發布時間：2023-11-03 10:21:35
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關鍵字：土地規劃、土地私權、干預、正當性
土地規劃又稱土地利用規劃，它是在土地的空間上合理組織土地利用的一項綜合性措施[1].我國《土地管理法》中所稱的土地利用總體規劃是土地規劃的一種。按立法者解釋，除了土地利用總體規劃之外，我國還存在城市總體規劃、村莊和集鎮規劃、江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃等，者在不同程度上涉及土地利用和保護[2].正是基于此，本文所指的土地規劃是指一切涉及土地利用和保護的規劃。依據內容的不同，土地規劃可以分為總體規劃（又稱綜合規劃）和專項規劃，前者如土地利用總體規劃，后者如城市建設規劃。依制定主體的不同，土地規劃可以分為國家級、省級、縣級等不同層次的規劃。
本文所指的土地私權指的是與土地有關的除國家財產利益之外的其它主體的財產權利。這一定義表明：（1）它是私法上的權利，而不是公法上的權利，從而國家土地權利不屬于其概念范疇，國家對國有土地的權利不是本文所指的“土地私權”，因為從本質上講，土地規劃是一種國家行政行為，而國家通過土地規劃對國家所享有的土地進行管理和干預是再正當不過的事情，而它對土地上的民事權利的干預則需要具備法定理由或正當事由，否則便是對私有財產權的侵犯，本文立意即在于從公法上探討土地規劃對私有財產權的影響，故而不涉及國家土地權益；（2）土地私權的外延包括個人對土地的權利和集體對土地的權利，這些權利既有土地所有權，也有土地使用權以及土地上的不動產權益特別是房屋權利。之所以要把集體對土地的權利也納入“土地私權”之內，是因為從本質上講，集體仍然是一個不具有公法意味、不帶有公權力色彩的主體，當與國家權力相對時，它同樣是屬于私法主體，它的財產權利也是“私權”之一種。
一、土地規劃干預土地私權的背景分析
土地作為民法上的不動產，曾經是個人財產的最主要形式，土地權利的確認是法律上所有權制度的起源[3]，長期以來一直受到私法（主要是民法）的有力保護。政府的基本職能是保護私人財產，包括私人擁有的土地，因此政府對土地的使用不加限制。（張庭偉文）。即使有對個人土地所有權或其它土地上權利的限制，也純粹是出于私法上的權利相互性要求，因為權利從來就不是絕對的。這讓人們相信私法對土地權利的一定限制是正當而合法的，而政府則不得限制私人土地權利。
但自19世紀末以來，公法不斷侵入傳統的私法領域，幾個世紀以來法律確認的不受公法干涉的私人權利無一例外地都受到公法上的限制，尤以財產權最為顯著[4].反映到立法上的變遷是土地法從民法中獨立出來成為公私交融的特別法。此時，施于土地上的限制不再只是為了其它私人利益，而且還包括國家為了社會公共利益甚至國家利益，通過權力的強行介入和干預來限制土地權利，土地規劃就是這種國家權力干預土地私權的體現[5].
從那時開始，國家認為土地權利不只是體現私人利益的私人權利，它還體現社會公共利益，并且負有社會義務，這就是所有權的社會化或私法公法化趨勢。《德國民法典》就是這一趨勢的立法產物。從此，國家干預私人土地權利的行為獲得法律依據。一個人實際上絕對地隨心所欲地使用土地的權利，正在讓位于根據有關當局規定合理地使用土地的首要原則[6].那時，由于土地使用主要是城市土地的使用問題，因此，各國相應制定了其城市規劃法來管理和規范私人對城市土地的開發利用行為。如美國在1920年代制定了第一部《城市規劃法》[7].
到20世紀60年代，情況又發生了變化。接二連三的大規模的公害事件在許多國家發生，環境保護運動開始風起云涌。人們開始認識到土地不僅僅是財產，更是人類賴以生存和發展的自然資源和環境要素，并且它不可再生。為了保護環境和自然資源，政府開始對土地開發利用活動實施進一步規范和控制，土地規劃已經具有新的政策目標：保護有限的土地資源特別是耕地資源，保護生態環境；80年代以來它又注入了“可持續發展”的理念，從而成為實現社會、經濟和環境協調發展的政策工具。
由于世界上許多國家實行的是土地私有制，因此國外的土地規劃是以土地私有制的社會背景為前提。在我國，土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式，并且都是公有制。歷史表明，我國的土地規劃最初是為控制城市擴張保護耕地而設計[8]，而并不是或并不主要是為限制私人土地開發行為而設計，因為從社會主義改造完成后的相當長時期內，我國并不存在私人的土地權利，更沒有私人土地所有權。我國實行土地公有制是社會主義革命發展的邏輯結果，是由社會制度所決定的。
70年代末廣大農村實行以來，農民開始擁有土地承包經營權，這是我國最初的私人土地權利。這種權利從一開始就處于國家政策的規范之中，并沒有象國外那樣成為“絕對權利”。國家實行土地規劃的真正動因原于80年代開始的城市化浪潮。我國第一部《土地管理法》在1986年制定，但是當時它有關“土地規劃”的條文僅有兩條，對土地規劃制度的真正立法起于1989年《城市規劃法》的制定。由此也可以看出，我國的土地規劃制度主要是側重于城市土地規劃[9].只有隨著《土地管理法》在1998年的修訂-其中專章規定了“土地利用總體規劃”并計有共14條之多-我國的土地規劃制度才真正對所有的土地包括農村集體土地產生影響。
總之，我國土地規劃影響土地私權的背景是多方面的，它一方面適應了國際上私權社會化發展趨勢和環境保護運動的興起，另一方面由我國土地制度的特點所決定并受到城市化浪潮的推動。本文探討土地規劃對民事財產權利的影響正是基于以上背景。
二、土地規劃對土地私權的具體影響
土地規劃對土地私權的影響從本質上屬于政府行為對私人活動的影響。因為如前所述，土地規劃就是國家運用行政權力對土地及土地上的活動所實施的管理和控制。在我國，大致而言，土地規劃對涉及土地私權的影響體現在如下幾個方面：
（一）對權利取得的影響
在城市市區及其它土地屬于國有的地區，由于土地完全屬于國家所有，而我國由于禁止土地買賣，因此個人（包括自然人、法人或其它組織）只能取得國有土地的使用權。要取得這種權利必須經過土地規劃部門以及其它相關部門的審批。在實體上，申請還必須符合政府部門的土地規劃，否則就不能獲得批準，從而不能取得國有土地使用權。
對于農民集體所有的土地，集體對土地的所有權由法律直接規定，屬于“原始取得”，從而無所謂土地規劃對其的影響。問題只在于不享有土地所有權的農民個人在取得土地權利時所受到的影響。農民的個人土地權利包括土地承包經營權、宅基地使用權等。土地承包經營權通過農村集體經濟組織與農民簽訂土地承包合同而取得，故一般不受國家土地規劃的影響。而其它非用于農業生產的土地使用權則須經過包括規劃部門在內的政府部門的審批。
對未經批準而非法占用土地的，我國《土地管理法》第六十七條、七十六條和七十七均規定責令其停止違法行為，退出非法侵占的土地。
（二）對權利內容及其行使的影響
由于國家土地規劃的對象包括集體土地，因此集體的土地所有權不再具有傳統意義上完整的所有權權能，它的所有權自由已經受到土地規劃的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必須符合相關規劃要求；不得隨意變化其土地用途；更不得將所有權移轉個人或其它集體經濟組織。個人同樣如此，個人取得了國有土地或集體土地的使用權后，必須按照政府規劃部門批準的土地位置、面積、用途以及其它規定使用。
在德國，土地權利人行使土地權利時要符合城市規劃要求并實行高度、深度許可制度[10].我國《建筑法》也實行建筑規劃許可制度，對土地權利人的建筑權實行行政監管。另外，《土地管理法》第四條第四款規定，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。對農民承包的耕地，該法第三十六條規定，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。并且第六十五條還規定如果不按批準的用途使用的，農村集體組織報經人民政府批準后還可以收回土地使用權。
