發布時間：2023-05-28 09:40:23
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【關鍵詞】大氣污染治理；地方政府：政府責任
一、大氣污染治理現狀
大氣污染具有跨區域、流動性、復雜性的特點，這也決定了治理大氣污染是一項復雜的、反復的環境治理過程。我國政府面對嚴重的大氣污染也采取了各項措施，從法律層面到調整產業結構都作出積極的應對反應。
《大氣污染防治法》自1987年9月頒布實施以來，在控制我國大氣污染方面取得了相當的成績。隨著社會的不斷發展，又分別于1995年、2000年、2006年對該法做出了3次修改，2014年11月國務院常務會又討論通過《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案）》。現行的《大氣污染防治法》共七章66條，對大氣污染防治的監督管理體制、主要的法律制度、防治燃燒產生的大氣污染、防治機動車船排放污染以及防治廢氣、塵和惡臭污染的主要措施、法律責任等均做了較為明確、具體的規定。
大氣污染治理雖在某個區域取得了一定成效，但從全國來看，大氣污染呈現了繼續惡化的趨勢，探究其原因很有必要。
二、政府責任
政府是大氣污染治理的主體，也是中心，治理行為應當由政府指導、牽引，政府責任是否履行到位，是治理大氣污染的關鍵所在。治理大氣污染需要不同層級政府的合作，大氣污染的跨行政邊界既要求橫向的同級政府的合作，也有縱向的不同層級政府的協作，我國長期實行的行政區劃體制，將各個行政區域分割開來，導致屬地管理模式深深影響各地政府處理問題的立場和態度，當治理大氣污染危及到地方政府的利益時，政府就會選擇不作為，不履行治理責任，政府不作為的結果就是逼著企業繼續污染環境，而得不到任何處罰。
三、地方政府在履職中存在的問題
（一）法律不完善
地方政府的法律條文過于寬泛化，縱觀我國制定的法律，其間不難看到相關部門、相關責任人的字眼，沒有針對性，出現問題找不到責任人。另一方面，地方政府制定法律更多是強調是政府的權力，很少規定政府的責任，對行政責任人的法律責任追究明確，但對政府的責任缺少問責。大氣污染治理的實施主體是政府，對政府責任立法不明確會導致地方政府消極的治理態度，造成治理效果不明顯。
（二）監督力度不足
“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇有界限的地方才休止。”我國還沒有建立一套完整的大氣污染行政程序法去約束相關的行政機關和行政行為，大氣污染的治理中存在相當大的自由裁量權的運用，較多的自由裁量權就會導致權利的濫用，就使治理大氣污染的行政行為得不到有效監督，監督力度不足會大大削弱治理的成效。
（三）利益機制不完善
“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往。”無論是公民還是政府，利益是處理問題首要考慮的重要因素，人們認為一個國家、一個地區的發展絕大部分取決于經濟的發展，經濟發展所帶來的利益遠大于治理大氣污染，甚至可以這么認為，治理大氣污染不僅不能帶來經濟利益，還會在一定程度上阻礙經濟的發展。公共選擇理論將政府認定為理性的經濟人，經濟人是以利益為目的的，因此地方政府會采取各種地方保護主義來促進經濟的發展，地方政府的這種自立性是普遍存在的。
四、完善政府履行治理責任的建議
（一）建立科學的法律體系
地方政府在大氣污染立法過程中，要明確政府的具體治理責任，盡量避開有關部門、相關責任這些模糊的內容，例如，政府對治理工作的不作為行為相關部門嚴肅處理，正確分配政府責任，大氣污染傳播沒有墻壁，對于區域大氣污染，地方政府的責任也不能像那樣三六九等的被分開，而是處于同呼吸、共命運的狀態。加強對法律的執法力度，做到執法必嚴。
（二）加大政府治理信息的公開力度
公民參與大氣污染治理的前提是政府將信息公布于眾，很多公共問題的出現是由于信息不對稱造成的，現在，公眾對空氣質量的訴求比較普遍，因此他們更加關注政府對此做出的反應，公民只有清楚的知道大氣污染治理的具體進程，才能更好的配合政府工作，積極參與到治理大氣污染工作中。
（三）樹立綠色政績觀
我國特有的官員晉升制決定了地方政府官員只注重GDP，而不顧環境污染，但經濟的發展與環境息息相關，因此，要改變現在的唯GDP為尊的想法，要把經濟發展和保護環境結合在一起。對官員的晉升不僅要考察GDP，還要考察大氣污染的治理成效。
（四）向多中心治理轉變
政府雖然是治理大氣污染的主體，但由于政府能力的有限，內部監督的限制，很難達到治理的目標，還需要企業、公民的共同參與。地方政府在治理過程中應轉變治理思路，積極引導企業、公民參與治理工作，使治理工作從單一的政府治理向多中心治理轉變。
3月31日，省十二屆人大常委會第二十九次會議表決通過了《湖南省大氣污染防治條例》(以下簡稱《條例》)，將于今年6月1日起施行。
長株潭城市建成區可劃定高污染燃料禁燃區。《條例》要求，設區的市、自治州、縣(市、區)人民政府應當劃定并公布高污染燃料禁燃區，報省人民政府環境保護主管部門備案。高污染燃料禁燃區面積應當逐步擴大。長沙市、株洲市、湘潭市城市建成區可以劃定為高污染燃料禁燃區。
新建居民住宅樓配合建設專用煙道。《條例》要求，新建居民住宅樓、商住綜合樓將配合建設專用煙道。排放油煙的餐飲服務經營者應當按照規定安裝油煙凈化設施并保持正常使用，或者采取其他油煙凈化措施，保證油煙達標排放。
