發布時間：2023-03-13 11:16:52
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的農村公共產品樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
中圖分類號：F3020.2 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.07.016
Abstract： A single mode of supply of rural public goods which was the government single supply mode severely restricts the further development of China’s rural areas. How to improve rural public product supply model to become an important factor in promoting the development of rural economy and society. Based on the analysis of problems and reasons of the supply of public goods in rural areas， put forward a conception of constructing the rural public products supply main body mode， in order to solve the problem of single supply of public goods in rural areas， advices and suggestions were given.
Key words： rural public goods； supply； multi subject
1 農村公共產品的基本概念
農村公共產品是農村發展必不可少的資源，為農村提供足夠數量和質量的公共產品，有利于“三農”問題的解決，促進農村經濟的發展和農民生活水平的提高。理論上講，農村公共產品主要包括公共工程、公共教育、社會保障產品、行政機構管理費等。具體來說，公共工程主要包括灌溉等大型水利設施、大規模的植樹造林、農村環境保護工程等，用于促進農業的發展和環境的改善。公共教育主要是農村的九年義務教育制度，農村各類學校的教育支出還包括農村的掃盲工作。社會保障產品主要包括農村最低生活保障制度，對農村“五保戶”、貧困農民的生活救濟等，還要促進農村醫療基礎設施的發展。行政機構管理費和事業單位事業費是指基層政府發揮其職能所需要的管理費，如農業科研、技術推廣、畜牧獸醫、水利部門所需經費等。
大多數農村公共產品是介于純公共產品與私人產品之間，僅有不完全的非排他性與非競爭性的產品，如農村基礎設施、農村義務教育、農村社會保障等[1]。農村公共產品的供給數量和供給質量直接關系著整個農村經濟的發展。
2 農村公共產品供給狀況及原因分析
2.1 農村公共產品供給的現狀
2.1.1 農村公共產品供給數量不足 當前，我國農村公共產品供給不足主要表現在基礎設施建設不完善，社會保障制度不健全。一是農業設施建設有待完善。要想提高土地的利用效率，就必須促進農業的機械化和集約化種植，而這需要政府的政策指導和財政補貼的支持，需要政府加大對農業基礎設施的投入，包括機器設備、灌溉設施。而且國家對農村文化教育的投入不足。農村教育所需費用依靠財力有限的地方政府，導致農村學校供給不足，大多數情況下都是幾個大村莊一個小學校，導致很多學校學生數量太多，而教室和教師太少，學校的數量和教師的質量難以滿足農村發展的需要。而且很多農村沒有圖書館和供群眾學習的基礎設施，無法滿足農村村民對知識文化的需求。二是社會保障性質的農村公共產品供給嚴重不足。農村的醫療基礎設施不足，很多農村沒有正規的醫院，農民如果要做各種檢查必須去縣城的大醫院，這使很多農民害怕生病。而且農村的養老保險和失業保險還沒有完全建立，公共財政還沒有用于農村的每一個角落。我國農村公共產品供給的總量不足嚴重制約著我國農村經濟的發展。它是造成我國鄉村治理低水平的“瓶頸”，直接影到社會主義新農村建設及全面建成小康社會的實現[2]。
一、農村公共產品概述
農村公共產品一般是指與農民生產、生活相關的、能滿足不同農村居民消費或享用的農村社區集體共享的產品，農村公共產品的范圍廣泛，包括農村義務教育、農村社會保障、農村基層政權建設、大江大河治理及環境保護等方面。
二、我國農村公共產品供給的現狀
近幾年來，從農業稅的全面取消，到“社會主義新農村建設”戰略的提出，都表明“三農”問題已越來越受到關注。1998年――2003年中央直接用于“三農”的支出累計達9350多億元，2004年、2005年、2006年，中央財政各項支農資金分別為2626億元、2975億元、3397億元，增長速度迅速。然而，在如此大的資金投入下，農村公共產品的供給仍然存在嚴重的問題。
(一)農村公共產品的供給總量不足
1．與農業生產和農民生活息息相關的農村公共產品供給不足。主要表現為，農田水利設施年久失修；大型農用固定資產缺失，農業機械化水平低；農村道路交通、郵電通訊不便；廣播電視使用程度低等。據統計，目前全國13％的村未通公路，交通條件極差；53％以上的村未通電話；農村用電壓不穩定，電價平均為城鎮電費的2倍以上。
2．關系到農村可持續發展的公共產品供給不足。例如，農村義務教育問題突出；現代社會保障制度幾乎為空白，農民無法享受最基本的生活保障；農村醫療衛生缺失，占全國人口70％的農民只享受到全國20％的醫療資源。
(二)農民享受公共產品付出的代價不盡合理
農民與城市居民同樣承擔著稅法規定的應納稅款，理應同城市居民一樣享受公共產品。然而，在城市提供公共產品，如修建道路、橋梁、公園、綠化時，居民不必繳納任何費用，而在農村，農民卻承擔著義務教育、計劃生育及一些基礎設施的建設費用，這些本應由公共部門提供的產品卻需由農民出錢興辦，這種不合理的現象對農民來說是不公平的。
(三)農村公共產品的供給效率低下
我國目前的農村公共產品的供給機制被總結為“自上而下的制度外公共產品供給決策程序”，即公共產品的供給很大程度上決定于上級的偏好，由上級決定公共產品供給的品種和數量。這就導致農村公共產品的供給脫離了地方的實際需要，缺乏科學的決策機制。同時，形成于計劃經濟時代的財政支農體系，涉及部門眾多，支農資金在不同部門間支配缺乏統一的協調機制，常常發生相互制約的現象，使得有限的資金在配置、管理過程中效率低下，公共產品的供給福利水平降低。
三、解決農村公共產品供給不足的政策建議
(一)完善分稅制財政體制，將各級政府的財權與事權相配比。