取得了土地使用權后，并不等于永久享有該項權利。依據土地規劃，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最長的不超過70年。若要繼續使用，必須再次申請，否則權利即為喪失。不僅如此，對權利人不行使土地權利或消極行使土地權利的，法律也給予了限制。按照該法第三十七條規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，還要繳納閑置費；連續兩年未使用的，由政府無償收回或者交由原農村集體經濟組織恢復耕種；承包耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位還有權終止承包經營合同，收回發包的土地。另外，我國《房地產管理法》第二十五條同樣有規定了不按規劃年限開發土地也要征收土地閑置費甚至由政府無償收回土地。《土地管理法》第五十八條、六十五條等條文還規定權利人因某些原因停止使用土地的，土地所有權人有權收回該幅土地。
當然，土地使用權人也可以改變其土地用途，但即使如此，他也不能隨意改變。按照該法第十二條的規定，在變更之前，他必須辦理土地變更登記手續。
所有這些規定都表明，土地使用權人所享有的土地權利已經明顯不同于傳統意義上的權利。對后者，如何行使權利、什么時候行使完全屬于權利人意思自治的范圍。而如今，土地使用權人一旦取得權利后，再不能依著自己的“性子”行事了，他的意思和行為已經受到土地規劃（和其它國家權力）的有力制約。
（三）對權利處分的影響
土地使用權人不僅失去了權利行使上的完全自由，在權利處分方面更是舉步惟艱。土地所有權不得處分自不必說（集體土地變為國家所有的土地除外），土地使用權的流轉亦受到極為嚴格的限制。
按照《城市房地產管理法》第三十一條的規定，房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押，可見土地所有權必須與房屋所有權一并轉移而不得單獨轉讓。
而且并非所有的土地使用權都可以轉讓。按照城市房地產管理法〉的規定，出讓方式取得的土地，其轉讓必須符合法律規定的條件。而土地承包經營權流轉也同樣受到限制。按照《農村土地承包法》第四十七條、四十八條的規定，發包方將其土地發包給不同對象時所要求的程序不同：如果轉移給本集體經濟組織內部的成員，則幾無程序限制，；而如果轉移給本集體經濟組織以外的人，則應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。這種區別對待的規定，有多大的合理性深具懷疑。
（四）對土地收回或征收的影響
對出讓或劃撥的國有土地，國家可以為了國家利益或社會公共利益或其它原因而隨時收回。收回程序也沒有明確的法律規定。實體上除了法律規定的少數情形以外，國家并不給權利人適當的補償。
對集體所有的土地，國家為了國家利益或社會公共利益也可以征收而變為國家所有。《土地管理法》第四十五條和四十六條規定了征地的程序；四十七條至四十九條規定了征地的補償費及其發放程序等事項。征地程序由法律確定，征地的補償標準除了法律規定了大致范圍以及一個上限外，具體內容基本上由地方政府單方面自由裁量，完全剝奪了土地所有權人（集體經濟組織）和使用權人（農民或其它組織）在此問題上的協商機會和參與機會，從而使征用變成了一個強制交易行為[11].城市房屋折遷同樣如此。地方政府依據其城市規劃，對不符合規劃要求的民用房屋特別是合法房屋實施強制拆遷。其操作程序和補償標準均存在很多問題：有的拆遷并不是為社會公共利益而是為開發商的商業利益；拆遷的補償費遠低于房屋的市價；……，總之，私人不知道什么時候它所擁有或使用的土地或房屋會成為“規劃”的對象，一旦被“規劃”，他毫無選擇，只有服從。
三、土地規劃干預私權的正當性反思
在前面的背景分析中，我們已經看到，土地規劃是全世界范圍內的政府行為，它的推行與土地本身的性質以及政府和社會對土地的觀念變遷密不可分。就土地本身而言，它不僅是極其重要的不動產，更是不可再生的自然資源，還是生態環境的基礎構成[12]；就觀念變遷而言，政府和社會都認識到，土地不只是負載個體利益，它更體現了社會公共利益甚至國家利益，具體包括資源安全、生態平衡、社會經濟可持續發展等等利益考量。正是如此，土地上的開發利用活動才超越個體行為而成為公共行為和社會行為，政府進行土地規劃就勢所必然并因而具有正當性。
然而同樣必須看到，作為一種政府行為-如前所述-它對私權的干預甚至限制是全面而深刻的。而私權也是受憲法和法律所保護的對象。正是基于這兩類利益均具正當性，我們在看到私人行為對土地帶來的某些負面影響時，也應該防范政府土地規劃所產生的某些問題，包括它干預私權的正當性和合理性問題。
（一）土地規劃的制定：抽象行為還是具體行為
將行政行為區分為抽象行為和具體行為具有多方面的法律意義，其中很重要的一點在于確認它們不同的法律效力并進而對其設計不同的法律規制方式包括私權受害的救濟方式。
一般看來，抽象行為是指針對不特定對象作出的具有普遍約束力的法律一般法律行為，主要是行政立法行為；具體行為是指針對特定對象作出的只對該對象具有約束力的個別法律行為，如行政處罰等。按我國《土地管理法》的規定，土地規劃是行政行為當屬無疑。但該法沒有明確它是抽象行為還是具體行為。從土地規劃的效力范圍來看，國家、省級、市級、縣級、鄉鎮、城市和村莊都有自己的土地規劃，不同級別的土地規劃，其效力范圍大小不一。一方面土地規劃在各處區域內具有普遍的執行力，（該法第21條第五款），另一方面一些局部土地規劃如城市、村莊等規劃它所約束的對象又是非常狹小而明確的。土地規劃的不同層次很容易模糊其法律定位。
筆者以為，由于政府制定土地規劃的初衷在于為整個社會的土地開發利用活動提供規范，因而它具有廣泛而深刻的社會影響，故而應將土地規劃的制定定位于抽象行為，以與其廣泛的效力范圍相符。至于有些土地規劃涉及的地域非常狹小，但政府制定它時并非直接針對該地域內的特定人，故它仍然是該地區內的“普遍”規范。實際上，大陸法系的許多國家包括德國正是把政府的規劃行為作為抽象行政行為看待，它不具有可訴性[13].
將土地規劃定位于抽象行為，是我們對其進行制度設計特別是進行法律控制以保證其公正合理的前提。
（二）土地規劃的程序問題
我國有關土地的規劃很多，并且都有各自的行政主管部門，不同的規劃由不同的行政主管部門制定。按照《城市規劃法》，城市規劃由建設部門負責；按照《土地管理法》的規定，土地規劃由國土資源部門負責；按照《水法》，江河湖泊規劃由水利部門負責。這些規劃實際上都涉及到土地，都包括對土地的規劃。但是它們共同的一點是，規劃的制定者與執行者合二為一，屬于一個主體。如城市規劃方面，建設部門既是城市規劃的制定者，同時又是具體建設項目規劃的審批者。這明顯與法治所要求的“權力分立”原則相違背，從而一方面難以滿足規劃的科學性與公正性要求，使規劃成為謀取部門利益的工具；另一方面也導致在規劃決策方面的個人主觀意志強加于民眾和腐敗問題的滋生[14].在城市改造規劃中，許多地方發生的市民對規劃的不合作甚至抵觸態度已經鮮明的體現了上述缺陷。
不僅土地規劃的制定缺乏民主程序，其執行也沒有相應的監督機制，從而為政府濫用權力干預私權創造了可能空間。
我們認為，既然土地規劃是抽象行為，涉及行為主體方方面面的利害關系，那么，就應當讓不同行政部門以及公眾代表等各方利益主體參與其制定，從而形成多元主體決策。這樣既保證了決策程序的民主性，又有助于決策內容的科學性和公正性。同時，對土地規劃的執行建立有效的監督機制和私權受害的救濟機制，將有助于規范土地規劃對私權的負面影響。
（三）土地規劃內容的科學性與公正性
如前所述，我國涉及土地的規劃名目繁多，而不同規劃由不同行政主管部門制定并實施。
這樣，不同規范在制定上相互獨立，內容上互不協調，執行上極易沖突[15].雖然《土地管理法》在規劃協調方面有所貢獻（體現在該法第22條、23條），但不易操作，在現實中可能擾亂社會公眾開發利用土地行為的合理預期，并使他們的土地權利面臨“多頭管理和侵犯”的危險。
不僅各個部門涉及土地的規劃內容沖突缺乏科學協調，單一部門制定的土地規劃在內容上的科學性亦值得懷疑。這很容易理解，單一主體制定的抽象規范，它所依據的信息來源是局部而有限的，它在利益考量方面也會有所偏重[16].
