發(fā)布時(shí)間：2023-07-04 16:26:36
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農(nóng)村土地治理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：土地糾紛；新農(nóng)村；應(yīng)對(duì)政策
中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是國(guó)計(jì)民生的根本，搞好土地建設(shè)才能幫助國(guó)家有力的發(fā)展。有利益的地方就會(huì)有紛爭(zhēng)，人人都看中土地帶來的收益，爭(zhēng)先恐后的分搶土地這一塊大肉，糾紛是成了不可避免的問題。新農(nóng)村正值建設(shè)的時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家也開始重視三農(nóng)問題，出臺(tái)政策全面取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)施了一系列的優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)了人們依靠土地生活的積極性，但是也激化了土地的搶奪，新的問題既然已經(jīng)出現(xiàn)，那就要刻不容緩的解決。隨著時(shí)代不斷的進(jìn)步，人們也在追求和諧社會(huì)的發(fā)展，要?jiǎng)?chuàng)造和諧社會(huì)，就要降低社會(huì)矛盾，合理解決土地糾紛的問題，使土地制度穩(wěn)定發(fā)展。只要土地制度穩(wěn)定發(fā)展，土地糾紛逐日減少，成功的建造社會(huì)和諧就指日可待了。
1 土地糾紛的類型與根源
1.1 土地糾紛的類型
1.1.1 土地權(quán)屬糾紛
我國(guó)土地權(quán)屬糾紛十分的復(fù)雜，簡(jiǎn)而言之，可以總結(jié)為：當(dāng)事人就土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地侵權(quán)及派生權(quán)利主張存在對(duì)立沖突或爭(zhēng)議的狀況。根據(jù)主體的不同，土地糾紛又可以分為以下幾種情況：村落之間邊界土地分界不清、全村集體土地與國(guó)家政府機(jī)構(gòu)之間所屬權(quán)不清、村民之間的土地權(quán)屬不清。
1.1.2 土地承包合同糾紛
土地承包合同是發(fā)包方和承包方之間達(dá)成的關(guān)于土地利益關(guān)系的協(xié)議。土地承包合同又可以分為3個(gè)方面：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、當(dāng)國(guó)家政策發(fā)生改變時(shí)產(chǎn)生的糾紛，最后一方面是歷史與農(nóng)民所處的現(xiàn)狀沖突引發(fā)的糾紛。分配承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)十分繁瑣的工作，而且難以做到絕對(duì)的公平，土地承包合同糾紛也是土地糾紛類型中較難解決的一種糾紛類型。
1.1.3 經(jīng)濟(jì)利益糾紛
經(jīng)濟(jì)利益糾紛也可以稱為土地征收補(bǔ)償糾紛。土地征收補(bǔ)償糾紛是國(guó)家強(qiáng)制征收土地時(shí)產(chǎn)生的糾紛，這不僅僅是土地用途改變的過程，它還是土地所有權(quán)的歸屬問題，其本質(zhì)是土地歸屬權(quán)的轉(zhuǎn)換。當(dāng)土地征用范圍過寬、土地征用程序不公開、利益補(bǔ)償不合理、征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低時(shí)，都會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益糾紛。
1.1.4 基層管理混亂
村中的干部濫用私權(quán)對(duì)土地進(jìn)行一系列不公平的分配、發(fā)包、補(bǔ)償時(shí)，產(chǎn)生的土地糾紛。這一糾紛類型屬于主觀型，是人為所造成的糾紛，管理嚴(yán)格是可以控制的。
1.2 土地糾紛的根源
1.2.1 社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，我國(guó)對(duì)于三農(nóng)問題也逐漸開始重視起來，對(duì)于農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題也是大力的支持。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)民的收益才會(huì)跟著不斷提高。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民的需求也越來越高，這也促使農(nóng)民想要獲得更多的收益，收益的主要來源就是作物產(chǎn)量，產(chǎn)量要增加就要有更多的土地，搶奪土地誘發(fā)糾紛。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需求量加大催化了土地的糾紛。
1.2.2 農(nóng)民依賴土地
我國(guó)雖是地大物博，但由于人口眾多導(dǎo)致每個(gè)人能分配到的土地少之又少。這樣一來農(nóng)民自然就會(huì)對(duì)土地產(chǎn)生強(qiáng)烈的依戀，土地就是他們的賴以生存的方式，對(duì)土地的感情越來越深，競(jìng)爭(zhēng)就越來越激烈，當(dāng)自己的土地不能屬于自己的且又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，土地糾紛就開始了。
1.2.3 基層干部亂用私權(quán)
基層干部亂用私權(quán)是指村級(jí)干部或政府職能部門利用自己的權(quán)利，在土地分配過程中為自己或親人謀福利，損害農(nóng)民的利益的一種做法。基層干部在土地分配、土地流轉(zhuǎn)、土地補(bǔ)償?shù)纫幌盗械沫h(huán)節(jié)中，都擁有著十分強(qiáng)大的權(quán)利，在權(quán)力的運(yùn)用中產(chǎn)生不當(dāng)?shù)牟僮鳎瑩p害農(nóng)民的利益，就會(huì)產(chǎn)生糾紛。
1.2.4 政策管理的漏洞
政策管理的漏洞，是引發(fā)土地糾紛的重大問題。相比基層干部的亂用私權(quán)，政策管理漏洞的問題更為嚴(yán)重一些。如果國(guó)家沒有法律，人們的生活將是什么樣子。土地分配問題也是一樣的，相關(guān)政策文件故意回避土地分配利益上的問題，使其產(chǎn)生模糊，詞意不清晰，當(dāng)土地分配不均時(shí)，沒有明文的規(guī)定要怎樣進(jìn)行使用或補(bǔ)償，沒有嚴(yán)格的程序要件，糾紛自然就會(huì)產(chǎn)生。
1.2.5 利益沖突
利益的不均是土地產(chǎn)生糾紛最本質(zhì)的根源。農(nóng)民對(duì)于土地歸屬權(quán)的爭(zhēng)奪也是利益引發(fā)的，自己獲得的土地面積大，就會(huì)有相應(yīng)高產(chǎn)量的收益，當(dāng)農(nóng)民的土地被征用或發(fā)生不公平的分配時(shí)，利益受到損害，就會(huì)發(fā)生土地的糾紛。
2 治理政策
2.1 制定條例清晰的文件
在土地分配的過程，沒有嚴(yán)格的程序要件，是產(chǎn)生糾紛的必然原因。筆者覺得要改變農(nóng)村土地糾紛問題，要制定規(guī)例清楚的相關(guān)文件，維護(hù)農(nóng)民合法利益就是文件內(nèi)容的心臟，穩(wěn)定發(fā)展是其出發(fā)點(diǎn)，民主協(xié)商、政府進(jìn)行調(diào)解組織，將土地糾紛的問題妥善化解。
2.2 順應(yīng)時(shí)代建設(shè)新農(nóng)村
土地糾紛自古就有，土地資源日益減少，人口逐漸上升，本來就稀缺的土地，變的更加的缺乏。雖然用地在減少，但為了農(nóng)作物產(chǎn)量不減少，農(nóng)民應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代，種植高產(chǎn)量的作物，使收益提高，土地糾紛問題也會(huì)得到有效的緩解。
3 結(jié)語
關(guān)于新農(nóng)村土地的糾紛，無論是什么形式的解決方法，都是要以維護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，穩(wěn)定維護(hù)農(nóng)民利益是解決問題的關(guān)鍵。現(xiàn)有問題的解決政策和方法是治標(biāo)不治本的，僅僅只是緩解了當(dāng)下問題，同樣的糾紛還是會(huì)重復(fù)的發(fā)生，所以說，強(qiáng)大有力的政策是關(guān)鍵，相關(guān)文件或規(guī)定出臺(tái)時(shí)，應(yīng)該考慮到未來的發(fā)展，要標(biāo)本齊治才可以。農(nóng)村土地的糾紛是中國(guó)社會(huì)建設(shè)中的重要問題，科學(xué)的解決這一問題才能促進(jìn)和諧社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。最大限度的維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，保障農(nóng)民利益是永遠(yuǎn)不變的宗旨。
參考文獻(xiàn)
[1] 崔朝棟.論中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化中土地制度改革的路徑選擇[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（04）.