根據各級政府，尤其是中央政府與地方政府的財政支出范圍，合理調整收入的劃分范圍，據有關資料顯示，地方政府承擔著70％以上的公共產品的供給，而其通過“地方稅”為其支出融資的比重還不到20％。一方面，鄉鎮財政承擔了一些在全社會范圍內受益、本應由中央政府提供的公共產品，如義務教育、執行計劃生育的經費等，應得到合理的補償。另一方面，應盡快規范各級政府的事權劃分，如義務教育、民兵訓練、農村基礎科學研究等公共產品，應由中央財政和省級財政承擔。根據國務院發展研究中心的調查：義務教育經費78％由鄉鎮承擔，9％左右由縣級財政承擔，省級財政承擔11％，而中央財政只承擔2％，對于財源稀缺的農村來說，要承擔近80％的義務教育投資的確是勉為其難。
(二)建立規范的轉移支付制度，平衡地區間財政提供公共產品的能力上的差異。
全面取消農業稅以后，以農業為主的縣鄉基層財政面臨著前所未有的困境，有限的財政資源用于維護龐大基層政府運轉尚且不足，無疑會減少農村公共產品的提供。我國現行的轉移支付多是以基數分配為基礎的，對鄉鎮財政的轉移支付以專項轉移支付為主，這樣的模式不利于科學、有效地確定轉移支付數額，且透明度不高，操作上存在很大的隨意性。
(三)正確界定政府職能范圍，提高支農專項資金的使用效率。
按照市場經濟條件下對政府職能的要求，各級政府應盡快退出經營性、競爭性的經濟事務，將有限的財力投入到公共產品的提供上，避免政府行為的“越位”和“缺位”。另外，我國鄉鎮財政素有“吃飯財政’之稱，公務人員的工資、福利等支出占財政支出比重過大，擠占了一部分財政資金。在合理確定政府職能范圍的同時，適當縮小政府規模，削減財政供養人員，將更多的資金用于公共產品的供給。
(四)改變農村公共產品需求的表達機制。
加強農民的組織性和凝聚力，建立強有力的組織代表他們表達自己的需求，如“農業協會”等，代表這一特殊群體同政府進行談判，有效地表達農村公共產品的實際需求。
(五)利用民間資本為公共產品的提供籌集資金，
降低民間資金的準入門檻，為市場投資農村公共產品的供給創造條件。地方財政困難的政府應通過取消行業限制、簡化審批手續等方法拓寬民間投資渠道；優先鼓勵民間資本投向那些具有經濟效益和社會效益的農村公共產品；采取適當的優惠政策，如通過稅收優惠、補貼、貼息無息貸款等方式，吸引民間資金的投入；進行產權制度改革，將現有的公共產品按照一定的程序、計劃合理地出售或出租，收回資金投入新的公共產品的供給。
(六)健全農村公共產品供給的審計監督機制
1．以提高領導對農村公共產品供給決策的科學性為重點，推進經濟責任審計。把貫徹落實黨在農村的各項經濟政策和涉農資金項目的決策依據、程序及其效益情況作為評價各級黨政領導和涉農部門領導干部決策的重要內容，對照農村公共產品供給的資金使用目標和有關農業、農村經濟決策，檢查支農政策的科學性和資金使用的經濟性、效益性和效果性，及時發現和解釋被審計領導干部在貫徹“三農”政策、提供涉農資金決策的意識和本領，從根本上保證涉農資金科學、有序、高效的管理和使用。
2．以完善各級財政對農村公共產品的供給機制為出發點，強化財政審計。在預算執行審計中，突出對農村公共產品供給資金和項目的延伸審計，加強對財政支農資金收支管理、使用效益和農村經濟發展運行狀況的審計監督，通過對財政、水利、國土、科技、建設、交通等各有關部門管理使用農村公共產品供給及涉農資金、項目的情況進行監督，摸清涉農資金和項目管理情況，理順各部門行政管理和服務職能。
3．以提高政府農村公共產品供給的建設資金績效為關鍵點，實施農業工程投資審計。堅持重大農村工程項目必審制，對項目效益情況進行調查和評估，監督有無因立項不準、責任不清、管理不善或工程質量等原因，造成損失浪費或事故隱患等問題。
公共產品的供給和消費水平是居民生活綜合質量水平和現代化程度的主要標志。目前，城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正趨于縮小，而在公共產品消費，尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在拉大，公共產品的嚴重短缺，已嚴重制約了我國農村居民生活綜合質量的提高，生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足，甚至在不少地區，“行路難、就醫難、上學難”等問題依然存在，一些地方因缺少基礎設施，仍不能消費現代家用電器，使用現代通訊手段，享受現代文明帶來的新生活。在我國農村溫飽問題基本解決，許多地區基本達到初步“小康”的情況下，農村居民消費需求結構正由低層次向高層次轉變，因而增加公共產品的供給就成為新階段“小康”建設所面臨的一項主要任務。
增加農村公共產品供給，是新階段促進農民增收與減負的迫切要求。當前，農民收入雖呈現恢復性增長，但增速緩慢，城鄉居民收入差距越來越大。由于農業和農村經濟發展在很大程度上受到基礎設施等公共產品落后的制約，相應地農民收入增長也就受到一定制約。“路”與“富”的簡單關系，足以說明農村公共產品供給與農民增收的關系。可見，只有增加其供給，才能為新階段農民增收提供有力支持。
增加農村公共產品供給，是新階段促進農業和農村經濟進一步發展的必然選擇。加入WTO后，農業面臨越來越大的國際競爭壓力，基礎和戰略地位面臨新的挑戰，國家糧食安全系數期待加強，迫切需要通過公共產品供給的增加，從根本上改變農業的弱質狀況，形成新質的物質技術基礎。目前，公共產品供給的不足，已成為農業農村增強自身“體質”和“體能”，實現進一步發展的主要制約“短板”。因此，加快公共產品的供給，是農業農村經濟發展新階段的客觀要求和必然選擇
增加農村公共產品供給，是新階段在農村貫徹落實“三個代表”重要思想的主要內容和重要體現。黨和政府的領導、管理、方針政策也具有“公共產品”的性質。“為官一任，造福一方”，多為農民“辦實事、辦好事”，其內涵主要是指要多為農民創造、提供有效的公共產品。可見，增加其供給，體現“三個代表”的要求，有利于提高黨和政府在廣大農民中的形象，體現新階段黨的農村工作的新重點。
增加農村公共產品供給的制度創新
公共產品的規定性、內在要求和發展規律,決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度安排合理與否,對其有效供給和達到結構優化會起到重要影響。從實際看，造成農村公共產品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因，也有現實的原因；既有農村自身的原因，也有農村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國的公共產品供給制度和相關體制這種“公共產品”存在著不合理性。因此，增加農村公共產品的關鍵在于制度和體制的改革、完善與創新。
