，缺少界定清晰的所有者權益；政府的產出是公共物品或自然壟斷產品；政府經營目標比企業經營目標復雜得多；政府的利益相關者眾多：政府資產并非帶來未來的經濟利益；政府的許多資產不是通過交換性、互利易取得；政府職責相對固定；政府服務接受者和政府收入提供者之間不存在對應關系；政府活動缺乏企業所面臨的制約力量；政府預算必須公開。
東洋（2004）進一步指出了構建政府會計準則概念框架的重要性：有助于具體規范間的相互協調；增強準則的可理解性：有助于政府會計準則發展和演化的連續性。貝洪?。?005）提出政府會計概念框架的內容包括：政府會計目標、政府會計假設、政府會計信息質量特征、政府會計要素、政府會計確認基礎、政府會計準則制定模式。并且將我國政府會計概念框架分為了三個層次：會計基本假設、會計對象和會計目標；會計要素、會計信息質量特征；會計要素的確認、計量、記錄與報告。陳志斌（2009）在剖析、總結相關改革模型的基礎上，依據權變理論，提煉、總結和構建了一個包括觸發器、結構變量、實施、實踐與反饋等四個子模塊的政府會計概念框架整體分析模型。
（三）政府財務報告與信息披露改進建議
李建發、（2004）指出我國政府財務報告應提供以下信息：政府公共部門的財務狀況和財務活動結果、成本費用，以及受托業績。程曉佳（2004）在研究政府會計改革與財政透明度時指出，政府財務報告的內容至少應當包括：政府財政活動的所有信息；其他公共部門的準財政活動；中央政府的或有負債對財政的影響，以及稅收支出的定量信息；披露包括中央政府的全部負債、金融資產、非金融資產的所有信息；政府財政報告的合并信息；政府績效報告。因此改革后的政府會計信息披露體系可由政府財務報告、分項財務報告、統一財務報表、附注及非財務信息組成。貝洪?。?004）進一步建議，政府財務報告除了提供財務報表外，還應提供管理層闡述與分析、要求披露的補充信息等。王慶東、常麗（2007）認為我國政府財務報告改進應該樹立雙重導向觀，即兼顧外部信息使用者的需求和內部控制以及宏觀經濟管理的需要。張雪芬（2008）認為從我國目前各方面對政府財務信息的需求來看，我國應選擇以政府為主體編制政府財務報告。它包括兩個報表體系和綜合文字說明：一個報表體系是財務報表體系（基于修正的權責發生制），包括資產負債表、財務運行績效表和現金流量表；另一個報表體系是預算報表體系（基于收付實現制），包括預算收支執行情況報表及一些附表。綜合文字說明部分包含宏觀經濟環境分析、政府財務狀況和管理績效分析、經濟發展趨勢分析、財務報表以外應予披露的附加信息等內容。
（四）政府會計改革
1.國外政府會計改革的經驗及教訓。李雄飛（2003）指出OECD國家權責發生制預算和政府會計改革的成效是：財政狀況得到了控制，財政支出明顯減少；以權責發生制為基礎的產出及績效管理，使政府工作效率有了明顯提高，公共服務得到改善；在權責發生制基礎上提供的政府會計信息，使政府財政收支的透明度得到提高；權責發生制預算和會計能全面、真實反映政府的財務狀況，提高政府防范風險的能力。黃世忠、劉用銓、王平（2004）指出美國聯邦政府會計改革中存在的十大缺陷，包括聯邦政府財務報告的編制以及內容的完整性存在問題，聯邦政府財務管理系統存在致命的信息安全缺陷，內部控制存在薄弱環節。李雄飛（2003）也指出了政府會計改革中的難點：改革過程中，會計層面的問題較易解決，但預算層面較為復雜；最主要和最艱巨的工作是對政府所擁有的資產進行評估，按評估價值登記入賬，編制期初資產負債表；對政府雇員養老金、福利及各種補助和因此帶來的負債的確認較困難。
