發布時間：2022-07-26 20:24:20
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關鍵詞：西部民族地區；金融支持；對策
中圖分類號：F83 文獻標識碼：A
收錄日期：2012年2月17日
一、西部民族地區金融支持不足現狀
根據中國人民銀行公布的《中國農村金融服務報告》的統計結果，中國目前還有近9，000個鄉鎮只有一個金融服務網點，有近3，000個鄉鎮市沒有金融服務網點，即“零金融服務網點”，而在這些“零金融服務網點”中，西部民族地區占到了80%以上。
王曙光在“加大西部民族地區金融反貧困扶持，消除金融服務空白區”中這樣寫道：其多年來在寧夏、廣西、新疆、內蒙古、貴州等少數民族聚居的地區做過很多農村金融相關的調研，這些地區農村經濟的飛速增長以及農民對金融服務的強烈需求跟當地農村金融服務供給的嚴重短缺形成了強烈的反差。在寧夏回族自治區，同心縣農村信用社共有12個網點，其中城里有7個，鄉下只有5個，1個農村信用社服務3個鄉鎮，而這些鄉鎮的地理跨度非常大。金融服務的缺失，造成了老百姓貸款困難。在黔西南布依族苗族自治州，至今仍有21個鄉鎮屬于“零金融服務鄉鎮”，農民貸款困難突出。在新疆維吾爾自治區，農村金融供給嚴重不足的情況制約了農村經濟的發展，為農村提供金融服務的銀行類金融機構逐漸萎縮，現存金融機構在服務能力和覆蓋方面也存在很多不足，再加上農村信用社等金融機構運營方面的問題，使得新疆農村金融服務形勢更加顯得嚴峻。2009年9月，作者調查了距烏魯木齊僅有30公里的五家渠市的農村金融情況，在五家渠國民村鎮銀行成立之前，這里的農戶基本得不到農村信用社和其他金融機構的貸款，農戶信貸可及性很低。
西部民族地區農村金融服務狀況總體來說是很滯后的，西部農村出現了大面積的“零金融服務區”，既有客觀的原因，例如邊遠民族地區尤其是山區的信貸成本高，自然風險和信用風險比較大；也有制度性的主觀因素，例如政府不注重在邊遠貧困地區的金融服務，大型商業銀行大面積撤并網點，等等。但從金融的角度來看，主要有幾個方面的原因。
二、西部民族地區金融支持不足原因分析
（一）金融政策全國統一，缺乏傾斜性金融政策。西部地區經濟發展水平低，自身資金積累能力有限，所需資金除財政投入外，主要靠吸引外部資金。然而，西部地區投資環境不佳，投資成本高，對外部資金缺乏吸引力。在這種境況下，增強對區域外資金的吸引力，就只能靠政府政策，特別是金融政策和金融制度安排。但是，目前中國在金融政策上并沒有做出有利于增強西部資金吸引力的安排，貨幣金融政策沒有體現出對西部地區的傾斜。主要體現于：第一，全國統一的存款準備金制度不利于西部地區貨幣資金供給的增加；第二，全國統一的存貸款利率造成西部地區資金流向東部。
全國統一的貨幣金融政策，使本來就資金嚴重短缺的西部地區資金供給不足，融資余地有限，而且還要承受資金外流的現實，最終使東部地區金融市場上出現“馬太效應”，經濟發展水平高的東部地區擁有的金融資源遠遠多于急需大量開發資金的西部地區。
（二）金融機構組織體系不健全，金融服務不完善。西部金融機構以國有商業銀行為主，政策性金融機構、中小金融機構、民間金融機構和外資金融機構服務職能不能充分發揮。主要表現為：第一，西部民族地區政策性金融機構有限，其對西部經濟發展支持力度不足，在東西部存款準備金率、利率以及其他金融政策沒有差別、東部資金盈利率普遍高于西部地區的情況下，商業性金融機構必然把資金及業務重心轉向東部，這樣西部地區的金融支持除了需要國家金融政策提供外，很大程度上還得依靠政策性金融機構的金融支持業務來體現，但是目前我國還沒有專門為西部發展提供金融支持的政策性金融機構；第二，中小金融機構發展緩慢，非國有金融機構發展不足，導致西部金融服務主體不足，市場主體融資渠道狹窄，對中小企業、農村地區的金融服務乏力，從而影響西部民族地區經濟發展；第三，外資金融機構少，外資對西部民族地區經濟發展促進作用有限；第四，商業銀行布局網點較少，金融服務能力不強；第五，農村金融機構萎縮，農村金融服務嚴重不足。
（三）西部民族地區金融機構實力不強，服務水平較低。西部民族地區與東部相比，其金融機構不僅數量少，而且實力較弱，經營管理水平不高，金融服務功能不夠完善。主要表現為：第一，金融機構運行機制不規范，經營管理水平不高；第二，金融創新發展滯后，金融服務功能不完善；第三，金融從業人員素質不高，專業金融人才匱乏。西部地區在人才上的劣勢，很大程度上影響了金融資源向西部的轉移，影響西部金融機構資金實力和經營管理水平，從而影響了西部金融機構競爭力和服務水平的提高，不利于增強西部經濟發展的金融支持力度。
（四）金融市場發育滯后，直接融資渠道不暢。在西部地區，金融市場特別是資本市場發育不充分，二級市場、三級市場發育更是嚴重滯后，企業債券、金融債券發行數量極為有限，債券的流通規模更是微乎其微，與東部地區相比差距很大，由此極大地限制了西部地區直接融資的發展。而融資方式的單一，又會使資本形成能力不足，從而制約了西部融資能力的增強。
（五）西部民族地區金融生態環境欠佳，融資能力有限。西部民族地區金融生態環境問題較多，金融生態環境較差是金融支持力度不足的重要原因之一。主要表現為：第一，金融法制不健全，金融法制環境不佳；第二，金融監管不力，金融機制穩健運行缺乏監管保證；第三，信用觀念淡薄，社會信用水平低下；第四，金融領域仍然存在行政干預，金融運行獨立性不夠；第五，企業經營管理水平低，商業銀行優質客戶較少。相對東部來說，西部地區企業特別是國有企業經營管理水平較低，盈利水平不高，大中型企業較少，經營管理水平相對較高的三資企業、外資企業較少，而大中型企業、外資企業一般都是當地銀行的優質客戶，這類企業少意味著銀行優質客戶少，經營風險較大，銀行的生存和發展受到制約，因此，金融支持西部經濟發展的能力也就較低。
三、改善西部民族地區金融支持不足的對策建議
（一）實施有差別的貨幣信貸政策。根據西部民族地區經濟發展水平，實行有區別的貨幣信貸政策，如降低民族地區支農再貸款利率、擴大實施利差補貼的農貿企業范圍等等，改變目前信貸資源過度向“大城市、大項目、大企業”集中的局面。制定適合民族地區經濟特點的評級標準和貸款條件，適當下放貸款審批權。同時，加緊制定向民族地區傾斜的貨幣金融政策法規，為了加大商業銀行對民族地區開發的信貸支持力度，可以適當降低民族地區的存款準備金率和備付金率。此外，為了吸引區域內外資金，可以考慮賦予自治地方所在地中央銀行分支機構適當調整利率的權限。
（二）完善西部民族地區金融組織體系。首先，要降低民族地區金融機構市場準入門檻，向中小金融機構提供市場準入、稅收減免等優惠政策，發展新型地方性金融機構，引進股份制銀行，為中小企業提供融資服務；其次，規范民間融資行為，積極推動民族地區證券、典當、租賃業和擔保機構的發展；第三，加大金融創新力度，鼓勵民族地區銀行業金融機構從事混業經營，嘗試農業保險等業務，拓展服務范圍；第四，設立政策性保險公司，開辦低費率的農牧產品等政策性保險業務，強化對農牧業的金融支持力度；第五，引導和支持符合條件的企業通過銀行間債券市場發行短期融資債券，擴大直接融資比例，形成民族地區多元化、多層次的金融服務體系。
（三）建立西部民族地區資金回流機制，強化政策性金融支持力度。首先，調整國有商業銀行信貸管理機制，適當放寬民族地區授權授信額度，解決民族地區貸款難的問題；其次，規定存貸比例，控制民族地區商業銀行上存資金，改變基層經營方式；第三，推進郵政儲蓄改革，拓展業務范圍，開辦中小型企業貸款和農牧民小額信用貸款，支持民族地區經濟發展；第四，強化政策性金融支持力度。人民銀行應增加民族地區開辦助學貸款和中小企業再貸款；農業發展銀行開辦農牧業綜合開發貸款、扶貧貸款等等；保險公司增加政策性農業保險業務，幫助民族地區增加金融資源，加快民族地區脫貧致富步伐。
（四）加強對西部民族地區人力資源的培養。政府應該幫助民族地區的農村信用社等金融機構提升人力資源質量，加強培訓力度，以改進其服務水平，提高金融機構工作人員和管理者的素質和經營能力。民族地區金融機構的可持續性，既取決于政策，也在很大程度上取決于員工的素質，政府應該承擔對民族地區金融機構進行人力培訓的責任，同時也應加大對農民進行金融知識教育，提升他們的金融知識水平和信用意識。
（五）強化西部民族地區金融生態環境建設。首先，要規范金融機構行為，減少審批環節，堅決杜絕亂收費，營造良好的環境；其次，發揮政府對市場和企業的引導作用，政府通過轉換和健全職能，促進市場和企業健全機制，建立和諧共存的金融生態環境；第三，優化執法環境，進一步提高金融司法案件審理的獨立性和公正性；第四，完善社會信用體系，加強政府信用建設和信用服務體系建設，充分發揮銀行信貸登記咨詢系統和個人征信系統的作用，實現信息共享。
主要參考文獻：
[1]王曙光.加大西部民族地區金融反貧困扶持，消除金融服務空白區[J].理論探索，2010.
