發布時間：2022-09-27 20:31:32
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的行政救濟制度樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
作為內部管理手段的行政處分,是國家行政機關對違法失職或違反紀律的國家公務員的一種法律制裁措施。公務員懲戒處分應有充分適當的救濟途徑是西方發達國家的普遍做法。在法國,公務員不服懲戒處分可以采取行政上的救濟手段和審判上的救濟手段。美國的公務員權利救濟方式有行政系統內部救濟,也有司法救濟,還有程序性權利保障。在我國,受法律法規規定的限制,公務員行政處分救濟制度還不完善,需要對其進行進一步的理論研究。
一、行政處分內涵之界定
對于行政處分的基本內涵,不同的學者有不同的觀點。大陸法系國家或地區(如德國、日本、我國臺灣地區等)行政法中的“行政處分”概念接近我國行政法學中的“具體行政行為”的概念,這是廣義的行政處分概念,我國采取的是狹義上的概念,行政處分是國家行政機關對違反內部行政法律規范或違法失職的公務員實施的一種懲戒性措施,是國家公務員承擔行政責任的主要方式。因此,我國的行政處分,通常是指國家行政機關對其系統內部違法失職的公務員實施的一種懲戒措施。
我國行政處分具有以下基本特征:第一,行政處分的主體是國家行政機關。第二,行政處分的對象主要是國家公務員。第三,行政處分條件是國家公務員違反內部行政紀律或有違法失職行為。第四,行政處分的性質是一種制裁手段和懲戒措施,是一種內部行政行為。
二、我國行政處分救濟制度的現狀
(一)我國行政處分救濟制度的規范分析
《公務員法》第90條規定,公務員對涉及本人的處分不服的,可以自知道該處分之日起30日內向原處理機關申請復核,對復核結果不服的,可以自接到復核決定之日起15日內,按照規定向同級公務員主管部門或者作出該處分機關的上一級機關提出申訴,也可以不經復核,自知道該處分之日起30日內直接提出申訴,對處分不服向行政監察機關申訴的,按照《中華人民共和國行政監察法》的規定辦理。這就是我國對公務員行政處分不服的救濟的現行法律上的規定。
因此,我國行政處分的救濟途徑比較單一,公務員對行政處分不服,一般只能提出申訴,排除了司法救濟的途徑,不能依據《行政訴訟法》提起行政訴訟。2006年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務員法》中明確規定,公務員對行政處分不服有提起申訴的權利。且申訴的期限最長不超過六十日,案情復雜的可以延長,延長時間不超過三十日。
(二)我國行政處分救濟制度存在的缺陷
我國的行政處分救濟制度雖然已初具規模并且在保障公務員的合法權益,促進行政機關依法行政等方面發揮了一定的作用,但由于其制度設計上存在缺陷,在實踐中往往難以充分發揮對公務員的救濟作用。無救濟即無權利是現代民主法治國家普遍尊奉的理念,但是有救濟而無實效,就不是救濟,因為救濟的價值在于把紙面上的規范轉化為生活中的顯示權利,倘若權利救濟機制并不能為公務員的自由權利的實現提供切實公正的法律尺度,那么該救濟幾近于虛設。
我國現行的行政處分救濟機制主要是通過申訴制度來體現,而《行政訴訟法》又將對公務員受行政處分的法律救濟排除在管轄范圍之外,使公務員在窮盡行政機關內部的法律救濟手段,合法權益仍得不到維護是,卻不能向人民法院,無法得到司法的最終保障與救濟。對于公務員權利遭受的侵害,不能施以最有效的訴訟救濟,這是行政處分中公務員權利救濟制度的明顯缺陷。此外,現行行政處分救濟制度缺乏公正、公開的審理程序規定,嚴重制約復核的結果,法律宣示了公務員受行政處分的法律救濟途徑,而對至關重要的受理申訴機關的審理程序卻語焉不詳,由于缺乏外部的監督,受理機關的自由裁量權漫無邊際,使得暗箱操作愈演愈烈,最后必然導致大量申訴案件從無法查清事實為由,而不了了之。另外,由于缺乏透明度及處理程序的不夠公開,行政機關在對公務員作出不利處分時也容易導致職權濫用,對公務員的處理隨意性較大。
三、我國行政處分救濟制度的完善及立法建議
行政處分救濟制度的完善與否是衡量現代國家民主與法治程度的重要尺度。通過對目前我國相關制度中存在的缺陷進行分析,筆者認為應該從以下幾個方面對我國的行政處分救濟制度進行完善。
(一)擴大行政處分救濟制度的保護范圍
我國現行行政處分救濟制度的保護對象主要限于受處分者。根據有關法律、法規和規章的規定,有權提出行政處分的申訴,申請行政處分救濟的主要是受處分的國家公務員。受行政處分的公務員是行政處分的對象與行政處分具有最直接的利害關系,同時,也最容易受到違法或不當行政處分的侵害,因而他們是行政處分領域最需要法律救濟的當事人,將他們作為行政處分救濟制度的主要的或重點的保護對象是必要的,也是符合情理的。但也應該看到,在有些行政處分案件中,與行政處分決定具有利害關系的當事人不限于當事公務員,還包括因公務員的違法行為而受到侵害的行政相對人,在這種情況下,行政機關作出的行政處分決定不僅是對國家與公務員之間的職務關系的調整,同時也是對該公務員與受害人之間關系的一種調整(間接調整),換言之,對公務員的行政處分實際上也涉及或影響了受害人的權益。 因此,如果行政機關違法作出對公務員有利的行政處分決定或行政處分復審決定,就可能侵害受害人的合法權益。根據法律救濟的一般理論,在這種情況下,應當賦予受害人請求法律救濟的權利,適當擴大行政處分救濟制度的保護范圍,允許受害人在不服對致害公務員的行政處分決定或復審決定定時依法提出申訴。
(二)規范行政處分的法律程序
公務員法規定,對公務員的處分,應當程序合法,手續完備。行政處分決定機關認為對公務員應當給予處分的,應在規定的期限內,按照管理權限和規定的程序作出處分決定,處分決定應當以書面形式通知公務員本人。相對于原條例的規定,公務員法尊重了公務員在行政處分作出過程中的知情權與參與權。但總的來說,在對公務員作出行政處分的程序上,公務員法只是作了原則性規定,并未作出具體的程序性規定。如對于不服行政處分申訴程序,只有一個申訴時間規定。在觀念上,一般認為程序問題是一個次要問題,但對于公務員權利保障而言,程序的正當性是公務員權利得到保障的必要條件。“一個健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序去執行,不能發生良好的效果,一個不良的法律,如果用一個健全的程序去執行,可以限制或削弱法律的不良效果。程序合法,是指符合行政監察法和公務員法,是符合正當程序的要求,正當程序體現為保護公務員的知情權,參與權和救濟權,作為行政處分過程和結論必須向受處理的公務員公開、聽取其陳述和申辯。目前,監察機關處理不服行政處分申訴案件已經有了統一明確的依據,但其他行政機關處理行政處分尚無統一、明確的依據和規范,而只有些許時間規定,而對于當事人提出的申訴什么情況下應當受理,什么情況不予受理,案件受理以后采取什么方式和程序進行審理,如何確定審理的內容和標準如何作出審查決定等等。這些問題目前都沒有明確,統一的程序規則,因此,在一定程度上影響了行政處分救濟的正常運作和其功能的正常發揮。為了保障公務員的權利和權益,必須有相應的公務員權益保障的程序法律制度,尤其是對公務員作出行政處分決定的程序制度和公務員申訴控告其權益受到侵害后的救濟程序制度,這樣行政處分案件的處理才可納入規范化、法制化的軌道。
(三)將行政處分爭議納入行政訴訟的范圍
我國《行政訴訟法》第十二條列舉法院不予受理的爭議時提出了“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免決定”的概念,并規定對于此類行為提起行政訴訟的法院不予受理。《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》將這種“獎懲、任免等決定”解釋為該行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的行為,這意味著只要是行政機關作出的涉及公務員權利義務的一切行為,均不屬于行政訴訟的受案范圍。這些規定的理論基礎是特別權力關系理論。但是,作為現代行政理論的發展趨勢的德國的重要性理論否定了特別權力關系理論,因為它不符合法治原則。可見,排除行政處分的司法救濟各途徑是缺乏科學理論依據的。因此,將行政機關的行政處分決定納入行政訴訟范圍,在行政處分救濟領域實行司法最終救濟原則,既是當前形勢發展的迫切需要,在理論上是必要的,也是可行的。