公共產品基本供給制度的不合理性與創新。在我國過去“二元化”發展模式和體制下，由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”，優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策，因而形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度，以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現為：城市所需的公共產品由政府包攬供給，所需資金主要由財政預算安排，而農村所需的公共產品政府提供較少，許多方面主要由農村基層負責提供，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出主要由農村居民來承擔。并且，政府承擔提供公共產品的責任及其界限不明確，本應完全由政府提供的一些公共產品，如義務教育等，由于受財力限制，政府并未提供或未完全提供。這就使得在各級政府財力一定和有限的情況下，重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，而對農村公共產品供給的投入嚴重不足，從而造成了城鄉公共產品供給的嚴重失衡，形成了很大的歷史欠賬。因此，要增加農村公共產品的供給，必須首先加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制及公共產品供給基本制度的改革與創新。一是要進一步調整現有的國民收入和利益分配格局，從根本上破除城鄉分割的“二元”公共產品供給基本制度和模式，加快推進公共產品供給體制和制度的改革與完善，逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例，城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的新型現代公共產品供給體制和制度。二是以實現兩種供給制度的并軌為目標，以堅持城鄉供給的統籌為原則，對城鄉供給逐步實行統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇。三是要按照公共產品的類別、層次，確定城鄉各類公共產品的供給主體，科學合理地劃分各級政府提供公共產品的職能邊界、職責和義務范圍，明確界定各級政府應提供哪些公共產品，尤其是農村公共產品。四是要明確區分政府與農民各自承擔供給責任的公共產品類別、范圍，合理劃分二者在公共產品成本支出上的責任界限，把應由政府承擔供給責任的公共產品，劃歸政府承擔，所需資金、費用納入規范的財政預算體系。五是要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉平衡、平等。
公共產品供給的財政體制的不合理性與創新。我國過去的財政體制，是一種向城市傾斜的財政體系和體制，在財政預算支出中，用于城市建設、發展和公共產品供給的資金偏重，而用于農村的偏輕，甚至過少，并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且，由于財政轉移支付制度欠缺、不規范，從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。要增加農村公共產品供給，必須進一步推進財政體制改革的深化和創新。要徹底破除傳統的財政體制和政策，加快新型現代公共財政體系及其框架下公共產品供給新體制和新制度的構建與完善，實現由“重城輕鄉”的傳統型公共產品財政供給體制和制度，向統籌城鄉發展、城鄉協調平衡、公平合理的現代公共產品財政供給新體制和新制度的根本轉變。其中，一是要通過進一步調整和理順各級政府的財政分配關系，合理劃分、科學確定其事權和財權，尤其是農村公共產品供給上的事權和財權，使兩者相對稱、相統一。二是要加快有利于增加農村公共產品供給的財政分配政策的制定和完善，調整支出結構和資金使用方向，使資金支出更多地向農業農村傾斜，確實實現投入向以農村為重點的轉移。三是要進一步健全財政轉移支付制度，加大向農村轉移支付力度，深化農村基層財政體制改革，理順、完善農村財政體系。
公共產品供給的農村稅費制度的不合理性與創新。土地經營制度改革后，我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民繳稅可以看作是農民為消費政府提供的公共產品所負擔的成本，稅外向農民收取各種費用，可以看作是為向農民提供一定公共產品而實行的一種政策性、準制度性籌資手段，而農民交費可以看作是農民為消費一定公共產品所承擔的成本支出。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。這種稅費并存的、不合理的公共產品供給籌資制度安排，既是造成農民負擔過重的主要原因，也是農村公共產品供給短缺問題的癥結和根源所在。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成，尤其是不該由農民來負擔而由農民來負擔的問題仍未解決。推進農村稅費制度改革的深化與創新，一是要加快城鄉統一稅制的步伐，合理確定農村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制；二是要進一步對農村稅費體系進行合理重構，盡快建立起新的有利于增加農村公共產品供給的籌資制度，及早實現一些公共產品由政策性提供為制度提供，其成本由農民負擔為政府負擔的轉變，從而最終實現其城鄉統一的、單一的政府制度提供；三是要使稅費改革既符合國際通行的做法，又讓農民真正在公共產品和利益分配上享受平等的國民待遇。
此外，還必須創新農村公共產品供給投資體制、融資體制、公共決策制度，徹底消除不適應農村公共產品供給發展要求的體制和制度性因素與障礙，建立有利于促進其發展的新的體制、制度和機制，從而為增加其供給奠定體制基礎，提供制度保障和動力。
增加農村公共產品供給的政策支持和理論支撐
增加農村公共產品供給，除了推進制度性改革，進行體制和制度系統創新，構建新的供給體制和制度外，還必須進一步轉變政府職能，提供更多的政策支持和理論支撐。
關鍵詞：新農村建設；城鄉一體化；農村公共產品供給
農村公共產品主要目的是改善農民居住環境、提高農民生活水平、改善農業生產模式。隨著新農村建設步伐的不斷加快，我國農村公共產品的供給和需求也發生了很大的變化，供給和需求逐漸向著實用性和多樣性的方向轉變。隨著農村經濟條件的不斷變化，農民對公共產品的供給提出了更高水平的要求。目前，我國公共產品供給在供給總量、供給結構、供給模式等方面還存在一定的問題，難以適應新農村建設發展的需要。因此，必須要采取有效的措施以改善農村公共產品的供給，促進新農村建設的發展。
1.新農村建設背景下農村公共產品供給存在的問題
1.1公共產品供給總量不足
在新農村建設背景下我國農村公共產品供給存在的首要問題之一就是公共產品供給總量不足。長期以來，我國農村經濟發展都處于較低水平，隨著農村經濟的不斷發展以及我國城鄉一體化建設進程的不斷加快，廣大農民對公共產品的需求不斷提升，目前我國農村公共產品供給總量存在嚴重的不足現象，這在很大程度上限制了農村公共產品的供給，使其難以發揮服務農村經濟發展和改善農民生活的作用。
1.2城鄉及區域間公共產品供給不均衡