鼓勵大型餐飲服務企業和食堂安裝油煙在線監測設施。排放油煙的餐飲服務經營者應當按照規定安裝油煙凈化設施并保持正常使用，或者采取其他油煙凈化措施，保證油煙達標排放。鼓勵大型餐飲服務企業和食堂安裝油煙在線監測設施。
可劃定高排放車禁行限行區域。《條例》還提出，設區的市、自治州人民政府可以根據本行政區域大氣環境質量狀況和機動車排放污染程度，劃定禁止或者限制高排放機動車行駛的區域和時段，并向社會公布。
控制燃油機動車保有量應依法聽證。設區的市、自治州應當根據城市規劃大力發展城市公共交通，鼓勵發展低排量、新能源汽車。確需控制燃油機動車保有量的，應當依法舉行聽證。
相關鏈接
大氣污染防治，我省將采取哪些措施?《條例》提出，實施煤炭消費總量控制制度，限期淘汰不符合國家規定的燃煤鍋爐。高污染燃料禁燃區面積逐步擴大，長株潭城市建成區可以劃定為高污染燃料禁燃區。
《條例》要求，在大氣污染重點區域城市建成區內，禁止新建、擴建鋼鐵、水泥、有色金屬、石油、化工等重污染企業以及新增產能項目。市、州、縣(市)政府在編制或修改城市規劃時，應規劃城市風道，擴大綠地、水面、濕地面積。
市州政府可根據實際情況，劃定禁止或限制高排放機動車行駛的區域和時段，并向社會公布。縣級以上政府應保障人行道和非機動車道的連續、暢通。機動船舶使用渣油、重油的，由縣級以上政府海事管理機構、漁業主管部門按照職責處一萬元以上十萬元以下的罰款。
新建居民住宅樓、商住綜合樓應當配合建設專用煙道。排放油煙的餐飲服務經營者應當按規定安裝油煙凈化設施或采取其他油煙凈化措施，保證油煙達標排放。禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近等區域露天焚燒秸稈、落葉、垃圾等產生煙塵污染的物質。
暫時不能開工的建設用地，裸露地面應采取措施進行覆蓋;超過三個月不能開工的，應當進行綠化、透水鋪裝。礦山開采應當實施分區作業，做到邊開采、邊治理，及時修復生態環境。
對未完成國家和省下達的大氣環境質量改善目標或超過重點大氣污染物排放總量控制指標的地區，省政府環境保護主管部門應當會同有關主管部門約談該地區政府的主要負責人，并向社會公開。省政府進行考核，根據考核結果實行獎懲。
各級政府、縣級政府環保主管部門和其他負有大氣環保監督管理職責的主管部門，如有包庇大氣污染違法行為，未依法作出責令停產、限產決定等行為，將依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
附：
湖南省大氣污染防治條例第一章 總 則
第一條 根據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》，結合本省實際，制定本條例。
第二條 縣級以上人民政府應當對本行政區域內大氣環境質量負責，將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，合理規劃城鎮布局和工業發展布局，優化產業結構和能源結構，加大對大氣污染防治的財政投入，建立大氣污染防治責任考核機制，加強環境執法隊伍建設，提高環境監督管理能力，改善大氣環境質量。
鄉鎮人民政府、街道辦事處應當按照上級人民政府的工作安排，根據本地區的實際，組織開展大氣污染防治工作。
第三條 縣級以上人民政府環境保護主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理。
縣級以上人民政府發展和改革、經濟和信息化、公安、財政、國土資源、農業、林業、住房和城鄉建設、交通運輸、商務、質量技術監督、氣象等主管部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。
第四條 村(居)民委員會應當協助做好大氣污染防治相關工作，發現大氣污染違法行為應當予以勸阻，并及時報告鄉鎮人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府環境保護主管部門。
第五條 企業和其他生產經營者應當保障必要的環境保護投入，采用有效的大氣污染防治技術，防止、減少生產經營對大氣造成的污染，并依法承擔相關責任。
其他單位和個人應當采取有效措施，防止、減少工作、生活等活動對大氣造成的污染，共同改善大氣環境質量。
第六條 縣級以上人民政府應當組織環境保護、經濟和信息化、住房和城鄉建設等主管部門加強大氣環境保護宣傳，普及大氣環境保護知識，提高公眾的大氣環境保護意識。
縣級以上人民政府教育主管部門應當逐步推進環境保護教育，將大氣環境保護知識納入學校教育內容，培養青少年的大氣環境保護意識。
第七條 縣級以上人民政府環境保護主管部門可以聘請社會監督員，協助監督大氣污染防治工作。
縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的主管部門應當公布舉報電話、電子郵箱、網絡平臺，接受并及時處理公民、法人和其他組織對污染大氣的行為和不依法履行大氣環境保護監督管理職責的行為的舉報。
第二章 防治措施
第八條 本省實施煤炭消費總量控制制度。
省人民政府發展和改革主管部門應當會同有關主管部門制定煤炭消費總量中長期控制目標，確定煤炭消費總量控制方案和實施步驟。