在公正性方面，由于程序的不公，實體上也很難保證公正。因為只有單方利益主體的參與，對其他各方的利益要么不能完全考慮，要么不能平衡考慮。舉我國《土地管理法》為例。該法在被規劃土地的征用問題上明顯不公：不僅程序上由政府單方決定，征用補償標準也完全由政府自由裁量，補償費明顯偏低[17].不僅如此，被征用土地的權利人不尋求不到公正的第三方來對征用糾紛進行公正裁決，使私權完全處于被動“挨打”的境地。
（四）規劃目的的正當性問題
我國公權力一直非常發達。而土地規劃就是政府以公益為名推行的行政行為。對“公共利益”或“社會利益”這樣抽象的表述，很容易成為政府謀取其部門利益甚至為某些私人主體謀取私人利益的工具。我國城市規劃中很多地方政府以公共利益為名為房地產開發商謀取商業利益就是明證。
控制動機不能從動機本身出發，而應當通過前述程序機制？？規劃制定的多元決策機制以及有效的執行監督機制？？來保證政府既有良好的動機，又能在該動機支配下辦成好事。
四、結語：追求滿足程序正義和實體正義的土地規劃
在倡導社會、經濟和環境可持續發展的今天，政府土地規劃行為是不可或缺的宏觀調控工具。但是基于公權力自我膨脹的天性及其對私權的潛在威脅，合理設計土地規劃制度是必要的。
在程序上，必須適應決策多元化要求，促進土地規劃制定程序的民主化。民主化不僅要求主管部門以外的其它相關部門參與，更要求社會公眾特別是被規劃土地的權利人的有效參與。當前，深圳、上海等地通過地方立法明確由社會各界人士組成的“城市規劃委員會”作為城市規劃決策主體就是很好的嘗試[18].在規劃土地的征用程序方面，應最大限度的滿足公眾提前信息知情權以及征用過程的有效參與權。這樣可以保證土地規劃的執行效果，增強其干預私權的合法性和社會可接受程度。
實體上的根本目標在于國家、社會利益與私人利益的合理平衡。它要求土地規劃不能只是滿足國家、社會利益的政策工具，也要盡可能保證私人土地權益，并為私法自治留下合理空間。如在立法中規定國家利益和公共利益的具體含義；完善被規劃土地的征用程序和標準以及補償爭議的司法可訴性；在城市改造規劃中賦予被拆遷者能與拆遷單位（都是私法主體）平等談判和協商的權利……總之，只有滿足實體正義和程序正義的要求，才能實現土地規劃的法治化，保證國家、社會利益與私人利益的合理平衡。
注釋：
[1]林增杰、沈守愚主編：《土地法學》，中國人民大學出版社1989年版，第156頁；
[2]孫佑海等編著：《中華人民共和國土地管理法講話》，中國政法大學出版社1998年版，第80頁；
[3]郭潔著：《土地資源保護與民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62頁；
[4]梅夏英著：《財產權構造的基礎分析》，人民法院出版社2002年版，第120頁；
[5]孫憲忠著：《德國當代物權法》，法律出版社1997年版，第208頁；
[6][美]伯鈉德·施瓦茨著，王軍等譯：《美國法律史》，中國政法大學出版社1989年版，第293頁；
[7]張庭偉：《構筑21世紀的城市規劃法規》，載于《城市規劃》2003年第3期；
[8]黃祖輝等著：《城市發展中的土地制度研究》，中國社會科學出版社2002年版，第101頁；
[9]同注[8]，第102頁；
[10]前引孫憲忠書，第208頁；
[11]陳映芳：《“城市化”質疑》，載于《讀書》2004年第2期，第38頁；
[12]馬驤聰譯：《俄羅斯聯邦環境保護法和土地法典》，中國法制出版社2003年版，第43頁；
[13][德]平特納著，朱林譯：《德國普通行政法》，中國政法大學出版社156－158頁；哈特穆特×毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第412頁；
[14]仇保興：《從法治的原則來看城市規劃法的缺陷》，載于《城市規劃》2002年第4期；
[15]前引黃祖輝等著，第118－119頁；
[16][美]羅伯特·C·埃利克森等著：《土地管理法》（影印本），中信出版社2003年版，第76－77頁；
1、按照要求完成省廳下達的“全省國有土地使用權出讓情況專項清理工作實施方案”的工作部署，對轄區內20*年1月1日至20*年12月31日期間代應的所有建設用地按五次要求逐案清理，完成專項清理實施步驟的四個階段，重點做好內業臺賬和制定表格。
2、做好經營性用地地塊掛牌上市的前期預備及掛牌地案的組織報批工作和工業用地招、拍、掛、報呈批工作（包括600畝經營性用地的招、拍、掛，其中200畝為中低檔商品房，400畝為商住用地）。
3、做好建設用地跟蹤治理數據錄入、地案巡查工作、完善省廳備案系統的相關程序，按照蘇國土資發[20*]300號“關于建立四級聯動機制加強建設用地全程跟蹤治理工作的通知”的相關要求，完成地案信息填報工作。
4、搞好土地供給治理工作，全面建立建設用地復核驗收制度，加強對新增建設用地的監察治理，提高基礎設施建設用地和開發區用地供地率。
5、認真做好土地一、二級市場的日常工作。
耕地保護
1、根據高新區發展和年度征地計劃，實施盤城工業園啟動區600畝，龍王山以西地塊1500畝，樣板地1500畝（寧淮高速公路以西、規劃永新路以北地塊）計3600畝，土地實施工作（預計拆遷共*戶?*平方米）
2、認真組織實施征地房屋拆遷政策宣傳解釋工作，會同有關部門做好被征地農民勞力安置保障工作（預計20*年勞力安置3800人）。
3、加強耕地和基本農田治理，完善基本農田保護系統功能，建立健全基本農田保護責任人信息網絡，完成20*年基本農田保護責任簽訂工作，做好保護塊的更新和維護工作。
地籍治理
1、完善地籍治理信息系統，將地籍治理中土地登記的功能逐步過渡到電子政務系統中來。
2、繼續開展村莊地籍調查和第二次權屬調查工作。
3、認真做好農民建房和土地糾紛調處工作。
4、加強土地治理，真正做到以圖管地，全面對轄區內鄉鎮企業建設用地進行調查工作。
土地規劃
1、做好土地規劃、計劃服務工作，認真做好20*年土地利用規劃修編、修改工作，確定用地布置調整方向，適時進行土地利用規劃修改，認真做好用地需求分析，積極向上爭取用地指標。
2、開展城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的方式，做好城鄉建設用地調整工作。
執法監察
1、建立執法監察信息系統，開發完善違法用地巡查制度，形成國土所、分局、市局三級聯網的執法監察，建立健全土地治理信息員治理制度。
2、開發違法用地查處后續跟蹤治理系統，把握違法用地查處后的動態信息。
1、認真做好來信來訪接待工作，杜絕集體訪和越級訪，降低發生率。
關鍵詞：土地利用規劃；城市規劃；建設用地
中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A
一、富裕縣土地利用現狀及特點
1、土地利用現狀
富裕縣土地總面積40.2萬公頃，占齊齊哈爾市土地面積的9.6%，其中農用地27.7萬公頃，占土地總面積的68.9%；建設用地1.8萬公頃，占土地總面積的4.6%。[1]
2、土地利用特點
（1）耕地比重大，人均占有耕地數量多
富裕縣人均耕地0.74公頃，是全省人均耕地0.31公頃的2倍多。
（2）城鄉建設用地集約利用水平低，城鎮人均用地標準偏高
富裕縣城鄉建設用地利用粗放，人均城鄉建設用地面積502.3平方米，存在亂占濫用、浪費土地等現象,城鎮內部結構和布局不盡合理，農村居民點用地數量大且布局分散，村莊周圍空地較多，土地節約集約利用不夠充分。
（3）農村居民點占地面積多，城鄉建設用地置換潛力較大
全縣農村居民點用地面積1.2萬公頃，人均農村居民點用地674平方米，遠遠高于國家標準。隨著城鎮化進程加快，大量農民進城務工經商，農村人口呈下降趨勢，通過拆遷合并農村居民點，減少農村居民點用地面積可用于彌補新增城鎮用地指標不足。
二、土地規劃存在的問題
1、土地利用規劃的實用性不強
（1）隨意調整規劃的內容