行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務員權利救濟制度的需要。錯誤的行政處分決定嚴重侵害公務員的權利。而行政處分是行政機關對公務員作出的一種負面評價和制裁,是對公務員聲望、名譽的一種否定性評價。當公務員重大權利受到損害時,可與一般行政相對人一樣,尋求司法救濟。這是完善公務員權利救濟制度的需要。現行行政處分中公務員權利救濟制度存在明顯缺陷。在行政處分救濟中,我國主要通過申訴制度來體現,即行政處分中公務員私權利的救濟手段,最高、最終的也就是行政救濟,即按照《公務員法》第九十條的規定,監察機關受理不服行政處分的申訴后,發現該行政處分不當的,并不必然變更或撤銷,而一般建議原作出行政處分的行政機關自行糾正。因此,為了更好的維護公務員的合法權益,將行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務員權利救濟制度的需要。將行政處分納入行政訴訟范圍,對公務員權利實施訴訟救濟也是現代法治的要求。英國著名法學家戴雪在其《英憲精義》中強調,對權利的保護和救濟,以宣示人的權利更為重要和突出,并且任何人和任何事都應當受同一套普通法和同一普通法院系統管轄,獲得司法救濟,將行政處分等內部人事行政行為納入行政訴訟的受案范圍,接受司法審查是普遍法治主義的要求。有權利必有救濟原則是權利救濟思想和權利救濟理論的集中表述,沒有救濟途徑的權利不能稱為真正的權利。我國法律法規也賦予了絕大多數的權利遭受侵害時有權利尋求司法救濟,所以從現代法制發展的要求出發,當公務員對自己依法擁有的權利被行政處分侵害時,應賦予其向法院訴訟的權利,要將行政處分中的公務員的救濟機制完善到訴訟救濟。
此外,行政處分納入司法審查的范圍,不僅具有理論上的必要性,而且已具備了現實的可行性。經過了20多年的法治建設實踐,近來行政法學理論研究的大發展,對行政處分進行司法審查的主客觀條件均已具備。行政處分爭議與行政訴訟所要解決的行政爭議的特點相符。行政處分爭議是國家行政機關在實施內部行政管理行為,即處分公務員,而被處分的公務員不服這種行政處理決定而發生的爭議,爭議的一方是國家行政機關,另一方則是隸屬于該行政機關的公務員,爭議的焦點在于行政機關認為自己所作出的行政處分決定正確、合法,而被處分的公務員則認為行政機關的該項行政處分決定不是正確的、合法的,在這一法律關系中,雙方的地位不平等,一方是擁有行政處分權的行政機關,而另一方則是負有被處分義務的公務員,這完全符合行政訴訟所要解決的行政爭議的特點。行政處分爭議具備提起行政訴訟的條件。最后,行處分納入行政訴訟受案范圍有發達國家公務員救濟制度經驗的借鑒。西方一些在行政管理方面較為先進的國家,早已有將行政處分爭議納入行政訴訟受案范圍的做法。在德國,公務員不服行政機關作出的懲戒處分時,可以向聯邦人事委員會申訴,公務員對降職、開除公職,削減及剝奪退休金等處分爭議納入行政訴訟受案范圍,正是發達國家在公務員救濟制度有益方面的借鑒,有利于推進我國行政處分救濟制度的改革和完善。
參考文獻:
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一、制度的完善
目前中的核心問題是請求并不必然導致監察或復議，其具體原因：一是法律缺少處理中與復議和監察相銜接的規定，行政機關對的處理隨意性很大；二是對無限制，人反復，導致量巨大，無法一一認真處理；三是后的調查、處理沒有監督與制約，難以保證認真和公正。
完善制度應當進一步細化工作條例，明確規定涉及權利損害不服的事項，由復議機關主動復議；涉及國家工作人員違法、失職、等行為的，由監察機關處理。復議機關和監察機關處理事件應件件有結論，并將結論反饋部門。
二、復議制度的完善
當前復議制度對于維權不利的突出問題是不公正，而不是不科學。在可以維持原行政決定，也可以原決定的情況下，復議機關往往選擇維持，以維護其與該機關的“良好關系”。
因此，完善復議制度的重點是強化監督，以維護公正。比較有效的一個選擇是建立“復議公開”制度。凡復議案件，除涉及個人隱私等事項不宜公開的外，均應予以公開。公開的內容既包括事由、各方主張等，更重要的是要公開各方主張的理由，包括復議機關的決定及其理由。這樣，復議的全過程均置于全社會普遍監督之下，復議的公正性將得到有效保障。為做到最有效的公開，應當在政府網站上設立專門的公開欄。凡復議案件自受理之日起即將全部書面資料上網公開，并在新聞媒體上公告，歡迎社會各界監督。特別是復議機關的復議決定及其理由必須公開，能夠有效地防止其作出明顯不公正的復議決定。
三、監察制度的完善
我國監察體系有兩個較大的不足：一是難以及早介入和預防，常常是發生了重大瀆職、失職甚至職務犯罪案件時，監察機關才能有效介入；二是對行政機關行為中不構成重大違法亂紀的濫用自由裁量權力、行政不公等行為缺少監督和制約的能力。
彌補行政監察的上述不足，應當參照國外的議會司法專員、行政專員等制度，建立設置于監察機關內部的針對一般案件的監察專員制度，監督行政權力的運行，主動調查或根據行政相對人的申訴而進行調查。經過調查認為行政權力運行中存在不合理、不公正等問題時，可以向作出該行政行為的機關提出建議，也可予以公開通報。這項制度對我國特別的借鑒價值在于：專員的調查行為強度介于監察機關調查和派駐機關調查之間，既能夠解決派駐機關監察力度不足的問題，又能夠彌補監察機關在證據不足情況下不宜介入的不足，從而使日常大量發生的有“瑕疵”又不明顯違紀的行為能夠得到監督。基于上述考慮，我國監察專員制度應注意以下幾點：
第一，監察專員須設立在監察機關內部，保證其高度權威性，并與被監察機關脫離關聯。
第二，監察行為可以主動作出，但主要應根據行政相對人的舉報和申訴作出。
第三，在依申請作出的監察行為中，除應由監察機關專門立案查辦的情形外，一切涉及行政機關不作為、不公正作為、、失職等問題，均屬于監察范圍。
第四，監察機關主動作出的監察，一般應是大案要案的前期調查，即監察機關未掌握足以立案的證據時，可以就該行政行為進行調查，以期取得涉嫌重大違紀和犯罪的證據。
第五，監察機關調查時，行政機關和其他有關方面應當予以配合，不能配合要充分說明理由。但是，監察專員的調查也受到一定的限制，應僅限于對行政機關行為進行調查，而不能調查國家工作人員個人行動。
關鍵詞 行政訴訟 假救濟 停止執行 財產保全 先予執行
中圖分類號：DF90 文獻標識碼：A
一、日本行政訴訟假救濟制度介紹
日本行政訴訟中的假救濟也稱之為臨時救濟。經2004年《日本行政事件訴訟法》修改，日本形成了較為完整的、無漏洞的行政訴訟臨時救濟制度體系，具體包括三個子制度，即：停止執行、假課予義務以及假禁止。
（一）停止執行。
日本《行政事件訴訟法》第25條規定：“處分的撤銷之訴的提起，不妨礙處分的效力、處分的執行或者程序的續行。”可見日本以行政訴訟不停止執行為原則，同時第25條規定了適用不停止執行的相關要件，符合法定的申請要件，法院將會暫且停止行政處分的效果。
具體而言，日本停止執行的要件有：（1）已經提起撤銷訴訟，這是停止執行的程序要件，不同于獨立進行的民事訴訟的訴訟保全。（2）為避免重大損害而又緊急必要。2004年《行政事件訴訟法》修改，將“難以恢復的損害”改為“重大損害”，適用條件更為寬松，并對“為避免重大損害而有緊急必要”進行了解釋。（3）可能給公共福祉造成重大影響。此要件為消極要件，公共福祉即行政處分所欲達成的一定的公共利益。但為了防止停止執行被公共利益的濫用所擱置，在所有的要件中該要件最少被適用。（4）原告的訴訟請求看起來沒有理由。此要件亦為消極要件，要求被申請人對行政處分合法性進行證明。
對于以上停止執行的要件，應進行綜合的考慮，是否做出停止執行的裁定，關鍵是要在執行利益與延緩利益、在公益與私益之間做出比較權衡。歸根結底是在公益和私益之間進行比較衡量。
由此可見，日本在停止執行的適用條件上規定了細化的審查標準，這一點對完善我國的行政訴訟停止執行制度有重要的借鑒意義。
（二）假課予義務與假禁止。
假課予義務與假禁止是2004年日本修改《行政事件訴訟法》時，伴隨著課予義務訴訟、禁止訴訟的法定而新設的制度，這是為補充停止執行制度所不能覆蓋的救濟空白而應運而生的制度。假課予義務與假禁止的適用要件為：
（1）已經提起課予義務訴訟或者禁止訴訟。與停止執行相同，否則法院會以“本案無勝訴可能”為由對原告的申請不予認可。（2）為避免無法彌補的損害而有緊急必要。“無法彌補的損害”較“重大損害”更為嚴格。（3）訴訟請求本身看起來有理由。不同于停止執行，由申請人加以證明，可見假課予義務與假禁止的適用條件更為嚴苛。（4）可能給公共利益造成重大影響，此要件為消極要件，由被申請人來證明，同停止執行的要件一樣，此處的公共福祉為公共利益。