2.我國政府會計的現狀及改革思路。鄭彩風、趙福山（2003），王雍君、蔡燕青（2003）認為我國政府會計缺乏一個整合的會計體系，存在的主要問題有：會計核算的確認基礎不適應公共財政管理的需要；會計核算的內容無法反映公共財政管理的全貌；現有的會計核算方法不滿足政府采購的需要；無力提供績效方面的信息。王淑杰（2004）認為，財政赤字壓力大，財政績效難以考核，以及政府會計透明度不高等是國內外進行政府會計權責發生制改革的原因。金希萍（2007）認為就我國而言，建立公共財政，實行部門預算，建立政府采購，國庫集中支付和國庫單一賬戶制度都是財政預算管理體制改革的重大舉措，這些直接影響著政府會計與財務報告的內容與方法，要求政府會計制度、核算方法作相應改革。劉玉廷（2004）提出建立起一套完整的政府會計標準和政府財務報告制度也是當務之急。張琦（2007）建議在我國政府會計改革的學術支持方面，應加強政府會計的研究；把握研究重點，特別是自然資源的確認、計量和報告等難點問題；重新定義政府會計要素，引入成本概念，正確看待成本改革問題；改革報告主體等。
我國政府會計研究現狀總結
（一）政府會計基本理論研究已初具規模
我國政府會計改革和政府會計準則建設，應當理論先行。學者們廣泛研究了政府會計目標、政府會計要素、政府會計確認基礎、政府會計假設等政府會計理論框架構建中的重要問題，以及這些問題在我國的特殊性和適用性，并取得較大的成果，為我國政府會計改革奠定良好的基礎。
（二）積極借鑒國外經驗和企業會計研究成果
絕大部分學者在進行政府會計研究時采用了比較研究方法，包括政府會計的中外比較、政府會計與企業會計比較等。通過與企業的比較研究，學者們歸納出政府會計與企業會計的異同點，如政府會計目標的公共受托責任特征等；通過與國外政府會計的比較研究，學者們探討了政府會計理論在我國特殊社會經濟環境中的適用性，為我國政府會計理論框架的建立奠定基礎，也為我國政府會計改革提供經驗借鑒。
（三）研究成果尚缺乏實踐指導性
從目前的研究內容上看，一部分學者較為關注政府會計的基本理論問題，如政府會計的目標、要素、基本假設等，而另一部分學者主要介紹國外政府會計的改革經驗，但具體如何在我國政府會計實踐中運用，大多學者并未作深入的研究。大部分文獻還停留在對權責發生制和收付實現制的理論比較上，未將理論研究與我國財政和預算改革的實踐以及信息使用者的實際需求聯系起來。
（四）研究內容缺乏系統性
目前我國政府會計的研究內容涉及面廣，但缺乏對單個問題深入和系統的研究。從文章的標題來看，大量的文獻是以“政府會計諸項比較”、“中美政府會計理論框架比較”等涵蓋面較廣的標題命名進行研究。針對某一特定問題，如我國政府會計目標的定位、政府會計確認基礎研究等專項系統的研究成果較少。大部分學者的研究僅停留在一兩篇文章上，缺乏對政府會計長期深入的研究。另外，現有文獻研究方法過于單一，多是描述性和分析性研究，實證研究的成果較少，在本文選取的442個樣本中僅2篇，不到全部文獻總數的1％。
（五）研究力量相對薄弱
在財政部和中國會計學會的支持下，學者們日益關注政府會計理論的研究。但我國政府會計的研究力量相對企業會計而言仍相對薄弱，10余年來在核心期刊上發表的政府會計文章僅200多篇，這與我國企業會計蓬勃發展并取得豐碩成果的現狀相比是極不對稱的。因此，長期致力于政府會計研究的學者人數還有待增加。
參考文獻：
1.馮虹.我國政府會計的相關問題與改革建議[J].財政監督，2011（14）
2.陳均平.中國政府會計問題研究[D].財政部財政科學研究所，2010