【關(guān)鍵詞】 土地開發(fā)整理 理論 規(guī)律 原則
土地開發(fā)整理為土地可持續(xù)發(fā)展提供了一條重要途徑，提高土地質(zhì)量，改善用地結(jié)構(gòu)，既防止了耕地面積的不斷減少，又實(shí)現(xiàn)了土地的充分利用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在迅猛發(fā)展，今后各項(xiàng)建設(shè)將不可避免地占用耕用土地，農(nóng)村土地資源會(huì)更加緊張，因此，通過農(nóng)村土地開發(fā)整理，補(bǔ)充耕地，提高耕地質(zhì)量具有十分重要的意義。
1 農(nóng)村土地開發(fā)整理的理論基礎(chǔ)
可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)的熱門話題，在各類資源日漸減少的今天，顯得更是格外重要。可持續(xù)發(fā)張是對(duì)人口、環(huán)境、資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而土地是人類發(fā)展過程中必不可少的資源，土地資源的可持續(xù)利用將成為可持續(xù)發(fā)張的根本保障。。在農(nóng)村土地開發(fā)整理過程中，要注意運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理論，保護(hù)土地，不破壞土地，保持土地基本面貌。
2 土地開發(fā)整理的規(guī)律
任何事物都存在一定的客觀規(guī)律，土地開發(fā)整理也不例外，要想更好地利用土地開發(fā)整理，實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化的目標(biāo)，就必須探索和掌握土地開發(fā)管理的規(guī)律。
2.1 同步協(xié)調(diào)規(guī)律
國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高無不依賴于土地開發(fā)整理。土地開發(fā)整理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的持久的工作，不能以追求速度為目的，要穩(wěn)扎穩(wěn)打，做好每一步，在具體的過程中需要對(duì)具體的事情進(jìn)行具體的分析，不能偏離土地開發(fā)管理的核心，也不能墨守成規(guī)。土地開發(fā)管理過程中要結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況和人民生活的水平，不能因?yàn)橥恋亻_發(fā)整理而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、降低人民生活質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展依賴與對(duì)資源的利用，尤其體現(xiàn)在是對(duì)土地利用的廣度和深度。土地開發(fā)整理本身就是資源利用、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，和諧發(fā)展的前提。土地開發(fā)整理要有全局觀，要協(xié)調(diào)好各個(gè)方面，決不能不遵循其規(guī)律，盲目冒進(jìn)，隨意整改，顧此失彼。
2.2 開發(fā)利用和保護(hù)增值的平衡規(guī)律
土地資源是有限的，在開發(fā)利用土地資源時(shí)，決不允許超越土地資源的承載能力。資源是具有整體性的，任何一種資源的變化，都會(huì)引起連鎖反應(yīng)，影響到其他資源的利用。土地資源的變化也同樣影響著其他資源的利用情況，有的變化可能是有利的，有利于實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展目標(biāo)，而有些變化則只會(huì)影響其他資源利用，阻礙人類社會(huì)發(fā)展。因此，進(jìn)行土地開發(fā)整理時(shí)也必須遵循土地資源開發(fā)利用和保護(hù)增值的平衡規(guī)律，只有這樣才能既得到最大的土地利用效益，又不會(huì)對(duì)土地造成破壞。諸如，漁業(yè)，每年都有禁捕期，而且捕魚時(shí)應(yīng)盡量使用大網(wǎng)眼的漁網(wǎng)，才能獲得持續(xù)效益；林業(yè)的開發(fā)利用中也必須保證開采量與自然生長(zhǎng)量的平衡，有時(shí)也進(jìn)行人為種植，以免造成森林的破壞。
2.3 生態(tài)平衡規(guī)律
地球是一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)規(guī)律無處不在，土地開發(fā)整理也要以生態(tài)平衡為出發(fā)點(diǎn)。只有依循生態(tài)平衡規(guī)律，才可能是土地開發(fā)利用做到真正合理。土地開發(fā)整理要具有全局性和系統(tǒng)性，要從整體入手，不能只看片面。開發(fā)整理過程中要從多方面入手，相輔相承，統(tǒng)籌兼顧，以整體觀點(diǎn)進(jìn)行綜合治理。對(duì)于河流流域土地整理也要注意整體性，上游要抓水土治理，中游要注意農(nóng)田保護(hù)，下游搞灘地開發(fā)，把土地資源，生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)效益聯(lián)系起來進(jìn)行綜合整理。
3 土地開發(fā)整理原則
3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)管
土地開發(fā)整理要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地開發(fā)管理辦法及所在省、市的相關(guān)規(guī)定，施工單位需要認(rèn)真做好每項(xiàng)工作，隨時(shí)做好詳細(xì)記錄，在每期項(xiàng)目結(jié)束后，工程技術(shù)指導(dǎo)人員要進(jìn)行詳細(xì)審查，確保工作質(zhì)量。完善整個(gè)監(jiān)管機(jī)制，由監(jiān)理工程師主要負(fù)責(zé)施工質(zhì)量，監(jiān)理人員和工程技術(shù)指導(dǎo)人員同國(guó)土資源所業(yè)務(wù)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審核，規(guī)范操作程序，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。項(xiàng)目竣工后，為避免土地糾紛，可對(duì)新增耕地地區(qū)進(jìn)行土地承包，并將新增耕地納入農(nóng)田保護(hù)區(qū)范疇，設(shè)立專門人員來負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理的各種資料，并進(jìn)行分類整理歸檔。
3.2 因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)
因地制宜是指土地開發(fā)整理要適應(yīng)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)是整合所有有利發(fā)展的因素，以投入最少的生產(chǎn)來獲得盡可能多的效益。因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)是更好地進(jìn)行土地開發(fā)，推進(jìn)發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)最大利用率的前提，也是土地開發(fā)整理必不可少的原則。通過進(jìn)行土地考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個(gè)地方條件差異較大，土地使用情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況也有所差別，因此根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，進(jìn)行合理分類，因地制宜，按照地方特點(diǎn)，采取科學(xué)方法進(jìn)行土地開發(fā)整理至關(guān)重要。
3.3 統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)
土地開發(fā)整理必須進(jìn)行有條序的統(tǒng)一籌劃，突出重點(diǎn)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件，做好整理策劃，確定整理的方向和重點(diǎn)，將各項(xiàng)工作有序做好。保證土地開發(fā)整理的效益為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，不僅僅是土地開發(fā)整理的任務(wù)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。只有統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，突出重點(diǎn)，協(xié)調(diào)好土地開發(fā)整理與其他各方面的關(guān)系，才有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)快發(fā)展。在土地開發(fā)整理過程中要注重當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。在開發(fā)利用過程中，還要注意以綜合為本，要同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、交通、工業(yè)等多行業(yè)合作交流，緊密聯(lián)系。以綜合為本，對(duì)土地資源進(jìn)行全方位的考察，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行詳細(xì)了解，是土地開發(fā)整理工作能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。
3.4 優(yōu)化環(huán)境，保護(hù)生態(tài)
環(huán)境問題是當(dāng)前一個(gè)重要話題，以污染環(huán)境為前提的發(fā)展終將付出沉重的代價(jià)。愛護(hù)環(huán)境，保護(hù)環(huán)境是一切發(fā)展的前提，也是土地開發(fā)整理的重要原則。在整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)行過程中要充分考慮開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，不能以開發(fā)為目的，追求高效經(jīng)濟(jì)發(fā)展而破壞生態(tài)環(huán)境。將統(tǒng)一布局與優(yōu)化環(huán)境，保護(hù)生態(tài)的原則結(jié)合起來，才能達(dá)到既可以完成土地開發(fā)利用目標(biāo)，又可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的預(yù)期目的。
參考文獻(xiàn)：
[1]房孝利，錢立文.土地開發(fā)整理項(xiàng)目的思考與對(duì)策[J].城建檔案，2011（9）；117-119.