通過對日本行政訴訟假救濟制度的介紹與分析，日本對我國完善行政訴訟暫時權利保護制度最重要的兩點啟示在于：（1）建立細化的停止執行審查標準；（2）與行政訴訟類型相一致，構建無漏洞的暫時權利保護制度體系。
二、我國行政訴訟暫時權利保護制度存在的問題
（一）行政訴訟停止執行。
我國《行政訴訟法》第44條規定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執行：（一）被告認為需要停止執行的；（二）原告申請停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害社會公共利益，裁定停止執行的；（三）法律、法規規定停止執行的。”同時《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第94條規定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保”。由此可見我國確立的是訴訟不停止執行原則，僅是在符合法定條件的情形下，訴訟才停止執行。
關于行政訴訟停止執行制度，學界多年來的討論集中于“停止執行”是原則還是例外的問題上。但是在原則與例外之爭之外，有學者提出了暫時權利保護制度的新構想，即超越無謂的原則與例外之爭，將重點轉向司法裁量基準的建構與細化之上。 現行立法初步設定了“難以彌補的損失”、“公共利益”兩個實質審查標準，已經注意到對公益與私益的衡量，但是現有審查標準仍顯不足，一方面加大了司法實踐中的操作難度，另一方面，不確定的法律概念增加了法官的裁定空間，不利于保護相對人的合法權益。
（二）財產保全與先予執行。
《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》中第48條規定：“人民法院對于因一方當事人的行為或者其他原因，可能使具體行政行為或者人民法院生效裁判不能或者難以執行的案件，可以根據對方當事人的申請作出財產保全的決定；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以依法采取財產保全措施。人民法院審理行政機關沒有依法發給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費等案件，可以根據原告的申請，依法書面裁定先予執行。當事人對財產保全或者先于執行的裁定不服的，可以申請復議。復議期間不停止裁定的執行。”以上是我國相關司法解釋中對行政訴訟中“財產保全”、“先予執行”這兩種暫時權利保護措施的規定。
首先，對于財產保全的規定。行政訴訟財產保全的適用對象規定得較為籠統，未能體現出與民事訴訟法的差別。在現有規定中，只要是行政訴訟的當事人就可以申請法院采取財產保全措施，沒有明確是對行政機關采取財產保全措施。同時體現了較強的職權主義色彩，法院認為在必要時可以依職權采取財產保全措施，司法權主動干預行政權力的之運行，有過度擴張之嫌，違背了司法的被動性特征。
其次，對先予執行的規定。我國規定的行政訴訟先予執行制度的適用范圍為：僅適用于與財產有關的幾類行政給付訴訟請求中：追索撫恤金、社會保險金、最低生活保障費等。與財產無關的其他行政給付請求將難以得到暫時權利保護制度的保護，如原告請求人事機關依法錄用的訴訟請求。
此外，在相關法律規定的背后，我們不難發現，我國行政訴訟暫時權利保護制度中存在的一個重要問題就是缺少行政訴訟類型的劃分。我國保全程序的缺失也與以撤銷訴訟為中心的行政訴訟有極大的關系，訴訟類型劃分缺失成為暫時權利保護制度難以成為完整體系的瓶頸。
三、日本行政訴訟假救濟制度對我國的啟示
（一）細化停止執行的審查標準。
如前所述，訴訟停止執行原則與例外之爭并非暫時權利保護制度的關鍵，任何原則與例外的抽象規定都有賴于法院結合個案作出是否停止執行的裁定。日本同樣是訴訟不停止執行為原則，但是其細化的停止執行適用條件為及時有效保護原告合法權益發揮了重要的作用。因此，在我國目前以不停止執行為原則的情形下，考慮細化停止執行的適用標準是行之有效的舉措。
首先，將“勝訴可能性”作為優先審查的標準。暫時權利保護制度在時間上的緊迫性要求法院只能就本案請求有無理由進行“低密度審查”，以借此判斷當事人停止執行的請求是否具備充足理由，若明顯沒有訴的理由即不具有勝訴的可能性，那么就無需進行其他的審查。其次，對難以彌補的損失作寬泛的理解。目前我國的標準為“難以彌補的損失”，但無法律上相關的解釋。難以彌補的損失除了包括不能恢復原狀或不能用金錢賠償的損失之外，還包括雖然可以用金錢賠償，但是依社會通常觀念，金錢賠償仍難以填補損失的情形。日本將“難以回復的損害”修改為“重大損害”，則體現了這一思路。再次，在審查標準中應體現情況之緊迫性。適用該制度必須基于時間上的緊迫性，否則將造成司法對行政過度的干預以及司法資源的浪費，這也是防止暫時權利保護制度被濫用的有效之舉。最后，應對公共利益作出相關解釋。公共利益本身是一個不確定的法律概念，為了防止公共利益成為阻礙暫時權利保護制度實施的借口，應對公共利益從嚴解釋。這需要司法審判實踐的積累，對公共利益加以具體化和明晰化。同時在權衡公共利益與個人利益孰輕孰重時應運用比例原則進行權衡。
在進行司法審查時，法院應當對“勝訴可能性”、“難以彌補的損失”、“時間之緊迫性”、“公共利益”這些審查標準加以綜合考慮，以作出合理的判斷。
（二）明確財產保全的適用對象。
我國目前行政訴訟財產保全制度僅僅是對民事訴訟財產保全的簡單移植，沒有考慮到行政訴訟中行政主體恒為一方當事人的情形。因此，應當對行政主體作為財產保全的對象作出明確規定。行政主體雖然有強大的國庫作支撐，但其作為財產保全的對象仍有其必要性，因為事實上財產分為種類物與特定物，對于特定物的情形，行政主體的金錢賠償是難以挽回對原告特定物所造成的損害的。 此外，近年來隨著行政契約行為的日益增多，當行政主體不履行契約義務而需要承擔違約責任時，針對行政主體的財產保全措施就尤為重要。因此，在我國目前將財產保全的對象籠統的界定為“當事人”的情況下，有必要明確將行政主體作為財產保全的對象，以將財產保全制度作為原告用來防御被告不履行法院生效裁判的法律武器，這樣就使得行政訴訟中的財產保全符合暫時權利保護制度的應有之義了。
（三）擴大先予執行的適用范圍。
目前我國行政訴訟中的先予執行僅適用于有限的幾類與財產有關的行政給付請求訴訟中。但是，隨著近年來給付行政的發展，行政給付的內容由財產性擴展到非財產性給付，如請求發放畢業證書、請求安排錄用等，為了填補權利保護之漏洞，行政訴訟的先予執行應擴展到非財產性的給付行政之上。通過先予執行范圍的擴張，將暫時權利保護制度擴展至當前暫時權利保護制度所不能覆蓋的非財產性行政給付之上，將有助于構筑我國較為完整的行政訴訟保全程序，為相對人提供一個無漏洞的行政訴訟暫時權利保護制度。
（四）構建行政訴訟的類型劃分。
通過比較分析域外行政訴訟的暫時權利保護制度，可以得知，暫時權利制度中的各項子制度分別對應相應的行政訴訟類型。如延緩效力或稱停止執行制度對應的是行政訴訟中的撤銷之訴，暫時命令或稱保全程序、暫時扣押、暫時處分、假課予義務、假禁止等對應的是一般給付之訴或禁止之訴，而且保全程序的出現正是順應行政訴訟類型之擴展而出現的。我國之所以沒有形成較為完整的行政訴訟暫時權利保護制度體系，重要原因就在于撤銷訴訟主導之下的行政訴訟類型劃分的缺失。行政訴訟類型的劃分涉及諸多問題，如判決的類型化、暫時權利保護制度的類型化等。行政訴訟的類型化將各種紛繁復雜的訴訟請求作類型化處理，在各種訴的類型中有其相應的權利救濟，有助于構建無漏洞的暫時權利保護制度。因此暫時權利保護制度的完善依賴于立法對行政訴訟的類型作出明確的劃分。
四、結語
行政訴訟中暫時權利保護制度作為平衡執行利益與延緩利益的手段，在為相對人提供及時有效的權利保護方面發揮著重要的作用。我國尚未形成完整有效的行政訴訟暫時權利保護制度。通過借鑒日本行政訴訟假救濟制度的經驗，為我國完善行政訴訟暫時權利保護制度提供了有益的參考與借鑒。同時基于日本行政訴訟假救濟措施與訴訟類型相一致的思路，努力構建我國行政訴訟類型的劃分，建立完善我國行政訴訟中的保全程序，構建完整的、無漏洞的暫時權利保護制度。
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王小紅.試論我國行政訴訟暫時權利保護制度的完善.河南社會科學.2005年第1期.