[2]丁英.西部地區金融支持力度不足的原因分析[J].經濟研究，2009.62.
[3]王一流.民族地區金融發展的法制對策研究[J].區域金融研究，2010.11.
[4]喬永，李大期.優化民族地區金融資源配置的建議[J].甘肅金融，2009.1.
【關鍵詞】污水處理市場化現狀發展對策
近年來,城市水業市場化成為熱門話題。城市水業市場化是涵蓋城市供水、污水處理、節水,包括污水再生利用等產業范圍的改革。其中,污水處理市場化在實際運作上剛剛開啟,問題很多,探索的意義更為明顯。因此,本文以城市污水處理市場化為主題,具體分析其市場化的各個方面。
從概念角度來看,污水處理市場化至少應包括三方面:(1)防治水污染、保護水資源的集約化;(2)水資源利用主體產權的多元化;(3)污水處理和污水處理設施運作、服務的市場化。在具體運作過程中,要把污水處理看作生產性事業,拓寬籌資渠道,形成政府、銀行、國內外企業和個人等多元化投資建設的局面,讓市場機制貫穿于污水處理運作的全過程。
一、推行城市污水處理市場化的必要性
長期以來,我國的城市污水處理一直被當作公益事業,靠政府養著,很多城市污水處理廠都是事業單位,準事業單位的運作模式使得競爭缺乏,運行成本高,其建設資金主要來源于城市維護建設稅,這筆稅額很小,與幾十億元的建設費用相比差得很遠,同時常年生活污水處理費征收水平低,缺乏穩定的資金來源和有效的宏觀調控,難以調動起積極性,城市污水處理廠長期處于虧損狀態,難以適應城市化發展要求。隨著我國城市化進程的加快,城市生活污水排放量持續上升,如果光靠政府投入,必然給中央財政和地方財政帶來巨大壓力。可以看出,在當前城市污水處理設施急需建設及資金嚴重短缺的雙重壓力的環境里,政府投資、建設、運行的傳統治理模式的弊端日益凸顯。解決這一問題,根本在于改變計劃體制中的思考方式,適應市場機制的要求,走出認識上的誤區,走水業市場化道路,將一些政府部門想辦但辦不好的事情轉移到社會上去,從而推動潛在市場向現實市場轉變,進而推動整個行業的發展。
二、城市污水處理市場化發展現狀
(一)初現成效
十六屆三中全會提出對公用事業進行改革以后,明確了城市污水處理行業改革的市場化方向,地方政府對城市污水處理行業改革方向的認識也逐漸統一起來,我國城市污水處理真正開始了市場化的進程,在主體、投融資體制、價格機制等方面取得了一定成效。地方政府根據宏觀政策框架,相繼出臺了一些實施細則和指導意見,全國城市污水處理市場化由沿海到內地逐漸成了三個發展程度不同的區域,而且初步建立了污水處理收費體系,至2002年底,除西藏自治區外的30個省、市全都實行了污水處理收費制度。以此為基礎,近三分之一的污水處理單位由純事業單位管理向企業化管理過渡,有幾個城市的相關企業還實現了完全意義上的企業化改革。傳統污水國營企業也積極進行了產權結構改制,提高了市場競爭力,帶動了產業結構的優化調整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進入城市污水處理行業,各種資本積極進入,產業結構逐漸優化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務和環境集團均已不同程度地投資中國污水處理行業。
(二)仍存在著很多問題
我國污水處理市場化實踐僅幾年時間,在一些認識、政策和管理體制方面的問題也是明顯的,這些問題嚴重制約著污水處理市場化的發展。
第一,政府與市場關系的認識上仍存在偏差。這主要體現在兩個極端上:一方面,計劃經濟慣性思維方式的影響使人們的認識還停留在依賴政府的層面上,過分強調政府對提供設施的責任。另一方面,沒有全面認識市場機制的實質和風險,片面夸大市場化的作用,有的甚至將BOT項目誤解由投資者最后承擔項目成本,忽略了政府的主導作用。
第二,城市污水處理市場化缺乏完善的政策框架支撐。城市污水處理市場化是一個系統工程,不是一兩項制度的改革。較之供水、供電、通訊等這些有天然市場需求的公用事業,人們并不容易把排放的廢水與污水處理企業之間建立起供求關系,仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同時,現有的有關市場化的政策缺乏對細節的規定,特別是當遇到諸如解決企業化改制中的人員安排和實行稅收優惠等深層次問題時,既缺乏可供操作的實際辦法,也沒有明確賦予地方政府實施的權限,往往造成有政策無作為的局面。因此,市場化改革要想繼續進行,急需把市場化過程中的核心內容法制化。
第三,現有污水處理收費力度小,價格難以體現價值。良好的收費體系是污水處理市場化方式建設和運營的前提,政府付出的污水處理費好比房租,只要有穩定合理的租金,市場中自然會有人投資出租。專家認為,供、排水企業的凈資產利潤率只有達到6%以上,才能吸引投資者介入,然而目前我國城市污水處理費的收費標準普遍偏低,因此難以吸引企業投資。如果各地政府能夠結合當地實際情況,切實貫徹水價改革政策,使投資回報水平趨于合理,全面推動水處理市場化將指日可待。
第四,地方政府應用市場化模式的能力欠缺,沒有明確的監管和服務機制。城市污水處理市場化在我國還是新生事物,許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏了解,也缺乏專業人員的管理,污水處理廠常常隸屬多家管理造成管理混亂。同時,目前與此項工作最為相關的市政和環保部門,相互之間的職責授權不明確,存在多頭管理。因此,規范市場化動作,有效規避市場化模式給政府和社會帶來的風險,必須要有專門的機構去監督和管理。
三、針對城市污水處理市場化的對策建議
實行市場化,政府并非可以甩手不管,政府的職責是做好規劃,做出科學的公共決策進行引導、監督和管理,充分發揮政府的監管職能。
(一)正確處理政府與市場的關系
首先,適當集中政府職能,把政府部門從污染治理的“運動員”轉變為“裁判員”。在此以前,市場中其實只有政府一個投資人,監管市場就是監管自己。只有政府不再作為直接投資人,才有可能建立各種資本的平等關系,非國有資本才可能進入這個市場。國有資本的保值、增值,只能靠經營的成功,而非政府的行政保護。一句話,政府必須管理好污水處理市場,但絕不能直接進入市場去投資和運營。
其次,因地制宜地選擇市場化模式,統籌管理城市水資源和水污染治理。在中長期設施建設方面,對于經濟發展較快、市場化開始較早的城市,政府可以充分利用市場化方式;而對于西部地區,應更強調政府的主導作用,給予財政支持。拓展投融資渠道方面,政府可以利用BOT模式,以特許經營形式引入私人資本。具體說來,可以對新建項目,采用BOT投融資方式,政府以將來的收益來換取資本對基礎設施建設大規模的投入。對國家為改善經濟不發達地區投入的項目,可以采取準BOT模式。對近期已建成的污水處理廠項目,采用TOT方式,有利于盤活存量資產,利用變現資金進一步加快新的污水處理廠建設。對早期已建成且不適合采用TOT投融資方式的污水處理項目,采取委托運營模式。在給水缺口較大地區,可以采取供排水“一體化”模式。
(二)建立配套法規、政策體系,營造良好政策環境