第九條 新建燃煤發電機組(含熱電聯產)應當采用煙氣超低排放等技術;現有燃煤發電機組(含熱電聯產)應當限期實行超低排放改造。電力調度單位應當優先安排使用清潔能源的發電機組和超低排放燃煤發電機組發電上網。
第十條 縣級以上人民政府發展和改革主管部門應當會同環境保護、經濟和信息化、質量技術監督等主管部門，限期淘汰不符合國家規定的燃煤鍋爐，加快改造燃煤鍋爐和燃煤工業窯爐，推廣使用清潔燃料。
第十一條 鼓勵城市建成區、工業園區等實行集中供熱。在集中供熱管網覆蓋區域內，禁止新建、改建、擴建分散燃煤鍋爐，集中供熱管網覆蓋前已建成使用的分散燃煤鍋爐應當限期停止使用。
第十二條 設區的市、自治州、縣(市、區)人民政府應當劃定并公布高污染燃料禁燃區，報省人民政府環境保護主管部門備案。高污染燃料禁燃區面積應當逐步擴大。長沙市、株洲市、湘潭市城市建成區可以劃定為高污染燃料禁燃區。
第十三條 鋼鐵、水泥、有色金屬、石油、化工等行業中的大氣重污染工業項目應當按照國家和省有關規定開展強制性清潔生產審核，實施清潔生產技術改造。
城市規劃區禁止新建燒制建筑用磚廠;已經建成的，設區的市、自治州、縣(市、區)人民政府應當依法關停，并予以處理。
第十四條 省人民政府環境保護主管部門應當會同質量技術監督等主管部門，制定化工、印染、包裝印刷、涂裝等重點行業的揮發性有機物排放標準。
省人民政府環境保護主管部門應當根據揮發性有機物排放標準和行業特點，制定揮發性有機物污染防治操作規程，指導排污單位組織實施。
鼓勵生產、使用低揮發性有機物含量的原料和產品。
第十五條 在化工、印染、包裝印刷、涂裝、家具制造等行業逐步推進低揮發性有機物含量原料和產品的使用。產生揮發性有機物的企業應當建立臺賬，記錄生產原料、輔料的使用量、廢棄量、去向以及揮發性有機物含量。
第十六條 設區的市、自治州人民政府可以根據本行政區域大氣環境質量狀況和機動車排放污染程度，劃定禁止或者限制高排放機動車行駛的區域和時段，并向社會公布。
第十七條 設區的市、自治州應當根據城市規劃大力發展城市公共交通，鼓勵發展低排量、新能源汽車。確需控制燃油機動車保有量的，應當依法舉行聽證。
縣級以上人民政府應當加強并改善城市交通管理，優化道路和公共交通線路設置，保障人行道和非機動車道的連續、暢通，方便公眾選擇公共交通、自行車、步行的方式出行，減少機動車排放污染。
第十八條 禁止生產、銷售、使用不符合國家標準和本省有關標準的機動車船用燃料。縣級以上人民政府經濟和信息化、商務、質量技術監督、工商行政主管部門應當按照各自職責，加強監督管理，定期對機動車船用燃料質量進行監督抽查，并向社會公布抽查結果。
第十九條 在用機動船舶排放大氣污染物不得超過國家和本省規定的排放標準;超過規定排放標準的，應當進行設備更新、維修或者采用污染控制技術等措施;經采取相應措施后，仍不符合規定排放標準的，應當停止運營。
禁止機動船舶使用渣油、重油。
禁止在內河水域焚燒船舶垃圾。
第二十條 新建碼頭應當規劃、建設岸基供電設施;已建成的碼頭應當逐步實施岸基供電設施改造。船舶靠港后應當優先使用岸電。
縣級以上人民政府發展和改革主管部門應當將岸基供電設施建設納入清潔能源利用發展規劃;經濟和信息化主管部門會同有關主管部門推進岸基供電設施的建設和改造;交通運輸主管部門會同有關主管部門推進船舶油氣動力系統和使用岸電系統的改造。
第二十一條 鼓勵、支持節能環保型非道路移動機械的推廣使用，逐步淘汰高油耗、高排放的非道路移動機械。縣級以上人民政府交通運輸、住房和城鄉建設、農業、林業、水利等主管部門按照各自職責對非道路移動機械大氣污染物排放實施監督管理。
第二十二條 排放油煙的餐飲服務經營者應當按照規定安裝油煙凈化設施并保持正常使用，或者采取其他油煙凈化措施，保證油煙達標排放。鼓勵大型餐飲服務企業和食堂安裝油煙在線監測設施。
已配套設立專用煙道的居民住宅樓、商住綜合樓，居民家庭和有關單位應當通過專用煙道排放油煙，不得封堵、改變專用煙
道，不得直接向大氣排放油煙。未配套設立專用煙道的居民住宅樓，鼓勵安裝油煙凈化裝置或者采取其他油煙凈化措施，減少油煙排放。
新建居民住宅樓、商住綜合樓應當配合建設專用煙道。
第二十三條 城市規劃區內裸露地面應當按照下列規定進行揚塵污染防治:
(一)市政道路以及河道沿線、公共用地的裸露地面，由相關主管部門組織實施綠化、透水鋪裝或者覆蓋;
(二)暫時不能開工的建設用地，由土地使用權人、建設單位對裸露地面采取設置防塵網或者防塵布等措施進行覆蓋,不能開工超過三個月的，應當進行綠化、透水鋪裝;
(三)其他裸露地面由土地使用權人、管理單位進行綠化、透水鋪裝或者覆蓋。
第二十四條 縣級以上人民政府可以根據揚塵污染防治的需要，劃定禁止從事礦石開采和加工等容易產生揚塵污染活動的區域。
礦山開采應當實施分區作業，做到邊開采、邊治理，及時修復生態環境。廢石、廢渣、泥土等應當集中堆放，并采取圍擋、設置防風抑塵網、防塵網或者防塵布等措施;施工便道應當進行硬化并做到無明顯積塵。
采礦權人在采礦過程中以及停止開采或者關閉礦山前，應當整修被損壞的道路和露天采礦場的邊坡、斷面，恢復植被，并按照規定處置礦山開采廢棄物，整治和恢復礦山地質環境，防止揚塵污染。
第二十五條 縣級以上人民政府及其有關主管部門應當鼓勵和支持采用先進適用技術，對秸稈、落葉等進行綜合利用。禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近等區域露天焚燒秸稈、落葉、垃圾等產生煙塵污染的物質。具體范圍由設區的市、自治州、縣(市、區)人民政府劃定，并向社會公布。