【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀 問題 對(duì)策
1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
伊通滿族自治縣位于吉林省中部,是吉林省糧食主產(chǎn)區(qū)。現(xiàn)有15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),37萬農(nóng)業(yè)人口,18萬個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力。擁有耕地面積97749公頃,其中家庭承包地94956公頃,預(yù)留地3329公頃。伊通縣在1997年末至1998年初完成了農(nóng)村土地第二輪承包工作,簽訂延包合同99175份。到2009年初,全縣共實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積8328公頃,流轉(zhuǎn)戶數(shù)10531戶。
伊通滿足自治縣土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點(diǎn):
1.1流轉(zhuǎn)總量少 流轉(zhuǎn)戶數(shù)占全縣總戶數(shù)的1/10,流轉(zhuǎn)面積僅占全縣耕地總面積的8.5%。
1.2流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包為主 在全部土地流轉(zhuǎn)中,轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的7234戶、6803公頃,分別占流轉(zhuǎn)總量的69%和82%;出租方式流轉(zhuǎn)的1871戶、1052公頃,占流轉(zhuǎn)總量的17.8%和13%;互換方式流轉(zhuǎn)的49戶、52公頃,占流轉(zhuǎn)總量的0.5%和0.5%;轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的293戶、207公頃,占流轉(zhuǎn)總量的2.7%和2.5%;其他方式流轉(zhuǎn)的1084戶、214公頃,占流轉(zhuǎn)總量的10%和2%。
1.3流轉(zhuǎn)期限以短期為主 流轉(zhuǎn)期限為1年的2763戶、2346公頃,占流轉(zhuǎn)總量的26%和28%;流轉(zhuǎn)期限為2～5年的5869戶、4785公頃,占流轉(zhuǎn)總量的56%和57%;流轉(zhuǎn)期限為6～10年的661戶、569公頃,占流轉(zhuǎn)總量的6%和7%;流轉(zhuǎn)期限為10年以上的1238戶、628公頃,占流轉(zhuǎn)總量的12%和8%。
1.4流轉(zhuǎn)數(shù)量逐年增加 據(jù)統(tǒng)計(jì),《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施以來全縣土地流轉(zhuǎn)數(shù)量是2003年1050戶、1204公頃;2004年1600戶、2512公頃;2005年4975戶、2970公頃;2006年4480戶、3881公頃;2007年4791戶、4050公頃;2008年10531戶、8328公頃。2008年流轉(zhuǎn)戶數(shù)是2003年的10倍,流轉(zhuǎn)面積是2003年的6.9倍。
2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題
2.1市場(chǎng)服務(wù)體系不健全 表現(xiàn)為沒有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、供求信息不暢。土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài),流轉(zhuǎn)的對(duì)象基本為農(nóng)戶之間或親戚、朋友。
2.2農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿薄弱 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入來源的限制,農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度較高,在目前仍然缺乏有效生存保障的前提下,農(nóng)民難以舍棄土地,不愿將土地流轉(zhuǎn)出去;近年來,中央糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策的實(shí)施和糧食市場(chǎng)價(jià)格的上漲,很大程序上提高了經(jīng)營(yíng)土地的收益,土地更顯珍貴;由于科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展,經(jīng)營(yíng)土地的勞動(dòng)時(shí)間大大減少,農(nóng)戶更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的家庭經(jīng)營(yíng)。
2.3缺少流轉(zhuǎn)主體 目前全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)大戶數(shù)量少、實(shí)力弱,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的牽動(dòng)作用小,極大地限制了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。
2.4勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難 項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)少、二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)和農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)門路窄、不穩(wěn)定等因素,使農(nóng)村勞動(dòng)力難以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量轉(zhuǎn)移出去,客觀上限制了土地的流轉(zhuǎn)。
2.5流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范 近幾年全縣土地流轉(zhuǎn)的形式主要是戶間協(xié)商,土地流轉(zhuǎn)的隨意性較大。突出表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不全面、手續(xù)不完備、沒有通過村組同意或備案,甚至只有口頭協(xié)議。從而使得土地流轉(zhuǎn)糾紛的不斷增加。
3.做好土地流轉(zhuǎn)工作的對(duì)策
伴隨農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、專業(yè)化、區(qū)域化生產(chǎn)的推進(jìn),實(shí)現(xiàn)土地較大規(guī)模集中是未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)和要求。綜合分析全縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、特點(diǎn)及存在的問題,政府部門和村委會(huì)應(yīng)從以下幾方面做好土地流轉(zhuǎn)工作。
3.1做好土地流轉(zhuǎn)的宣傳和引導(dǎo) 在目前總體推進(jìn)條件尚不成熟的情況下,全縣的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取漸進(jìn)式的發(fā)展思路。當(dāng)前最重要的是做好宣傳和引導(dǎo),讓農(nóng)民了解與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定,促進(jìn)農(nóng)民由傳統(tǒng)思想向現(xiàn)代思想轉(zhuǎn)變,積極參與到土地流轉(zhuǎn)中來。
3.2建立服務(wù)中心和信息庫(kù) 以縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門為依托建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和信息庫(kù),為農(nóng)民提供流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等各項(xiàng)服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的快速發(fā)展。
3.3積極為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件盡可能的為農(nóng)民提供進(jìn)城務(wù)工定居服務(wù);大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),提高農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率和就業(yè)穩(wěn)定性;教育農(nóng)民,努力把傳統(tǒng)農(nóng)民改造成現(xiàn)代農(nóng)民,為土地流轉(zhuǎn)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造充分必備的條件。
1農(nóng)村土地綜合整治簡(jiǎn)要回顧
農(nóng)村土地綜合整治十分重要，從2000年開始至今已有10余年，事業(yè)從無到有，資金從少到多，影響力從小到大，管理從散亂到基本成體系，基層政府和廣大群眾從不了解、不理解到主動(dòng)申請(qǐng)項(xiàng)目，積極擁護(hù)并參與項(xiàng)目實(shí)施，各級(jí)各部門密切配合、積極推進(jìn)，加大資金投入，狠抓項(xiàng)目管理，農(nóng)村土地綜合整治得到迅速發(fā)展，取得了明顯成效，在保護(hù)耕地和節(jié)約用地、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效，受到了各地區(qū)特別是廣大農(nóng)民的歡迎。通過多年來農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施，全面提高了項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量，有效增加耕地面積，提升了耕地質(zhì)量等級(jí)，達(dá)到田成方、溝相通、路相連、旱能灌及澇能排，基礎(chǔ)設(shè)施完備，整體功能較強(qiáng)的高產(chǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，不僅保證了耕地的“占補(bǔ)平衡”和“總量平衡”，進(jìn)而保證了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的用地需求，而且為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件，對(duì)改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生態(tài)條件，提高農(nóng)民收入，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力起到了積極的作用。
2農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀分析
一是基層國(guó)土資源管理部門推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治積極性不高，重視程度不夠。目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入快車道，各類建設(shè)用地進(jìn)入高峰期，各地區(qū)將重點(diǎn)放在保經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，把爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)和加快用地報(bào)批作為頭等大事。對(duì)推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地綜合整治重視程度不夠，同時(shí)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)資金多、任務(wù)重、壓力大，各級(jí)國(guó)土資源管理部門和土地整治機(jī)構(gòu)普遍存在畏難情緒，存在多干事問題多的顧慮，工作積極性不高。二是各級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)人員較少，專業(yè)性不強(qiáng)，力量相對(duì)不足。近幾年，隨著農(nóng)村土地綜合整治深入開展，各級(jí)國(guó)土資源管理部門基本上建立了專門的土地整治機(jī)構(gòu)，取得了一定成績(jī)，也起到了積極的作用，但與目前農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)需要還有一定差距。部分地區(qū)仍沒有建立專門的管理部門和工作機(jī)構(gòu)，力量薄弱，工作被動(dòng)，大部分地區(qū)土地整治機(jī)構(gòu)人員少，專業(yè)性不強(qiáng)，難以適應(yīng)工作需要。三是全國(guó)范圍內(nèi)耕地后備資源匱乏，通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)新增耕地已十分困難。全國(guó)第二次土地調(diào)查后，大部分地區(qū)基本上已沒有可供開發(fā)的耕地后備資源。同時(shí)，各地區(qū)為了爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先保證占補(bǔ)平衡項(xiàng)目補(bǔ)充耕地，與農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地發(fā)生沖突，已成為影響農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目安排的主要因素之一。四是專項(xiàng)資金使用范圍較窄，現(xiàn)行預(yù)算體系已不能適應(yīng)農(nóng)村土地綜合整治工作需要。項(xiàng)目投資范圍僅局限于耕地和基本農(nóng)田整理范圍，將農(nóng)村和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、損毀土地復(fù)墾等排除在外，資金預(yù)算體系中，現(xiàn)行的預(yù)算定額、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足各類農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目工程建設(shè)實(shí)際需要。
3農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目管理存在的問題