一、立足行政內部救濟的英國行政裁判所制度
英國作為普通法國家，曾一度認為行政法是大陸法系的產物，英國不存在行政法，行政法是不符合法治原則和普通法原則的。因此英國的司法傳統即由普通法院依照普通法審理行政案件，這使得行政裁判制度難以發展。但19世紀以后，隨著科技進步和社會發展，資本主義經濟逐步發展起來，社會問題日益增多。行政爭議的數量也逐漸增多，而且其專業性增強，普通法院難以及時公正地予以處理。為妥善解決爭端，行政裁判制度應運而生。19世紀末20世紀初，為緩和階級矛盾，解決社會問題，委任立法得到了發展。經濟的發展和社會事務的增多，使得政府的行政權擴大，行政國家逐步形成，政府與公民間的行政糾紛隨之增多。這為現代行政裁判所的發展提供了客觀基礎。
英國行政裁判所制度與英國悠久的法律發展史相比，是一個出現時間較短的制度，但它卻是英國行政法領域最有特色的司法制度之一。這一制度可以說是現代行政裁判制度的起源。根據1908年的《老年退休金》規定，英國設立了退休金委員會，以解決關于年金的爭議，并賦予向地方政策委員會上訴的權利。1911年的《國民保險法》規定有關失業保險的爭端可向裁判員法庭提出，對裁判不服的可向首席裁判員提出上訴。這種裁判員法庭成了今天的社會保障裁判所的前身。現在意義上的行政裁判所在這時開始出現。
社會保障案件的裁判，被稱為英國20世紀行政裁判所的歷史。英國行政裁判所制度不僅成為英國行政法領域的一個特色，對于救濟國民權益起了一定作用，而且對其他國家也產生了一定的影響。很多英美法系國家仿照它建立起了本國的行政裁判制度。英國行政裁判所能夠超脫于政治影響之外而獨立地做出自己的裁決，是完全獨立于政治控制的。裁判所組成人員具有專門知識，他們在處理行政爭議爭端時就較普通法官具有優勢。裁判所審理方便、迅速、經濟，行政裁判所不受先例原則的限制，且訴訟費用較低，普通公民在遇到行政爭端時更傾向于求助裁判所。
英國的行政裁判所種類繁多，根據工作對象的不同，一般分為四類，具體包括財產權和稅收裁判所、工業和工業關系裁判所、社會福利保障裁判所以及外國人入境裁判所。
根據英國行政法的分類，社會保障方面的行政裁判所統一劃歸為“社會保障與養老金分庭”，該分庭主要包括社會保障服務裁判體系內的各裁判所。該服務體系由設在不同地點的140多個行政裁判所組成，在2000年共計裁決了151290件社會保障方面的上訴案件，內容涉及社會保障福利、兒童撫養、住房福利等。
英國行政裁判所在裁決案件是體現了公開、公平、公正的準則，但由于裁判所的種類繁多，工作對象和案件受理程序差別很大，客觀情況導致其不可能也不應該采取相同的程序。但各個裁判所在規定具體程序規則時，通常具有一定共性，如：第一，裁判所及其人員的獨立性。裁判所能夠超脫于政治影響之外而獨立地做出自己的裁決，是完全獨立于政治控制的。任何接受外來影響做出的裁決都是無效的。裁判所的成員獨立，其身份不是非公務員。第二，裁判所組成人員具有專門知識。現代行政管理的特點之一是具有專業獨立性，由此引起的爭端也不可避免地具有較強的專業技術性。行政裁判所一般都由具有法律知識又具有行政管理經驗的人擔任。這樣他們在處理行政爭議爭端時就較普通法官具有優勢。通常情況下裁判所主席多由當地法律界人士中選出，其他成員則大都代表各方利益或是各方面的專家，以便解決難以解決的復雜的專業性問題。這種成員的專業性是普通法院無法比擬的。第三，裁判所審理方便、迅速、經濟。由于英國普通法院歷史悠久，訴訟程序繁瑣，費用較高。這歷來使普通公民望而生畏。行政裁判所與之相比訴訟程序靈活，不受先例原則的限制，且訴訟費用較低，普通公民在遇到行政爭端是更傾向于求助裁判所。政府在行使管理社會的職能時做出的決定直接關系到行政相對人的切身利益，審理速度影響到相對人的利益是否能得到真正的維護。行政管理的特性也要求行政糾紛能夠高效解決。行政裁判所人員的專業性和程序的靈活性促使裁判所能相對迅速、高效地解決糾紛。多數行政裁判所中裁判所主席通常是有報酬的，其他成員有時則沒有報酬。他們的工作同充當治安法官一樣，是一種公共服務。而尋求行政裁判所解決糾紛的當事人通常是沒有人的。這種規定和習慣做法降低了裁判所審理案件的成本。
社會保障上訴服務體系的行政裁判通常由一名律師獨任審理案件，對于涉及兒童撫養、住房福利等復雜案件，也可由一名律師與一名會計師共同審理。對于涉及無行為能力人的福利的案件，由一名律師與一名執業醫師共同審理。涉及殘疾人及其護理費方面的案件，則由一名律師、一名執業醫師和一名具有殘疾人護理經驗的共同審理。對于涉及工傷致殘的社會保障方面的案件，則可以由一名律師與兩名醫學顧問共同審理。
二、公法意義上的德國社會法院制度
德國是世界上建立社會保障福利制度比較早的國家。通常認為，以1881年威廉一世頒布建立社會保障和社會救濟制度的皇帝詔書為標志，從俾斯麥制訂社會保險法實施開始，已有100多年的歷史，現今已形成了一個比較完備的社會保障體系，即社會法體系。國家非常重視對社會保障法律制度的實施，非常重視對這種實施進行監督，并使這種監督規范化、法制化。1953年9月頒布了《社會法院法》，規定社會法院的任務是專門負責涉及社會保險、社會福利和其他有關社會保障方面的爭議案件的審理。社會法院是特殊的行政法院性質，本質上為行政法司法機關，屬于公法范疇。
按照法律規定，聯邦德國的社會法院分設三級，即：1、基層社會法院。負責本轄區內社會保障方面的爭議案件的審理。基層社會法院的各個專業法庭由一名職業法官和兩名名譽法官組成。2、州社會法院。州社會法院負責對不服基層社會法院裁判的上訴案件的審理，因此也稱上訴社會法院。州社會法院所屬的各個專業法庭由三名職業法官(其中一名為首席法官)和兩名名譽法官組成。3、聯邦社會法院。它是德國處理社會保障方面的爭議案件的最高審判機關，全德只設一個，負責對有關社會保障爭議案件的復審。聯邦社會法院所屬專業法庭由三名職業法官和兩名名譽法官所組成。如果遇有特殊案件，可組成大法庭審理。大法庭由聯邦社會法院首席法官、6名職業法官、4名名譽法官組成。
德國社會法院審結案件主要涉及失業保險、養老保險方面的爭議。在審理程序上具有以下主要特點：第一，由社會法院審理的有關社會保障方面的爭議案件訴訟主體既可以是自然人和私法或公法范圍內的法人，也可以是具有法定資格的社會團體，如工會、雇主協會、社會保險經辦機構等，其中一方是特定的，即必須是社會保險機構。第二，根據《社會法院法》的規定，當事人提起有關社會保障方面爭議的訴訟必須以有關社會保險機構作出過處理決定，并經過復議程序為前提。也就是說，當事人在有關保險機構作出處理決定后，對決定不服的，可以在接到行政決定書之日起一個月之內向有關部門申請復議，如果當事人對復議結果仍然不服，一方可向社會法院。如在德國，失業保險工作由勞工部門主管，勞工部門設有失業保險待遇處和失業保險爭議復議處。如果當事人對勞工部門保險待遇處的行政決定不服，則可向該部門的失業保險爭議復議處申請復議。這種復議程序類似我國行政糾紛中的行政復議制度。這種復議前置程序可以使社會法院免于處理不必要的訴訟。第三，由于社會保障方面爭議案件和社會法院的公法性質，決定了審理此類案件在證據收集上與其他行政法院審理行政案件一樣，采取官方調查、取證的原則。因此，《社會法院法》規定，以官方身份，調查取證，弄清事實，是社會法院的法定義務。按照規定，當此類爭議到社會法院后，法院要主動對案件事實進行調查，包括詢問有關人員，查閱有關檔案資料，即使當事人未提及的事實，如果法院認為有必要弄清楚的，也可以主動進行調查。第四，在結案方式上經社會法院審結的有關社會保障爭議案件的結案方式則有以下幾種：判決結案；調解結案；認可結案；撤訴結案等。其中，判決結案的是少數，絕大多數是以調解、認可、撤訴等方式結案的。