現行規劃在如何用地方面的制度顯得有些欠缺，往往規劃修改跟著用地走，調整比較頻繁，走不出“紙上掛掛，不如領導一句話”的怪圈，富裕縣也不例外，因此導致土地利用規劃的實用性不強。具體表現為：一是到期就可以修改；二是依據經濟增長的需要，可以臨時報批修改；三是新一屆政府經常隨意更改上屆政府制定的土地規劃；四是規劃指標存在市場化交易。
（2）公眾參與度不高
土地利用總體規劃通常是直接由國土部門組織自身力量或委托大專院校、規劃設計院等單位進行編制，然后組織政府相關部門參加會審，很少征求當地居民的意見，因而缺乏公眾的廣泛參與。
2、土地規劃與城市規劃銜接不夠緊密
上一輪土地利用總體規劃中，富裕縣的建設預留地指標是220公頃，截止到2010年，富裕縣的各類建設征用土地面積為116.6公頃，占建設預留地指標的比例為53%，還有大約103公頃的建設預留地沒有得到有效利用，但是由于富裕縣經濟發展戰略的多次調整，使建設預留地的落位難以達到科學準確，形成了有指標但征地難的不利局面[2]。
3、規劃缺乏預見性
（1）不能充分估計經濟發展速度
上輪規劃是在宏觀經濟形勢緊縮的背景下制定的，沒有充分預見此后出現的城鄉經濟持續快速的發展，使得經濟較為發達地區的規劃建設占用耕地指標出現不足的現象，城鄉建設發展空間受到約束，導致矛盾突出。
（2）規劃與需求不能完全吻合
由于建設項目的動態性以及不確定因素較多，同時分析和預測用地的方法存在缺陷，使得規劃預留用地與實際的建設項目選址存在一定程度的定位、定量偏差[3]。
三、解決土地規劃問題的幾點建議
1、加強規劃工作的研究
從總體上看，我國還沒有形成國土規劃體系，更沒有形成制度。在以后編制國土規劃時，建議從開始就考慮調整規劃內容，明確國土規劃的基本內容和方法，建立國土規劃的體系，使上位規劃可以指導和約束下層次規劃，使下層次規劃能落實上位規劃的目標，形成了規劃體系就可以更好地實現全國和地方的國土開發整治目標[4]。
2、做好組織準備，加強協調性
省級以下國土規劃由各級政府牽頭，國土局承擔，規劃局、水利局、農業局、環保局等相應的部門組成領導小組，根據具體情況抽調相應系統內部的人員或聘請科研機構和高等院校的老師一起負責規劃的具體編制工作，由全國國土規劃專家小組負責指導和監督，各部門應加強協調，通力合作。
3、重視規劃內容的導向性
在目前全球經濟一體化的宏觀背景下，我國處在計劃經濟向市場經濟的轉軌、工業化和城市化的快速發展時期，地區差異較大，當前所面臨的重要問題是如何協調好人口、資源、環境與發展問題。以此為背景，以解決實際問題為國土規劃的宗旨，為全面開展規劃提供重要指導。
4、動員公眾參與規劃
以往在一定的范圍內，在編制國土規劃的過程中也曾做到征求有關方面和專家的意見，但未向公眾公開，規劃被批準后也未向社會公布，沒有動員公眾監督規劃的執行。在市場經濟條件下，多種所有制經濟成分并存，市場的主體是經營者和企業，規劃向社會公開以后就能更廣泛地收集到各種所有制經營者和企業的意見和看法，完善規劃體系，引導他們按規劃的要求進行布局和建設，增強公眾的國土規劃意識，以便更好地實施國土規劃。
5、加強實施措施的針對性和關聯性
首先增加規劃實施措施的針對性。政府作為規劃的主體，其權力不一樣，所以在規劃實施的措施和途徑上有差別。一般說來，國家為了促進國土資源的開發整治，其在宏觀調控方面比較主動，可以通過立法，調整價格、金融等方面的措施來實施；而地方政府由于受到上級政府部門的制約，其主動性會受到影響。因而，全國性國土規劃的政策性比較強，而區域性國土規劃的針對性較強。不同地區的規劃所采用的實施措施也有所不同。
其次，注意規劃實施措施的關聯性。一方面，土地規劃具有綜合性，與國民經濟發展規劃、城市規劃等密切相關，其實施措施也應考慮到與相關規劃的協調；另一方面，制定的行政、技術和法律等方面的措施應相互關聯；此外，不同的規劃實施措施由于涉及不同的行政管理部門，措施的制定也應與部門的管理職能相關聯。
參考文獻：
[1] 富裕縣土地利用總體規劃，2012
[2] 白云天.吉林省土地利用現狀及研究對策[J].城市規劃會刊，2010，4：287~288
明確工作目標：
一是爭取土地指標6000畝（包括新增指標、追加指標和復墾指標）；二是消化批而未用土地3000畝以上；三是完成征收集體土地4300畝；四是完成經營性土地收儲1500畝；五是出讓經營性土地成交價60億以上；六是嚴格控制違法用地耕占比5%以下；七是完成農村土地綜合整治土地開發和建設用地復墾5000畝以上；八是確保墾造耕地及土地收儲完成融資8個億任務。
重點抓好四個方面十三項重點工作：
（一） 繼續推進雙保工程，千方百計保障發展
1.保障科學發展用地。一是提供優質的用地審批服務。實施《富陽市國土資源局重大項目用地審批責任制度》，為重點項目提供更優質的用地審批服務；落實專人對我市重點項目在項目用地預審時即參與項目的報批審查及告知信息；通過發放項目用地告知書和更新報批節點信息，確保用地審批服務更加優質。二是繼續做好用地項目的規劃保障工作。加快對符合土地規劃調整的局調工作，確保近期空間的有效合理分配。繼續加大土地利用規劃的“剛性”宣傳力度，多送土地規劃政策下鄉，減少違反土地規劃情況的發生。
2.完善耕地保護機制。一是繼續落實《耕地保護共同責任機制》。加大《耕地保護共同責任機制》執行力度，對破壞耕地尤其是基本農田的行為及時移交相關科室和單位進行處理，逐步引導全社會形成共管耕地的局面。對開發墾造項目進行入庫管理，確保占補項目符合上級的相關要求。二是做好專項資源調查。主要是做好土地綜合整治專項規劃編制，摸清土地綜合整治現狀與家底，供領導決策。做好低丘緩坡資源調查工作，結合市發改局、林業局的低丘緩坡規劃進一步明確宜建設范圍。
3.推進土地開發整理。對土地開發整理工作重點放在農村土地綜合整治工作上，關鍵抓好項目質量，進一步完善項目立項程序，優化項目規劃設計論證，實施耕作層剝離再利用，實行資金補助與質量掛鉤，充分發揮基層國土所的作用，落實專人負責，對項目踏勘、質量監督同時到場，做到相互監督，共同管理。加快項目立項報批，重點做好對項目實施的監管，促進土地整理項目后續管理規范化、制度化。同時，通過新農村土地整治公司運作，做好融資工作。
4.深化礦產資源管理。一是積極推進“三江兩岸”礦山整治，同時結合“四邊三化”行動方案，繼續督促、協助有關鄉鎮（街道）做好廢棄礦山治理工作。二是開展新一輪生產礦山整治，在現有基礎上進一步壓減礦山數量，合理礦山布局、提升礦山規模，引導礦產品深加工，提高資源集約節約利用水平。三是以“綠色礦山”創建活動為載體，切實加大礦山生態環境的保護力度，努力實現環境優先下的資源合理利用。
5.強化地質災害防治。一是組織地質災害應急演練。計劃____年在6月下旬在鄉鎮組織一次規模較大地質災害應急演練，提高應急反應能力。二是組織全市地質災害交叉檢查。5月底前在全市統一組織一次地質災害交叉檢查，對各鄉鎮街道對二個明白卡的發放情況、群測群防體系建設等落實情況進行檢查。三是積極申報地質災害治理項目。____年積極向省市申報地質災害隱患搬遷治理項目，并將對具一定規模，受威脅程度較大的地質災害點申報治理項目。四是完成山區地質災害詳細調查工作。對地質災害易發程度區劃和風險評價。五是有序開展廢棄礦井治理。對全市32座廢棄礦井封堵全部井口，徹底消除廢棄礦井存在的安全隱患。
（二） 積極落實調控政策，確保土地市場平穩
6．把做地工作做強做活。一是制訂____年土地出讓計劃。以剛需及改善性住房供應為主線，重點是挖掘市區及鹿山新區地塊潛力。二是創新機制，做大做強做地機構。健全做地主體做地、融資功能，加快政府做地機制的完善和發展。三是積極探索村級留用地地票制管理新思路。進一步完善失地農民保障及安置性用地政策，及時解決條件成熟的村級安置性用地報批、開發、監管工作。四是積極做好儲備庫土地、土地收儲資金制度健全和監管，規范儲備土地的管理和收儲資金撥付流程。五是加大對重點地塊的招商，與商務局密切配合，參與商務局的招商活動，不等不靠，積極上門推介土地，并利用網絡、報紙等媒體進行項目推介，有針對性的向重點房產企業招商，確保重點地塊能順利成交。