2000年以來，通過開展以農(nóng)村宜農(nóng)未利用土地的開發(fā)和以田、水、路、林與村綜合整治為主的農(nóng)村土地綜合整治工作，不僅實(shí)現(xiàn)了耕地總量平衡，還極大地改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上作出了重大貢獻(xiàn)。但隨著項(xiàng)目建設(shè)的深入推進(jìn)，在資金和項(xiàng)目管理上的缺陷也逐漸顯現(xiàn)。一是典型示范作用不明顯。目前，已實(shí)施的各類農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目數(shù)量龐大，但質(zhì)量不高，工程建設(shè)突出、示范效果明顯，可以成為樣板工程的綜合性項(xiàng)目不多。二是項(xiàng)目實(shí)施范圍窄。農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目始終圍繞客土整理、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護(hù)林等工程建設(shè)進(jìn)行投入，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)用地整理等方面投入不夠。三是項(xiàng)目建設(shè)周期往往拖延時(shí)間過長(zhǎng)，且資金使用率不高。大量專項(xiàng)資金滯留在各級(jí)政府和財(cái)政部門，沒有落實(shí)到項(xiàng)目。
4強(qiáng)化農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目管理的措施
4.1進(jìn)一步加大宣傳力度，擴(kuò)大宣傳范圍一是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府，特別是縣、鄉(xiāng)基層人民政府的宣傳力度。縣、鄉(xiāng)基層人民政府是項(xiàng)目實(shí)施的主體，建議將農(nóng)村土地綜合整治工作宣傳重心放在縣、鄉(xiāng)基層人民政府，調(diào)動(dòng)基層人民政府申報(bào)項(xiàng)目積極性，充分發(fā)揮基層人民政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目實(shí)施過程中的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部成立專門機(jī)構(gòu)，派專人參與項(xiàng)目實(shí)施、管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。二是進(jìn)一步提高國(guó)土資源管理系統(tǒng)對(duì)農(nóng)村土地綜合整治重要性的認(rèn)識(shí)。農(nóng)村土地綜合整治是國(guó)土資源管理的重要組成部分，能否搞好這項(xiàng)事業(yè)，關(guān)系重大。農(nóng)村土地綜合整治資金量大，政策性強(qiáng)，對(duì)專業(yè)和技術(shù)要求也比較高，各級(jí)國(guó)土資源管理部門應(yīng)高度重視，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大力度，嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范管理，切實(shí)搞好農(nóng)村土地綜合整治工作。三是在全社會(huì)深入開展農(nóng)村土地綜合整治法規(guī)和政策宣傳，提高群眾對(duì)農(nóng)村土地綜合整治在提高糧食生產(chǎn)能力、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活水平、全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中重要作用的認(rèn)識(shí)。樹立依法、按規(guī)劃進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治的觀念，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識(shí)。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立村群眾工程質(zhì)量監(jiān)督小組，派專人擔(dān)任群眾監(jiān)理員參與項(xiàng)目實(shí)施。
4.2以農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃為龍頭，以項(xiàng)目信息檢測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)為抓手，綜合運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，強(qiáng)化資金和項(xiàng)目管理一是要做好規(guī)劃。有了規(guī)劃，任務(wù)才能明確，工作才有方向，農(nóng)村土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃是項(xiàng)目安排的重要依據(jù)，同時(shí)也是協(xié)調(diào)與農(nóng)村土地綜合整治有關(guān)各部門工作的重要抓手，因此，農(nóng)村土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)上升到政府層面，作為土地利用總體規(guī)劃的子規(guī)劃指導(dǎo)有關(guān)各部門的工作。二是搭建好農(nóng)村土地綜合整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息平臺(tái)。項(xiàng)目管理系統(tǒng)平臺(tái)的應(yīng)用，將大大提高農(nóng)村土地綜合整治工作效率，為各級(jí)政府和相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)時(shí)監(jiān)督管理提供了便利條件，同時(shí)作為項(xiàng)目管理系統(tǒng)，對(duì)各地區(qū)把握政策方向，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施也起到重要作用。
4.3規(guī)范資金使用，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治資金管理，整合使用其他各類涉農(nóng)建設(shè)資金項(xiàng)目專項(xiàng)資金實(shí)行專賬管理，專款專用，不得擠占挪用或平衡預(yù)算，不得用于與農(nóng)村土地綜合整治無關(guān)的其他支出。項(xiàng)目承擔(dān)單位單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算。項(xiàng)目資金必須嚴(yán)格按照項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，不得擅自調(diào)整、修改項(xiàng)目預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算開支，保證資金安全合理使用。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障農(nóng)村土地綜合整治重點(diǎn)工程的投入。對(duì)弄虛作假、擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)行為，將嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定處理，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。項(xiàng)目承擔(dān)單位按計(jì)劃、按預(yù)算、按進(jìn)度、按質(zhì)量撥付工程款。工程施工費(fèi)由承擔(dān)單位支付到施工單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，管理費(fèi)用實(shí)行預(yù)算控制、據(jù)實(shí)列支、領(lǐng)導(dǎo)審核、統(tǒng)一結(jié)帳及集中支付。鼓勵(lì)地方政府多渠道籌措資金，整合使用涉農(nóng)、涉地部門資金，按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的利益分配機(jī)制，吸引社會(huì)更多資金投入農(nóng)村土地綜合整治。在農(nóng)村土地綜合整治示范項(xiàng)目中，對(duì)于村莊宅基地和基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)墾之外的工程，如村莊道路、給排水、安全設(shè)施和電網(wǎng)等公用工程設(shè)施建設(shè)、住房改造、居住集中以及村莊公共設(shè)施建設(shè)等，各相關(guān)部門與項(xiàng)目所在地政府將按照國(guó)家和省政府有關(guān)促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程等要求，積極統(tǒng)籌相關(guān)建設(shè)資金，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”的要求，整村推進(jìn)，進(jìn)行“田、水、路、林、村、房”綜合整治，在優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，推進(jìn)節(jié)約集約整治模式、統(tǒng)籌資金、管理機(jī)制等方面發(fā)揮示范、引導(dǎo)作用。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地利益；博弈；法律規(guī)制
農(nóng)村的土地是農(nóng)民安身立命的根本，既是其賴以生存的根本物質(zhì)基礎(chǔ)，也是其最終的生存保障。對(duì)“三農(nóng)問題”的破解，農(nóng)村土地問題的解決必然為其最重要之一端。
一、參與農(nóng)村土地利益博弈的主體及其分析
基于我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定及社會(huì)實(shí)際，參與農(nóng)村土地利益博弈的主體主要有農(nóng)村土地的所有者、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者、國(guó)家（當(dāng)?shù)卣試?guó)家的名義）以及開發(fā)商等。
1.農(nóng)村土地所有者是農(nóng)村土地利益博弈之當(dāng)然主體。我國(guó)憲法規(guī)定：“農(nóng)村的土地屬于集體所有”。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，”《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱的農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由集體使用的耕地、林地、草地，以及其它依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”源于上述憲法和法律的規(guī)定，“農(nóng)民集體”對(duì)農(nóng)村土地享有所有者權(quán)益，在農(nóng)村土地利用及流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村土地所有者是農(nóng)村土地利益博弈之當(dāng)然主體。
2.農(nóng)民是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體。基于《農(nóng)村土地承包法》第三條的規(guī)定：國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度“集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛谐邪?jīng)營(yíng)權(quán)。”很顯然，這里的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無疑是基于法律的規(guī)定。而且，對(duì)農(nóng)民來講，承包多少土地，承包多長(zhǎng)時(shí)間以及承擔(dān)何種義務(wù)還有其與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的承包合同的約定。總之，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既有法律、政策上的規(guī)定，又有合同上的約定，毫無疑問農(nóng)民當(dāng)然地是農(nóng)村土地利益博弈的參與者，且其享有的是承包經(jīng)營(yíng)者權(quán)益。
3.政府（代表國(guó)家）是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體。我國(guó)《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”2004年3月14日的憲法修正案對(duì)此修正為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。同時(shí)《土地管理法》也規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”很明顯，政府以國(guó)家的名義合法地且往往強(qiáng)勢(shì)地參與了農(nóng)村土地利益的爭(zhēng)奪，當(dāng)然有時(shí)的確是為了公共利益，因而政府（國(guó)家）也就是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體。
二、對(duì)農(nóng)村土地利益博弈過程及結(jié)果分析
1. 農(nóng)村土地所有者與土地使用者之間博弈的過程及結(jié)果。最為基礎(chǔ)性的土地利益博弈存在于土地所有者及土地使用者之間。我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村的土地為三級(jí)集體所有，即鄉(xiāng)、村以及村內(nèi)的村民小組是法律確定的所有權(quán)主體。農(nóng)民個(gè)體對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛谐邪?jīng)營(yíng)權(quán)。由于法律所規(guī)定的“集體”的具體內(nèi)容不清，“集體”究竟是指集體組織（如村民委員會(huì)）還是由這些成員所構(gòu)成的群體？這個(gè)問題直接關(guān)系到所有權(quán)如何行使及其法律效力這一根本問題。在我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的框架下，由村民委員會(huì)或村民小組作為土地所有者出現(xiàn)，進(jìn)行相應(yīng)的民事行為，行使所有者權(quán)益，似乎為理所當(dāng)然。其行為及其后果似乎理所當(dāng)然地應(yīng)被村民所接受。基于此種邏輯，村民個(gè)體對(duì)土地所有權(quán)的行使鮮有質(zhì)疑也難于置疑。于是，村委會(huì)或村民小組就成了土地的當(dāng)然所有者。
2.國(guó)家參與農(nóng)村土地利益博弈之過程和結(jié)果。我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行國(guó)有化征用和征收，并給予一定的補(bǔ)償。這里至少有兩個(gè)變數(shù)，一是何為“公共利益”？二是補(bǔ)償?shù)绞裁闯潭龋考词故莿倓傤C布的物權(quán)法對(duì)此也沒有明確規(guī)定。很顯然，只要政府想獲得哪塊土地，即可打著為“公共利益”需要之旗號(hào)行使國(guó)家公權(quán)力征收即可，集體組織也好，村民也罷沒有選擇的余地。于是該宗集體土地的所有權(quán)就輕而易舉地被剝奪了。再論補(bǔ)償問題。法律規(guī)定了此種情形下補(bǔ)償?shù)纳舷蓿鞯胤秸话阋捕贾贫讼鄳?yīng)的細(xì)則，往往將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就低加以規(guī)定。由于是以國(guó)家的名義征收，是一種行政行為，這時(shí)候的土地所有者成了行政相對(duì)人，在這種嚴(yán)重不平等的行政關(guān)系中，土地所有者根本就沒有討價(jià)還價(jià)的余地。由于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)上的缺陷，其對(duì)地方政府?dāng)U大征地的激勵(lì)很強(qiáng)，而限制不夠，使得地方政府在征地過程中，濫用征地權(quán)，而被征地農(nóng)民沒有平等參與協(xié)商的權(quán)利，使得土地濫征、濫用趨勢(shì)難以遏止。[1]這種國(guó)家行政權(quán)力簡(jiǎn)單地運(yùn)行的結(jié)果就使得所有權(quán)人如此輕易地就喪失了土地所有權(quán)，村民賴以生存的最基本物質(zhì)基礎(chǔ)被摧垮了。法律規(guī)定的土地所有者的占有、使用、收益和處分的權(quán)能在強(qiáng)大有政府公權(quán)力面前顯得不堪一擊。