由于我國地域廣大，各地域城鄉之間的經濟發展水平存在較大的差異，因此城鄉區域間之間的公共產品供給存在嚴重的不均衡現象，一般而言都是城市的公共產品供給總量多于農村，東部地區多于西部，這種現象的長期存在使得我國農村公共產品的供給總量呈現嚴重的不均衡現象，公共產品對于促進農村發展的貢獻度也存在較大的差異。
1.3公共產品供給結構失衡
我國農村公共產品供給的結構存在嚴重失衡現象，使其供給過剩和供給不足問題長期存在。農民生產和生活的所必需的公共產品供給長期不足，而一些需求較少的公共產品的供給卻存在一定程度的過剩，比如有大量的資金被一些形象工程等占用。很多地方政府對農村硬件基礎設施的投資力度不足，這種決策機制在很大程度上影響著新農村建設背景下農村公共產品供給的質量。
1.4公共產品供給效率偏低
目前我國農村公共產品體制使其對資源的實用效率十分低下，難以達到公共產品供給的帕累托最優狀態。目前我國政府在公共產品供給方面實施的是自上而下的決策機制，上級政府直接以行政命令的形式決定農村公共產品的供給。這種模式難以反映農民對公共產品真實的需求情況，也難以真正滿足農民的需要。資源配置效率較低是目前我國農村公共產品在供給方面呈現的重要問題之一。
2.新農村建設背景下完善農村公共產品供給的對策建議
2.1增加公共產品的供給
隨著新農村建設進程的不斷加快，我國農村公共產品供給總量還難以滿足農村發展和農民的需要。因此必須首先要增加農村公共產品的供給總量。要根據各地區農村經濟發展水平和廣大農民對公共產品的需求，增加在醫療衛生、教育等方面的投資力度。在一些形象工程等方面適度減小投資，以確保農村公共產品的供給能夠達到應有的效果。
2.2調整公共財政支出結構和投入力度
要重點對地方政府農業管理職能進行調整，按照市場經濟發展機制和公共財政體制的要求，重新確定農村公共產品供給資金的支出，減少不必要的中間環節。另外，要充分重視目前農村地區迫切需要的財政資源，加強對必需品和基礎設施的投資力度。針對農業生產采取稅收優惠政策，鼓勵更多的企業和社會力量逐漸進入到農村生產和發展等領域，搞活農村公共產品的供給體系。
2.3完善農村公共產品供給運行機制
目前，我國農村公共產品供給運行機制還存在很大的問題，因此在新農村建設背景下必須要通過完善相關運行機制來完善公共產品的供給。首先，地方政府要深入調研，充分了解到農村生產和農民生活對公共產品的實際需求，破除行政力量的過分干預，使得廣大農民能夠自主決定其所需要的公共產品和服務，對關鍵性的公共產品進行大量的供給。并對現有的運行機制進行不斷修正和完善，使其能夠長期服務于新農村建設的發展。
2.4逐步將農村居民納入社會保障體系
我國目前所實施的社會保障體系取得了一定的成效，但是在農村地區還顯得相對薄弱。因此要想使得農村公共產品的供給取得應有的效果就必須要將農村居民納入社會保障體系，醫療、教育、養老等保障體系目前還處于不斷完善過程中，重點實施“扶貧”項目，解決農村居民基本的生活需求，為農村發展、農業生產、農民生活等提供完善的保障體系。
總結
從目前我國農村公共產品的供給現狀和存在的問題來看，只有不斷增加公共產品的供給、調整財政支出結構和投入力度、完善供給機制和健全社會保障體系等才能夠有效解決新農村建設背景下我國農村公共產品供給出現的諸多問題，并有助于實現我國城鄉一體化建設和促進農村經濟社會的發展。
參考文獻：
[1]劉彤.農村公共產品供給問題及解決思路——基于供給主體的分析[J].理論探索,2015(03)
論文提要:我國農村公共產品的供給制度是以體制外供給為特征，形成了供給不足和結構扭曲，為此本文提出了社會主義新農村建設中構建新的公共產品供給制度的基本框架，并探討了實現這一制度創新的路徑選擇。
公共產品是相對于農民“私人產品”而言的具有消費的共同性、非競爭性和非排他性，用于滿足農村公共需要的產品，是農村經濟社會發展中的重要基礎。按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求推進新農村的建設，一項重要的內容就是認真分析當前農村公共產品供給制度的現狀，采取科學方法促進公共產品供給制度的變遷，構建科學的農村公共產品供給制度。
1.當前農村公共產品供給制度的弊端分析
現行農村公共產品的供給制度是在人民公社時期制度框架基礎上建立和發展起來的。無論是人民公社時期，還是農業改革時期，農村公共產品的供給都陷入了相同的困境，其深層原因從根本上說是農村公共產品供給制度方面存在的問題，歸根結底是由我國多年來形成的“二元化”發展模式和體制所造成的。由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”，優先發展城市的傾斜性發展戰略和政策，因而形成了城鄉有別的重城輕鄉的公共產品供給體制的基本制度。這一制度基本特征有以下三點:
(1)農村公共產品的體制外供給是其根本特征
從我國農村公共產品的特殊性來看，由于其所處的地域廣闊性(廣大農村地區)和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監督機制。但是不管是人民公社時期還是改革開放時期，我們在長期的工業化為中心的發展戰略中，政府沒有雄厚的財力和健全的機制保證農村公共產品的提供。而農村的公共產品供給體制無不體現了一種體制外的特征。
第一，農村公共產品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產品提供的職責劃分上，中央政府主要負責全國性公共產品，地方政府負責地方性公共產品。而履行與農民收入增長及農業發展息息相關的農村公共產品所需的費用并不能由地方政府(主要是鄉鎮政府)的制度內財政收入完全負擔。由于農業稅的輕稅政策，因此以農業為主要收入來源的縣、鄉政府財政力量十分薄弱，財政缺口大。這種情況下鄉鎮政府處于一種矛盾的地位:既要履行法律的職責，又要提供公共產品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。人民公社時期，我國正處在工業化剛剛步、資本原始積累的匱乏時期，農村的公共產品主要由公社內部解決。由于政社高度合一，公社具有很強的統攝農村政治、財政的權力，再加上當時國家很困難，為了支援工業建設，農村就由農民出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農村所需的公共產品經費就不進入國這家公共收支系統。人民公社解體后，鄉鎮政府取代人民公社成為農村基層政權，并承擔起本轄區公共產品供給的職責。但是，新的農村公共產品資金籌措制度并沒有進行根本的變更，仍然沿用人民公社時期的供給體制，隨著公共產品種類的增多、范圍的擴大，公共支出的不斷增加，鄉級政府提供公共產品的費用遠遠不能解決供給問題。為了確保農村公共產品供給體制的運轉，鄉鎮政府就不得不強行向農民攤派各種費用和勞動，農民以制度外的方式承擔著絕大部分農村公共產品的供給。