三、對我們的啟示
1、現代社會保障行政的高度專業化呼喚專業化裁決機構的出現。
政府在行使管理社會的職能時做出的決定，直接關系到行政相對人的切身利益，審理速度影響到相對人的利益是否能得到真正的維護，行政管理的特性也要求行政糾紛能夠高效解決。而行政裁決機構的人員，必須以很高的的專業性、靈活的程序性，迅速、高效地解決糾紛，才能夠滿足人們對政府的利益訴求。我國的社會保障事業正在不斷發展，但問題也在不斷地增多。在涉及受益人根本利益的問題上，現行制度規定對程序的設計無疑是有意義的，但在實踐中，對形式化程序的關注程度顯然高于對實質意義程序的審查。正如對低保申請人的審查，材料的提供與審查程序是齊備的，但申請人的實際生活狀況與規則設計的原有目的本身的差異，無疑使程序審查的實質意義受到了影響。在這種情況下，更加專業化的裁判機構的出現，對于克服受益人因形式程序的瑕疵而導致實質利益受損、不應受益人僅因形式程序完備而得到不當利益等情況的出現，是有著積極的意義的。
2、法律救濟制度的完善，是健全社會保障行政法律制度的內在要求。
我國的社會保障行政，在操作層面上體現為村委會、居委會的初審和縣級政府部門的再審，對于爭議的解決，現行法律規定的重點在行政內部的復議制度和行政外部的司法救濟制度。但在實際的制度運作過程中，前者的行政化程度讓人質疑，而后者的成本代價又讓人望而卻步。而具有司法化特征的行政裁判制度與具有行政色彩的社會法院制度，對于避免出現上述兩種極端情況，有著制度上的規范價值，同時，這種制度的借鑒與比較，對于解決社會保障專業性強、消除早期處理階段的不公正問題，強化社會保障行政的行政正義，緩解司法審查的壓力，節約行政成本等，都有著積極的作用。
3、社會保障利益的實現，不僅在于利益的設定與給予，更在于一種救濟機會的保障。
社會保障案件的裁判，實際上是給福利受益人一個保障其權利的申訴或上訴的機會，而這種機會的提供，往往又被看作衡量一個國家社會保障與福利制度水平的標志。有的學者認為，我國現行社會保障法律制度建設的主要問題，是法律實體規范的健全與立法層級的提高，對于法律救濟方式的制度設計應該放緩。筆者認為，就法律制度建設的應有意義而言，對于正處于轉型時期的中國社會，實際操作層面的制度建設及其應有價值的體現，對于樹立法律的權威，實質推進國家依法行政的進程，意義更為重大。正如有的學者對社會保障行政中正當程序的研究，其立足點就在于要為我國的社會保障制度的完善，提供一種兼具形式意義與實質意義的程序制度，而這種制度的構建，能夠為保護公民合法權益、提高行政效能、降低案件事實的錯誤率、節約行政成本等，提供有效的規則保證。而程序制度本身，就包含著為公民提供有效的救濟機會。
關鍵詞：行政事業單位 內部控制制度 審計
內部控制制度審計，也稱制度基礎審計，是對被審單位的內部控制制度進行研究和評價，以確定其可信賴的程度，并以此為基礎確定審計程序的一種審計方法。目前，在地方行政事業單位，首先、由于大中專畢業生不包分配，且每年招錄的公務員分到基層的又相當少，上級單位缺會計人員就從下級部門調人，年老的又在不斷退休，所以各基層單位的財務人員出現只出不進的現狀。其次、很多基層單位無專業會計。但是各單位的財務工作又不可能停下不辦業務，所以很多單位的領導就找自己的心腹或聘熟人或親戚來擔任會計工作，很多人都是沒有會計從業資格證的，使得財務工作混亂，這樣也就埋下了貪污的火種。由于，人員安排是人事部門的事，人事部門又不無指標安排具備資格的人來工作。所以對上述這種情況人事部門也無法阻止。并且現在搞專業技術的人員在行政事業單位又無政治前途、很難得到提拔重用，且工作量大責任又重所以很多人不愿干這項工作。為了解決這些矛盾建議缺財務人員的單位，且屬同一財政部門控制下單位，由當地財政部門統一委派專業會計人員從事會計業務，會計人員所須工作經費由用人單位自行解決，也就是說一個專業會計可以同時在多家行政事業單位工作，多拿工資報酬。行政事業單位由于以上問題的存在，導致一些腐敗現象的存在，因此對行政事業單位內部控制制度進行審計，對完善行政事業單位內部控制制度，杜絕違紀腐敗等現象的產生就有重要意義。下面筆者將行政事業單位內部控制制度進審計做一下分析。
一、審計財務收支活動是否真實、合法
根據目前我國大多數行政事業單位管理狀況，對行政事業單位進行財務收支活動審計時，應在內部控制制度一般性審計的基礎上，重要查明會計控制制度建立與實施狀況，即首先要查明被審計的行政事業單位有無健全的會計機構和核算體系，有無必要的會計制度或會計管理規定，有無建立完善的賬簿體系和會計報告體系，有無內部稽核或內部審計組織，或者有無專門從事復核與審查的人員。其次，檢查行政事業單位各種作業(包括會計業務處理)有無健全的操作程序和規定應辦理的手續，特別在經濟收支程序中有無貫徹不相容職務分離的原則，有無一個部門或一個人包攬重要經濟收支的全部過程。第三，檢查各項財政、財務收支業務處理是否符合制度的規定，有無不按制度規定或繞過控制處理的現象。第四，檢查會計記錄是否真實、完整地反映了經濟收支事項，所記錄的收支事項是否合理、合法，有無真實可靠的原始資料為依據。第五，檢查財政補助收入是否按國家規定并按預算級次反映；各項收費有無報批，是否按核定的標準執行；行政事業性收費收入與經營服務性收入是否分開核算；應“財政專戶”的未來性收費收入是否按規定繳存，有無坐支挪用現象；經營服務性收入是否按稅法規定繳納各項稅費；各項收入是否按規定完整地記入各收入類賬戶，有無用“應付賬款”類賬戶截留收入或私設小金庫。第六，檢查各項支出是否屬實，有無真實、合法的原始憑證為依據，有無無據支付或白條支付現象；對于有專門用途的收費是否按規定用途使用，有無利用收費資金給職工濫發錢物或違規建房、購車等問題，結余是否真實反映；對于支出中發現的異常現象，應重點查明，視其是否真實、合理與合法進行處理。
二、資源節約與工作效率審計
行政事業單位，在運用各項資源的結構上要復雜得多，在對其資源節約審計中，要重點審計主要物資使用的節約情況。對行政事業單位人力資源使用情況審計，首先要檢查事業單位人員結構是否合理，行政管理人員和專業人員的比例是否適當；其次是檢查各技術崗位人員的適應情況，查明有無不適應技術崗位工作的人員；再次是審計行政事業單位人員出勤情況，各類人員是否出滿勤，出勤時能否充分利用有限的時間完成應做完的工作。對行政事業單位財力使用情況審查，一是要檢查其財力來源情況，即通過單位資金撥入率、自籌率、自給率檢查資金來源結構；二是要檢查其財務使用情況，即通過單位資金使用結構，包括固定資產率、流動資產率、資產利用率，檢查資金使用結構的合理性；三是檢查財力資源節約情況，即通過實際撥入或籌集額，與實際支出額相對比，查明財務節約程度。對于事業單位物力使用情況審查。同時，還要檢查行政事業單位各項資產的利用情況，即通過固定資產和設備的利用率、維修率、完好率、新舊程度等指標評價資產使用情況。
總之，隨著人們對內部管理重視程度的不斷提高，會對地方基層行政事業單位內部控制制度審計也必將有新的認識。在當前的真實性效益性審計實務中，自覺、充分運用各種先進、科學的審計手段對地方基層行政事業單位內部控制制度進行審計，也必將基行政事業單位內部控制制度向更完善、更健全的方向發展。
參考文獻：