3.開發(fā)商參與農(nóng)村土地利益博弈的過程及結(jié)果。房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)是一個(gè)暴利行業(yè)這已是盡人皆知的事實(shí)，土地資源亦屬寶貴的稀缺資源。在我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必然伴隨著城鎮(zhèn)擴(kuò)張過程中城郊農(nóng)村集體土地被利用。既然是開發(fā)商對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行開發(fā)利用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和商業(yè)交易的規(guī)矩獲取土地使用權(quán)以進(jìn)行開發(fā)。但遺憾的是，現(xiàn)實(shí)情況為，開發(fā)商看中了某塊地，就會(huì)采用一切手段促使政府運(yùn)用法律賦予的對(duì)土地的征收權(quán)力，以為了“公共利益”的旗號(hào)對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收，然后給點(diǎn)補(bǔ)償了事，該土地就變成了國(guó)家的了。此過程頗有點(diǎn)“半 匹紅綃一丈綾，系向牛頭充炭值”的意味。然后政府又以國(guó)有土地出讓的方式把土地高價(jià)賣給開發(fā)商。在這一過程中，政府憑空賺了一筆，開發(fā)商開發(fā)該土地謀取暴利。至此，政府和開發(fā)商皆大歡喜，可悲可嘆的卻是失地農(nóng)民。
三、規(guī)制農(nóng)村土地利益博弈的法律思考
基于前述對(duì)參與農(nóng)村土地利益博弈的主體及過程的分析，一個(gè)不容置疑的事實(shí)是，各主體博弈的結(jié)果，遭受最大傷害的就是農(nóng)民。如果說給其排個(gè)位次，則贏家就是政府和開發(fā)商，輸家就是農(nóng)村集體組織及其村民。長(zhǎng)此以往，不切實(shí)加以改變，“三農(nóng)問題”的解決必將因此而大打折扣。筆者認(rèn)為，從以下幾個(gè)方面入手，是規(guī)制農(nóng)村土地利益博弈的理性選擇。
1.以法律的形式，明晰農(nóng)村土地所有權(quán)真正主體。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提是承認(rèn)農(nóng)村集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。[2]盡管憲法及其它法律都規(guī)定了農(nóng)村土地為集體所有，但這個(gè)“集體”應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步以法律的形式加以明確。應(yīng)當(dāng)明確如下幾個(gè)層面的問題：其一，“集體”究為何指；其二，集體“所有”中的所有的性質(zhì)；其三，集體所有權(quán)如何行使；其四，集體所有權(quán)受到侵害如何救濟(jì)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將集體界定為由集體組織內(nèi)的村民個(gè)體組成的群體，以免村委會(huì)這樣的集體組織以集體的名義侵害村民的利益。集體所有宜界定為村民個(gè)體對(duì)土地共有。對(duì)集體所有權(quán)的行使，因?yàn)楝F(xiàn)行的村“兩委”受行政權(quán)力影響是基本事實(shí)，要避免政府行政權(quán)力的侵?jǐn)_，應(yīng)當(dāng)由村民選出的代表小組行使對(duì)土地的所有權(quán)，當(dāng)村民共有的土地權(quán)利受到侵害時(shí)，也由其選出的代表小組出面尋求法律或其它方式救濟(jì)。如上所述，所有權(quán)的主體、內(nèi)容、行使方式及其救濟(jì)等都以法律的形式加以規(guī)定和落實(shí)。集體土地所有權(quán)及其使用權(quán)人才可能擁有抵御其它外來風(fēng)險(xiǎn)的能力。
2.為規(guī)范和限制行政征收權(quán)力，以法律形式對(duì)“公共利益”加以明確界定。農(nóng)村集體土地被征收，使得村民基本生存資料所有權(quán)的喪失，對(duì)此不得不慎之又慎。“公共利益”不應(yīng)被作為幌子漫無邊際地濫用。濫用的結(jié)果是對(duì)農(nóng)民土地利益裸地掠奪。這對(duì)農(nóng)民固然是災(zāi)難，對(duì)整個(gè)社會(huì)來講也將產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。另外，與此相伴的解決措施是，以法律規(guī)定的形式明確提出有權(quán)以國(guó)家名義征收土地的政府的層級(jí)，把征收土地的權(quán)力向上收，以對(duì)征地行為加以規(guī)范和控制。最后，對(duì)是否為“公共利益”的需要，如果被征收者提出異議，應(yīng)當(dāng)以法律的形式允許被征收者單就此問題提訟，將“公共利益”的認(rèn)定納入司法審查的范圍，必將有助于控制土地征收權(quán)的濫用。
3.遵循市場(chǎng)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范和調(diào)整征地過程。國(guó)家對(duì)土地征收，開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)，村民永久性地失去了該土地的所有權(quán)，獲得一次性補(bǔ)償完畢后再無其它生活保障。更為嚴(yán)重的是，政府在此過程中獲取了巨額利益。這一過程明擺著是政府低價(jià)征收，然后市價(jià)出讓。筆者在此不得不置疑，政府取得如此巨額利益的合理性和合法性到底在哪里？為什么不讓開發(fā)商與土地所有者直接協(xié)商價(jià)格？由于有巨額利益的驅(qū)使，開發(fā)商與政府（或其某些官員）形成了利益共同體。也難怪在城市房屋拆遷補(bǔ)償過程中，政府倒象是商人，商人倒象是政府！比較起來，開發(fā)商在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中的表現(xiàn)有過之而無不及，因?yàn)檫@時(shí)候面對(duì)的對(duì)手更加軟弱。因此，從法律上割斷開發(fā)商與政府之間的利益鏈，土地所有者與開發(fā)商能夠按市場(chǎng)價(jià)格平等協(xié)商則為破解博弈主體利益嚴(yán)重失衡之關(guān)鍵。 緣于此，筆者認(rèn)為基本思路是弱化政府在農(nóng)村征地補(bǔ)償中的權(quán)力和作用。具體設(shè)想可以考慮，凡是在政府規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地，開發(fā)商均可以按照政府規(guī)劃的用途直接與土地所有者協(xié)商，就出讓價(jià)格達(dá)成協(xié)議，報(bào)政府同意，然后由政府辦理集體土地征收法律手續(xù)即可。或者，開發(fā)商就某宗規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地事先報(bào)政府，請(qǐng)求許可進(jìn)行開發(fā)，并由政府同意將來給予辦理相關(guān)土地所有權(quán)及使用權(quán)手續(xù)。完成了政府的先行許可再與土地所有者協(xié)商達(dá)成協(xié)議，最后由政府認(rèn)可并辦理相關(guān)手續(xù)，就完成了該宗土地的相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)移手續(xù)。如此，既不影響政府的決策規(guī)劃，又不損害村民的利益，達(dá)到一種利益的相對(duì)均衡。
作者單位：陜西理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：馬克思地租理論；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值
一、馬克思地租理論簡(jiǎn)析
馬克思認(rèn)為，地租是土地使用者利用土地而支付給土地所有者一定數(shù)量的報(bào)酬，包括勞動(dòng)、實(shí)物或貨幣形式。地租是土地所有權(quán)與使用權(quán)二者相分離的產(chǎn)物。[1]它是土地所有者憑借土地所有權(quán)所取得的收益，實(shí)際上是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的形式。由于地租產(chǎn)生的原因及條件不同，馬克思把資本主義地租分為級(jí)差地租和絕對(duì)地租兩種。在農(nóng)耕發(fā)展的不同階段，因土地自然肥力的差別就產(chǎn)生了級(jí)差地租。絕對(duì)地租是不論租種何種土地都必須交納的地租，其實(shí)質(zhì)是土地所有者憑借土地所有權(quán)的壟斷所取得的收益。因此，它與級(jí)差地租有著顯著的差異，即與土地的肥沃程度及同一土地經(jīng)連續(xù)追加投資后的勞動(dòng)生產(chǎn)率無關(guān)。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中存在的問題
（1）地塊細(xì)碎化不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由于農(nóng)地等級(jí)且分布在不同的地點(diǎn)，每戶在每個(gè)地點(diǎn)都有自己的責(zé)任田，這種細(xì)碎化的分布狀態(tài)體現(xiàn)了“公平”的原則，同時(shí)也具有一定的弊端，導(dǎo)致效率極其低下。土地細(xì)碎化導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加，在市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，難以引進(jìn)資金和技術(shù)。而規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求，通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)才會(huì)有規(guī)模效益，才能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占有一席之地。
（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)不健全。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)存在著相互矛盾、具體規(guī)則不完善等問題，這在一定程度上影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。另外，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一些規(guī)定存在不盡合理之處。例如，流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等。這使得大多數(shù)農(nóng)戶在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)行為極不規(guī)范，往往只有簡(jiǎn)單的口頭約定，未簽訂正式的書面合同，或是即便簽訂了有合同，該文本也是相當(dāng)不規(guī)范的。這種行為難免會(huì)為流轉(zhuǎn)雙方出現(xiàn)糾紛埋下隱患，同時(shí)也為有關(guān)政府部門處理這種問題帶來了困難。
三、馬克思地租理論對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的指導(dǎo)作用
雖然不同土地所有制及同一土地所有制的不同形態(tài)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式是不同的，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式上有其特殊性。因此，馬克思的地租理論在當(dāng)下仍然可以直接指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，根據(jù)級(jí)差地租理論，農(nóng)民壟斷占有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)民占有。根據(jù)絕對(duì)地租理論，集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上壟斷占有土地所有權(quán)，國(guó)家征收農(nóng)業(yè)用地時(shí)，農(nóng)地非農(nóng)化增值收益應(yīng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。[2]
（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)有序進(jìn)行。依據(jù)馬克思的地租理論，土地是土地所有者的一種資產(chǎn)，具有價(jià)值和商品屬性，在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中，必然要參與流通和交換。故農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有序的流轉(zhuǎn)，可以為農(nóng)民增加物質(zhì)資本提供保障。為此，應(yīng)推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本、認(rèn)真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、健全完善相關(guān)流轉(zhuǎn)管理工作，積極開展流轉(zhuǎn)服務(wù)，培育良好的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境。健全流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途的監(jiān)管制度，對(duì)改變土地用途及損害農(nóng)民土地承包利益的行為加以嚴(yán)厲禁止。實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制，堅(jiān)決糾正和查處土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。