第二，農村公共產品供給決策的體制外特征。在我國現行的農村公共產品的供給體制下，提供什么樣的公共產品，提供多少農村公共產品，通過什么渠道來提供農村公共產品，都是由上級政府及其部門“為民做主”。農村基層政府作為一級組織具有獨立的利益，它所追求的目標可能與農民的要求并不相同。為了達到基層政府的目標，農村公共產品的供求往往不對稱，供求矛盾突出。與城市公共產品相比，農村公共產品的分散性、局限性和投資的周期長、見效慢，從而造成地方政府官員決策的短期行為。
農村公共產品供給體制的外部性使公共產品的提供者和消費者不能統一，缺乏激勵機制，最終對農村公共產品的供給效率產生了非常不利的影響，出現數量上嚴重不足和結構上嚴重失衡的特征。
(2)體制外供給使農村公共產品供給嚴重不足
由于縣鄉政府制度內財政收入有限，制度外資金投入又缺乏相應的監督和有效的激勵，導致農村公共產品供給的嚴重不足。現階段我國農村公共產品供給嚴重不足主要體現在兩個方面:一是純公共產品嚴重不足。農村科技、農業相關信息等“軟”公共產品無不能滿足農民的需要;農村法律政策供給不足;農村生態環境惡化。二是農村準公共產品嚴重短缺。農業基礎設施嚴重不足;農村教育供給嚴重短缺;現行的社會保障制度建設很不完善。比如，由于農村環境問題和醫療狀況，使得農民的人均預期壽命大大落后于城市.。據2000年進行的第五次人口普查資料，中國人均期望壽命為71.4歲;其中城鎮居民人均壽命75.21歲，農村居民人均壽命69.55歲，前者比后者高出5歲多，相當于發達國家與中等收入國家之間的差距。
(3)體制外供給使農村公共產品供給結構嚴重失衡
由于農村公共產品供給決策的外部性，供給者和消費者目標并不一致，因此當前農村公共產品供給結構嚴重失調。供給結構的失調主要表現為嚴重的“重硬輕軟”和“重準輕純”。一些地方政府在農村公共產品的供給中熱衷于看得見、摸得著的“硬”公共產品的生產和供給，對上級要求考核的農村電網改造、交通道路建設等公共設施項目，千方百計地組織資金加以實施，而對農業科技的推廣和應用、農業發展的綜合規劃和信息系統建設等“軟”公共產品的生產，卻沒有太高的積極性。與此同時，由于準公共產品的范圍比純公共產品的范圍大，因而一些地方政府對農村準公共產品的生產比較重視，如對需要達標的鄉村公路、自來水設施等，即使沒有錢也要從對農村的攤派中收取資金進行建設。而對于涉及戰略性的純公共產品的生產，卻并不熱心。農民真正需要的公共產品提供不足，而不需要的公共產品卻存在供給過剩。這樣本來有限的公共產品投入得不到合理利用。當前，由于體制外農村公共產品的長期作用，使得農村純公共產品嚴重不足——農村科技、農業相關信息等“軟”公共產品不能滿足農民的需要，法律政策供給不足，農村生態環境惡化，農村教育供給嚴重短缺，農村基礎設施薄弱，農村社會保障很不完善。相反，農村卻“政績”工程過多，政府機構臃腫，人員供給過多，基層政府制訂的干預農民生產的政策供給過多。
2.構建社會主義新農村公共產品供給制度新框架
社會主義新農村建設是我國經濟社會總體上進入以工促農、以城帶鄉的發展階段這一背景下的全新發展戰略，工業反哺農業、城市支持農村、統籌城鄉發展在全國全黨已經形成共識，因此，從根本上解決中國農村公共產品供給問題，必須打破城鄉二元結構，對農村公共品供給制度進行重構，進行全面的制度創新。在制度創新中必須構建如下的基本框架:
2、農村公共產品供給嚴重失衡。青海農村公共產品供給在產品供給結構上嚴重失衡,尤其體現在強調物質性公共產品供給的同時,忽視非物質性公共產品供給。這種失衡具體體現在:農村公共產品供給重視物質性公共產品供給,忽視精神文化類公共產品供給;注意到了道路橋梁等交通設施建設,忽視環境保護等公益事業的發展。另外,由于青海農村的農業生產條件和經濟社會發展水平不一樣,各村自己提供公共產品的能力也不一樣,在同一地域內各村公共產品供給也存在很大差異。青海農村公共產品的缺乏,意味著農村、農民在進行私人產品的生產和消費時要付出比城市居民更高的費用和成本。公共產品供給上的差異必然影響到公共產品消費者的生產成本和收入水平。好的基礎教育和衛生保健,可使潛在的窮人更可能有機會脫貧。而青海的基礎教育、衛生保健等公共產品在農村的缺乏,制約了農民提高個人獲得收入的能力。
筆者在調查中也發現了一些在解決農村公共產品供給中的有益探索和嘗試,這些舉措不僅大大提高了當地農村公共產品供給水平和效益,而且有力地推動了當地經濟社會的快速發展,對其他地區如何因地制宜地推進農村公共產品供給事業也是一個很好的參照和借鑒。這些做法主要包括:
1、通過移民搬遷、充分搭國家現有公共產品資源便車的辦法來解決農村公共產品供給。筆者在青海海北、海東等地農村看到,原來一些地勢低洼、經常遭遇洪水,或者被政府劃定為蓄洪、行洪區的村莊,在政府組織和補助下,整體搬遷到地勢較高而且交通便利的地方統一建設移民新村,使得這些村子的公共產品供給發生了翻天覆地的變化;也有一些山區鄉村,由于村民原來居住分散,不僅交通不便,而且像子女上學以及電話、有線電視等基礎設施都非常難以統一提供,他們就在附近公路邊開辟一個相對集中的位置進行集中建房,不僅在不投入交通設施的情況下大大改善了居住交通條件,方便子女上學,也使有線電視、電話等現代生活設施能夠迅速走進普通村民家庭;還有很多靠近國道、省道的村子干脆都搬到路邊成片建房,并逐步形成一些鄉村集市。
2、建立新的農村公共物品供給機制。經過改革開放二十多年的發展,我國農村公共物品建設陷入了一種困境:一方面是農村經濟發展和農民物質文化生活水平的提高對公共物品需求的不斷增強;另一方面是國家目前偏重城市而沒有能力為農村提供足夠的公共物品。又加之近年來農民收入增長緩慢,國家為了減輕農民負擔,推行費稅改革,使現行的農村公共物品供給機制受到限制。因此,當務之急是在新的情況下建立新的農村公共物品供給機制。應當主要著手于:(1)公共物品供給主體。考慮到農村的實際情況,農村地區各種層次的公共物品的供給應主要由省以上財政提供,地市級財政適當配套,縣鄉財政暫時不予考慮,以免進一步加重農民負擔。(2)公共物品需求區域性差異。由于我國東、中、西部農村地區的經濟情況和農民生活水平存在著一定的差異,因此各地區在公共物品的需求程度上也存在一定的差異。在有限的公共物品資源的分割中,按照區域性差異投放公共物品是一種最經濟、最有效的方式。(3)公共物品融資方式。公共物品供給資金來源應當以政府財政支持為主要,但在現實情況下,完全依靠政府財政解決問題是不可能的。因此,還應當由政府出面,動員全社會各方面力量,積極探索新的融資渠道。例如,發行農村公共物品建設特種國債;由私人提供政府補貼的方式;完全由私人或非營利組織提供等等。(4)監督管理。對農村公共物品建設資金應當設立專門的監督檢察人員,不僅要完善農村公共物品建設資金的管理,而且要監督資金使用情況和收益情況,防止農村有限的公共物品資源流失。