縣級以上人民政府農業主管部門應當建立健全禁止露天焚燒秸稈監管機制，利用遙感監測等技術手段進行監督抽測。
第二十六條 設區的市、自治州、縣(市、區)人民政府應當根據氣象條件和大氣環境質量狀況，對燃放煙花爆竹的管理作出規定。
第二十七條 省人民政府環境保護主管部門應當劃定本省大氣污染防治重點區域，報省人民政府批準，并向社會公布。
省人民政府環境保護主管部門應當會同大氣污染防治重點區域的設區的市、自治州人民政府按照《中華人民共和國大氣污染防治法》規定實施大氣污染聯合防治。在大氣污染重點區域城市建成區內禁止新建、擴建鋼鐵、水泥、有色金屬、石油、化工等重污染企業以及新增產能項目。
省人民政府應當在長沙市、株洲市、湘潭市和其他大氣污染防治重點區域提前執行國家大氣污染物排放標準中排放限值。
第二十八條 大氣污染防治重點區域設區的市、自治州人民政府可以根據氣象條件和大氣環境質量狀況確定本行政區域大氣污染防治特護期。在特護期內，設區的市、自治州、縣(市、區)人民政府可以采取下列措施:
(一)禁止燃放煙花爆竹;
(二)限制燃油機動車行駛;
(三)責令停止露天燒烤、工地土石方作業和建筑物拆除施工;
(四)責令高排放大氣污染物工業企業停產、限產;
(五)國家和本省規定的其他措施。
第三章 監督管理
第二十九條 設區的市、自治州、縣(市)人民政府在編制或者修改城市規劃時，應當按照有利于大氣污染物擴散的原則，合理規劃城市建設空間布局，規劃城市風道，擴大綠地、水面、濕地面積。
第三十條 未達到國家大氣環境質量標準的城市人民政府應當及時編制大氣環境質量限期達標規劃，采取措施，按照規定的期限達到大氣環境質量標準。
大氣環境質量限期達標規劃應當對本行政區域環境質量及其影響因素進行分析，確定分階段大氣環境質量改善目標，明確相應責任主體、工作重點和保障措施。
第三十一條 省人民政府應當按照國務院下達的重點大氣污染物總量控制目標和國務院環境保護主管部門規定的分解總量控制指標要求，綜合考慮區域經濟社會發展水平、產業結構、大氣環境質量狀況等因素，將重點大氣污染物排放總量控制指標進行分解落實。設區的市、自治州、縣(市、區)人民政府應當按照省人民政府的要求，制定年度總量控制計劃，控制本行政區域重點大氣污染物排放總量。
省人民政府可以根據本省實際情況，對其他大氣污染物排放實行總量控制。
第三十二條 對未完成國家和省下達的大氣環境質量改善目標或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標的地區，省人民政府環境保護主管部門應當會同有關主管部門約談該地區人民政府的主要負責人。約談可以邀請媒體以及相關公眾代表列席。約談針對的主要問題、整改措施和要求等情況應當向社會公開。
省人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門督促被約談地區的人民政府采取措施落實約談要求，并對整改情況進行監督檢查。
第三十三條 省、設區的市、自治州人民政府應當依托公共資源交易平臺，推行重點大氣污染物排污權交易。具體辦法由省人民政府制定。
第三十四條 省人民政府發展和改革主管部門應當會同經濟和信息化、環境保護、質量技術監督等主管部門，按照國家淘汰嚴重污染大氣環境的工藝、設備、產品目錄和淘汰期限，編制本省淘汰嚴重污染大氣環境的工藝、設備、產品目錄和淘汰期限，報省人民政府批準后公布實施。
第三十五條 縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有大氣環境保護監督管理職責的主管部門，應當加強對排污單位排放大氣污染物情況的監督檢查，將監督檢查結果作為環境信用管理、排污許可管理、建設項目環保審批等環境管理的重要依據，并向社會公布。
第三十六條 省人民政府環境保護主管部門應當加強設區的市、自治州大氣環境質量和大氣污染源監測，每月公布其上一個月的空氣質量和排名情況。
第三十七條 省人民政府對設區的市、自治州、縣(市)人民政府大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務和重點大氣污染物排放總量控制指標完成情況進行考核，并根據考核結果實行獎懲，具體辦法由省人民政府制定。考核結果和獎懲情況在省人民政府門戶網站和省主要媒體公布。
第四章 法律責任
第三十八條 各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的主管部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任:
(一)包庇大氣污染違法行為的;
(二)未依法作出責令停產、限產決定的;
(三)發現或者接到舉報未及時查處大氣污染違法行為的;
(四)未依法公開大氣環境信息或者公布虛假大氣環境信息的;
(五)其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的行為。
第三十九條 違反本條例第十九條規定，機動船舶使用渣油、重油的，由縣級以上人民政府海事管理機構、漁業主管部門按照職責處一萬元以上十萬元以下的罰款。
第四十條 違反本條例規定的其他行為，法律、行政法規已有法律責任規定的，從其規定。