（2）建立高效靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)。依據(jù)馬克思的地租理論，在經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展的大環(huán)境中，土地資源的稀缺性顯得尤為突出，使得土地價(jià)格日益走高，促使土地經(jīng)營(yíng)者因顧慮過高地價(jià)而不得不通過改進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)來提高單位面積土地的生產(chǎn)效率。從而實(shí)現(xiàn)了粗放式、低效率經(jīng)營(yíng)方式向集約式、高效率經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。高效靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，一方面可使土地合理流轉(zhuǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的作用；另一方面可以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效益，提高土地利用率和生產(chǎn)率，從而實(shí)現(xiàn)土地保值增值，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。[1]
（3）完善征地制度，健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。依據(jù)馬克思的地租理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地租是土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式，地租分配同時(shí)也是土地利益調(diào)整。將這一理論運(yùn)用在我國(guó)，地租是集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二者的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。那么在土地征用或是轉(zhuǎn)包過程中，有關(guān)部門或轉(zhuǎn)包者都應(yīng)給予農(nóng)戶足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包括對(duì)集體福利和非福利的補(bǔ)償、對(duì)經(jīng)營(yíng)者追加投資的補(bǔ)償。因此，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用兩種情形，完善征地制度。建立統(tǒng)一規(guī)范的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的利益分配機(jī)制，充分考慮人均耕地面積的分布，消除因區(qū)域間人均耕地面積差別帶來的補(bǔ)償不公平性，并因地制宜的建立市場(chǎng)化的征地補(bǔ)償辦法。建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置及完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。
（4）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系。完備的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系對(duì)進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為提供法律依據(jù)。明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍、年限，在推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)，必須按照法律規(guī)定簽訂合法的合同、協(xié)議等。根據(jù)馬克思的地租理論，立足于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，經(jīng)過多次實(shí)踐分析的基礎(chǔ)上，制定出一個(gè)分配地租的合理標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)好國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶三者之間的利益關(guān)系。這就需要建立一個(gè)與市場(chǎng)發(fā)展接軌的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律體系，在保證土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過地租、地價(jià)等手段來調(diào)節(jié)土地的供求，實(shí)現(xiàn)土地資源的最大化利用，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。
四、 結(jié)語
馬克思的地租理論是馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理的重要組成部分。雖然馬克思地租理論是以資本主義地租為研究對(duì)象，具有一定的歷史特殊性。但依據(jù)馬克思地租理論，在我國(guó)，絕大多數(shù)農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在這種土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的情況下，地租當(dāng)然存在，只是其實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式不同罷了。可見，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的馬克思地租理論，同時(shí)具有普遍性與特殊性，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)同樣具有重大現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
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關(guān)鍵詞：土地整治 實(shí)施管理 問題分析 建議
中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-3973（2013）004-157-02
十幾年來，我國(guó)高度重視三農(nóng)問題，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。中央和地方集中投入大量涉農(nóng)資金支持農(nóng)村建設(shè)，以改變農(nóng)村面貌、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，其中開展農(nóng)村土地整治已經(jīng)上升為國(guó)家層面的決策部署。2012年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式頒布實(shí)施《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，這預(yù)示著我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治事業(yè)邁出快速發(fā)展的步伐。但由于農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目自身具有涉及面廣、工程建設(shè)復(fù)雜、牽涉的利益主體較多、項(xiàng)目難度大等特點(diǎn)，若使農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目順利實(shí)施，保證工程質(zhì)量與進(jìn)度，充分發(fā)揮惠農(nóng)工程的效益，在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的實(shí)施管理工作中，還存在著不少亟待解決的問題。
1 規(guī)劃設(shè)計(jì)不能滿足施工和群眾需求
在施工階段逐漸暴露出前期規(guī)劃設(shè)計(jì)不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、不能滿足施工需要、達(dá)不到群眾的期望要求等諸多問題。
1.1 測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)偏低，工程計(jì)量出入較大
農(nóng)村綜合土地整治項(xiàng)目區(qū)很大，幾千畝到幾萬畝，地形復(fù)雜多樣，溝渠林路居民點(diǎn)俱全。目前的測(cè)量比例尺標(biāo)準(zhǔn)較低：平原為 1：5000，丘陵為 1：2000。這造成了在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，建設(shè)內(nèi)容量化偏差較大。建設(shè)內(nèi)容工程量不準(zhǔn)，而投資額度已定，在后期的施工就會(huì)出現(xiàn)上述問題。
1.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)踏勘、走訪調(diào)研不夠細(xì)致深入
在前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，建設(shè)單位與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位應(yīng)成立專班，對(duì)項(xiàng)目區(qū)的規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容涉及到的田、路、溝、渠、橋等都應(yīng)做詳盡的測(cè)量、踏勘，并征求當(dāng)?shù)卮褰M群眾、有關(guān)部門代表意見。但由于項(xiàng)目涉及的面廣，許多規(guī)劃設(shè)計(jì)單位考慮時(shí)間、成本因素，在這方面都做的不夠好。
1.3 部分規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)不高和責(zé)任心不夠
在我國(guó)，農(nóng)村土地綜合整治事業(yè)才開展十幾年。許多的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還不健全，部分規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的專業(yè)水平不高，責(zé)任心不夠也造成了前期規(guī)劃成果不能滿足施工需要和群眾需求。
1.4 規(guī)劃設(shè)計(jì)成果專家評(píng)審有局限性
農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算書進(jìn)行專家評(píng)審前，大多數(shù)專家由于精力和時(shí)間有限，在項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)場(chǎng)踏勘時(shí)難以面面俱到。在評(píng)審時(shí)，側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等問題提出專業(yè)性建議。
2 施工招投標(biāo)過程中圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重
圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象在各個(gè)領(lǐng)域的招投標(biāo)中普遍存在。但由于農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的特點(diǎn)，決定了施工單位的準(zhǔn)入門檻低、工程質(zhì)量后期責(zé)任難以認(rèn)證追究，又因其建設(shè)資金為財(cái)政撥款有保障，使得農(nóng)村土地整治項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，且呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
2.1 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目投標(biāo)單位報(bào)名家數(shù)較多
一個(gè)項(xiàng)目多則300家單位報(bào)名，不避免存在嚴(yán)重的圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象，這就增加了招標(biāo)成本，延長(zhǎng)了招標(biāo)時(shí)間。
2.2 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目招投標(biāo)中掛靠單位、假借資質(zhì)問題嚴(yán)重
為了增加中標(biāo)的幾率，許多單位或個(gè)人不惜采用掛靠單位、假借資質(zhì)等各種方式進(jìn)行虛假投標(biāo)，這給農(nóng)村土地整治項(xiàng)目招標(biāo)擇優(yōu)帶來了很大困難和負(fù)面影響。
2.3農(nóng)村土地整治項(xiàng)目投標(biāo)參與者素質(zhì)普遍偏低
由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工技術(shù)含量不高，要求投標(biāo)施工單位的資質(zhì)等級(jí)較低。在招標(biāo)時(shí)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目往往被劃分為若干個(gè)標(biāo)段，每個(gè)標(biāo)段大致金額四五百萬，這又造成了實(shí)力雄厚的、資質(zhì)等級(jí)高的施工單位往往不愿涉獵該類項(xiàng)目。長(zhǎng)此以往，使得農(nóng)村土地整治項(xiàng)目投標(biāo)參與者的素質(zhì)不高。
3 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工監(jiān)管不力、協(xié)調(diào)難度大
（1）由于土地整治項(xiàng)目涉及面大，范圍廣，而監(jiān)理人員有限，造成了施工監(jiān)管力度不夠。這很容易給施工方有了減少工序、偷工減料的機(jī)會(huì)，從而無法保證施工質(zhì)量數(shù)量。
（2）土地整治項(xiàng)目涉及的利益主體多，如果施工不力、組織不當(dāng)，還會(huì)影響農(nóng)時(shí)，耽誤農(nóng)村的播種收割。在施工時(shí)還經(jīng)常會(huì)有清障、青苗補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳎?dāng)?shù)氐娜罕娀騿挝粸榱说玫礁邇r(jià)補(bǔ)償或擔(dān)心影響自家的收成，經(jīng)常使用各種方式阻礙施工，其協(xié)調(diào)難度十分大，既增加施工成本，又影響施工進(jìn)度。
（3）由于前期工作成果不夠深入，再加上施工人員的素質(zhì)不高，施工方追求利潤(rùn)的最大化，主觀上直接影響了農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的施工進(jìn)度和工程質(zhì)量。
4 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理優(yōu)化的幾點(diǎn)建議
從上述的分析看，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工技術(shù)含量不高，單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模不大，但想把該類項(xiàng)目實(shí)施好、管理好確非易事。
4.1 強(qiáng)化從業(yè)單位的技術(shù)培訓(xùn)，灌輸科學(xué)理念
農(nóng)村土地整治項(xiàng)目雖然有其自身的特點(diǎn)，難以實(shí)施管理。但從主觀上來說，人為因素、主觀因素是主要的，起決定性作用的。從業(yè)人員都應(yīng)接收系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，提高各類技術(shù)人員的專業(yè)水平。