污水處理行業經營過程缺乏強有力的法律法規約束,使投資者感到風險難測,在上文中,已經對此進行了詳細說明,因此要吸引投資首先就要解決這個問題。在目前資金短缺的環境中,政府更要改變以往單純投資者的心理,努力營造良好的投資環境。從公共決策角度看,政府應該制定合理的投資回報政策,發揮政府的主導作用,逐步建立和完善一個保障所有投資者利益的法律法規體系,提供一個公平公正公開的競 爭環境,建立多元化的污水處理投資機制。
最近有文章把污水處理同城市供水放在一起進行市場化的研究,從國際經驗看,二者捆綁式發展有一定必然性。但應注意的是,這兩個相關行業的市場化不在一個起跑線上。對于剛剛起步的城市污水處理市場化,仍需要一個單獨的政策框架。
總體而言,這個框架的建立應該是一個從小處著手、逐漸完善的過程。最初因缺少經驗而不完善是可以理解的,但法律上的權威性必須保證,起碼也應是行政規章。框架的核心內容應該包括產權體制、投資體制、收費制度、政府對市場的監管等等。細節上至少應涉及特許經營制度、過渡期的政府補貼、BOT規則等細節內容。框架還應該是可操作的、發展的。最初的框架可以在實踐中修改完善,但不能推翻已有的承諾。只有這樣,才能真正做到行業有法可依,形成開放、規范、有序的污水處理市場。
(三)建立合理的污水處理收費體系
合理的污水處理收費體制可以逐步將污水處理費調整到居民的承受能力范圍內的合理水平,這有助于完善水價形成機制。在污水處理方面必須由政府掌握收費標準,這既是權利也是義務,核心原則就是使用者要付費,污染者更應該付費,保證污水處理廠的正常運行。我國城市污水中工業廢水約占40%—50%,比發達國家要高得多,而污水處理廠運營及管理成本是依據污水排放系統的水量與水質而確定的,因此計費時,這兩個標準都要考慮,要綜合排出污水中各種污染物的多少來計費。
當然,近期內,我國城市污水處理收費尚難以滿足污水處理的完全商業化運作,在一段過渡期內,政府補貼是明智的選擇,是啟動投資最有力的杠桿。畢竟,比起政府籌資建污水廠來說,支付價格補貼要少得多,只發生在有限的幾年中并且隨著收費的提高逐年減少。
總之,城市水業涉及千家萬戶,政府必須承擔監管責任。在推進市場化改革時,必須對改革的復雜性、廣泛性和影響的長遠性有足夠的重視。在進行過程中,必須時刻把握一個準則:切實保護公眾的利益。這既是最重要的,也是目前經常被忽略的。但也只有做到這一條,才算真正實現政府、企業、公眾“三贏”,才能使城市污水處理走上科學發展道路,改善我國的水環境,提高人民的生活質量。
參考文獻:
[1]丘國堂.關于水市場化法律問題的研究——防治水污染的根本出路在于水市場化.武大環境法律研究所.
[2]是公益還是產業?——污水處理市場化需要新機制.中國環境報,2002.
關鍵詞：西部大開發；區域差距；金融支持
文獻標識碼：A 文章編號：1002－2848－2011(02)－0081－10
一、西部大開發十年來西部地區經濟實力顯著提升，經濟結構不斷優化，金融業發揮了關鍵作用
(一)西部地區經濟增長提速，各省步入快速發展時期
2009年，西部地區國內生產總值達66867.9億元，為1999年的4.27倍、1978年的102倍。2000－2009年，西部地區經濟增長速度明顯加快，年均增長11.9％，且每年增速均高于全國水平。特別是2007－2009年西部GDP增速連續三年高于東部，為全國經濟抵御金融危機起到了很好的緩沖和支持作用。
2009年，西北和陜西省GDP分別為1999年的4.33倍和5.14倍。尤其是2002年后西北地區和陜西經濟始終保持兩位數增長，陜西GDP增速均高于西北和全國平均水平(見圖1)。
西部大開發十年來，西部地區GDP占全國比重由1999年的17.74％上升到2009年的18.46％，西北GDP占西部地區比重由1999年的26.94％提高到2009年的27.31％。2009年陜西占西北地區比重達到44.84％(見圖2)。
(二)西部地區產業結構調整步伐加快，工業化程度明顯提高
2009年，西部地區三次產業比重為13.75：47.65：38.60，與1999年相比，第一產業比重下降9.4個百分點，第二產業比重上升9.23個百分點，第三產業比重上升0.17個百分點。2009年西北地區三次產業比重為12.49：49.47：38.04，第二產業占比高于西部地區；與1999年相比，第一產業比重下降6.60個百分點，第二產業比重上升8.91個百分點。2009年陜西省三次產業比重為9.65：52.67：37.68，與1999年相比，第一產業比重下降6.34個百分點，第二產業比重上升9.9個百分點。
從圖3可以看出，2002年以來西部、西北和陜西工業增加值占GDP比重快速上升。2009年，該比重西部為39.92％、西北為40.31％、陜西為43.72％，分別比1999年提高了8.57、8.43、9.25個百分點，并且陜西該比重始終高于西北，西北高于西部。
(三)固定資產投資力度加大，西部地區基礎設施建設取得重大進展
2009年，西部、西北和陜西全社會固定資產投資總額分別達到49662.3億元、13197.1億元、6249億元，分別是1999年的9.16倍、7.69倍和10.63倍。從圖4中可以看出，1999年以來全社會固定資產投資西部占全國比重、陜西占西北比重較1978－1998年間明顯加快，特別是陜西占西北比重始終保持在33％以上，2009年更是達到47.35％。
從建國以來到1999年，西部地區全社會固定資產投資累計為3.6萬億元；西部大開發以來的十年間，西部地區全社會固定資產投資累計近20萬億元，相當于前50年的5.5倍。青藏鐵路、西氣東輸、西電東送這些標志性工程相繼建成。鐵路、公路通車里程分別是10年前的1.5倍和2.8倍，電力的裝機是10年前的5倍。
(四)城鄉居民收入大幅增長，西部地區人民生活水平明顯提高
2009年，西部地區城鎮居民可支配收入為14011元，加權平均增長率為9.1％；農村居民人均純收入為3881元，加權平均增長率為8.8％，增速均高于全國和東部水平；城鎮和農村居民收入分別是1999年的2.7倍和2.3倍。1999年，西部地區有5700萬貧困人口，2009年下降到2370萬，減少近60％。2009年陜西省城鎮居民可支配收入為14128.8元，農村居民人均純收入為3437.6元，分別是1999年的3.03倍和2.36倍，居民收入水平的大幅增長提升了居民生活質量。
2009年，西部、西北和陜西社會消費品零售總額分別為23038.7億元、5700億元、2699.7億元，分別是1999年的4.22倍、4.09倍、4.85倍。從圖5可以看出，1999年以來，西部、西北和陜西社會消費品零售總額的增速總體呈上升趨勢；受國際金融危機影響，2009年增速低于2008年，但西部地和陜西省增速仍高于全國水平；特別陜西省每年增速均高于全國水平。
(五)西部地區對外貿易發展迅速，對外開放進程不斷加快
由于受地域因素等自然條件的限制，西部地區對外貿易基數很小，但1999年以來增長較快。2009年末，西部地區進出口總額為915億美元，年均增長20.9％；外貿依存度為9.34％。
從占全國比重看，西部地區進出口總額占全國比重由1999年的3.80％上升到2009年的4.15％，特別是2006年以來，西部、西北進出口總額占全國比重連續上升(2009年受金融危機影響，除外，見圖6)。
西部地區實際使用外資由1998年的23.51億美元上升到2008年的66.19億美元，增長了181.54％，占全國比重由1998年的5.2％上升到2008年的7.2％。2008年底，西部地區累計設立外資企業39990家，實際使用外資金額累計達到403.57億美元。