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【摘要】城市規劃是以空間規劃為形式，以城市公共生活的全面塑造為內容的社會性規劃。它的本質訴求在于通過提供公共服務建構公共領域，實現城市社會的公共利益最大化和利益沖突最小化。由于受到資本和權力兩種主導因素的影響，當前的城市規劃的形成和運行遭遇了諸多與公共利益不相適應的困境。
【關鍵詞】城市規劃 公共性及其制度 矯正
城市規劃是一項公共政策，以空間規劃作為形式，全面塑造城市公共生活環境為內容的一項公共性政策。公共性作為其本質屬性已經被理論界與實務界公認。城市規劃的本質在于以提供公共服務為基礎從而來構建公共領域，來實現社會公共利益的最大化與利益沖突的最小化。然而在現實的城市規劃當中“公共性”的實現會遇到各種顯性或者隱，使其在現實生活中很難得以實現。主要因為城市規劃的公共性具有不易解釋與不確定性，從而使得城市規劃的公共性的實現造成了理論上的障礙，而政府急功近利，錯誤的認知公共利益和不成熟的規劃制度等眾多的制約因素，又使城市規劃的公共性的實現出現了實踐性的障礙。
一、城市規劃的基本內涵與城市規劃的公共性
（一）城市規劃實際上就是解決公共問題、滿足公眾平等化服務、協調公共利益的需求，由相關利益主體及政府協商組成并且由政府來強制保障實施的公眾空間使用政策，且具備明顯的公共性。
（二）城市規劃是對城市公共空間的布局、各項建設建筑的部署與安排，其中涵蓋的范圍與內容超出了個人空間和局部狹小領域。其涉及到的是城市基礎設施的建設與規劃以及資源配置與公共資源的供給問題。
（三）“公共”的對象具有不確定性，這也就使得“公共性”的定義有了多樣性。其本身就表現為一個獨立領域D“公共領域”，與私人領域相對。“公共性”一詞在不同的場合和不同的時代其意思的變化很大。
二、城市規劃建設的公共性在社會發展中的重要作用
加快城市規劃建設，是城市經濟轉型、體制轉變的必然要求，是加強基層證券建設的必然要求。是提高城市管理水平、加快城市現代化建設的必然要求。完善城市規劃建設的公共性能夠推進現代化城市建設的必然方針，貫徹科學的發展觀，推進政治體質改革具有重大的意義。
（一）城市規劃建設的公共性管理能夠推進城市化建設的進程
管理和服務是城市現代化建設的基礎，也是城市正常運轉的重要保證。在改革開放以后，我們國家經濟得到不斷的發展，人均生活水平得到迅速的提高，城市面貌發生了巨大的變化。城市規劃逐漸的完善，現代化建設基礎相繼完工，城市技術準備水平不斷提高。城市改造進一步完善，現代化的基礎建設工程進一步完善，舊城區改造步伐加快，新建住宅不斷加強。加強城市管理，為經濟發展和居民生活提供有秩序的環境，為現代化建設做出自己的貢獻。
（二）城市規劃建設的公共性推進民主化進程
我們國家政治體質改革正在積極的推進，政治體質改革的主要目的就是為了適應政府的職能。加強社區管理適應了政府體質改革的要求，加強政治民主化的發展也意味著是否能夠得到廣大人們的支持，城市規劃建設的公共性管理過程中，廣大市民的積極參與，建立相關的自制組織，實現社會主義民主政治的重要表現，這樣將會全面的推進社會主義民主化進行。
三、我國城市規劃建設的公共性管理中存在的問題
（一）城市規劃建設的公共性管理體制還不健全
建立和諧的城市環境首先要解決的問題就是城市建設公共性管理體質，我們國家城市規劃治理的主體是單一的。主要就是依靠政府組織自上而下的命令，這一問題在大多數城市中也是普遍存在的。主要的目的就是行政主導、政府干預居多。在城市規劃建設中，政府主要是為城市進行服務的，城市安全等方面承擔行政職能。但政府和社會組織的職能也是不清晰的，這樣就導致了城市規劃建設公共性管理體質創新的動力不足。城市基層政府組織體系在改革方面也并不是十分的積極，在城市建設的過程中也是走過場的現象。
（二）城市規劃建設的公共性建設單一性
從整體來分析，我們國家城市服務體系并不是十分的完善，服務的主體也是十分的單一。健全的城市公共服務體系，應該是多元化的，不僅僅要承擔社會服務意識還應該進一步提高居民自制組織的管理意識。隨著我國家社會轉型的不斷加快，人們生活水平的不斷提高。非政府組織能夠提供和滿足特殊群體的需求，要求各個部門應該全力為城市進行服務。但是，由于政府組織缺乏安全性、資金資源有限，整體實力并不是很強，在參與社區服務的過程中，并不能夠發生主體作用，這樣導致了城市規劃建設公共主體出現了單一的模式。
四、解決城市規劃的制度矯正途徑
（一）完善城市規劃的制度管理體質
創建城市規劃的制度多元化是城市基層政府職能轉變具有重要意義，從城市管理基層來分析，政府應該通過職能的轉變。使得政府和城市規劃民主得到有效的結合。政府部門應該由自己管理好的事情不推給其他，政府基層組織要設計社區公共事物的社會工作中，這樣能夠從行政職責中區分出來。社區居委會等社區自治組織要不斷的開拓自己的服務，提高自己的質量，這樣才能夠承擔起為社區居民提供服務的責任，要進一步的發展社區中介組織和志愿者組織的作用，充分發揮城市規劃建設中的作用。
（二）完善城市規劃的制度自治體系
應該進一步促進城市居民社區和政府之間的關系，政府部門要切實轉變職能，由政府職能部門對相關工作進行負責。城市規劃管理者應該盡量放在引導居民實現自我管理、自我服務的教育制度上，增強城市自制能力。堅持擴大基層民主，不斷完善城市社區群眾的自制制度。能夠充分的發揮在文明城市的積極性，整合利益，進一步促進城市居民參與。
（三）實行多樣式城市規劃服務
建城市規劃的制度是在當前城市規劃中有著重要的基礎作用，是完善城市公共建設服務的首要工作，特別是要加大培育城市建設的費用。通過制定和完善相關法律法規，使得政府獲得合法人民的支持。政府也應該加強非政府組織部門的建設，提高非政府組織在城市服務方面的能力。這也是完善城市社區服務的重要保證，為人們在城市規劃建設中的利益提供保證。
【關鍵詞】 行政單位； 會計制度； 制度比較
中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）31-0100-03
為了適應財政改革和政府績效評價的需要，進一步規范行政單位會計核算，滿足社會各界對會計信息的需求，財政部并于2014年1月1日起實施了新修訂的《行政單位會計制度》（簡稱新制度）。為了確保新舊制度的平穩過渡，促進新制度的有效貫徹實施，各行政單位應立足于會計制度修訂的背景，組織相關人員深入學習，以準確理解和把握新制度的變化與執行中的重點難點，切實落實好新舊制度的銜接，夯實會計工作基礎，滿足財務管理與預算管理的雙重需求。
一、舊《行政單位會計制度》的局限性
隨著我國財政預算管理制度改革的不斷深入，政府公共管理和公共服務的職能日益加強，財政收支結構也發生了很大變化，1998年頒布實施的《行政單位會計制度》（簡稱舊制度）已越來越不適應新形勢下行政單位會計核算的要求，其局限性日益凸顯。
（一）會計核算體系不能體現財政管理體制改革的成果
自2001年以來我國推行了國庫集中支付制度、部門預算和政府采購三大財政體制的改革，舊制度的會計核算體系已不能適應改革的需要，主要體現在兩個方面：一是國庫集中支付和政府采購制度改變了預算資金的支付方式，對于政府的購買性公共支出，財政不再簡單地通過銀行存款向行政單位按預算直接撥付經費，而是改為通過國庫單一賬戶體系支付，財政支付的改革必然帶來行政單位相關業務活動的變化；二是部門預算改革擴大了行政單位會計核算內容，要求“一個部門一本賬”，將單位所有業務活動都納入核算與監督，而舊制度沒有將基本建設業務納入單位大賬中。