3、因地制宜,組織農民通過社會合作方式來提供公共物品。就我國當前的狀況來說,組織農民通過合作的方式來提供公共物品也面臨著一個極為尷尬的境地:一方面打破了“大集體”無效率,實行“單干”,提高了農村勞動生產率,“單干”渙散了農民之間的關系,使組織農民難上加難;另一方面國家無力提供足夠的公共物品,又要求農民組織起來通過社會合作的方式解決農村公共物品不足的矛盾。因此,現實的選擇就是因地制宜組織農民通過社會合作的方式進行農村公共物品的建設。因地制宜,是指根據各地農村經濟發展的不同情況,成立農民合作經濟組織或者通過農民合作的方式,在不過分增加農民負擔的前提下,進行一些區域性的、中小型的公共基礎設施建設。例如,進行中小型水利設施的建設和維護、鄉村道路的建設和維護、衛星電視接收設備的安裝、市場信息共享、農業技術推廣等等。這些投資少、見效快的農村公共基礎設施通過農民社會合作的方式來完成,一方面可以節省國家支農資金,進行大型的農村公共基礎設施的建設;另一方面可以融洽村民關系,建立農民經濟組織。
4、完善農村公共產品供給的配套措施。農村公共產品供給并不是孤立的,它涉及方方面面的配套機制,當前應做好以下工作:(1)完善農村稅制并統一城鄉稅制。完善農村稅制、統一城鄉稅制能夠為基層政府提供穩定的財政收入,可保證農村公共產品的供給資金。要通過全自治區的農村稅費改革,構建新的農村稅制,使城鄉稅制統一,既有利于全區稅收體系的完整統一,保護廣大農民的利益,保持農村的相對穩定,又有利于促進自治區市場經濟的發展,充分發揮稅收調節經濟的作用;(2)完善鄉村行政體制和政府官員政績考評體系。現行的鄉村型體制和政府官員政績考評體系嚴重影響了自治區農村公共產品供給的效率,有必要進行改革和完善。一是進一步完善鄉村行政體制。自治區鄉鎮一級普遍存在“小政府,大機構”的狀況,財政供養人員的支出負擔過于沉重,呈現典型的“吃飯財政”特征。這種狀況已嚴重影響了農村公共產品供給,使得供給資金不足、供給效率低下,因此改革鄉村機構、精簡人員,減少“吃飯財政”是關鍵;二是完善基層政府官員的政績考評體系。要重新構建績效評估體系,改革現行的以經濟數量指標為標準的政績考核體系。地方基層政府應在堅持以人為本、堅持科學發展的基礎上,將社區經濟的外部性、可持續性發展能力和本社區居民的滿意度作為評估標準。
主要參考文獻:
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關鍵詞 農村公共產品 公共財政 新農村建設 資金供給渠道
1 農村公共產品資金供給現狀
長期以來，在“二元經濟結構”下，我國在公共產品供給上實行兩套政策，城市公共產品基本是由國家提供，而農村的公共產品有相當大的比重則由農民自籌資金或通過“投勞”解決，造成農村公共產品歷史性欠賬較多，供給嚴重不足。雖然國家財政每年都要通過“支持農業支出”項目向農業投入較多資金，但大都為政府涉農部門的經費，最終落實到農業和農民頭上的如小型農田水利建設補助費、抗旱費等等是少之又少。建國以來，農業基本建設投資占全社會基建投資的比重一直偏低，1994年達到歷史最低點2.5%。盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達到7.3%，高于“九五”和“八五”期間的5.6%和3%，但是遠低于“二五”時期的11.30%。財政支農方面，改革開放以來，國家財政用于農業支出的絕對量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1 456.7億元，但財政農業支出占整個財政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4%，2001年降低到7.7%，下降近5.7個百分點。能源、交通、通訊方面，目前全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，農村用電電壓不穩、電價偏高，平均是城鎮電費的2倍以上。科、教、文、衛方面，由于科技投入不足，農業科技隊伍不穩定和流失問題尤為嚴重，在全國鄉級推廣站“斷奶”的有1.9萬個，占全國已建立鄉推廣站的40%，這一狀況使近年來畢業到農村的本科生和研究生已流失30%~40%；1993年，農村衛生費用占全國衛生總費用34.9%，1998年為24.9%，5年下降了10個百分點；農民文化素質低，在農村仍有10%的文盲半文盲和35%的小學文化程度的人口，初中及初中文化程度以下的比例占80%以上；農村大部分人口未享受社會保障，1991年享受社會保障的農村人數占農村勞動者的比重僅為2.2%，而同期城鎮享受社會保障的人數占城鎮勞動者的比重高達90.9%。此外，農村的生態環境惡化迅速，主要表現為水土流失、土地沙化、水資源匱乏、旱澇災害頻繁等。
20世紀80年代以來，尤其是黨的十六大以來，我國政府在不斷增強農業和農村發展投資力度的同時，也逐步拓寬了投資領域。財政支農支出由改革初期的150億元增加到2005年的約3 000億元；相應地，農民人均財政支農支出也由近20元增加到400元，增長約20倍。財政支農范圍也由常規性項目逐步擴大，從農業綜合開發，到農村“六小工程”建設，中央和地方的項目資金越來越多。但是，農村基礎設施仍然相對脆弱，農村公共服務缺失現象仍然相當嚴重，據國家統計局統計，2005年，國家財政收入達3萬億元，而中央財政用于農村基礎設施建設方面的資金約為293億元，不足全年財政收入的1%。國家發改委產業研究所的有關專家在江西、四川的25個村調研發現，建設社會主義新農村，按照一定的標準滿足農村道路、安全飲水、沼氣、用電、通信、廣播電視等基礎設施建設，扣除已經建成的投資項目，全國農民平均需要投資1 700～4 900元，其中貧困地區和一般地區投資需求較大，城市近郊農村投資需求相對較低。根據國家統計局數字，目前中央稅收和地方稅收總和，再加上預算外收入，可用財力規模占GDP比重近30%。應當說，政府的財力具備了以工補農、以城帶鄉的能力。但這距新農村建設的實際需要仍有較大差距。2005年，我國全社會固定資產投資突破8萬億元，其中城市基礎設施建設規模2萬多億元，如果每年從城市基礎設施建設資金中拿出10%，也就是2 000多億元投入到農村基礎設施建設上，15年就能投入3萬億元。
另據報道，從今年開始到“十一五”期間由政府牽頭，利用公共財政資金向農村投資，開展三大工程建設：①農村公共基礎設施投資。對65萬個行政村、320多萬個自然村的道路、供排水、新能源、通訊、廣播電視、校舍、衛生院（所）、廚房、廁所、圈舍等基礎設施，以村為單元進行連片、整體、全面改造建設；對農村垃圾處理、環境綠化、公共場所建設進行投資；為農民免費設計適合各地民俗民風的各種的住房，并對農民按新村規劃建設住房給予一定比例的資金補助。②農村公共服務體系建設。構建農村九年制義務教育，爭取用3～5年時間讓農村中小學生享受九年制義務教育；建立新型農村合作醫療制度，構建真正的農村公共衛生服務體系；加快農村社會保障體系建設，為農民建立醫療保險、最低生活保障和貧困救助制度。③農民增收工程。幫助農民調整農業農村經濟結構，增加農民收入。政府繼續支持發展農產品加工業；建設和進一步完善農產品批發和交易市場；進一步增加和完善對農業、農民的補貼制度；加大對農民的培訓力度，擴大培訓范圍等。