（三） 加大改革創新力度，破解國土資源難題
7.進一步改善民生。一是著力改善農村村民住房條件和生活居住環境。進一步關心民生、關注民宅，著手制訂村民建房五年計劃，將五年內建房需求量化，并層層落實農民建房管理的責任主體和具體措施，確保五年內符合建房條件的農戶都能滿足建房需求。二是著力探索村級留用地管理新思路。提出統一規劃選址、加大招商引資、加強統籌協調等工作舉措，對村級留用地項目進行統籌協調管理和監督，確保留用地政策落實到位，保障失地農民長久生計。三是著力制訂征收集體土地房屋拆遷管理暫行辦法。進一步明確征收集體土地房屋拆遷管理、補償安置等涉及的具體操作程序，規范拆遷服務行為，維護拆遷雙方當事人的合法權益。
8.加大執法考核力度。進一步健全完善綜合防控機制，建立快速反應機制等，加強對新增違法用地的管控。在對各鄉鎮（街道）加大考核力度的同時，借鑒楓橋經驗，把農村私人建房等用地指標作為獎罰手段。加強對鄉鎮（街道）及村一級的考核力度，設定違法用地及 的考核指標，及時盡早警示提醒鄉鎮（街道），逐步完善“一票否決”制度。向上爭取____年設立公安機關駐國土警務聯絡室，堅持查事查人相結合，充分發揮聯合辦案的威力和震懾力作用。對衛片發現的違法用地，及時組織數據上報市督違辦、“兩違”辦，配合主管部門，嚴肅整治違法用地，拆除整改一批項目，降低違法用地耕占比，及時將違法用地高標準、嚴要求及時整改到位，確保我市不被上級部門問責。
9.強化辦結能力。一是切實抓好初信初訪辦理質量。要實行首辦責任制，按照“件件有著落、事事有回應”的要求明確辦信職責；要提高辦理時效，切實提高辦理效率和質量，做到調查在第一時間、控制在第一關口、查處在第一階段，把工作的側重點由事后的重復上訪、越級上訪轉變到處理好初信初訪上來，從源頭上減少和預防違法案件的發生。同時要嚴格落實“兩見面一到場”制度，完善臺帳制度。二是加強聯動，推動“土地大”。要構建協調處理機制，擴大“土地大”的外延，緊緊依靠各鄉鎮、街道黨委、政府，切實將涉土解決在當地，解決在第一時間，繼續執行重要摘報制度，著力抓好辦理意見的落實，提高一次性辦結率，有效降低越級和重復等難點問題。
（四） 夯實國土基礎建設，提高服務管理水平
10.夯實土地權屬管理基礎。一是繼續推行土地登記提質提速。在進一步推進地籍管理規范化建設，實現土地登記標準化；在完成地籍管理信息系統升級改造的基礎上，大力推行土地登記提質提速，在保證辦件準確的基礎上有效縮短土地登記發證辦理時間，切實為群眾提供優質服務。二是全面完成數字地籍調查。繼續做好第三期村莊數字地籍調查項目，在____年底前完成控制測量、地形和地籍測量，權屬調查和成果入庫等所有工作，形成覆蓋全市的大比例尺圖形數據，建立城鄉一體化數字地籍信息數據庫，為實現國土資源精細化管理奠定扎實的基礎。三是加強地籍調查數據庫建設。建立地籍調查數據庫，將以往各期的調查數據成果進行整合，并與“一張圖”工程、日常測繪更新管理系統和地籍管理信息系統相銜接，為日常地籍調查工作提供有力的技術支撐，并具有完善的數據統計、分析和匯總功能。四是積極開展農村土地產權制度改革探索。配合相關部門對農村土地使用制度、農村戶籍制度、農房抵押、地票制度等各項改革進行研究，積極探索農村集體建設用地和宅基地使用權的權能實現、權益分配和權利處置方式等，為建立城鄉統一的土地市場提供基礎保障。
11.實施綜合管理。建立1+5+X的工作機制（1即以保護耕地為大前提，5即做好違法用地控制、涉土處理、農村私人建房管理、農村土地綜合整治、節約集約用地推進等五大方面工作，X即項目征遷、土地規劃調整、土地管理創新等其他國土工作）。
甲方（轉讓人）：_________
法定住址：_________
法定代表人：_________
職務：_________
委托人：_________
身份證號碼：_________
通訊地址：_________
郵政編碼：_________
聯系人：_________
電話：_________
傳真：_________
帳號：_________
電子信箱：_________
乙方（受讓人）：_________
法定住址：_________
法定代表人：_________
職務：_________
委托人：_________
身份證號碼：_________
通訊地址：_________
郵政編碼：_________
聯系人：_________
電話：_________
傳真：_________
帳號：_________
電子信箱：_________
甲方擁有位于_________市_________路占地面積為_________平方米的土地使用權。甲方擬將該土地使用權及與之相關的項目開發權轉讓給乙方。甲乙雙方經友好協商，現根據我國現行土地轉讓及開發的法律法規，結合本協議所指土地及其開發的實際情況，自愿達成如下協議，供雙方共同遵照執行。
第一條 轉讓土地基本情況
1、土地座落位置：_________
2、土地使用權面積：_________
3、已批準的容積率為：_________
4、已批準的建筑面積：_________（其中：非住宅_________平方米，住宅_________平方米。）
5、土地規劃用途：_________
6、土地使用期限：_________
7、土地現狀：_________
8、國有土地使用證號：_________
9、國有土地使用權出讓合同書號：_________
10、地號：_________
第二條 土地項目開發權狀況
1、甲方已領取了建設用地批準書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證；
2、甲方已經_________市政府批準在擬轉讓的地塊上取得單項開發權，并領取了單項開發資質證；
3、甲方已按土地規劃用途委托了設計并辦理了報建手續，繳納了報建所需費用。
第三條 其他權利狀況
1、甲方確認本協議所轉讓的土地使用權及項目開發權是其合法擁有，不存在抵押、查封、第三人主張權利等產權瑕疵；
2、承擔形成轉讓款的現狀所產生的債權債務及一切法律經濟責任，甲方確認為取得本協議所轉讓的土地使用權及項目開發權已支付了一切應付款項、費用，不存在債權、債務爭議（包括綠化費、拆遷安置補償等）。
第四條 文件的提供
1、甲方應向乙方提供下列文件：工商行政管理部門核發的甲方營業執照（出示原件或提供復印件）。
2、乙方應向甲方提供下列文件：
（1）投資審批部門簽發的項目批準證書（復印件）；
（2）工商行政管理部門核發的乙方營業執照（出示原件或提供復印件）。
第五條 轉讓期限
1、本合同所述土地使用權轉讓期限為自乙方申領的該場地國有土地使用權證載明的起始日起至_________年_________月_________日止。
2、自乙方領取該場地國有土地使用權證日起，前款所述場地的土地使用權歸乙方所有，其合法權益受國家法律保護。
3、在轉讓期限內，除本合同另有規定外，甲方不得收回土地使用權。
關鍵詞：集體土地 房屋 拆遷 安置 法律
近年來,城市化進程不斷加快,城市周邊農村集體土地大量被征用,本應寧靜的鄉村從此就不再平靜了。在拆遷中因主體涉及多個方面,法律關系又錯綜復雜,再加上巨額利益的驅使, 土地承包、流轉、征收和征用拆遷中的違法違規行為時有發生，損害了農民利益的切身利益,威協到農村社會的穩定，由此而引發的農村集體土地補償安置問題受到極大關注，我們應該從法律的角度理智的思考。
一、農村集體土地房屋拆遷的立法需要