（二）會計信息不能反映行政單位績效管理的效果
企業可以通過利潤等直觀指標來考核經營的成果，而行政單位的管理績效則是間接的，主要通過資源是否高效利用、支出是否經濟節約、結余是否正確使用等進行考核，而依據舊制度提供的會計信息無法反映這些內容，原因在于：（1）資產沒有劃分流動資產與非流動資產，不對固定資產計提折舊，無從了解資產使用的損耗程度（新舊程度），也無法反映單位資產的使用情況和資金分布情況。（2）支出的資金來源沒有區分是財政資金還是非財政資金，難以體現是否按照預算的要求使用資金。（3）結余沒有按照資金來源與用途進行劃分，沒有細分財政資金結轉結余還是非財政資金結轉結余，是項目未完成的剩余資金還是項目完成的結余資金，無法體現財政資金的具體使用效果。
（三）會計報告體系不完善
舊制度會計報告體系中，一方面，收入和支出項目既在收入支出表中列示，又在月度資產負債表中列示，這種報表項目的設置與報表結構的布局不科學，既不符合國際慣例，也不利于公眾了解行政單位的實際財務狀況和現金流量；另一方面，沒有滿足專門針對預算管理需要的報表，表外信息披露不充足，一些與預算收支沒有直接關系的重要信息易被忽視和遺漏，難以全面反映行政單位的財務狀況。
（四）不符合純公共產品的特征
作為純公共產品提供者的行政單位，是進行國家行政管理的組織，不應也不宜由市場分配資源，經費應當由財政全額予以保障，行政單位嚴禁自行獲取收入，而舊制度設置了“預算外資金收入”科目，不符合會計主體作為純公共產品提供者的特征。
二、新舊會計制度比較
（一）會計概念框架的修訂
新制度在修訂時重新厘清并構建了以會計目標為邏輯起點的概念框架，用于指導具體會計制度的修訂與執行，其主要內容包括以下方面：（1）明確了會計目標是反映行政單位受托責任的履行情況，有助于會計信息使用者進行管理、監督和決策。（2）會計記賬基礎由完全的收付實現制改為一般采用收付實現制，特殊經濟業務和事項應當采用權責發生制核算，有助于更準確地反映行政單位資產和負債信息，使財務成果更接近于經濟實質。（3）根據行政單位的特點，將會計信息的質量要求由原來的10個改為6個，即可靠性、有用性、全面性、可比性、及時性和可理解性，剔除了一貫性、重要性、以收付實現制為核算基礎、專款專用原則、歷史成本計量等確認、計量方面的原則，引入了全面性，強調了會計信息的完整性。
（二）財政管理體制改革成果的體現
1.財政資金劃撥方式由以往的直接撥付改為財政直接支付和財政授權支付兩種方式，為此增設了“零余額賬戶用款額度”和“財政應返還額度”賬戶，以滿足財政資金的管理與核算需要。
2.將“政府儲備物資”和“公共基礎設施”分別從“存貨”和“固定資產”中分離出來，區分了行政單位自用資產和非自用、負責維護管理的資產，資產按用途細分有助于進行分類管理、維護和考核。
3.創新性引入了對固定資產、公共基礎設施和無形資產虛提折舊、攤銷等一系列新的會計核算方法，每月計提折舊、攤銷時，借記“資產基金――固定資產、無形資產”，貸記“累計折舊、累計攤銷”，這種計提折舊、攤銷的核算方法沒有虛增當月支出，而是減少了相應資產占用的資金，有利于使資產的實物價值和貨幣價值保持一致，確保賬實相符。
4.為了滿足部門預算“一個部門一本賬”的要求，取消了“結轉自籌基建”科目，增設了“在建工程”科目，將基建賬通過“在建工程”納入單位“大賬”，長期游離于大賬之外的基建投資項目得以納入其中，有助于全面反映行政單位受托責任的履行情況。
5.按照財政資金管理的需要，將結余細分為財政撥款結轉、財政撥款結余和其他資金結轉結余。這一變化將結余中的財政資金與其他資金區別開來，有助于行政單位分開核算不同來源、不同用途的資金收支結余情況，確保財政資金的有效使用，為嚴肅財政資金的監督管理提供會計信息。
6.針對行政單位的非貨幣性資產占用的金額，取消了原凈資產的“固定基金”科目，增設了“資產基金”賬戶，并根據具體資產形式設置了“預付款項”、“存貨”、“固定資產”、“在建工程”、“無形資產”、“政府儲備物資”、“公共基礎設施”等明細科目，進行明細核算，全口徑列示非流動資產占用的資金情況。
（三）會計報告體系的完善
新制度明確了行政單位會計報告由資產負債表、收入支出總表、財政撥款收入支出表及報表附注組成，強調了附注中應對未能在報表中列示的項目作出說明，豐富和充實了會計報告所披露的信息內容，彌補了舊制度在會計信息披露完整性方面的不足。同時，將收入、支出項目移出月度資產負債表，將各類長期資產和長期負債納入報表，使資產負債表全面反映單位的資產、負債和凈資產狀況，理順了報表的結構布局，報表項目的設置也更為科學合理。
（四）純公共產品特性的凸顯
行政單位作為國家機器，只能履行或受托履行政府管理的職能，不能自行獲取收入。因此，新制度取消了“預算外收入”科目，增設了“受托資產”、“應付政府補貼款”和“受托負債”等科目，有利于切實反映行政單位提供純公共產品的政府職能履行情況。
（五）其他方面的改進
1.突出強化了固定資產和無形資產的計價和入賬管理。一方面，提高了固定資產單位價值標準，其中通用設備由500元提高至1 000元，專用設備由800元提高至1 500元。另一方面，要求對接受捐贈、無償調入的無形資產計價入賬，并引入“名義金額”計量，即在沒有相關憑據、無法可靠取得同類或類似資產市場價格的情況下，按名義金額“1元”入賬。
2.舊制度中將行政單位與其他單位或個人發生的待結算款項一并計入“暫存款”科目，沒有區分拖欠的是應繳納的稅費，還是大宗物資采購的款項，也沒有區分償還期限是一年以內還是一年以上的應付款項。新制度中取消了“暫存款”科目，取而代之的是按應付款項的內容和期限劃分的“應繳稅費”、“應付賬款”、“其他應付款”及“長期應付款”，有助于行政單位對其負債進行精細化管理與核算，詳細反映負債狀況，有利于揭示和防范財務風險。
3.增設了“待償債凈資產”科目，用以反映行政單位因發生應付賬款和長期應付款而相應需在凈資產中沖減的金額。
三、新制度取得的突破
新制度的變化意味著我國行政單位會計制度開始突破傳統預算會計的限制，在會計要素確認和計量方面著眼于借鑒企業會計準則的思路，立足于滿足政府財政部門、社會公眾、捐贈人等多方利益相關者的信息需求，很大程度上提高了會計信息質量，在多方面實現了突破。
（一）記賬基礎與國際趨同
記賬基礎由收付實現制改為修正的收付實現制，部分業務，如因出租出售財產物資應收取的款項及按照合同預先支付的款項所形成的資產，因大宗物資采購、欠發的職工工資、應繳納的各項稅費等事項所形成的負債，在核算時引入權責發生制進行確認，更符合國際慣例，向國際趨同邁進了一大步。
（二）突出了會計信息的全面性
新制度將基建納入大賬，將行政單位發生的各項經濟業務或者事項全部納入會計核算，并在報表及附注中予以反映，確保會計信息能夠全面反映行政單位的財務狀況和預算執行情況，凸顯了會計信息的全面性要求。
（三）滿足了利益相關者的信息要求
基于信息的不對稱性，政府財政部門、社會公眾、捐贈人等相關者難以獲取行政單位全面的財務信息。新制度修訂了會計概念框架，完善了科目設置與報告體系，確保詳實準確地提供行政單位整體財務狀況和預算執行情況的信息，有助于各利益相關者了解行政單位財政資金使用情況及其運行能力。如經費支出根據《政府收支分類》按照功能和經濟內容分類設置明細賬簿，各利益相關者均可以通過明細賬簿的信息了解行政單位的資金使用狀況（如三公經費的列支情況），有助于監督行政單位厲行節約，規范使用財政資金。