(六)西部地區城鎮化水平進一步提高，與全國差距逐步縮小
西部大開發以來，西部地區城鎮化步伐有所加快，逐漸實現了由城鄉分割向城鄉協調共同發展的轉變。2008年，西部地區城鎮化率為38.32％，西北地區為38.99％，陜西為42.1l％。從表1可以看出，2006年以來西部、西北和陜西城鎮化率與全國和東部地區的差距逐漸縮小，城鎮化進程陜西快于西北平均水平，西北快于西部平均水平。其中，2006－2008年陜西城鎮化率始終高于中部地區，在西部十二省中居第四位。
(七)2006年以來中西部省份多個主要經濟金融指標好于東部省份，我國區域經濟發展在本輪經濟周期調整中呈現梯度轉移特征
隨著國家西部大開發戰略的實施，區域發展逐步呈現梯度轉移的態勢。尤其是近年來，在我國經濟結構加快調整的背景下，東部沿海地區的產業轉移正呈現加速之勢，從傳統的加工制造業到汽車、裝備制造等重型工業，再到電子信息、服務貿易等，都
出現了向西部轉移、延伸的熱潮。10年來，商務部累計向西部地區撥付外貿發展基金113.5億元，與西部省、區、市人民政府共同主辦8個對外經濟技術展覽會，有力地促進了西部地區對外合作和交流，引導西部地區承接加工貿易梯度轉移。先后認定了兩批共31個中西部地區為加工貿易梯度轉移重點承接地，會同國家開發銀行出臺了300億元優惠貸款政策，支持加工貿易梯度轉移重點承接地，并在西部認定了10個科技興貿創新基地。
1. 西部GDP增速快于東部地區。從圖7可以看出，2007年以來我國中、西部和東北地區GDP增速均高于東部地區。2007年，東、中、西部及東北地區GDP增速分別為14.2％、14.2％、14.5％、14.1％；2008年，中、西部及東北地區GDP增速分別為12.2％、12.5％、13.4％，較東部地區分別高出1.1個、1.4個、2.3個百分點；2009年，中、西部及東北地區GDP增速分別為11.7％、13.5％、12.6％，較東部地區分別高出0.9個、2.8個、1.8個百分點，特別是四大區域中惟西部地區增速較上年提高。從這三年可以看出，中、西部和東北地區GDP增速逐漸快于東部，特別是西部地區GDP增速快于東部地區的趨勢逐步擴大。
GDP增速排名前十位的省份中，西部省份個數越來越多。2007年，GDP增速前十位中，中西部省、市、自治區占3個，其中西部占2個。2008年GDP增速前十位中，中西部省、市、自治區占7個，其中西部占5個。2009年GDP增速前十位中，中西部省、市、自治區占8個，其中西部占5個。
2. 西部工業增加值增速快于東部地區。2009年，中、西部地區規模以上工業增加值分別增長7.72％、11.45％，較東部地區分別高4.16、7.89個百分點。從圖8可以看出，2004年以來中西部地區工業增加值增速均高于東部地區，2006年以來西部地區增速更是高于東、中部及東北地區。
3. 西部固定資產投資增速快于東部地區。2009年，中、西部及東北地區全社會固定資產投資增速分別為35.84％、38.15％、26.82％，分別較東部地區高12，79、15，10、3，77個百分點。從圖9可以看出，2004年以來中、西部和東北地區固定資產投資增速均高于東部，并且中西部增速快于東部的趨勢逐步擴大。
4. 西部貸款增長快于東部地區。2009年，中、西部及東北地區人民幣各項貸款增速分別為33.8％、37.6％、30.9％，分別較東部地區高3.5、7.3、0.6個百分點。從圖10可以看出，2007年以來西部地區人民幣各項貸款增速高于東部地區。
(八)金融是現代經濟的核心，金融業在支持西部大開發中發揮了關鍵作用
1. 人民銀行綜合運用貨幣政策工具和信貸指導政策，加大對西部的資金支持。一是增加西部的再貸款限額，在全國再貸款總限額逐漸調減的情況下，西部再貸款限額占全國的比重由2004年的22.63％提升至2009年6月末的27.27％。二是結合西部區域特點和產業優勢，制定推動經濟發展的信貸政策，通過“窗口指導”督促和引導金融機構加大信貸投放力度，提高金融服務水平，推動西部經濟實現平穩較快增長。三是對西部民族地區實行優惠貨幣信貸政策，支持少數民族地區經濟發展。
2. 金融機構信貸投放力度持續增加，信貸結構不斷優化，資產質量不斷提高。西部大開發十年來，西部地區各項貸款保持平穩增長勢頭，年增長速度均超過中部、東北地區。2009年西部本外幣各項貸款增速高達37.8％，高于東部和中部地區；本外幣貸款余額從2000年末的1.7萬億元增長到2009年末的7.2萬億元，增長了3.2倍。西部地區信貸結構不斷優化，對基礎設施建設和裝備制造業等優勢產業的信貸投放大幅增加，支持了西氣東輸等一批西部大開發標志性項目的建設。涉農貸款大幅增長，2009年末西部涉農貸款余額為15039億元，同比增長28.5％，高于各項貸款平均增速。對民族貿易和民族特需產品生產資金支持力度不斷加大。金融機構資產質量明顯改善，西部金融機構平均不良貸款率由2004年末的16.49％下降到2009年6月末的4.42％。
3. 農村金融服務體系日趨完善，拓展了西部地區金融服務“三農”的廣度和深度。在央行資金支持下，西部農村信用社改革取得重要的階段性成果。村鎮銀行、農村資金互助社和小額貸款公司等新型農村金融組織彌補了西部農村金融服務的不足，提高了農村金融服務覆蓋率。截至2010年6月末，西部十二省共成立小額貸款公司655家，占全國的1／3強；貸款余額為323.9億元，占全國的25.94％。
4. 現代化支付系統、信用體系建設步伐加快，金融基礎設施不斷完善。西部大開發十年來，西部先后建成了包括大額實時支付、銀行業金融機構系統內支付、同城票據清算、小額批量支付、銀行卡跨行支付和支票影像等六大支付系統，極大地改善了西部的支付結算環境，資金流通速度和匯劃清算速度全面提速。人民銀行建立和完善了全國統一的企業和個人信用信息基礎數據庫，改善金融生態環境，維護金融穩定。企業和個人信用信息基礎數據庫連通了西部地區幾乎所有的金融機構和部分小額信貸機構，為西部118萬多家企業和1.4億多自然人建立了信用檔案。
二、我國東、西部地區現實的差距
依然很大，西部大開發任務依然艱巨
(一)從GDP占全國比重來看，自2004年，西部大開發的效果開始顯現，東、西部差距開始縮小，但絕對差距不容忽視，尤其是甘肅、新疆、云南三省GDP占全國比重一直呈下降趨勢
從GDP來看，1978年至西部大開發的前幾年，西部地區GDP占全國GDP比重呈下降趨勢，東、西部相對差距不斷拉大；2004年，實施西部大開發的效果開始顯現，西部地區GDP占全國GDP比重開始上升，西部與全國、與東部相對差距開始縮小。但是，東、西部絕對差距仍不容忽視，尤其是西部大開發以來甘肅、新疆、云南三省GDP占全國GDP比重一直呈下降趨勢，與全國的相對差距不斷拉大。
1. 從“西部GDP占全國比重”來看。1978－1999年，西部GDP占全國的比重總體呈下降趨勢，1999年西部GDP占全國的比重為17.74％，較1978年的19.2％下降1.46個百分點。1999年國家實施西部大開發戰略后，這一比重的下降趨勢趨緩，尤其是2007－2009年逐年上升，2009年西部GDP占全國比重較1999年上升了0.72個百分點。1978－1999年，東、西部差距逐步拉大，1999年西部GDP相當于東部GDP的33.54％，較1978年下降了9.67個百分點；西部大開發戰略實施以來，這一比重的下降趨勢有所緩和。尤其是2007年美國次貸危機爆發，東部地區經濟受到嚴重影響，而西部受國