城市房屋拆遷在我國已有經驗，并且也有適用于“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷”的法律法規《城市房屋拆遷管理條例》。而農村房屋拆遷是近幾年才逐漸進入人們的視線，還沒有成熟的法律條例出臺，工作中，只有土地管理法中的有關規定能對集體土地上的房屋拆遷作以指導，通過征收集體土地所有權的方式，實現對農村房屋的拆遷。但是，農村房屋拆遷中地上附著物補償土地管理法的規定是明顯解決不了的。所以，我國在集體土地房屋拆遷方面的法律還是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的無法可以，無據可循，導致農村房屋拆遷中引發的矛盾此起彼伏，不亞于城市，就其矛盾的復雜和尖銳程度，必須通過法律加以規范。 目前，各地根據本地區的實際情況自行制定有關條例，但是規定條件不同，標準不一，有的百姓滿意，有的百姓怨聲載道，影響安定，所以，針對農村集體土地房屋拆遷中的現實問題，急需國家從國情角度出發出臺合乎民意的農村房屋拆遷管理條例。既要考慮到家庭中的戶籍人口問題，又要考慮到土地房屋的價值狀況，以保障農村多家庭人口戶經濟利益，只有通過這樣詳細準確的立法方可規范農村房屋拆遷，理順農村房屋拆遷中的各項法律關系，保障農村的合法權益，才會有利于拆遷工作的順利開展。
二、農村集體土地房屋拆遷補償的合理合法
農村房屋拆遷不但立法方面存有缺陷，在補償方面也是標準不一，非常混亂，這也是導致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆遷涉及的是國有土地，農村房屋拆遷涉及的是集體土地，它們無論是在土地所有權性質、所有權主體，還是在土地管理方式以及拆遷安置對象等方面都有很多差異，因此不能完全參照《城市房屋拆遷管理條例》去執行。而各級政府制定的補償標準隨意性很大，補償內容不一致,產生了不可避免的矛盾和糾紛。例如，在實際拆遷時，只將房屋、房屋裝修費用、搬遷費用、地上附著物進行補償，并不細化區分農村房屋的用途、性質及相關的權利，既只對被拆遷房屋本身的價值和區位價值進行補償，而不考慮到庭院空地的利用價值、以及被拆遷房屋上存在的其他權利人的利益損失等,這樣補償標準就會偏低，嚴重損害了房屋所有人的合法權益。 另外，我國《土地管理法》第四十七條對土地使用權的征用補償規定比較明確，相應的有具體的計算標準因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而對土地上的房屋征用補償卻沒有明確的規定和具體的計算標準，爭議也主要產生在這里。所以，應考慮到出臺對房屋等附著物的拆遷補償細化補償項目并確定補償計算標準的詳細規定，對拆遷補償原則、補償方式、拆遷程序、救濟途徑、法律責任等做出具體規定。有了規定各地就可以按照規定的計算方法確定具體的補償金額，避免不必要的麻煩，這樣更有利于法律的可操作性和對公民財產權利的充分保障,有利于解決現實中存在的矛盾。
三、農村集體土地房屋拆遷工作程序的合法性
拆遷工作中之所以矛盾重重，暴力事件頻發還有一個重要的原因就是工作程序不透明、不公開，所以百姓不支持，不理解，甚至產生怨恨。例如，被遷戶只知道自己的家要被拆了，不知道他們的家在被拆的同時還會享有哪些權利及如何維護自己的合法權益不受損害，在很茫然的情況之下不是漫天要價，就是暴力抵抗，致使動遷工作難以進行。同時，他們就更不知道自己應盡的義務了，不知道通過合法的途徑提出自己合理的要求，不知道請求政府的幫助解決自己的實際苦難，導致不能按時完成征遷任務，使征遷工作一拖再拖，不能順利開展。所以，要完善拆遷程序,使拆遷各個階段公開化、透明化。通過公正、公開、透明的程序設計來保障征地拆遷的公正合理。 例如，從土地規劃階段就讓公眾參與,并在拆遷過程的始終都體現公平、公正、民主的原則。即在政府征地決策做出之前,應當征求村委會的意見，召集村民大會，與農民進行協商,征得絕大多數人的認同，使集體土地所有者和使用者的主體地位得到尊重。這樣群眾才能理解和支持今后的工作，許多不必要的矛盾和麻煩就不會發生了。另外，拆遷前應加大宣傳力度向被拆遷戶進行廣泛地宣傳，讓百姓了解相關法律法規及政策，以及怎樣拆遷和如何安置補償等，建立公開透明的拆遷工作制度，主動接受公眾監督，給被拆遷人一個平等的權利。同時，在拆遷安置具體操作中加強對參與征地拆遷工作有關人員的法律宣傳，政策培訓、監督管理，避免有些干部在拆遷中不遵法、不守法，。要堅持公開、公正、公平原則，以公開促公正，以公正保穩定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。
四、總結
農村集體土地房屋拆遷工作中矛盾主要集中在相關立法不完善、漠視公民私有財產、拆遷補償安置不合理等方面。土地是農民的命根子，房屋是老百姓用一生積蓄換來的最大財產，征用他們的土地，拆掉他們的房屋，沒有相關的合理政策和合情的法律作支撐，他們是不會善罷甘休的。所以，要想農村集體土地房屋拆遷工作順利進行就要完善相關立法、規范行政機關的職能、完善補償機制等。
參考文獻：
[1]陳文坤.新形勢下農村集體土地房屋拆遷法律問題及解決對策[J].科技信息(學術版).2006(10)
2003年以來，杭州市在丁橋大型居住區土地開發建設實踐中，針對當前城市土地開發管理中普遍存在的突出矛盾和問題，探索出了一條符合科學發展觀要求的城市土地開發新理念、新模式，并取得了良好的社會、經濟、生態效益。丁橋大型居住區在短短的三年時間內基本建成，成為杭州城市建設起步最晚、拆遷最快、交地最多的區域，被譽為“丁橋速度”。
“丁橋模式”，其基本經驗就是城市土地開發的目標取向從片面追求經濟發展轉到全面、協調、可持續發展上來；城市土地開發理念及價值取向從“以利為本”轉到“以人為本”上來；城市土地開發的模式從房地合一開發轉到土地一、二級開發分離模式上來；城市土地開發管理的體制從多部門的條塊管理模式轉到以土地為主線的公共管理模式上來。
“丁橋模式”是怎么運作的?
浙江省杭州丁橋大型居住區位于杭州市區東北部江干區的丁橋鎮內，規劃為未來大杭州的CLD(即中央生活區)。為切實解決中低收入家庭的居住問題，2003年杭州市委、市政府及時啟動了丁橋大型居住區建設計劃，確定以保障性住房建設為主，并列入杭州市2003年重點工程。
在丁橋大型居住區開發建設中，針對傳統城市建設和土地開發所普遍存在的問題或矛盾，特別是征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市基礎設施、公建配套供給不足或建設滯后等問題，杭州市委、市政府以科學發展觀為指導，對城市土地開發的理念、組織體制、運作機制和運作模式等進行了大膽的創新實踐。
丁橋大型居住區一期規劃用地總面積5491畝，建筑總面積350萬平方米，建成區總居住人口10萬人。在短短的3年內，丁橋大型居住區一期土地開發建設任務基本完成，至2007年底，已順利完成征地4715畝，房屋拆遷65萬平方米，興建拆遷安置房35萬平方米，已有1051戶5000多人人住新建安置房。同時，還提供了902畝經濟適用房用地和897畝中低價商品房用地，其中2006年提供經濟適用房用地614畝，開工建設面積達60萬平方米，占當年杭州市區經濟適用房總開工面積的60％。曾經偏居一隅、乏人問津的城郊小鎮，如今被現代化的安居房小區、寬闊的公路、嶄新的學校以及齊備的基礎設施所代替。
分析總結丁橋大型居住區土地開發與建設的成功經驗，核心在于確立了一套符合科學發展觀要求的城市土地開發新理念、新機制、新模式。
(一)貫徹“以民為先”思想，樹立符合科學發展觀要求的土地開發新理念
城市土地開發不只是“生地”變“熟地”、“熟地”變“建筑”的工程過程，而且涉及到政府公共利益、開發企業利益和各種經濟個體利益(包含原用地企業、被征地拆遷農民、不同階層的城市居民等)之間復雜的經濟、社會關系的重新協調平衡過程。丁橋的成功實踐經驗，就是以科學發展觀“以人為本”的核心理念為指導，率先樹立“以民為先”的土地開發新理念，并通過貫徹實施“五個先”的原則加以落實。
1 實施“三個先”原則，優先保障被征地拆遷農民利益，破解征地拆遷難題
杭州丁橋大型居住區土地開發建設中，不僅在現行征地拆遷政策框架下，對征地補償、拆遷安置等給予政策傾斜，切實維護被征地拆遷戶的合法利益，而且貫徹了“以民為先”的新理念，通過實施“安置房先建設”、“10％留用地先定位”和“社會保障先落實”的“三個先”原則，來打消被征地拆遷農戶對后續生活保障的疑慮，從而得到了被征地拆遷農戶的贊同和支持，基本破解了征地拆遷的難題。