四、新制度執行中的難點與應對措施
（一）新制度執行中的難點
1.基建并賬處理的難度大
基建納入大賬分為兩個時點，即2011年2月28日的原基建賬并入新賬和以后每月的并賬，新舊制度銜接對從原基建賬中相關科目余額并入新賬的賬務處理作了比較明確的規定，而執行新制度后定期并賬的會計處理比較復雜。行政單位的“在建工程”相當于總賬，基建賬套是反映基建工程具體耗費情況的明細賬，平時管理與核算遵循的是《國有建設單位會計制度》（財會字〔1995〕45號）。由于基建賬套的一級科目和眾多明細科目的名稱、性質、核算內容與新制度存在差異，并賬時容易出現科目使用不規范、借貸不平衡、口徑不一致等情況。
2.會計核算的復雜性增加
（1）新制度增加了對固定資產和無形資產計提折舊與攤銷的核算內容，要求會計人員能夠清楚辨別影響資產折舊與攤銷的因素，明確應計提折舊與攤銷的資產范圍，選擇適當的方法在資產壽命內進行系統地分攤，增加了資產核算的復雜性，也對會計人員的專業素養提出了更高的要求。
（2）新制度對凈資產進行了較為詳盡的分類，將原結余按資金來源細分為三項，將非貨幣性資產占用的資金按資產形態與用途細分為六項，內容的細分要求相應的核算工作更為精細化。對會計人員而言，在進行會計核算時需明確區分各項結余資金的來源情況，分別進行核算；對資產基金的核算應落實到非貨幣性資產日常的增減變動，核算的工作量與精細化程度都有所增加。
（二）應對措施
1.強化人員培訓，提高專業素養
新制度的順利有效實施依賴于高素質的專業隊伍。此次會計制度的修訂內容多、變化大，在會計核算基礎、科目設置、核算內容及報表體系等方面做了較大調整，會計核算工作的內容與難度加大，這就要求會計人員了解新會計制度的修訂背景，并熟知新舊制度中的具體變化內容與核算要求，在新制度執行過程中能夠及時總結存在的問題進而加以改進。對此，行政單位應積極組織會計人員開展多層次的業務培訓，增強其對新制度的理解和應用水平，提高會計人員對新業務的鑒別與核算能力，做好新舊制度的銜接處理及后續的核算工作，為信息使用者提供全面反映行政單位財務狀況、運行能力及財務績效方面的信息。
2.及時調整核算軟件，更新信息系統
鑒于新制度對會計核算內容的重新修訂，會計科目設置、核算內容和報表體系都有所變化，這就要求行政單位的會計核算軟件也隨之做出調整，以便為新制度的實施提供技術支持。具體可從以下方面入手：（1）適應新制度的變化，配套升級原有會計核算軟件和財務信息系統，調整會計科目、賬簿與報表體系，對舊賬套中的財務數據進行鑒別與分析，順利實現原科目余額轉入新賬；（2）利用行政單位的信息平臺，收集和整理未納入核算的相關資產和負債的數據信息，如2013年12月31日前未入賬的無形資產、政府儲備物資、公共基礎設施、受托資產及應付賬款、長期應付款，借助于信息化在不同部門間傳遞和處理信息的優勢，為這些原未納入事項登記新賬提供數據支持；（3）實現會計核算軟件與資產管理等相關部門系統的數據對接，以便及時獲取有效信息，加強對各項經濟活動的監管，降低各種隱性風險，通過信息化促進行政單位財務行為的規范化、精細化與標準化。
3.加強部門協作，實現新舊有序銜接
因新制度調整和新增的資產與負債內容較多，如存貨、固定資產、在建工程、無形資產、受托資產及應付賬款、長期應付款等，行政單位落實新會計制度，除了財務部門的會計核算與財務管理工作以外，還涉及基建、審計、資產管理等部門的業務活動，因此在人員培訓、分工協作等方面需要系統的組織與協調，統一和提高各部門對落實相關工作的認識，加強部門間協作，實現新舊制度的有序銜接和新制度的順利實施。
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一、行政單位新會計制度主要變革內容探討
2014年1月1日行政單位新會計制度正式實施，從新制度對會計工作及財務核算方面的具體要求來看，新制度從會計核算等多方面都為會計信息質量的一致性和可比性提供了制度保障。依照新會計制度規定，行政單位在實際會計工作中變革內容主要體現在以下幾個方面：一是對國庫集中支付、國有資產管理、部門預算等方面進行了相關規定，從會計政策、會計核算方法上提供具有的財政改革的銜接機制，確保行政單位財務改革工作的穩妥實施;二是新制度在固定資產折舊以及無形資產攤銷上，對相關概念進行明確和計量;如在固定資產折舊處理方法上，能夠滿足行政單位預算管理與財務管理的多重需要，有助于從行政單位資產管理實際中，對資產使用及處置中的真實價值和損耗情況進行明確，為后期財務管理以及提升會計信息質量提供了指導;三是新會計制度強化資產的計價與入賬管理，特別是從行政單位會計管理過程中，資產無法入賬、資產計量方法不統一等問題的規定，為資產管理的完整性和安全性提供參考依據。
二、新會計制度對行政單位資產處置上的規定及影響
行政單位的資產處置關系到國家財產的安全與完整。對于行政單位資產在使用、占用、以及資產產權進行轉讓或變更時，都需要從新會計制度相關規定中來正確落實。如資產的調撥、資產的變賣、資產的報損、資產的報廢等等，新會計制度都提出了明確的資產處置、核算管理要求。如設置待處理財務損溢科目，主要針對待處理資產的價值及損溢進行核算，如資產的盤虧、盤盈、出售、報廢，以及貨幣性資產損耗等。在資產處置程序上，一是是對資產賬面價值進行轉入待處理財產損溢科目;二是經過相關規定報批，核銷處置相關資產對應的金額。
（一）對庫存現金短缺或溢余的影響
庫存現金是行政單位流動性最強的資產形式，也是構成日常運營工作的基本內容。在行政單位財務管理實踐中，對于庫存現金的盤點是確認實際余額與賬面余額差異的具體方法。若帳實不符就會存在庫存資金的短缺或溢余，其原因多與財務人員在資金運動中入賬不及時所致。新會計制度通過建立待處理財產損溢科目，從庫存現金的短缺或溢余中進行核算，當出現短缺時，依照短缺金額，借記待處理財產損溢科目，貸記庫存現金科目;如無法查明原因，則報批后借記經費支出，貸記待處理財產損溢科目。若現金溢余，根據溢余金額，借記庫存現金科目，貸記待處理財產損溢科目，如無法查明原因，報批后借記待處理財產損溢科目，貸記其他收入。與舊制度相比在解決庫存現金短缺、溢余中進行了更為科學、合理的界定和明確。
（二）對應收款、預付款的影響
對于新會計制度的實施，與國際會計準則要求趨同。其中，新會計制度對行政單位中的應收款、預付款項帶來較大影響。應收款項、預付賬款是重要的資金流動形式之一，也是構成行政單位資金往來的主要內容。對于應收款項主要有應收賬款、其他應收款;對于存在確鑿證明而收不回的應收款項，首先對其款項轉入待處理財產損溢科目，然后依照規定報批后轉入經費支出列支。對于行政單位預付賬款中存在確鑿證據無法收回時，首先要對預付賬款進行轉入待處理財產損溢科目，然后按規定報批核銷預付賬款所對應的資金。
（三）對固定資產折舊及無形資產攤銷的影響
固定資產折舊在舊制度的規定中，通常未計提、核算或攤銷，而新制度明確增加了固定資產折舊及無形資產攤銷的要求。同時，無論計提折舊還是攤銷，對應沖減相關凈資產，而不是計入當期支出。行政單位新會計制度的這一規定，從財務管理及預算管理中兼顧雙重信息需求，真實反映資產價值變化，也更有利于為編制權責發生制財務報告提供核算基礎。如增設累計折舊、累計攤銷科目，分別從固定資產、無形資產折舊上進行計提，以反映資產的真實消耗情況，促進資產管理的科學化。另外，對于折舊、攤銷不計入當期費用，有助于對當期預算、支出保持一致。