際金融危機影響相對較弱，加上梯度轉移效果顯著，西部經濟發展普遍好于東部地區，東、西部差距得到進一步緩解。
值得關注的是，西部大開發以來，個別省(云南、甘肅、新疆)GDP占全國的比重一直呈下降趨勢，2009年云南、甘肅、新疆GDP占全國的比重較1999年分別下降了0.31、0.08、0.04個百分點，其中云南、甘肅基本呈單邊下降態勢，新疆1999－2005年呈上升態勢，而2005年以來基本呈下降態勢(見圖11)。支持西部大開發的政策力度有待進一步加強。
以上全國GDP用的是國家統計局公布的數據。“各省GDP加總出來的全國GDP”大于國家統計局公布的全國GDP。如果采用“各省GDP加總出來的全國GDP”口徑，則更多西部省份GDP占“各省GDP加總出來的全國GDP”比重在下降，增加了廣西和四川。具體包括：廣西壯族自治區、四川、云南、甘肅和新疆維吾爾族自治區五個省份。
2. 從人均GDP來看。隨著西部大開發政策實施效果的不斷顯現，2004年起，西部地區人均GDP與全國和東部的相對差距逐步縮小。但絕對差距仍不容忽視，尤其需要注意，新疆、甘肅、云南三省人均GDP占全國的比重2009年比1999年是下降的，與全國的相對差距在逐年拉大。
(二)西部經濟增長過度依賴投資拉動；其中全社會固定資產投資中的國有投資占比，西部幾乎比東部地區高一倍
1. 西部地區“全社會固定資產投資／GDP"平均水平高于全國和東部。從圖12來看，西部大開發以來，西部地區“全社會固定資產投資／GDP”水平高于全國和東部地區。2009年，西部“全社會固定資產投資／GDP”為74.27％，分別高于全國、東部8.24、25.13個百分點；其中陜西為76.33％，高于東部27.2個百分點，高于廣東60個百分點，高于浙江29.3個百分點。
2. 全社會固定資產投資中的國有投資占比，西部幾乎比東部地區高一倍。從全國范圍來看，國有固定資產投資占比逐年下降。但分地區來看，2007年國有經濟固定資產投資占全社會固定資產投資的比重，西部地區為38％，東部地區為21％，西北高達44％，陜西更是高達46％。甘肅、自1982年以來，全社會固定資產投資中超過半數都是國有固定資產投資。
(三)西部地區產業結構不合理；在第二產業內部，工業化程度不高，工業結構不合理，工業企業資產負債率高；商業銀行不良貸款率高
2009年，西部第一產業比重為13.76％，分別高于全國、東部、中部3.16、7.17、0.06個百分點；第二產業比重為47.65％，低于東部和中部1.89、2.79個百分點；第三產業比重為38.6％，分別低于全國、東部水平4.0和5.25個百分點，但高于中部地區2.73個百分點。
2009年，西部工業增加值占GDP比重為39.92％。低于東部、中部4.42、3.59個百分點。工業結構不合理，西部幾個省重工業過重，輕工業過輕。陜西重輕工業比重1978年為55.4：44.6，1990年為57.5：42.5，2006年為78.1：21.9，2009年為85.1：14.9。西部規模以上工業企業資產負債率平均為61.7％，高出全國水平2.5個百分點。
2009年末，全國商業銀行不良貸款率為1.58％，西部地區有7個省區不良貸款率高于全國。其中，四川不良率為3.13％、貴州為1.93％、為3.07％、陜西為2.23％、甘肅為2.39％、青海2.76％、新疆為2.52％，均高于全國水平。不良貸款率高意味著風險高，影響了商業銀行對西部的信貸投放。
(四)西部地區城鄉居民收入水平與全國、東部的相對差距逐步縮小，但絕對差距還是很大
西部大開發以來，西部地區城鄉居民收入水平與全國、東部的相對差距逐步縮小，但絕對差距還是很大，尤其是四川、云南、甘肅、青海、新疆5省職工平均工資與全國的相對差距在拉大!貴州、重慶、廣西三省城鄉收入差距比全國平均水平嚴重，農村人均純收入不及城鎮人均可支配收入的1／4，疊加上西部城鎮化率與東部18個百分點的差別，西部地區的農民增收問題需要高度重視。
1. 西部城鄉居民收人與全國、東、中部的絕對差距逐年擴大。2006－2008年，西部城鎮家庭人均可支配收入與全國差距分別為2043.04元、2441.12元、2773.87元；西部農村居民家庭人均純收入與全國差距分別為977.85元、1107.10元、1236.54元。
2. 西部職工平均工資除過青海、寧夏、，其余各省在全國水平之下，不及京、滬職工平均工資的1／2。2008年，陜西職工平均工資均僅為北京和上海職工平均工資的46％，四川為北京、上海的45％和44％，貴州為北京和上海的44％和43％。
值得關注的是，西部大開發以來，四川、云南、甘肅、青海及新疆職工平均工資不僅低于全國水平，與全國的相對差距(各省職工平均工資／全國職工平均工資)還有所擴大。
3. 西部省份城鄉收入差距大于東部省份。1999年以來，全國及西部十二省區“農村人均純收入與城鎮人均可支配收入的比值”都在逐步下降，城鄉差距在拉大，但西部地區更嚴重。西部省份城鄉差距大于江蘇、浙江，貴州、重慶、廣西三省城鄉差距比全國平均水平嚴重，農村人均純收入不及城鎮人均可支配收入的1／4。
2008年，東部城鎮化率為56％，西部為38％。分省看，廣東為63％，浙江為58％，江蘇為54％，為23％，貴州為29％，甘肅為32％，云南為33％。西部城鄉差距大，疊加上東西部城鎮化率的差別，也就是西部農村低收入群體的相對比重大，西部地區的“三農”問題需要高度重視。
(五)西部大部分省份居民消費水平與全國和東部的絕對差距依然很大
西部大開發以來，西部大部分省份居民消費水平與全國和東部的相對差距逐步縮小；但絕對差距依然很大，很多西部省份不及浙江、廣東的1／2，貴州、不及浙江、廣東的1／3，特別是、貴州、云南、甘肅、新疆與全國相對差距還在持續擴大；西部很多省份恩格爾系數高于全國平均水平，顯示出消費層次低于全國。
1. 居民消費水平的比較。1985－2008年，西部“各省居民消費水平／全國居民消費水平”普遍低于東部地區。以陜西為例，2008年“陜西居民消費水平／全國居民消費水平”為0.75，遠落后于東部地區浙江、廣東的1.66、1.72，不到其1／2。更需引起注意的是，、貴州、云南、甘肅、新疆與全國的相對差距還在持續擴大。陜西與廣東相比，居民消費水平相對差距在拉大。結合前面幾個指標的分析，西部大開發下一步必須密切關注新疆、甘肅、云南、等省份。
2. 消費層次(恩格爾系數)的比較。從城鎮看，1990－2009年，全國及大部分省份城鎮家庭恩格爾
系數下降趨勢明顯。但是，西部的廣西、重慶、四川、貴州、云南、、甘肅和青海8省份高于全國平均水平，顯示食品支出在家庭總支出中所占比重高于全國，消費層次低于全國。從農村看，西部除過內蒙和陜西，其余10省份農村家庭恩格爾系數均處于全國平均水平之上，食品支出在家庭總支出中所占比重高于全國，顯示出消費層次不高。
(六)西部經濟體系中的“貨幣存量指數”明顯低于東部地區；西部金融市場發展落后