摘要 大氣污染影響范圍廣泛，日益成為制約經濟發展的關鑣性因素。并且大氣污染具有極強的流動性，往往同時影響多個行政區城，因此有必要通過聯防聯控機制進行治理。我國在區域性大氣污染聯防聯控機制方面已有相關立法，但是存在立法體系不完善、管理制度不健全、環保部門責重權輕、科學基礎理論不成熟等缺點。結合美國和歐盟的成功經驗，建議完善法律體系、建立全國聯防聯控委員會、進行聯防聯控區域劃分、構勰聯防聯控各項制度并大力推進技術進步。
關鍵詞 區域性大氣污染；大氣污染防治；聯防聯控；總量控制；立法
我國建立大氣污染聯防聯控機制的必要性分析
現階段我國工業化正處于高速發展期，但仍以化石燃料的燃燒作為工業化發展的支撐，這樣的能源結構導致我國工業的發展以污染物的大量排放為代價。大氣污染已經日漸成為制約我國經濟健康持續發展的關鍵因素之一。單純的經濟發展無法滿足社會大眾對美好生活的向往，人民群眾在物質生活得到極大滿足的同時，日益憧憬美好環境帶來的愉悅感覺。因此治理環境問題，尤其是大氣污染問題，成為了促進經濟和社會協同發展的關鍵手段。
大氣污染和其他污染不同，呈現出跨區域的特征，要有效治理區域性大氣污染，必須先準確把握區域性大氣污染的產生原因。
首先，大氣具有極強的流動性，這導致了大氣污染具有快速蔓延性、污染綜合性和影響區域性等特點。因此，時刻處于流動中的大氣使得污染物不可能只徘徊停留在污染排放源周圍。隨著空氣流動速度的加快，大氣污染會以極快的速度遍及周邊各地區，因此大氣污染會造成巨大的負外部性。其次，由于大氣污染在某一區域內會產生極大的負外部性，同時又難以確定污染來源，區域內的各個主體很可能既是污染排放者又是污染受害者，此時很可能會產生“搭便車”的現象，導致各主體只污染不治理。從而產生大氣污染領域內的“公地悲劇”。因此，大氣污染的治理需要打破局部治理的牢籠，建立區域大氣污染的聯防聯控機制。美國、歐盟建立聯防聯控機制的經驗
美國大氣污染區域管理機制
為了應對日益嚴重的大氣污染問題，美國采取了各種方式進行治理。通過幾十年的努力，已經取得了良好的成效，主要采取了以下措施：
第一，成立專門環保機構。在污染治理過程中，為了協調“聯邦統一領導”和“地方自主性”之間的關系。1970年，美國國會建立了美國環保署，同時為促進聯邦環保署各項職能得到有效實施，又按照地理與社會經濟區域為標準，劃分設立了10個區域辦公室。由于這些區域辦公室對本區域問題有更充分的了解，因此他們在國家宏觀政策制定的過程中能夠發揮關鍵作用。同時，這些區域辦公室還能充分發揮自身的靈活性，積極與各州開展多方面的合作，不僅能夠在實踐中總結經驗還能培養出大量具有專業能力的技術人員。
第二，設立大氣質量控制區域。1970年《清潔大氣法》規定：如果環保署署長認為某州際地區有必要或適合達到并保持環境大氣質量標準，在與相關政府和地方政府機構協商后，應把該地區制定為大氣質量控制區域。由于缺乏大氣質量管理方面的經驗，并且相關的科學技術尚不成熟，1990年之前環保署從來沒有使用過該條款。但是人們逐漸發現，大氣污染的治理有賴于各項區域機制的設立。以臭氧為例，1990年，美國國會修改了《清潔大氣法》，新法不僅加強了環保署建立控制區域的權力，還通過立法建立了一個臭氧傳輸區域(Ozone Transport Region，OTR)，該區域由12個州、環保署和哥倫比亞特區組成，1995年至1997年，另外有38個州和相關利益方自愿加入。該區域機制促使環保署制定并實施了氮氧化物州實施計劃呼吁的區域監管措施。截至1990年，該監管措施效果顯著，美國東部發電廠氮氧化物的排放減少了近70%。
第三，州際合作，成立區域防控協會。在美國環保署利用區域辦公室發揮區域制度的同時，州政府也主動加入到了區域治理的行列之中。各州出于提高大氣質量的目的，按照環保署劃分的10個區域，組成了區域計劃組織，并成立了區域協會。這些區域計劃組織在加強各州之間的交流合作、促進大氣質量管理、評估污染、開展培訓、提出政策建議方面起到了巨大的作用。例如，美國東南部八州成立了一個區域計劃組織，該組織重點關注大煙山國家公園的大氣能見度問題，并就該共同關心的問題開展廣泛的合作與交流。另外，東北8州組成了東北部各州協調大氣利用管理組織，該組織在大氣質量相關的政策研究中起到了主導作用。
第四，制定州際排放總量控制制度與配額交易制度。在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功控制了州內的污染排放，但是由于大氣污染具有極強的流動性，來自外州的污染依然影響本州的達標情況。為解決該問題，環保署實施了《清潔大氣州際規則》(2005)，該規則規定了以州為單位的排放總量控制制度與交易措施。在該項制度之下，環保署對排放源做出總量控制的規定，而保留了各州自行制定具體減排措施的權力。
污染總量控制目標的制定由環保署在考慮各控制技術減排能力和成本的基礎上做出。此后，環保署將配額分配給區域內的各個州，根據《清潔大氣州際規則>的要求，從2010年起，每排放1噸二氧化硫需要支付兩個配額；從2015年起，每排放1噸二氧化硫需要支付2. 68個配額，同時未使用的配額可以儲存起來或者進行自由交易。
歐盟大氣污染區域防控機制
歐盟通過區域機制治理環境問題的歷史不如美國長，同時由于歐盟缺乏強大的主權對區域進行管理，因此歐盟的區域機制缺乏一整套成熟的區域辦公室體系。但是歐盟的大氣污染區域機制仍然有值得借鑒的地方。