論文摘要:對組織稅收收入與依法治稅之間的現實矛質進行了分析，提出了解決兩者矛質的方法，指出依法治悅是組織收入的基礎和保障，只有堅持依法治枕才能閱滿地完成收入任務，促進經濟發展。
隨著社會主義市場經濟體制的確立，依法治稅成為我國當前稅收工作的基本原則和要求。但是，長期以來形成的指令性稅收計劃對稅收行政執法產生了一定的影響，稅收計劃與依法治稅的矛盾也隨著市場經濟體制的日益完善而日益顯現。如何嚴格堅持和推進依法治稅、如何處理好組織稅收收人與依法治稅兩者的關系成為一個值得深人研究、努力實踐的重大課題。
組織收入與依法治稅之間的現實矛盾
(1)“收人中心說”帶來的治稅觀念的誤區。在計劃經濟體制影響下，我國對稅收收人實行計劃管理，強調以組織收人為中心，以稅收計劃任務的完成情況來考核工作績效，在稅務部門形成了“唯收人論英雄、唯收人論成就”的觀念。稅務部門任務觀念很強，將主要精力放在平衡、調劑稅收收人，確保收人計劃完成上，相對而言，法制意識較為淡薄，不太注重自身征管質量的提高和執法水平的規范。
(2)稅收計劃制定的不科學性成為依法治稅的重要障礙。從理論上講，經濟決定稅收，稅收對經濟有調控作用，所以兩者的內在發展趨勢應是一致的。由于經濟的發展呈波浪型的規律，稅收收人計劃應根據經濟發展的規律來編制，但長期以來計劃經濟體制下編制稅收計劃的主要方法是“以支定收”“基數增長法”，其公式為:稅收計劃二基數x系數+特殊因紊，即每年國家下達稅收計劃任務是以國家和地方政府所需支出為基礎，以上年實際完成數為基數，確定一定的增長比例作為當年的稅收計劃任務分配數。這種方法具有明白直觀、簡便易行、連續性強、較為穩定等特點，在一定程度上考慮了各地的客觀經濟狀況，對保證國家財政收人的穩定增長起到了重要作用。但是，隨著市場經濟體制的建立和完善.這種計劃分配方法的缺陷越來越明顯，主要表現為:第一，基數對計劃的影響程度較大，基數越大，稅收收人任務越重。即上年度完成收人越多，意味著下一年度的收人任務越重，實際上是一種“鞭打快?！钡淖龇?。一些地方的稅務部門為減輕以后年度的任務壓力.出現了有稅不收等現象。第二，基數與依照稅法有可能取得的稅收收人不完全吻合，不利于公平稅負和宏觀調控。在稅撅充裕的地方容易造成“藏富于民”，在稅撅不足的地方容易助長收“過頭稅”，導致“寅吃卯糧”。第三，系數的人為操作性大，不是建立在對稅源全面、科學調查研究的基礎上，而是通過財政預算反推出來的，可依據性較差，只考慮財政支出的增長需求，而沒有充分考慮經濟總量與結構的變化，從而容易導致稅收什劃的增長偏離實際稅撅、稅收任務崎輕畸重等悄況，會給執行稅收政策帶來一定的負面影晌。
（3)過度強調組織收人導致了對征管質量的忽視。組織收人固然是稅務部門應盡的基本職能之一，但過度強調收人任務導致了稅務部門對征管質量的忽視，有悖依法治稅的原則和規范征管的要求。在個別經濟發達地區，稅撅充足，稅務部門完成當年度稅收收人任務后，放松了對漏征漏管戶的清理，企業欠稅大幅度地增加，壓欠措施不到位，查處案件過程中隨意性較大，甚至個別地方政府常以發展地方經濟為借口，超越權限要求稅務部門特別是地稅部門違法實施稅收減免和制定片面的稅收優惠政策。這種做法一方面助長了企業的欠稅、偷稅的風氣.助長了地方保護主義的蔓延，加劇了地區經濟發展的不平衡，另一方面也不利于稅務部門征管水平和征管質量的提高。而在經濟欠發達地區，地方政府脫離稅源實際，片面迫求政績和地方收人規模的最大化，稅務部門在地方政府和收人計劃的雙重壓力下出現了征“過頭稅”“空轉稅”“以票引稅”等稅收違法現象，有的地方為完成“屠宰稅”“農業稅”等收入任務強行拉牛拉羊、甚至按人頭來計征屠宰稅，造成極其惡劣的影響，更不用提征管質量的提高和執法水平的規范了。