1. 西部經濟體系中的“貨幣存量指數”低于東部地區。從貨幣供應量與GDP的關系看，2009年反映我國貨幣化程度的“M2GDP”比值為1.78。各省沒有貨幣供應量指標，本文借鑒貨幣供應量的定義及貨幣化的計算公式，用各省“各項本外幣存款余額／GDP”粗略估計各省“貨幣存量指數”的多寡(類似貨幣化的度量)，2009年全國這一指標為1.74(注意與“M2／GDP”的1.78，僅僅差在小數點后的第二位)，東部為1.83，西部為1.54，可以這樣簡單理解，每100元GDP，在東部有183元的貨幣支撐，在西部有154元的貨幣支撐，西部“貨幣存量指數”明顯低于全國，具體見表2。從貸款看也有類似結果。
2. 西部地區融資總額(貸款、債券和股票)占全國比重均遠低于東部地區，增速也落后于東部和中部地區。從表3可以看出，2009年非金融部門融資額中，西部地區新增貸款占全國比重為19.2％，東部地區新增貸款占全國比重為59.5％；西部債券融資占全國比重為7.4％，東部為78.9％；西部股票融資占全國比重為3.1％，東部為82.5％。2009年，西部非金融機構部門融資結構中，新增貸款融資增速為104％，分別低于東、中部27.7、13.8個百分點；債券融資增速為82.7％，分別低于東、中部地區2.8、38.9個百分點；股票融資增速為26.1％，分別低于東、中部地區18.3、9.7個百分點。
3. 保險市場不發達，中、西部地區的保險密度和保險深度比東部地區小，保險的社會保障功能相對較弱。2009年末，我國保險法人公司達138家，其中，83％的保險法人總部集中在東部，只有7％的保險公司總部設在西部；西部保險收入占全國的比重為18.1％，低于東部36.4個百分點；保險密度區域差異明顯，總體呈由東部和東北地區向中、西部地區遞減態勢，西部地區保險密度總體水平偏低。
三、西部大開發向縱深推進，金融業要有更大作為
(一)運用差別化的金融政策，加大對西部經濟社會發展的金融支持力度
在堅持以總量調控為主的統一貨幣政策的前提下，積極探索對西部地區實施差別化的貨幣政策工具和優惠信貸政策。探索對西部地區資本充足、內控嚴密、管理科學的地方存款類金融機構實施差別的存款準備金率制度。繼續增加對西部地區的再貸款限額，引導金融機構加大對西部地區的信貸支持。考慮到西部縣域金融機構存貸比較低的情況，建議在西部地區首先試行縣域非法人銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款的實施辦法，建立獨立考核機制，鼓勵對西部縣域地區加大信貸支持。積極改善地區金融生態，增強對資金的吸引力，推動區域經濟金融和諧發展。
參考天津濱海新區打造金融改革試驗區、上海力爭金融改革開放和創新發展的先行區和試驗區的經驗，建立西部金融創新試驗區，提升金融對經濟發展的貢獻度。支持西部金融業發展，鼓勵各類銀行機構在西部地區設立分支機構，增加對西部偏遠地區的營業網點，擴大金融服務的覆蓋面。將優惠的稅收政策擴大到全部金融機構，對設在西部地區的金融機構減半征收營業稅和所得稅，支持西部金融業發展。西部地區可探索進行金融消費者保護，設立金融消費者保護中心，受理金融消費者投訴，維護金融消費者的合法權益。
(二)調整優化信貸結構，促進西部特色優勢產業發展，支持西部培育自主發展能力
爭取提高西部基礎設施建設中中央直接投入比重的同時，金融業要繼續加大對基礎設施建設的信貸投入。探索財政資金與商業性信貸資金以及民間資本的聯合投入，支持西部城鎮化建設。加大對西部裝備制造業支持力度，提高整體工業素質，加快西部工業化進程和經濟發展步伐。支持西部發展特色農牧產品加工業，推進農牧業產業化經營。加大對西部節能環保、新能源、新材料等戰略性新興產業的支持力度，促進西部產業結構升級。支持西部發展特色文化產業和旅游產業等現代服務業，促進第三產業結構優化。加大對中小企業和非公有制經濟的信貸投入。積極發展消費信貸，開拓潛在的消費信貸市場。支持西部地區承接東部產業，促進產業有序轉移。
(三)完善農村金融組織體系，推進農村金融產品和服務方式創新，改進和提升西部農村金融服務
進一步完善農村金融組織體系，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。農業銀行要堅持為農服務的方向，強化職能、落實責任，穩定和發展農村服務網絡。拓展農業發展銀行支農領域，加大政策性金融對農業開發和農村基礎設施建設的中長期信貸支持，成為農村金融體系的骨干和支柱。農村信用社要繼續深化改革，全面完成以縣為單位的統一法人社改革，不斷完善產權制度、組織形式和內控機制，成為服務“三農”的社區性金融機構。充分發揮郵政儲蓄銀行在農村地區的儲蓄、匯兌和小額貸款功能，鼓勵和促進郵政儲蓄資金回流農村，增強其在涉農金融中的作用。擴大小額貸款公司覆蓋范圍，加快村鎮銀行建設步伐，擴大村級互助資金組織試點。推進農村金融產品和服務方式創新。加大小額信用貸款產品、農業農村基礎設施建設、“三農”貸款增信方式、農村金融服務等方面的創新，滿足符合“三農”實際特點的金融服務需求。支持優質涉農中小企業發行短期融資券、中小企業集合票據等非金融企業債務融資工具，拓寬支持“三農”發展的直接融資渠道，拓寬金融服務范圍。加強貨幣政策、金融監管政策、財政政策的協調配合，營造有利于農村金融創新的配套政策環境。
(四)拓寬資金來源，優化融資結構
擴大直接融資，增加西部經濟體系中的資本金規模。在符合相關規定的前提下，對西部企業的上市及增資擴股采取優先的政策。支持西部企業發行短期融資券、中期票據、企業債券、中小企業集合發債、公司債，對西部企業和投資項，目發行債券應實行同等優先。加快設立西部產業投資基金步伐，通過市場手段募集資金，支持西部能源、裝備制造、農產品加工、高新技術等特色優勢產業發展。
創新保險產品，擴容保險市場，發揮保險業的經濟補償功能和資金支持功能。結合西部大開發中的保險需求，創新保險產品，如對公路、鐵路、機場、水利等重大建設項目，開發工程保險和特殊風險保險。開發適合西部“三農”經濟發展的保險產品與服務，
推廣農作物保險和養殖業保險，擴大農村保險覆蓋面。設計巨災保險產品，建立對地震、洪水等自然災害所造成人身、經濟損失的保險補償機制。爭取保險資金在西部投放，支持基礎設施和不動產項目建設。主動加強與人壽、人保、平安等保險總公司的聯系與溝通，爭取其在西部大型項目上開展全面合作，實現產業資本與金融資本的有效結合。
加大吸引東部沿海資金和國外資金力度，爭取符合國家產業政策的外部資金來西部投資。優化引資結構，在促進西部地區承接制造業轉移的同時，鼓勵外來資金投資西部服務業。
(五)發展西部金融業，健全西部金融組織體系
西部地區地方政府和金融監管當局要創造條件吸引金融機構在西部地區設立機構。加快引進金融租賃公司、金融咨詢公司以及全國性的保險、證券等金融機構。支持組建地方財務公司、消費金融公司、租賃公司等機構。發展投資咨詢、信用擔保和資產評估等中介服務機構，鼓勵和支持小額貸款公司、村鎮銀行等新型農村金融組織的發展。規范發展擔保、再擔保、典當、寄售等行業。
支持建立功能完善的金融市場體系和金融基礎設施體系。重視西部金融市場體系建設。充分發揮中央銀行的現代化支付系統、信貸征信系統、銀行卡跨行信息交換系統、反洗錢信息監測系統、外匯管理系統、國庫信息處理系統以及金融統計、貨幣發行等服務經濟金融發展的重要功能。研究西部經濟金融統計體系。