第一，通過了《控制長距離越境空氣污染公約》。1979年，歐盟數個成員國簽訂了《控制長距離越境空氣污染公約》，該公約于1987年生效，旨在減少二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物和臭氧的排放，為成員國政府之間的合作提供一個正式的框架。根據該公約，各成員國負責制定并實施相關政策和戰略，例如建立大氣質量管理體系。同時各成員國之間還應該在主要污染物的減排研發，污染物排放速率、濃度的檢測與測量，關鍵信息的分享，技術人員的培訓等方面開展積極的交流合作。事實證明，該公約成為了歐盟實施區域大氣污染防治的重要手段，在大氣污染聯防聯控機制中發揮了重要作用。
第二，制定各項歐盟指令。歐盟推動區域大氣污染聯防聯控的另外一個手段就是制定包括條例、指令、決定在內的各項法規。這些立法主要包括： 《環境空氣質量評估和管理指令》、 《歐洲環境空氣質量和更加清潔空氣指令》、 《環境行動總體規劃》等。其中，2008年歐盟通過了《歐洲委員會關于大氣環境質量與歐洲清潔大氣的指令》，旨在采用分區域的方式管理大氣質量。該指令第25條規定了成員國應當通過制定聯合或者協調性的大氣質量計劃開展合作。同時該指令還授權歐洲委員會在區域一級采取更多行動。
從事實看來，歐盟通過眾多法律規范，搭建起了一個結構合理、統籌協調的大氣污染防治法律體系。推動了大氣污染的區域機制建設。我國大氣污染聯防聯控機制的現狀及不足
關于聯防聯控機制，我國已經有了相關法律規范對其進行規定，在國家層面上，有《大氣污染防治法》(2000)、《大氣污染防治行動計劃》(2013)、《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》(2012)、《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》(2013)等文件。
在地方性法規、規章層面上，北京、天津、河北相關的地方性法規、行政規章中均有關于聯防聯控的規定，但總體來說聯防聯控機制的構建尚不健全。
聯防聯控法律體系不完善
現行《大氣污染防治法》(2000)雖然規定了大氣污染總量控制制度和排污許可等制度，但是缺乏聯防聯控的具體規定，這使得地方行政主體缺少上位法的立法依據。 《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》(2010)出臺后，盡管各地方均大力推進聯防聯控，但是由于缺乏相應的法律、法規以及政策作為配套支撐，缺乏強制性的“指導意見”在應對復雜的區域大氣污染問題時，顯得非常乏力。而《大氣污染防治行動計劃》《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等文件，在缺乏上位法支持的情況也同樣難以發揮應有作用。值得注意的是，《大氣污染防治法（修訂草案）》( 2014)在專章中對聯防聯控機制進行了規定，其最終效果如何，有待時間的檢驗。
管理模式不健全
我國是單一制國家，管理體制表現為縱向結構。首先，一般來說地方政府服從中央政府的管理，而地方政府之間互相處于“各自為政”的狀態，因此在聯防聯控機制上有可能產生缺乏有效溝通配合的情況；其次，地方環保部門要接受環保部和地方政府的雙重領導，在環境保護工作中，地方環保部門要接受環保部的領導，但是地方環保部門在人事權、財政權等其他方面必須接受地方政府的管理。這使得地方環保部門在開展環保工作的時候有陷入尷尬處境的可能。
僅依靠環保部門治理污染，難以形成聯防聯控的合力
在我國，日益嚴重的環保問題、大氣問題已經與全社會各行各業緊密聯系。然而環保部門職權有限、人力物力財力難以應對環境保護的方方面面。在缺乏其他相關部門配合和廣泛公眾參與的情況下，僅僅依靠環保部門單獨治理大氣污染問題，很難取得突破性成效。
基礎研究不足，聯防聯控機制缺乏相應的科學理論作為支撐
美國的大氣污染總量控制制度中，總量控制目標的提出以相關的科學技術為基礎。該成功經驗表明，有效的聯防聯控機制之出臺必須以科學研究為基礎。然而我國區域污染檢測、傳輸和影響評估綜合平臺尚未建立完善，對區域性污染機理的研究尚不成熟，這使得我國聯防聯控機制能夠發揮的作用大打折扣。
完善我國大氣污染聯防聯控機制的建議
針對以上問題，參考國外的做法，對我國大氣污染聯防聯控機制的建設提出如下建議：
完善聯防聯控法律體系
首先，應當在各個層級的法律中加入有關聯防聯控的內容。在法律層面上，宜用專章規定聯防聯控的各項原則；在部門規章層面上，應當詳細制定聯防聯控的各種制度、計劃；在地方性法規層面上，應當詳細規定地方政府在聯防聯控中需要履行的職責。其次，在立法過程中，應當充分考慮地區經濟發展的差異性、地區大氣污染的特殊性、地區地理區位的獨特性，綜合各方面因素，進行有針對性的立法，從而避免法律執行過程中可能會遇到的困難。
成立大氣污染全國聯防聯控委員會，下設聯防聯控區域辦公室
要打破聯防聯控中各部門、各地方政府之間各自為政的情況，就需成立統籌聯防聯控的專門機構。建議由國務院牽頭，加上環保部、其他相關部委和污染防治區域內各省級政府組成全國聯防聯控委員會，統一負責全國范圍內各項聯防聯控的政策。在聯防聯控委員會之下，設立聯防聯控區域辦公室，負責本區域內大氣污染聯防聯控工作。區域辦公室需要擁有直接調動相關各部門的權力，以確保聯防聯控工作的統一有序進行。
建立層級分明的大氣污染聯防聯控區域