（1）正確處理好組織收入與依法治稅的關系
依法治稅是組織收人的基礎和保障，組織收人是衡量依法治稅水平和力度的重要結果，依法治稅貫穿于組織收入始終。只有堅持依法治稅才能圓滿地完成收人任務，促進地方經濟發展。要正確處理好組織收人與依法治稅兩者的關系，緩解、解決兩者矛盾應從以下幾方面著手:
強化稅收法定原則，克服單純追求收人的觀點。在“依法治國”已成為憲法基本原則的今天，應重新對“依法治稅”與“稅收收人計劃”進行定位。從理論上講，稅收計劃是由財政機關和稅務部門制定的，是稅務部門內部的工作計劃，不具有強制的約束力，而稅法是由國家的立法機關及最高行政機關制定的，具有普遍的法律約束力，違反稅法就應承擔相應的法律后果。孰輕孰重顯而易見。再者，從當前形勢上講，雖說組織收人是稅收的基本職能，卻不是唯一職能，特別是我國加人WTO后，稅收更注重的是體現一種“公平”和“中性”的原則，與國際接軌，“依法治稅”顯得尤為重要。這里的“法”就是“稅法”，“稅法”才是全部稅收工作的依據，而不是“稅收收人計劃”。組織收人應在稅法規定的范圍內進行，做到依法征收、應收盡收、應退盡退。而所謂依法治稅，其內涵就是“應收盡收”，就是按照稅收法律、法規和稅收規范性文件的要求，通過規范的稅收行政執法行為對經濟活動中產生的稅款解繳人庫，實現稅款從納稅人到國家的財產利益轉移，既不能有稅不收，也不能因盲目追求完成稅收收人任務收“過頭稅”。由此可見，“依法治稅”與“稅收收人計劃”兩者的定位是:在遵循依法治稅這一基本原則的前提下來完成稅收收人計劃。
(2)改變現行不盡科學合理的稅收計劃制定方法。稅收與經濟是木與本、水與源的關系，不能脫離經濟去追求稅收增長，更不能超越經濟發展水平侈談什么稅收增長。所以，稅收計劃的制定應逐步改變現行的“基數增長法”，要以市場資源的優化配置為原則，以經濟發展狀況為依據，特別是根據稅收收入的增長與CDP增長存在著密切的正相關關系，可以考慮運用GDP來編制稅收收人，主要有彈性系數法(稅收彈性系數是指稅收收人增長率與經濟增長率之比)和稅收負擔率法(稅收負擔率是指稅收收人占GDP的比重)兩種方法。
(3)改變稅收工作考核辦法。在當前市場經濟體制和新的征管格局形勢下，各級地方政府、上級主管部門對稅務部門工作業績的考核標準應多樣化，稅收收人計劃任務完成情況不應當成為考察和評價稅收工作的唯一標準。能否完成稅收計劃任務主要取決于經濟的發展情況，所以在稅收計劃執行階段，應當將稅收計劃作為預側性、規劃性、指導性計劃，而不是強制性、必須完成的指令性計劃，對稅收工作的評價應該既有量的要求.也要有質的要求。沒有質的量是沒有意義的，應當適當弱化稅收計劃任務的考核，強化依法治稅工作的考核，由稅收計劃的數量考核逐步轉變為稅收征管質量的考核，將重點放在考核稅收管理的有效性上，具體包括稅務登記率、納稅申報率、申報真實率、催報催繳率、稅款人庫率、滯納金加收率、違法行為處罰率、涉稅復議變更撤銷率等指標。衡量稅收工作的優劣，不應單純看收人總童的多少，關鍵是看是否堅持依法治稅，依率計征，縮小應征與實征的差額。
(4)切實改革政府的財政預算管理體制。稅收計劃是財政預算的一項重要組成部分，要改革現行的稅收計劃，在財政預算上必須堅持“量人為出”的原則，徹底改變當前財政支出制約稅收收人的做法。如果財政預算與稅收計劃差別較大，由此產生的財政支出缺口，應通過緊縮支出、發行國債或者其他途徑解決，而不是將組織收人任務強加于稅務部門，這樣可以避免因支出需要而迫加稅收計劃產生的負面效應，保證稅務部門依法治稅的獨立性，做到依法行政、依率計征。