深化地方金融機構體制改革。探索完善地方金融資產管理體系，改變多頭管理格局。加快地方金融機構改革步伐，采取增資擴股等方式提升西部地區現有地方金融機構，包括銀行、信用社、證券、保險、信托、財務公司等機構的競爭力。鼓勵民營資本等各類社會資金投資入股地方金融企業，實現投資主體多元化。
建立健全地方負有責任的“準金融機構”的監管框架。吸取美國次貸危機教訓，整合監管資源，建立有效的小額貸款公司、擔保公司、典當行、投資公司(此類公司發展的自和風險承擔全在地方)等準金融機構的監管體系。規范融資平臺，降低金融風險。研究西部碳交易發展問題和西部低碳經濟發展規劃，促進經濟結構調整。完善支持金融業發展的政策體系。進一步提升社會信用意識，優化金融發展環境。促進金融聚集區建設，聚集各類金融機構和金融人才。重視黨政干部金融知識培訓，提高金融相關政策的有效性。
(六)中央要強化對西部的各項扶持政策，加大對西部大開發的政策支持力度
加大中央財政對西部地區的轉移支付力度、中央財政性投資力度，發揮財政政策的公平效能，推進地區間基本公共服務的均等化。宏觀調控過程中，在全國一盤棋的前提下，結構政策上對西部地區要有保有壓、有扶有控，實行有差別的產業、土地、金融、稅收等政策。健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，對西部地區支持東部發展所受到的環境破壞予以補償。同時，西部地區在吸引東部產業轉移時，不能“饑不擇食”、“承接污染”，必須嚴把產業政策關、環境保護關和資源集約利用關，防止高能耗、高污染、高排放企業落后產能向西部地區轉移。
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[關鍵詞]駐秦高校 大學生 戶口遷移 戶籍管理 戶籍改革
[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2013）03-0013-03
大學生這個群體是我國公民重要且主要組成部分，近十多年來由于高校的不斷擴招，2012年我國高校在校生人數達三千多萬，也就是說有這么多大學生牽涉到戶口狀態問題。每年的高校錄取人數和畢業生人數相加從十年前的400多萬到2011年的1300多萬，涉及到上學戶口是否遷移和畢業戶口遷出等問題，他們是3～5年短期內遷徙變動最大的群體。這個龐大的人群戶口處于什么狀態？有什么問題？生活的怎樣？應該是當今社會不容忽視問題，他們生活的好壞直接影響著他們的學習、工作，某種程度上也影響著當地經濟的發展和社會和諧穩定。
我校是一所面向全國26個省（自治區、直轄市）招生的駐秦高校，東北大學秦皇島分校與燕山大學和我校一樣，學生來自全國大部分省份。大慶石油學院秦皇島分校、中國環境干部管理學院及河北建材職業技術學院是駐秦三所職業專科學校，生源也來自我國部分省份。這6所高校在大學生戶口遷移問題上存在相同情況和問題，具有共性，也就是說我們6所駐秦高校學生戶口遷移現狀具有一定的代表性，能夠折射出當今社會及高校的普遍現象。戶籍與每一個人的生活息息相關，我們作為多年從事高校學生集體戶籍管理者，深知大學生們在戶口遷移過程中碰到的困難，為他們戶口處境擔憂。在實際工作中我們感受到了戶籍制度改革的進步，同時也感受到與之相適應的配套措施跟不上、誤讀或不理解有關戶口政策、某些單位和個人不履行職責等，導致大學生在戶口遷移過程中出現各種各樣的問題。怎樣理順高校大學生的戶籍管理？我國的戶籍制度怎么改革才能使大學生們少走彎路？減少社會行政成本？使他們把更多的經歷投身到學習和社會建設中去，這是我們值得研究和探討的問題。當然，戶籍制度改革不是說想改就能一步到位的改革，這是一項關系到國民生活的系統工程改革，需要不斷探索，循行漸進，更需要有識之士的關注和參與。
一、駐秦皇島高校學生戶口遷移的現狀
（一）上學戶口遷入高校
大學生戶口遷移從計劃經濟時代考上大學戶口統一從原籍遷移來學校，到2003年公安部規定“大中專院校學生入學后是否遷移戶口，可以根據本人意愿自由決定”。這經過幾十年的跨度，也是適應社會發展形勢國家采取的便民利民措施，是戶籍制度改革的進步。大學生入學時戶口遷移率從計劃經濟時代的100%，逐年下降，到2011年9月，駐秦東北大學秦皇島分校（教育部所屬）入學戶口遷移率50%、燕山大學入學戶口遷移率20%、我校入學戶口遷移率12%左右、大慶石油學院秦皇島分校遷移率29%、中國環境干部管理學院遷移率6.4%、河北建材職業技術學院遷移率6%左右，分析其原因：1.我國經濟正在發生深刻的變化，特別是農村，以前是上學追逐“農轉非”，向往城市生活，大中專學校畢業后包分配工作，遷戶口擁有“國家干部身份”，到現在的自己擇業且就業難，無所謂遷移戶口。另一方面，在中小城市和鄉鎮，人們生活水平日益提高，本地區的公共服務和社會保障體系逐漸加強，附著在戶口上的優惠待遇也會顯現。這是大學生不遷移戶口的客觀原因。2.各地正積極推進城鎮化和新農村建設，在農村歷來戶口與土地、宅基地等掛鉤，如戶口遷出意味著放棄所擁有的農村改革政策帶來的待遇。另外，看見本村的大哥大姐們上大學戶口遷往學校，畢業后沒有就業，戶口再想遷回家，就難上加難。這是近幾年大學生入學戶口遷移率下降的重要原因。但我國經濟發展不平衡，特別是偏遠及相對貧困地方的新生還是愿意把戶口遷來高校，有部分學生還認為戶口遷來高校是為了畢業后方便找工作以及在校方便辦事等原因（有些事情只能在戶口所在地辦理）。調查顯示，層次較高的高校大學生戶口遷移率較高，戶口遷移率也與生源地有關。這似乎預示著“戶口遷徙自由”的開始。
（二）高校畢業生戶口在校保留
2002年，國務院了《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革有關問題意見》規定：“學校可根據本人意愿，將其戶口轉至入學前戶籍所在地或兩年內繼續保留在原就讀的高校……超過兩年仍未落實工作單位的高校畢業生，學校和檔案管理機構將其在校戶口及檔案遷回其入學前戶籍所在地”。這也是國家為了緩解大學生就業壓力采取的權衡之策，但隨之出現了空掛戶、人戶分離，多年留校戶口無人問津等現象。實例一：2003屆畢業生李某，因戶口在校保留，直到2010年來電話詢問戶口之事：“戶口打回我原籍了嗎？原籍怎么沒有我戶口？”殊不知戶口是本人或人來校到所在地派出所辦理遷出后再到原籍派出所去落戶的過程，不懂戶口遷移手續或誤讀政策的大有人在。《意見》中指出：“超過兩年仍未落實工作單位的高校畢業生，學校和檔案管理機構將其在校戶口及檔案遷回其入學前戶籍所在地”。這問題就出現了，筆者認為檔案管理和戶口管理是兩回事，檔案管理應該是“公對公”，學校檔案管理機構可以將“超過兩年仍未落實工作單位的高校畢業生”的檔案，按“機要”郵寄或派專車送到畢業生原籍的省（市、縣）人事局或教育局存放保管（不需本人）。戶口則不同，即使學校戶籍管理部門在當地派出所把保留在校兩年的畢業生戶口統一辦理了遷出（遷往地“入學前戶籍所在地”）手續，也就是一張紙式《戶口遷移證》（有效期一個月），需要本人和委托人來校取這張《戶口遷移證》，再憑畢業證、報到證、身份證在一個月內到遷往地派出所落戶。這個《意見》中有關政策表述不太明確，有不可操作性的一面，使畢業生誤以為高校會將其戶口自動遷回到其原籍派出所。實例二：2005屆畢業生趙某和王某戶口在校保留，原因就業單位不解決戶口和沒有就業，戶口又不愿遷回原籍農村，趙某直到六年后要結婚登記了、王某因為要辦理第二代身份證了，才想起戶口還在學校保留，不得不千里迢迢來校辦理有關手續，他們經過幾年在外工作和打工經歷，感覺戶口還是遷回原籍比較安全妥當，嘆息道：想當年何必把戶口留在學校呢。這無疑給畢業生本人增加了時間和財力上的浪費，諸如此類現象并非個別。至今我校、東北大學秦皇島分校、燕山大學還有不少往屆畢業生戶口在校擱置。戶口保留在校產生的弊病，使高校戶籍管理部門工作處于被動，多年畢業生變遷無法與他們取得聯系。這給高校和當地派出所戶籍管理帶來難度，造成社會管理缺失。