建議構建“國家級一區域級一地方級”三級聯防聯控區域等級，并單獨設立大氣污染重點區域。第一層級國家級以解決涉及全國性的大氣污染問題為目標；第二層級區域級以解決涉及地區性的大氣污染問題為目標；第三層級地方級作為最基層的等級以落實、強化前兩級區域的工作為目標。單獨設立的大氣污染重點區域，如京津冀地區、珠三角地區、長三角地區，應強化這些區域內聯防聯控職能部門的職權，因地制宜地進行聯防聯控工作。
借鑒國內外成功經驗，建立健全總量控制制度
北京奧運會期間，霧霾治理取得良好效果。該成功經驗宜向全國推廣。在結合各區域污染的實際情況基礎上，由全國聯防聯控委員會制定各區域內各污染物的總量控制目標。其次，建立完善區域補償制度。經濟發展是大勢所趨，如果因為環境保護而否定經濟發展，難免有因噎廢食之嫌，并且為了公共環境利益而犧牲部分人的經濟利益，也有損社會公平。因此需要通過區域補償制度平衡區域環境保護與經濟發展之間的矛盾。
建立科學研究中心
如此眾多“有分量”的成果，都出自一個科研團隊――廣東省環境科學研究院大氣環境研究所。8年來，這個團隊堅持科研為大氣環境管理和決策服務，為打造“廣東藍”新名片貢獻出自己的力量。
匯聚各路英才 共建科研平臺
廣東、湖南、湖北、陜西、黑龍江、山東、河北……
清華大學、北京大學、中科院廣州地化所、中國環境科學研究院、中山大學、華南理工大學、英國諾丁漢大學、……
大氣科學專業、大氣化學專業、環境科學與工程專業、地理信息系統專業、交通運輸規劃與管理專業……
功以才成，業由才廣。面對大氣污染防治工作的迫切需要，廣東省環境科學研究院審時度勢，將大氣污染防治研究作為優先發展方向，廣開進賢之路。通過就地轉型、積極招錄等途徑，擇各路英才而用之。并以愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量，為人才發展提供良好環境，讓這些“初生牛犢”們在敢闖敢干的實踐中展示才華，不斷成長。
“如今，我們又在‘高人’的具體指導下開展工作，眼光更加開闊，研究更加深入。”被大氣研究所副所長廖程浩稱之為“高人”的是我國大氣環境研究領域權威專家、原中國環科院副院長柴發合。通過多方努力，2017年3月，柴發合研究員受聘成為廣東省環境科學研究院高級顧問。
“我們有一套高性能計算機集群系統，刀片服務器20個、內存640G、存儲208T，去年又投入50余萬元進行模擬系統平臺擴充；此外，還花了30多萬元在‘天河二號’超級計算機系統購買了計算資源，用于支持科研工作！”談起現在的硬件設備，從事大氣污染源排放清單和空氣質量數值模擬研究的楊柳林頗為滿意。良好的硬件環境，不僅讓他有用武之地，而且獨當一面，挑起大梁。
大氣化學專業的女博士趙秀穎，也對所里的硬件設備十分滿意。2015年底前，所里的大氣環境實驗室設備總投入已達637萬元；去年，實驗室建設進一步提速，實驗室面積增加150平方米；投入215萬元，新購了高效液相色譜儀、氣相色譜儀（含FID及PID檢測器）、吹掃捕集儀、旋轉蒸發儀、微量天平等高精度分析設備，以及多臺環境空氣采樣器、空氣重金屬采樣器、煙塵（氣）采樣器等采樣設備。齊全的實驗裝置和先進的分析測試手段，為進一步加強污染源本地化排放特征研究，提升大氣環境科學研究水平提供了保障。
除此之外，便利的工作平臺也為大氣環境研究所做大做強創造了良好的條件。2015年，獲廣東省環境保護廳批準成立的“廣東省環境保護大氣環境管理與政策模擬重點實驗室”，歷經嚴格的審核和專家評審，成為首批廣東省環境保護重點實驗室之一。
在廣東省環境保護廳的領導和部署下，廣東省環境科學研究院積極牽頭籌劃“廣東省大氣質量科學研究中心”的實體化運作，定位于“區域大氣環境科研創新和管理決策服務”，積極開展科研創新，進一步加強對廣東省大氣環境質量改善的科技支撐。
2017年1月18日、4月5日，在V東省環境保護廳、廣東省氣象局聯合召開的全省空氣質量綜合分析季度會商會上，在省環境監測中心、省生態氣象中心介紹相關情況后，省環科院代表廣東省大氣質量科學研究中心發言，對大氣污染防治工作形勢作出研判并提出相關工作建議，為廣東省大氣污染防治的科學決策提供技術支撐。
聯系工作實際 呵護南粵藍天
“各區（縣、市）運輸車輛監管實現率及道路保潔灑水執行率低，應明確道路運輸揚塵治理工作的具體落實部門。”
“2016年度秸稈禁燒網格化管理工作未能落實到位，建議根據各區（縣、市）的實際情況下達各地任務目標。”
……
近日，廣東省環境科學研究院向肇慶提交2016年度肇慶市環境空氣質量綜合治理第三方評估成果。一項項具體評價指標，一條條改進意見建議，令各縣區和相關職能部門“心服口服”。
通過公開競標，廣東省環境科學研究院大氣環境研究所承擔了“肇慶市環境空氣質量綜合治理第三方評估”項目，對肇慶市環境空氣綜合治理情況實施2015至2017連續三年的第三方評估工作。兩年多來，這項在全國富有開創性的工作，得到當地的積極評價，認為“專業、客觀、中立”。
“作為科研機構，我們不僅要客觀評估、科學考核，更要分析問題，找出原因，指導和推進地方大氣污染防治工作。” 廣東省環境科學研究院副院長張永波要求大氣研究所發揮上下聯系紐帶和立足廣東本土的優勢，緊密聯系各地實際提出更多有針對性、操作性強的建議，更好為地方大氣污染防治工作服務。
聯系實際，服務地方，做就做好。4月26日，由廣東省環境科學研究院大氣環境研究所承擔的“潮州市大氣污染物來源解析及防治對策研究”項目，得到驗收專家組一致好評。該項目歷時1年多，涵蓋了潮州市城區、典型工業區及郊區，共采集分析了超過200多個環境樣品。