“安置房先建設”，是指房屋拆遷實施“先建后拆”，并在安置房建設中做到被征遷群眾“三參與一監督”(即征遷對象參與安置房地塊的選擇，參與安置房設計方案的確定，參與安置房建筑材料的選擇，參與監督安置房建設工程的質量)，從而大大縮短甚至避免拆遷戶過渡之苦。目前，總用地面積329畝、總建筑面積達35萬平方米的安置房建設已完工，1051戶拆遷農戶已入住功能齊全、環境優美的安置房。
“10％留用地先定位”，是指按照“確定先、分配先、引導先”原則對目前杭州市執行的留用地政策予以優先落實。“確定先”，即征遷之初，事先征求鎮、村意見，在規劃中先行將314畝留用地指標全部落實到了區位條件較好的具體地塊；“分配先”，即由當地鎮政府牽頭，將通過審核的留用地指標分配到每個村；“引導先”，即丁橋大型居住區前期建設指揮部會同當地鎮政府對留用地進行開發性建議規劃，引導留用地資源有效配置與科學定位，確保居住區“三產”配套的充足與科學，從而不僅可以提供三產的就業崗位，還可以使村民從留用地的收益中獲得穩定的分紅。
“社會保障先落實”，是指按照杭州市現行征地農轉非人員基本生活保障有關政策，在征地拆遷之初，先行核定各村被征地農民的社保指標；征地拆遷之中確保征地補償費及時到位，確保符合參保條件的被征地農民100％參保。從而率先落實好被征地農戶的基本生活保障，解除他們的后顧之憂。
2 實施基礎及公共配套設施先行建設原則，既及時滿足居民生活之需，又促進土地保值增值
現行的城市土地開發模式往往只將有關的市政基礎設施建設予以實施，如“七通一平”等，而對有關的公共服務設施等并無強制性要求，致使實踐中無論是經濟適用房還是商品房項目，公共配套設施未建成或未投入運營就倉促交付的現象非常普遍，不僅使得居民生活便捷度難以提高，容易引發多方面問題，也影響城市土地價值增值的有效實現。
針對這些問題，杭州丁橋大型居住區開發建設實踐中，率先提出“基礎及公共配套設施先行建設”的原則，在統一規劃指導下，將道路、學校、商場等公建配套設施與安置房建設一起先行建設，以盡量減少因居住區建設給征地拆遷群眾帶來的不便，滿足當地居民和購房入住居民生活、出行等方面的需求。此過程中，不僅被拆遷居民和新購房入住居民享受到了城市開發的益處，開發商也享受到城市發展的益處。截至2007年底，區內配套道路已基本貫通；河道整治正在進行；杭州師范大學附屬丁蘭實驗學校已投入使用；污水泵站已經建成；丁蘭公園、健身公園已基本建成；居住配套中心正在建設；自來水加壓泵站、11萬伏變電所、公交中心
站等其他配套項目也正在抓緊實施。所有基礎設施和公共服務設施等均將在經濟適用房投入使用前，全面建成并投入使用。
3 實施保障性民生用地優先供給原則，保障中低收入居民居住權的實現
從貫徹落實科學發展觀看，當前城市土地開發應更加重視社會公平，應將更多的眼光投向城市中大量的無房戶、住房困難戶等弱勢群體，以實現“居者有其屋”。杭州丁橋大型居住區土地開發項目無論是項目立項、規劃選址、還是供地政策，都始終樹立并貫徹優先保障民生問題的理念。
首先，丁橋大型居住區建設立項的初衷，就是為了解決中低收入家庭的住房困難問題，是杭州市實施“居者有其屋”工作目標的重要組成部分，并被列為杭州市2003年重點工程計劃和“實事工程”之一。
其次，在規劃上，明確規定整個丁橋地塊按照50％的比例建設經濟適用住房和中低價格的商品房，以充分保證保障性用地的土地供給和經濟適用住房的建設，切實保障中低收入階層居住權的實現。
再次，在供地政策上，優先供給經濟適用房用地。按照規劃，丁橋大型居住區三年內要交付經濟適用房用地902畝，規劃建筑總面積150多萬平方米。截至2007年底，所有經濟適用房地塊的交地工作全部完成，成為杭州市區經濟適用房交地最快、最多的區域，丁橋大型居住區指揮部還連續三年被評為杭州市經濟適用房和保障性住房建設先進單位。
(二)以土地儲備為平臺，構建符合科學發展觀要求的城市土地開發新機制
丁橋大型居住區開發建設實踐中，摒棄了傳統的城市土地開發管理模式和機制，以新型的城市土地儲備制度為平臺，實施成片土地分級開發模式。即按照“統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理”的“五統一”原則，在土地出讓前，通過土地儲備，由政府先行組織實施土地前期開發，即實施城市土地一級開發模式。從而不僅使得政府能依法行使土地征用權、收購權，履行公共品提供的職責，而且有利于促進國有土地資產保值增值，也為優先保障被征地拆遷農民利益等“五個先”原則的貫徹落實奠定制度基礎。
(三)以國土管理部門為主導，構建符合科學發展觀要求的新型城市土地一級開發運作模式
如前所述，以土地儲備制度為平臺，實施土地一級開發將是我國新時期城市土地開發的主導模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一級開發模式顯得尤為關鍵。丁橋大型居住區開發建設實踐中，為確保“五個先”原則的貫徹落實。摒棄了傳統的城市土地開發管理組織體制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一條以國土管理部門為主導，土地開發前期指揮部與政策性土地開發公司為載體，實現政府主導與市場運作有效結合、多部門多級聯動的新型城市土地一級開發運作模式。
1 引人公共管理的理念，建立國土管理部門主導的新型城市土地開發管理組織體制
丁橋大型居住區土地開發實踐中，率先引入公共管理的概念，以土地經營為主線，構建起以國土管理部門為主導的新型城市土地開發經營管理組織體制。
首先，在領導體制上，丁橋大型居住區一期成立了由杭州市國土資源局、建委、發改委、財政和規劃各職能部門及江干區在內的丁橋大型居住區前期建設領導小組，以協調各職能部門關系，提高土地開發審批效率。
其次，建立了以杭州市國土資源局為主的丁橋大型居住區前期建設指揮部，采取“市、區、鎮、村”四級合力建設、各部門協調配合、全社會共同參與的工作機制，以更好地協調處理征地、拆遷環節各項工作，更好地貫徹落實好“三先”工作。
第三，在具體運作層面，以國土資源管理部門為主導，實施城市土地開發和建設中的各項具體的事務性和經營性工作。一方面，以土地儲備中心為依托，完成立項、規劃、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建設指揮部作為建設單位，統一征地拆遷、統一規劃設計、統一公開招標；一方面，成立附屬于國土部門的國有獨資的城市土地發展公司，既解決所需的大量資金問題，又能夠按照公司化運作要求具體實施土地開發和建設工作。
2 組建政策性土地開發公司，實現政府主導與市場運作的有效結合
土地儲備制度建立以來，作為事業性單位的土地儲備機構理所當然承擔土地一級開發中的事務性管理工作。而對于土地一級開發過程中涉及的融資活動、基礎設施及公共設施建設等具體經營性活動，理應是開發企業的優勢所在。但若完全由追求利潤最大化為目標的開發企業來承擔土地一級開發的所有經營性活動，又很難確保土地開發過程中的社會、生態目標的有效落實。
為較好解決企業的“贏利性”與“公共性”之間的矛盾，既提高土地一級開發的效率，降低開發成本，又能貫徹政府意圖，且較好避免政企不分或企業唯利是圖的隱患等，丁橋大型居住區的開發建設實踐中，專門組建了附屬于國土部門的國有獨資性質的政策性土地開發公司――杭州城市土地發展公司。由該公司通過貸款等形式籌措開發資金先行投入，再通過經濟適用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出讓金及安置房部分成本回收等形式回籠建設資金，并實現自我滾動平衡，從而較好解決了城市土地開發所需的大量資金問題；同時，又在前期建設指揮部統一領導下，以該公司為主導，按照市場化、公司化運作機制，具體落實征地拆遷、基礎設施及公共設施開發、安置房建設等經營性活動。從而實現政府主導與市場運作的有效結合，既確保社會目標的有效實現，又保證運作效率的提高。