2 增加農村公共產品供給資金的渠道
現階段，要有效緩解中國農村公共產品普遍短缺的突出問題，關鍵是創新農村公共產品供給制度，從多方面、多渠道構建農村公共產品資金供給新機制。本文從資金供給渠道闡述如何增加農村公共產品供給的資金，以滿足農村公共產品供給的強大資金需求。
2.1 加大財政投入力度，提高農村公共產品供給水平，使公共財政“陽光普照”農村
由于農村公共產品供給嚴重不足，直接影響了農產品的產出效率，阻礙了農村經濟增長和農民增收，甚至影響到農村的穩定。按照十六屆五中全會的要求從根本上建設好新農村，推進城鄉統籌發展，就必須加大農村財政投入力度，改革城鄉二元的公共產品供給機制，將其納入公共財政體系，使農民享有同城市市民一樣的公共產品。首先，加大農村公共財政投入力度，增加農村公共產品的供給。從近幾年的實際情況來看，一方面，中央財政占全國財政總量的份額不斷上升，支農支出在絕對量上有較大幅度的增長；另一方面，從其占GDP的比重來看，農村財政卻呈下降趨勢。因此，各級政府應擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，進一步加大政府對農村的財政投入力度，增加農村公共產品供給，提高各級財政支農支出預算的增長幅度。其次，調整農村財政的投入結構，合理配置政府用于農村的公共資源。一是要調整并壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛生、文化、鄉村合作組織建設等方面的現有財政資源，增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入，爭取用3~5年時間讓農村中小學生享受九年制義務教育；三是采取稅收優惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農業農村社會發展領域。第三，采取區別對待的政府投入政策，加大不發達地區的農村財政投入政策。我國東部及沿海發達地區，經濟發展水平和農村公共事業的發展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區經濟發展落后，政府財力及農村公共事業發展水平相對低，因此公共財政覆蓋農村的力度應因地制宜、區別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。第四，合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序，將有限的政府財力運用到農村急需所用之處。由于政府財力要受當期經濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農村建設。這就決定了公共財政覆蓋農村必須分階段、分區域地排出優先順序，應該先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，后創造條件促進農村發展；先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品。
2.2 開征農村建設稅
在大力清減亂收費的同時，在全國范圍內開征農村建設稅，專門用于農村農田水利建設。可模仿城市維護建設稅的方法，以“三稅”稅款作為稅基，7‰作為比例稅率，按照2004年增值稅、消費稅、營業稅總額1.5萬億元，可征收稅款105億元。隨著三稅稅基不斷加大，稅款不斷增加，能夠用于農村建設的資金就會越來越多。
2.3 通過發行國債籌集農村公共產品建設資金
發行國債，不僅可以為農村基礎設施籌集大量建設資金，也在一定程度上滿足了社會各類投資者投資國債的需要。按照2004年國債發行規模已達7 000億元的基礎上，每年增加發行1 000億元國債，專門用于農村公路建設。
2.4 發行彩票籌集農村公共產品的資金
按照2004年福利彩票、體育彩票發行規模已達38億元的規模，增加12億元的彩票發行規模，籌集資金專門用于農村社會醫療保障，增加農村醫院，開展合作醫療等。通過發行新農村建設彩票可以在全國范圍內籌集到十幾億元資金，直接用于農村醫療保障建設，可以減輕各級財政的壓力。通過發行彩票來籌集資金意義深遠，如果組織成功，有可能通過這項活動開辟出一條向社會籌集農村公共產品建設資金的有效途徑，使我國社會主義市場經濟條件下的社會發展目標具備更堅實的基礎，能夠更有力地推進社會主義新農村建設。
2.5 推進農村金融體制改革
重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”及“新農村建設”服務的農村金融體系。一是改革農村信用社，解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理結構不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制等問題，并利用改革后的農村信用社網絡，支持農村城鎮化提速升級，促進農村和諧發展。農村城鎮化是改革城鄉二元結構，實現以城帶鄉，加快社會主義新農村建設的重要保證。農信社應大力支持城鄉一體化建設和農村基礎設施建設，積極介入中小城市和重點鎮、中心村的道路、供水、供電、通訊、住房、廣播電視、普及沼氣等基礎設施建設，逐步實現農村生態環境良好、居住環境優美，促進農村建設美好家園。二是改革農業發展銀行，將農業發展銀行改建成為農業產業化服務的政策性銀行，保障農業產業化發展的資金需求。三是發展民間金融，解決農村金融貧血。據統計，我國民間金融資本存量不少于10萬億元，但巨大的民間資本卻并未進入投資領域，另一方面，農村公共產品的建設需要貸款，農民的生產需要貸款，而農村正規借貸渠道卻十分單一，這就使得民間資本直接進入金融領域有了存在的空間。可通過必要的整合過程，成立區域性投資公司，或者區域性投資基金，如產業投資基金、行業投資基金和基礎設施投資基金，讓民間金融浮出水面，以合法的身份更好的支持農村公共產品的建設。
2.6 積極引進私人投資，構建多層次的公共產品供給
政府扶持并不意味著完全由政府提供，正如薩繆爾森指出的那樣：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”一般來說，純公共產品可以由政府公共提供，準公共產品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上給予優惠和適當財政補貼等方式，大量地引入民間資本參與農村公共產品的提供，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足。農村有大量土地資源，可通過以土地資源為主的公共自然資源向市場經濟需要的公共資本轉化等方式，或者采取政府與私人共同供給，如“BOT”方式，以吸引產業資本投資，吸引產業資本到農村進行改造，以整合本村范圍內的資源。例如山東企業家梁希森，掙了錢回去把自己的村子改造了，整體改造城市郊區農村，讓農民能夠隨著他的企業化進程改善自己的生活。這也是解決我國目前農村公共產品供給的有效途徑。