通過教育培訓(xùn)，加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、環(huán)境生態(tài)化的設(shè)計(jì)理念，而不僅僅只限于溝、路、渠、林的設(shè)計(jì)布局，還應(yīng)有超前意識(shí)，應(yīng)使其設(shè)計(jì)成果更符合現(xiàn)代農(nóng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
4.2 推行資質(zhì)等級(jí)制度和商業(yè)信譽(yù)制度，健全制度措施
推行資質(zhì)等級(jí)制度和商業(yè)信譽(yù)制度，就是參照交通、房建等成熟行業(yè)，通過對(duì)從事農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的中介單位的注冊(cè)資金、技術(shù)力量、儀器設(shè)備、類似業(yè)績(jī)等方面進(jìn)行評(píng)估考核，進(jìn)行等級(jí)劃分，頒發(fā)土地整治專業(yè)的資質(zhì)證書，并記錄其從業(yè)行為，進(jìn)行商業(yè)信譽(yù)評(píng)估并公示。以此，來規(guī)范監(jiān)督中介單位的從業(yè)行為、增強(qiáng)從業(yè)單位和從業(yè)人員的責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)農(nóng)村土地整治事業(yè)的健康發(fā)展。
4.3 在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中采用高新技術(shù)，進(jìn)行信息化管理
隨著科技的進(jìn)步，許多高新技術(shù)被應(yīng)用到了各個(gè)領(lǐng)域。目前，國(guó)土資源部已經(jīng)升級(jí)使用農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)和耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，可以在計(jì)劃與預(yù)算下達(dá)、實(shí)施階段、驗(yàn)收階段全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立了信息備案通報(bào)制度，年度責(zé)任目標(biāo)考核和扣減建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤的約束機(jī)制。這為信息化管理農(nóng)村土地整治項(xiàng)目奠定了基礎(chǔ)。
隨著“一張圖”工程的應(yīng)用和完善，可以對(duì)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目、規(guī)劃設(shè)計(jì)前后情況、施工前后情況進(jìn)行數(shù)據(jù)化、信息化的量化，進(jìn)行直觀的對(duì)比，便于對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)成果、竣工驗(yàn)收成果的專家評(píng)審、監(jiān)督管理。
2013年5月1日起，開始施行《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》。隨著各地方電子招投標(biāo)的推廣應(yīng)用，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目也將嘗到電子信息化帶來的紅利，進(jìn)一步降低招投標(biāo)成本、減少圍標(biāo)串標(biāo)的機(jī)會(huì)，提高招投標(biāo)的效率。
4.4 廣泛宣傳，發(fā)揮群眾的參與、監(jiān)督作用。
農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是惠民工程，項(xiàng)目管理部門應(yīng)加大宣傳教育力度，爭(zhēng)取得到廣大農(nóng)民群眾的支持和配合。同時(shí)，也要發(fā)揮當(dāng)?shù)厝罕姷膮⑴c、監(jiān)督作用。無論是在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、還是施工階段、驗(yàn)收階段都可以組織經(jīng)驗(yàn)豐富的當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c、監(jiān)督。這樣既做到了項(xiàng)目的實(shí)施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，又保證了項(xiàng)目工程質(zhì)量。
相信通過制度政策的不斷完善，高新技術(shù)的逐漸應(yīng)用，我國(guó)農(nóng)村土地整治事業(yè)會(huì)發(fā)展得又快又好，農(nóng)村土地整治也會(huì)在保護(hù)耕地、保障糧食安全、促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展中發(fā)揮重要的積極作用。
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關(guān)鍵詞：圈地；征地制度改革；著力點(diǎn)
中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-905X(2011)05-0097-03
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村集體土地被征用。由于在征地過程中存在諸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中違規(guī)操作，侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象愈見頻繁，導(dǎo)致農(nóng)民上訪，引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定，在一定程度上已演變成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。如何改革農(nóng)村土地征用制度已成為我們面臨的一個(gè)非常重要而緊迫的問題。改革農(nóng)村土地征用制度，必須把握好以下幾個(gè)著力點(diǎn)。
一、明確界定征地的公共利益范圍。嚴(yán)控征地規(guī)模
近年，我國(guó)很多地方受利益驅(qū)使，亂征濫用，圈地成風(fēng)，違法違規(guī)屢禁不止，甚至暴力強(qiáng)征現(xiàn)象頻頻發(fā)生，征地規(guī)模越來越大。耕地從1996年國(guó)家第一次土地詳查時(shí)的19.51億畝到2008年的18.26億畝，我國(guó)減少1.25億畝耕地僅用了12年的時(shí)間，年均減少1000多萬畝。耕地的快速減少，已經(jīng)危及耕地紅線和國(guó)家糧食安全，影響社會(huì)穩(wěn)定。濫征亂占成風(fēng)，其中一個(gè)重要原因就在于，我國(guó)至今還沒有一部具體的法律來明確規(guī)范征地行為以及征地各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》更沒對(duì)國(guó)家征地中的公共利益作出明確界定，對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和地方政府的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中征地權(quán)濫用、征地范圍過寬，不僅為地方政府濫用征地權(quán)提供了空子，也為房地產(chǎn)商亂占農(nóng)地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主導(dǎo)權(quán)，把土地當(dāng)做第二財(cái)政，以地生財(cái)，低征高賣，賺取快錢，形成征得越多、獲得的土地收益越多的惡性循環(huán)，這是“圈地風(fēng)”屢禁不止的主要根源。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權(quán)，嚴(yán)控征地規(guī)模。眾所周知，土地征用是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法定程序把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并給予合理補(bǔ)償?shù)恼袨椤Ｆ渲校怖媸峭恋卣饔脵?quán)是否合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)和界限，也是衡量征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要從根本上遏制征地過多過濫的問題，一定要站在維護(hù)國(guó)家大局和農(nóng)民利益的立場(chǎng)上，嚴(yán)格界定國(guó)家為公共利益而進(jìn)行征地的范圍，明確限定政府征地行為，盡量不多占用農(nóng)民的土地。這是改革農(nóng)村土地征用制度的關(guān)鍵。特別是應(yīng)該明確界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，把國(guó)家征地范圍嚴(yán)格限定在公共利益之內(nèi)，把經(jīng)營(yíng)性用地從征地范圍中排除出去。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際情況，可以采用列舉方式，結(jié)合土地利用分類規(guī)范，把國(guó)家征地的范圍嚴(yán)格限定于特殊用地(如軍事設(shè)施、涉外、宗教等)、公共管理與公共服務(wù)用地(如機(jī)關(guān)團(tuán)體、新聞出版、科教文衛(wèi)等)、交通運(yùn)輸用地(地面線路、場(chǎng)站等)、水域及水利設(shè)施用地(陸地水域、海涂等)及其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業(yè)。在公共利益之外的用地，不能動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)。特別是要將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等工業(yè)用地退出國(guó)家征地范圍，使它們?cè)谕恋乩每傮w規(guī)劃的控制下，通過公開市場(chǎng)交易的方式取得土地的使用權(quán)。在這里，即使公共事業(yè)也不一定動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，一般公共事業(yè)項(xiàng)目也可通過市場(chǎng)交易的方式獲取使用權(quán)，從而從根本上控制征地規(guī)模，保障農(nóng)民利益。
二、明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體
根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但無論是國(guó)家的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對(duì)這個(gè)所有權(quán)主體進(jìn)行明確具體的界定。由于這里所說的“農(nóng)村集體”是一個(gè)抽象的集合群體，不具備法律上的人格，這就使得農(nóng)地權(quán)屬主體出現(xiàn)缺失，處于名存實(shí)亡的虛置狀態(tài)，致使財(cái)產(chǎn)歸屬不清，誰真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，直接導(dǎo)致責(zé)權(quán)利邊界不清，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，土地權(quán)益頻繁受到侵犯，也為各級(jí)政府和集體經(jīng)濟(jì)組織侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件，成為地方政府違規(guī)違法征地的制度性原因。
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，它的本質(zhì)要求是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。因此，改革農(nóng)村土地征用制度，必須改變農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊不清的狀況，這是解決征地制度存在問題的根本所在。這里的關(guān)鍵是應(yīng)該對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行合理和明確的界定，使其進(jìn)一步明晰化、具體化。可以考慮在維護(hù)國(guó)家土地公有制的前提下，把村民小組看成是農(nóng)村集體組織的有效單位，把它明確確定為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體或征地中的被征地主體。把農(nóng)地所有權(quán)主體明確為村民小組，并不是意味著要否定農(nóng)村土地的集體占有和集體經(jīng)營(yíng)，也不是要把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個(gè)人，而是希望在維持我國(guó)目前現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)政治組織形式的前提下，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步細(xì)化、具體化。這樣不僅能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，更重要的能使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體規(guī)范化、明晰化、穩(wěn)定化。村民小組一般都以自然村落為單位，相互聯(lián)系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強(qiáng)，相互監(jiān)督相對(duì)容易，能夠在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，充分行使其土地產(chǎn)權(quán)，富有彈性和靈活性，使其他各級(jí)組織不易侵犯自己的權(quán)利。在征地中把村民小組作為產(chǎn)權(quán)主體，能夠進(jìn)一步顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整性，能夠更好地發(fā)揮博弈主體的主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)農(nóng)民維護(hù)自身利益的積極性和主動(dòng)性。就實(shí)踐來看，在我國(guó)現(xiàn)行的征地調(diào)查中，很多地方都是以村民小組作為調(diào)查對(duì)象的。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體，實(shí)踐中更易于操作，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。因此，在保證國(guó)家土地公有和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，把村民小組作為被征地的產(chǎn)權(quán)單位，對(duì)于農(nóng)村土地制度改革意義深遠(yuǎn)。
三、優(yōu)化和規(guī)范征地程序。形成完整的土地征用程序規(guī)范體系