（三）大學畢業生戶口遷出
臨畢業半年和一年前，大學生們大部分都離校忙于實習和找工作，無暇顧及學校辦理的各項畢業手續等，對戶口遷移手續更是糊涂。現象一：學校戶籍管理部門把《戶口遷移證》發到其手中，還不知道這是與他息息相關的戶口。不明白戶口遷移辦理程序和有時效性，從而造成戶口遷移出現尷尬局面。提醒他們在一個月內到遷往地址的派出所落戶，但往往《戶口遷移證》不是過期了、丟失了就是放在口袋里不去辦理落戶，形成所謂的“口袋戶”。只有等到要開具有關證明或要辦理身份證了才想起戶口的作用，再四處打聽自己的戶口在哪。來校詢問后才知道其畢業時戶口已遷出了，在自己“口袋里”放了幾年，這時因為《戶口遷移證》過有效期了，需要持《戶口遷移證》到遷出地派出所更改有效期，才能到遷往地落戶，這就給其本人帶來諸多不便和麻煩。現象二：2010年畢業生孫某，畢業時暫沒找到合適工作，按有關政策其戶口可以遷回原籍（河北某縣農村）落戶。高校為其辦理了回原籍的遷出手續，但到原籍派出所落戶時不予辦理，告知：要落戶到父母戶口簿上，必須把“非農業轉成農業”戶口。后來孫某找關系花了不少銀子才把戶口落回了家。家里經濟條件不好并找不到關系的畢業生，戶口就只能放在自己的“口袋”里等待，下一步不知如何是好。目前，我國有12個省份取消了戶籍二元登記制度，也就是說沒有“農業與非農業”之說。取消“農業與非農業”登記是戶籍制度改革的進步，但有的地方是可以不執行上級政策，還是有故意刁難之意呢？畢業生這個弱勢群體又奈何呢？孫某埋怨道：早知現在，何必當年把戶口遷到學校呢。
二、駐秦皇島高校學生戶籍管理模式
（一）九月份，入學時新生戶口遷入學校
高校戶籍管理部門統一管理，分院系專業審核、統計、登記，把戶口遷移證的各項信息輸入計算機管理。我校所在地派出所管理了轄區駐秦6所高校，學生人數幾萬，雖然新生戶口遷移率下降，但每年遷移戶口人數不少，2011年當地派出所錄入新生戶口也有4500人左右。由于當地派出所落戶數量大、時間集中且資源有限，為了不耽誤轄區居民辦理業務，并照顧各高校學生盡快落戶，派出所只能利用周末和節假日加班加點為各高校辦理。大學生遷來的戶口往往到年底或來年三四月份才能落戶妥當，在落戶前這段時間，如果大學生身份證丟失就無法辦理有關事情，如果銀行卡丟失沒有身份證，只能在銀行辦理卡掛失處理，本人無法取款使用。這種現象在駐秦高校學生中時常發生。
（二）六、七月份大學畢業生戶口從高校遷出
高校戶籍管理部門要提前一兩個月核查畢業生遷往地址信息。在這期間畢業生身份證丟失等原因想申辦身份證，當地派出所一般不受理，因為我省身份證辦理周期為1～2個月，這段時間戶口有變更移動的話，導致其身份證信息和戶口信息不一致，受其影響就不能順利辦理身份證。反之，派出所受理了其申辦身份證，在身份證下發之前，戶口就不能遷移變更。辦理畢業生戶口遷出和新生戶口遷入一樣，有幾個月戶口處于“真空期”。這段時間大學生們不能行使自己的各項權益，給他們帶來的不便和損失也在所難免。
（三）高校無法直接利用公安網進行戶籍管理
出于安全，公安網只能在公安系統內部使用，不能在外使用，各高校也無法直接利用公安網進行戶籍管理。為了更有效地管理學生集體戶籍，也更好地為學生服務，高校投入人力、財力開發自己的戶籍管理系統軟件，盡量達到公安部門的一致要求，實現戶籍管理的查詢、統計、遷移、打印等各項使用功能。在新生入戶和畢業遷出時，把學生的戶籍信息逐項輸入計算機管理。學校戶籍管理部門把學生戶籍整理完成后，再預約時間排隊到當地派出所將學生戶口信息連同照片錄入公安網，這才能算是真正意義上的落戶，只有落戶了學生才能辦理與戶口相關的業務。在辦理畢業生遷出時也是一樣，在公安網上查詢畢業生信息并輸入遷往地址，打印《戶口遷移證》，這才算是真正的遷出。這就導致一個學生戶籍信息在高校和派出所兩個部門重復登記，浪費時間和資源，也增加了公安部門和高校的行政成本。駐秦6所高校戶籍管理基本上都是這種模式管理。
三、探討戶籍制度改革要“以人為本”的有效對策
第一，高校大學生戶籍管理是我國戶籍管理制度的重要組成部分。針對大學生成為“口袋戶”“人戶分離”“空掛戶”等現象，只有在戶口遷移過程中才能出現這種情況。有的是不了解戶籍辦理手續形成，有的是與戶籍制度改革相適應的配套措施跟不上造成的，有人為因素也有社會因素。雖然我省早在2003年就取消了“農業和非農業”之說，但感覺是“換湯不換藥”，特別是農村不是真正意義上的取消。如果附加在戶籍上的各種待遇取消，還原戶籍的本來面目：戶籍只是作為公安部門單純的人口登記管理，為社會治安提供幫助。戶籍制度改革與社會公共服務體系剝離，就會減少或杜絕戶口遷移過程中出現的各種現象。
第二，其實大學生戶口遷移到高校，并非是實際意義上的“常住戶口”，3～5年畢業生不論是否就業都是要遷離高校的。短期內來回遷移戶口，不僅增加了社會行政管理成本，而且會帶來上述所列舉的各種問題，從而造成戶籍管理秩序混亂。雖然十年前公安部門就出臺了大中專學生入學遷移戶口可以根據本人意愿自由決定，遷移率也有所下降，但是，從近幾年大學生戶口遷移情況來看，出現的問題還是不少。試想大中專院校學生上學不再遷移戶口，只憑身份證或戶籍證明來校登記管理，堅持“以人為本”，等畢業后落實了工作單位，再根據本人意愿是否從原籍老家遷往工作單位。鄰省遼寧和山東，幾年前就執行的錄取本省新生戶口不遷移的措施值得我們借鑒。
第三，我國實行實名制居民身份證已有近27年的歷史了，現在公安部門的戶籍管理系統實行全國聯網條件也基本成熟，這就為公民居民身份證的唯一性、準確性和通用性提供有效保障，這也增強了加快戶籍制度改革進程的可行性。我國正經歷著人類歷史上最大規模的人口流動，第六次人口普查數據顯示：我國離開戶口登記地半年以上的流動人口達2.61億人。試想，如果能夠探索一條可以在異地（居住地）公安機關申請補辦身份證和護照等業務，不需要再回到戶口所在地派出所辦理等，這將大大地方便民眾，節約了開支，降低了成本，也充分體現“以人為本”的理念。
戶籍管理制度在社會管理中起著重要的作用，我國正處在社會各項制度改革逐步完善和改進時期，戶籍制度改革有它的歷史性、重要性和復雜性，加快其改革步伐，也是要“摸著石頭過河”循行漸進的過程。建國60多年來，我國的戶籍制度經歷了從自由遷徙時期到嚴格控制時期再到取消遷徙自由權利，直到今天遷移政策放寬等一系列改革措施。但在今天第十二個五年計劃的開局之年，我們還是感覺到戶籍制度改革滯后于國家的社會經濟發展和社會現實。進一步深化戶籍制度的改革，加大戶籍改革力度和步伐，這是民眾的訴求。希望在不久的將來人們能夠真正感受到“戶口遷徙自由”，這是我們戶籍制度改革的理想目標。
【參考文獻】
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