【關鍵詞】統籌城鄉發展 農村公共產品 開發性金融 融資渠道
農村公共產品有效供給是社會主義新農村建設的重要組成部分,更應是新農村建設的重要切入點。然而,融資難問題一直是制約和困擾我國農村公共產品有效供給的重要瓶頸之一。據初步測算,僅僅新農村建設就需要新增資金15萬億～20萬億元人民幣,與此巨大的資金需求相對應的卻是極度的資金短缺。雖然財政投資和金融信貸等傳統融資渠道發揮了巨大作用,取得了一定的實效,但由于政府財政投資不足和金融支持低效等問題,現有的各種融資方式仍然難以切實滿足統籌城鄉發展中農村公共產品有效供給的實際融資需要。在這種現實情況下,探討新的投融資渠道和模式顯得很有必要。
我國在城市基礎設施投融資模式創新和制度變遷過程中,較為成功地建立了渠道多元化、主體多元化和方式多元化的投融資渠道和模式,形成了政府與市場相互補充、共同發展的投融資結構,破解了城市基礎設施供給不足和投融資效率低下的雙重難題。在以農村基礎設施建設為代表的農村公共產品有效供給中,是否也可以通過市場化改革以實現多元化的投融資渠道和模式?筆者認為,開發性金融融資渠道可以通過市場機制和政府機制的“雙輪”驅動,很好地吸引社會資金投入到農村公共產品有效供給領域,從而極大地開啟和拓展統籌城鄉發展中的農村公共產品有效供給融資的發展渠道和空間,是農村公共產品有效供給融資中的一種重要途徑和有效方式。
農村公共產品有效供給融資困難的原因分析
農村公共產品自身的原因。農村公共產品的基本特征是消費的非競爭性、收益的非排他性、較大的正外部性且很難內部化,因此在其消費過程中“搭便車”問題的出現便成為勢所必然、無法避免。更進一步的惡果是造成很多大型農村公共產品在給農民生活和農村經濟帶來巨大好處的同時,卻因“搭便車”問題而使參與的市場供給主體得不到應有的基本補償,更不要說有所收益。因此無論是一般的投資者還是金融機構都對此望而卻步,不愿意投資該領域。
政府財政支持嚴重缺乏。從理論上講,政府應該提供像農村公共產品這樣具有廣泛和優異的外部收益的公共產品。但是我國作為一個由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的發展中國家,由于歷史原因影響,城鄉二元經濟結構十分突出,片面的工業化和城市化進程使得更多的資金被中央財政投入到了第二和第三產業以及城市基礎設施建設中,地方政府則因為普遍存在財權和事權不相匹配等體制問題,對農村公共產品有效供給的財政投資嚴重不足,致使農村公共產品有效供給融資難問題雪上加霜。
金融信貸支持乏力。首先,由于農村公共產品的投資回報率相對較低,與商業性金融追求贏利最大化的目標差距很大,甚至可以說相去甚遠,這使得商業性金融為農村公共產品有效供給提供金融支持缺少利益驅動而動力不足。其次,作為農村政策性金融主要實施主體的中國農業發展銀行,由于種種原因,從1998年開始,逐漸收縮其經營和業務范圍,目前僅僅在糧、棉、油收購方面發揮著主要作用,其巨大的融資潛力還沒有得到應有的發揮和釋放,致使其對農村公共產品有效供給的融資支持還非常有限。這極大地弱化和削減了農村政策性金融為農村公共產品有效供給提供融資支持的力度和實效。
開發性金融對破解農村公共產品有效供給融資難題的可行性分析
開發性金融是政府與市場的有效契合體,是為同時解決“市場失靈”和“政府失靈”而產生的一種融資金融理論。本文試圖學習、應用和借鑒這一理論,通過對政策性金融的深化和發展,主要是與商業性金融的融合發展(包括資本證券市場的深度參與和商業投融資手段的借鑒等),將政府這只“有形之手”與市場這只“無形之手”有機地結合起來,充分彌補現有各種融資方式存在的資金來源不足、投資風險較大等不足,從而破解農村公共產品有效供給的融資難題。
開發性金融能夠發放長期大額貸款,可以籌集農村公共產品有效供給所需的大量資金。大規模金融債券的發放和募集為主的籌資來源,再加上開發銀行良好的經營業績使得開發性金融具備了發放長期大額貸款的優勢。首先,與一般的商業性金融相比,開發性金融的資金來源具備長期性和穩定性的特點。這是因為一般的商業性金融資金來源主要靠吸收存款,而開發性金融可以憑借國家信用,通過在國際和國內資本證券市場上發放金融債券等市場化籌資機制來獲得長期穩定的資金來源。這就使得開發性金融有能力向農村公共產品有效供給領域發放長期大額貸款,而不必像一般商業性金融那樣擔心因為資產負債期限不匹配而引發流動性風險。其次,開發性金融具備良好的市場業績。與以“保本微利”為基本經營目標的現有農村政策性金融不同,開發性金融將國家信用與市場業績相結合,取得了顯著的成效。良好的經營業績為開發性金融支持農村公共產品有效供給奠定了深厚的物質基礎。
開發性金融控制長期風險的能力更強,可以為農村公共產品有效供給提供穩定安全的資金來源。開發性金融經過一定的探索與實踐,形成了一套應對集中大額長期風險的制度安排。首先,開發性金融在信用建設和風險防范方面取得了豐碩的成果,形成了相對完善的信用體系和風險防范制度體系。因此開發性金融可以以組織增信為主要手段進一步推進信用體系建設,在強調政府承諾、政府信用和政府協調的基礎上,充分依靠信用體系和制度體系的重新整合來控制和化解農村公共產品有效供給中的信用風險和損失。其次,開發性金融形成了完善、高效的金融債券發行和資產證券化的業務渠道和業務素養。因此開發性金融可以通過市場化發行金融債券和開展資產證券化業務,把農村公共產品有效供給過程中的信貸風險轉化為市場風險和證券風險,從而形成優于一般商業銀行零售儲蓄覆蓋風險的能力。
開發性金融在市場建設和制度建設兩個方面的豐碩成果,可以為農村公共產品有效供給融資渠道提供體制和機制創新的制度框架和市場環境。我國金融體制的落后和金融配置效率的低下是造成我國農村公共產品有效供給融資難的深層原因。為此,要想從根本上破解我國農村公共產品有效供給的融資難題必須從體制建設和市場環境建設入手。開發性金融可以主動運用和依托國家信用,通過政府和市場共同融資,以市場化的運作方式管理資金,以融資創新推動制度建設和市場環境建設,并積極構建以法人建設為核心的健康高效的資金運用機制,從而彌補農村金融體制中的市場缺失和制度缺損。
開發性金融對破解農村公共產品有效供給融資難題的成效分析
開發性金融融資渠道和模式的推廣和實施,可以為我國農村公共產品有效供給問題提供許多意想不到的突破性嘗試并產生積極而有益的成效。
首先,可以逐步破解我國農村公共產品有效供給的融資難題,使農村投資環境得到極大改善和優化。通過對鄉村公路、退耕還林和環境保護、健康衛生條件改善和教育文化通訊設施的完善等在內的農村公共產品有效供給領域的投資,一方面可以有效破解我國農村公共產品有效供給領域的融資難題,另一方面還可以使農村公共產品有效供給的投資增長率得到極大提高,從而加快鄉村公路、鄉鎮衛生院、鄉村電話等農村公共產品的迅速普及和應用推廣,改善農民的生活環境。同時,在實現農村經濟發展與國家公共財政收入同步增長的基礎上,使農村的投資硬環境得到改善和優化。