就我國(guó)目前的征地程序來看，一方面程序規(guī)定過于復(fù)雜和繁瑣，需要的手續(xù)多、流程長(zhǎng)、蓋章多，這在一定程度上強(qiáng)化了政府及職能部門對(duì)農(nóng)村土地的行政管制權(quán)力；另一方面，實(shí)踐中很多程序又都流于形式，名義上是按照程序，實(shí)際上暗箱操作嚴(yán)重，農(nóng)民基本上沒有參與權(quán)，使得一些地方政府常常以國(guó)家征地的名義大肆圈占土地，在很大程度上沒有聽取農(nóng)民的意見和建議，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。尤其是在制定土地規(guī)劃、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時(shí)，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，而把農(nóng)民排斥在外；在征地補(bǔ)償過程中，缺乏基本的中立評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)民也沒有話語權(quán)，只能被動(dòng)接受已經(jīng)定好了的條件；在發(fā)生征地糾紛時(shí)，農(nóng)民也沒有相應(yīng)的訴求渠道和法律救助體系。正是征地程序不規(guī)范、不透
明，導(dǎo)致地方政府征地行為缺乏有效的約束，征地行為扭曲，濫征普遍，也出現(xiàn)了大量尋租行為和腐敗現(xiàn)象。
建立公開、公平、公正的土地征用程序，是農(nóng)村土地征用制度改革的重要目標(biāo)之一。要進(jìn)一步完善土地征用的相關(guān)法律法規(guī)，形成一套完整規(guī)范的土地征用程序體系，保證地方政府征地的整個(gè)操作過程都受到這一體系的約束。其重點(diǎn)：一是在合理簡(jiǎn)化過繁征地程序基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的征地審查制度，只有在確認(rèn)符合國(guó)家公共利益需要之后才能動(dòng)用征地權(quán)。二是完善和強(qiáng)化土地征用公告制度，增強(qiáng)征地各個(gè)環(huán)節(jié)和每道程序的透明度。土地征用要按照規(guī)定的程序，必須事先提前三個(gè)月進(jìn)行公告，向農(nóng)民公布征地的原因、單位及范圍，增強(qiáng)征地各個(gè)環(huán)節(jié)的公開性和透明度，保證被征地村民享有充分全面的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。也可以引入規(guī)范的土地征用聽證程序，讓被征地農(nóng)民、村民小組、村集體組織等參與征地過程，了解詳細(xì)情況，讓土地征用成為真正的陽光工程。那些凡不予公告、不舉行聽證的征地行為，應(yīng)視為不合法征地，農(nóng)民有權(quán)拒絕。三要建立與被征地的農(nóng)村集體和農(nóng)民的協(xié)商制度，建立公平的爭(zhēng)議仲裁程序，充分保障被征地集體和農(nóng)民的參與權(quán)和申訴權(quán)。征地方案要同村民小組及每個(gè)農(nóng)戶直接見面，充分討論協(xié)商，簽訂規(guī)范有效的征地補(bǔ)償安置協(xié)議。如果在征地中有爭(zhēng)議，可向所在地縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)復(fù)議，或向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾嵩A。也可以考慮建立第三方仲裁機(jī)構(gòu)，有學(xué)者建議在各省人大常委會(huì)下建立土地資源審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查、受理并裁決土地征用中的爭(zhēng)議，以切實(shí)在程序上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。
四、改革征地補(bǔ)償制度。實(shí)行多元化的征地補(bǔ)償方式
土地補(bǔ)償是征地問題的核心問題，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，完全是一種與當(dāng)前市場(chǎng)無關(guān)的政策性價(jià)格，是對(duì)農(nóng)民的象征性補(bǔ)償，過于偏離土地的市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)民的預(yù)期，而政府卻能夠通過低征高賣獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益。據(jù)估算，在近20年間，國(guó)家從農(nóng)民那里獲得土地資產(chǎn)收益高達(dá)2萬億元以上，從而使得地方政府具有多征濫征的動(dòng)力。農(nóng)村土地征用制度改革的重點(diǎn)之一，就是要改革征地補(bǔ)償制度。為了切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，完善土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，建立市場(chǎng)化的征地補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行真正的公平補(bǔ)償。這里的征地補(bǔ)償既要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)資料功能，更要體現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障及發(fā)展功能，至少應(yīng)包括兩部分，即被征土地的市場(chǎng)價(jià)格和其他相關(guān)補(bǔ)償，土地市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)該是土地被征后的最終用途在當(dāng)前公開市場(chǎng)中的正常價(jià)格，相關(guān)補(bǔ)償應(yīng)該是指因征地而產(chǎn)生的搬遷、前期投資及間接損失、新工作前期費(fèi)用及建筑物補(bǔ)償?shù)取?/p>
對(duì)征地按照土地的市場(chǎng)價(jià)格或高于市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，是世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。當(dāng)然，就我國(guó)目前實(shí)際情況來看，即使按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，也會(huì)使許多地方特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在財(cái)力上負(fù)擔(dān)更重甚至難以承受，更不可能高于市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前比較可行的補(bǔ)償是參考國(guó)內(nèi)外一些成功做法，對(duì)失地農(nóng)民采取多元化的補(bǔ)償方式，即一方面進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，另一方面采取實(shí)物補(bǔ)償，如留地補(bǔ)償，就是在征地時(shí)為使失地農(nóng)民生產(chǎn)生活有長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)留出一定面積的發(fā)展用地，讓被征地村民、村民小組或集體經(jīng)濟(jì)組織從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題；還有替代地補(bǔ)償，是在失地農(nóng)民得到土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到就業(yè)崗位的情況下，給他們另找一塊地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以解決就業(yè)和生活問題。還可以采取債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)茸鳛檠a(bǔ)充方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行多元化的補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的長(zhǎng)期生活保障問題。這些方式都有成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，可以根據(jù)各地實(shí)際綜合運(yùn)用。此外，還要建立土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理機(jī)制，從制度上保證補(bǔ)償費(fèi)的合理分配與使用，及時(shí)足額把土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到農(nóng)民手中，徹底消除拖欠和隨意克扣等現(xiàn)象。
五、推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市。逐步實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地同地同價(jià)同權(quán)流轉(zhuǎn)
根據(jù)我國(guó)法律，農(nóng)村集體土地只有被轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后，才能進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，也就是說，農(nóng)業(yè)用地是無法直接進(jìn)入非農(nóng)土地市場(chǎng)的，這種規(guī)定使被征地農(nóng)民的利益受到了損害。對(duì)于承包了土地的農(nóng)民來說，他們希望能夠在承包期內(nèi)利用土地獲取最大的經(jīng)濟(jì)收益，但在目前的土地制度下卻難以實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)地入市受到政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民土地被征后無法通過市場(chǎng)獲取土地收益，也使土地的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制不順，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)相互分割，價(jià)格差距大，農(nóng)地不斷被侵蝕。實(shí)踐中，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，以及國(guó)家對(duì)占用農(nóng)地的嚴(yán)格限制，一些地方大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目地進(jìn)入土地市場(chǎng)，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制，土地指標(biāo)屢屢突破，違規(guī)項(xiàng)目頻繁出現(xiàn)，也嚴(yán)重?cái)_亂了正常的土地市場(chǎng)秩序。
推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是土地征用制度改革的必然趨勢(shì)。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，可以降低市場(chǎng)交易成本，有效促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，也有利于打破壟斷，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地的合法入市，以公開的、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，有利于挖掘集體建設(shè)用地的潛力，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步形成反映土地市場(chǎng)供求、資源稀缺程度的土地價(jià)格形成機(jī)制，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系密切聯(lián)系的集體建設(shè)用地地價(jià)體系，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。
六、建立征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制。嚴(yán)格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約
我國(guó)當(dāng)前土地違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為幾乎都涉及地方政府，一些本應(yīng)該負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻成了土地違法的主體。目前土地征用中的監(jiān)督管理工作存在很多薄弱環(huán)節(jié)，作為土地管理部門的土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，難以對(duì)越權(quán)批地、亂占濫用等違法問題進(jìn)行有效防范，對(duì)土地違法主體的處罰缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越權(quán)批地、邊報(bào)邊批、未批先征、未批先用等現(xiàn)象比較普遍，這也是導(dǎo)致土地違法違規(guī)屢禁不止的重要原因。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須進(jìn)一步建立和完善地方政府征地權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。這里的重點(diǎn)是，必須建立明確的征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制，要明確規(guī)定土地征用的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容及范圍，一旦發(fā)現(xiàn)土地征用過程中存在違法違規(guī)行為，就要根據(jù)其性質(zhì)與損失，追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時(shí)，為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)的運(yùn)用，發(fā)揮地方政府的管理職能，必須建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督制約機(jī)制。要進(jìn)一步完善地方政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮人大對(duì)地方政府征地行為的監(jiān)督作用，強(qiáng)化新聞媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督，加大對(duì)土地征用中違法違規(guī)案件的查處力度，提高濫征亂占土地的成本等，用嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制約束地方政府的濫征行為，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
參考文獻(xiàn)：
[1]巖韜.警惕耕地隱性流失[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2011-03-21(7).