“丁橋模式”的啟示
城市土地開發要貫徹落實科學發展觀，必須積極創新土地開發的理念、機制、體制、模式。針對我國當前城市土地開發模式普遍存在的問題及矛盾，我們認為丁橋大型居住區土地開發建設的成功經驗，至少可以給我們以下的啟示：
1 城市土地開發必須始終堅持科學發展觀，切實貫徹“以人為本、利益共享”的理念
縱觀當前城市土地開發管理中的突出矛盾和難題，主要在于征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市公共設施與基礎設施供給不足問題。因此，要確保城市土地開發有序展開，在城市土地開發的指導思想和理念上，必須要從片面追求經濟增長為主轉向“以人為本”、“利益共享”、“和諧發展”的軌道上來。
丁橋模式的成功經驗，首先在于確立了“以人為本”、“以民為先”的基本理念，更在于制定了具體的落實措施，特別是通過實施“五個先”原則，將“以民為先”的理念切實貫徹到城市規劃制定、用地指標分配、政策傾斜(如對失地農民的補償和社會保障、經濟適用房建設)等方面及其征地拆遷、土地整理、供地環節等土地開發的全過程，從而真正建立起
土地開發利益共享、和諧統籌發展的良性機制。其中征地拆遷環節的“以民為先”做法，不僅對于破解征地拆遷難題具有重要的實踐指導意義，對于指導我國征地制度改革創新也具有重要現實意義。
2 土地儲備制度是適應科學發展觀要求的新型城市土地使用管理制度的重要組成部分
從丁橋大型居住區土地開發建設的實踐看，土地儲備這項創新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地儲備這項制度本身所致，而是發展觀的偏差及現行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地儲備制度恰是引導城市土地開發步入科學發展軌道的重要制度保障，理應成為科學發展觀指導下的我國新型城市土地開發管理制度的重要組成部分。
從貫徹落實科學發展觀角度看，土地儲備的目標導向不僅僅只關注通過商品性、贏利性用地的儲備、供給，以獲得土地增值收益，而更應當關注社會性和生態性目標，通過土地儲備運作，將土地投放于非贏利性的、或微利性、公益性的用地類型，以實現如建設保障性住房(包括村民的安置房和居民的經濟適用房)等。
3 城市土地一級開發應當堅持政府主導、市場化運作模式，組建政策性土地一級開發企業的模式具有較大的優勢
城市土地一級開發應當堅持政府主導，也就是說城市土地一級開發的主體應當是政府，這不僅是我國社會主義土地公有制的內在規定性，也是科學發展觀的內在要求。從目前各地實踐上看，由土地儲備機構承擔土地一級開發全過程的完全政府主導型土地一級開發模式，實踐效果不盡理想，且多局限于零星地塊之上。政府主導、市場化運作應是我國城市土地一級開發的主導模式。
丁橋模式通過組建政策性土地一級開發企業的模式，較好地實現了政府主導和市場運作的有效結合，較好地解決了一般開發企業“贏利性”與“公共性”之間的矛盾問題。而這種模式也是英國、我國香港、新加坡等國家或地區城市新區開發、市區重建等工作中的主導模式，并取得了很好的效果。從我國各類開發區、城市新區開發模式的比較上看，組建國有土地開發公司，在開發區管委會領導下實施土地統一規劃、統一開發的模式，開發效果比較理想，比較符合我國國情。因此，我們認為杭州丁橋大型居住區土地開發實踐中探索出的“政府主導+政策性國有土地開發公司”模式，具有重要的示范價值和推廣意義。
新加坡是一個地少人多的城市國家。新加坡城市很小，又是島國，對外發展的空間很小，幾乎沒有任何資源，但是人口在不斷增長，人們在收入增長的同時對改善住宅的要求也不斷增長，國家經濟發展對資源的要求也不斷增長，有限的資源與持續發展之間的平衡是最大的挑戰。新加坡政府經過多年科學地決策、理性地規劃和有序地發展很好地解決了這一問題，使得該國在經濟高速發展的同時，房地產業得以有序和同步發展。新加坡的中央政府在公共管理事務中起著主導作用，國家發展部主管形態發展和規劃，具體的職能部門是城市重建局，地區政府不具有規劃職能。規劃法授權國家發展部部長行使與規劃有關的各種職責，包括制定規劃法的實施條例和細則以及任命規劃機構的主管官員、審批總體規劃等。城市重建局除了各個職能部門外還設置了兩個委員會，分別是總體規劃委員會和開發控制委員會。總體規劃委員會包括主要公共建設部門的代表，其作用是協調各項公共建設計劃的用地要求，使之盡快得以落實。開發控制委員會的成員包括有關專業組織和公用事業局、環境部等政府部門的代表，專門負責非公共部門的重大開發項目。
作為舉世聞名的世界花園城市，新加坡的城市規劃分為概念規劃藍圖和總規劃藍圖兩個層面。概念規劃藍圖主要制定土地和交通的規劃藍圖，這個藍圖讓人們可以幻想未來30―50年后城市的樣子。以此為總綱，再制定總體規劃藍圖和控制性詳規的法定文件。在這個藍圖當中，人口密集與非密集區域相關公共配套設施、交通網絡、產業布局都有明晰的標記和詳細的預算，藍圖垂直性考慮每一區域每年會發展到什么程度，在每個細分的小塊，連容積率都有詳細的規定。這個規劃每5年會進行一次修改，屆時將進行公示，專家和市民都可以提出自己的修改意見。在規劃中，人口增長是必須考慮的，同時，新加坡政府部門特別關注一個小區域內，人口密集與非密集地塊之間的布局和平衡。
新加坡的土地資源非常有限，該國的一項基層措施就是推行合理的土地供應機制來維護土地的可持續發展。新加坡88%的土地都屬國有，對土地使用的控制相當嚴格，全國的所有土地劃分為近千個小區，每一小區內都有詳細土地規劃。按照功能劃分，土地使用分為5類：第一類是工業用地，工業用地通常以招標的形式供應；第二類是空白用地，空白用地主要指區域內居民的休閑活動空間；第三類是居住用地，居住用地通過規劃將居民集中到不同區域后在區域內建立完整的配套措施，同時推行微型居住區計劃，以盡量減少單一居住區規模，以控制區域內建筑的類型和密度；第四類是交通用地，交通用地以城市地下鐵路系統用地為優先考慮；第五類是中心商業區用地，中心商業區用地以優先發展金融和商業為主，鼓勵建筑高樓以促進土地資源的高度利用。目前新加坡工業用地的價格控制主要是通過調節土地的供應時間和供應量，最關鍵的是新加坡政府擁有土地的定價權。
新加坡高昂的土地成長必然帶來高額的房價，而政府重點將注意力放在了合理解決普通收入者的居住問題上。在新加坡，由建屋發展商負責住房供應。這個部門隸屬于國家發展部，它的職能之一就是根據不同居民的收入水平設計不同的住宅，以解決各個層次居民的住房。供給普通收入者的經濟適用房以高層住宅為主，居民可以通過公積金購買住房。該國對低收入者政府會提供更多的補貼。一般而言，一對無房的新婚夫婦第一次購房，如為二手房，政府會給予折合人民幣15萬元的經濟一次性補貼；如購新房，政府會以低于市場價的折扣價格出售。這些住宅5年內不得轉讓，如果需要5年內出售的，必須通過政府機構，不能直接在市場上出售。對于新加坡高收入的居民，國家不包其住房，購置住宅完全實行商品化，雖然新加坡的房價較高，但由于新加坡人均年收入為2萬美元，所以有錢一族對高額的房價也完全可以接受。
新加坡在城市建設中一向很重視基礎設施建設，這些基礎設施建設的資金來源主要是兩個方面，一是財政撥款，二是通過招標由投資者出資。例如，在開發工業園區時，園區內的基礎設施就由項目開發商投資建設，公共設施建成后移交給有關的政府機構去管理。另外，在各國房地產開發過程中，動拆遷成本的不斷上升助推了房價的上升，而新加坡在動拆遷方面有很多可供借鑒的對策和措施。具體而言，新加坡政府搞好動拆遷有兩方面成功的因素：其一是人們搬到新的地方，必須要比他們以前居住的地方好；其二是動拆遷的同時在老地方保留人們的一些記憶在那里，不完全毀壞它。當市民看到自己生活的環境在不斷變好，而已有的往日記憶沒有消失的時候，即使傷感也會支持政府因為規劃而導致的動拆遷行動，從而確保了新加坡房地產的健康和有序發展。