目前大部分城市的源解析項目主要聚焦于受體模型的PM2.5來源解析，鮮有對臭氧進行來源分析。廣東省環境科學研究院與中國環境科學研究院強強聯合，既利用采樣分析和受體模型的方法對PM2.5污染進行分析，又通過污染源排放清單的編制和使用先進的模型工具對PM2.5和O3的污染來源進行分析，且對當地復合污染的防控提出了針對性措施與建議，為潮州市大氣環境質量改善工作提供了科學依據和技術支持。
“感謝廣東省環境科學研究院大氣環境研究所的工作，2015年下半年我廠實現VOCs減排量44.3噸，2016年減排77.6噸。”
讓惠州中海殼牌實現減排效益的，是在廣東省環境科學研究院大氣環境研究所技術指導下該廠采用了泄漏檢測與維修（Leak Detection and Repair，簡稱LDAR）技術。該技術是目前國際上控制煉油石化企業VOCs無組織排放的最佳可行技術，在歐、美、日等發達國家普遍使用。在廣東省環境科學研究院的研究推動和廣東省環境保護廳的大力支持下，廣東省積極引入該技術并以廣州石化、中海殼牌、中海惠煉等三個廠為試點，于2014年在全國率先開展該技術的應用工作。
在實施過程中，廣東省環境科學研究院大氣環境研究所大膽探索，勇于創新，研究建立了適合本地的LDAR實施標準化技術流程和規范、LDAR信息高效管理和追蹤技術體系、以及保障LDAR實施效果的長效運行和監督管理模式。通過應用先進的信息化技術手段，利用掌上電腦和LDAR移動式信息管理軟件，改變傳統的信息數據表格記錄和文檔管理的落后模式，突破企業數以萬計的泄漏點檢測與維修記錄信息高效管理需求的瓶頸，改善人工操作模式難以實現標準化和全過程精確跟蹤的制約，實現對企業海量LDAR檢測、修復、維護和管理數據的自動化、系統化、精細化管理。因此，“廣東省石油煉制行業LDAR研究與應用示范”項目被廣東省環境保護廳評為2016年廣東省環境保護科學技術獎一等獎。
圍繞全省環保中心工作，為廣東省環境保護廳大氣環境管理提供技術支持，始終是廣東省環境科學研究院大氣環境研究所的“核心業務”。從珠三角清潔空氣行動計劃方案到廣東省大氣污染防治行動方案（2014～2017年）再到廣東省環境保護“十三五”規劃和珠三角戰略環境影響評價等的大氣專題研究，一項項方案凝聚了團隊的心血，見證了團隊成員們奮進的步伐。
值得一提的是，近年來，廣東省環境科學研究院大氣環境研究所在移動源大氣污染防治領域開展了大量開拓性的研究工作。在機動車污染防治領域完成的“廣東省珠三角地區加快黃標車更新淘汰對策研究”“廣東省實施機動車國Ⅴ標準可行性研究”“廣東省在用車排污監管現狀與對策研究”等研究成果，已在“廣東省‘十二五’機動車污染物總量減排實施方案”、“廣東省環境保護廳關于廣東省提前執行第五階段國家機動車大氣污染物排放標準的通告”等政策文件中得到了大量應用，對推動廣東省的機動車污染防治工作起到了重要的技術支撐作用。
[關鍵詞] 霧霾；PM2.5；法律規制；預防；治理；救濟
【中圖分類號】 F42【文獻標識碼】 A【文章編號】 1007-4244（2014）06-131-1
2013年以來，我國中東部地區相繼出現了長時間和大范圍的霧霾天氣，整個華北黃淮甚至江南地區都出現了不同程度的污染，嚴重影響了人民群眾的身體健康和日常生活。霧霾天氣的形成既有客觀上的自然因素，也有人為的主觀原因。霧霾的復雜成因決定了問題的解決離不開綜合治理的手段，其中，系統而有效的法律應對機制是霧霾防治工作的根本保障。本文擬從環境法律法規的制度運行的視角來分析現有霧霾防治工作中存在的問題，并試圖探尋問題應對之方，希望能夠為我國大氣環境的改善有所裨益。
一、霧霾防治相關的法律制度現狀
當前，在和霧霾相關的大氣污染防治領域，形成了以《環境保護基本法》為指導，《大氣污染防治法》專項治理以及相關配套制度輔助實施的框架結構。除此之外，《環境影響評價法》，《固體廢物防治法》，《清潔生產促進法》，《循環經濟促進法》等法律中也包含有防控大氣污染的規定。總的來說，具體的防治制度包括從源頭控制角度來看，有規劃制度，環境影響評價制度，環境標準制度、產業政策目錄制度、排污申報許可制度。從事中控制的角度來看、有排污收費費制度、總量控制制度、環境監測制度、大氣污染突發事件應對機制、環境目標考核責任制等。從事后救濟制度來看，大氣污染防治法律中有民事責任、行政責任、刑事責任等救濟制度。除此之外，協同大氣污染防治的相關配套制度還有清潔生產制度，循環經濟制度，經濟激勵措施等。
二、霧霾相關防治法律制度存在的問題
（一）宏觀層面法治運行環境中存在的問題
1.立法理念滯后。《大氣污染防治法》在立法目的上持“目的二元論”，即在經濟發展和環境保護這對范疇中，既要“保護和改善生活環境和生態環境，保障人體健康”，還要“促進經濟和社會的可持續發展”。二者并行不悖，并無主次之分。然而在現實的法律運行過程中，經濟利益和環境保護很難協調一致，往往是犧牲環境利益保障經濟利益，從而重蹈先污染后治理的惡性循環，加大了環境治理的成本，這是大氣污染防治法甚至是我國當前整體的環境保護法律不能得到有效落實的根本原因。
2.政府環境責任缺失。當前，我國大氣污染防治的監管中同樣存在上述癥結。政府部門在戰略規劃以及專項規劃的制定，比如產業結構的調整戰略、項目的審批、具體監管執法等領域。受地方利益和個人政治前途因素及信息不足、認識能力有限等主客觀因素的影響，往往重視經濟利益而忽視環境利益，政府執政思路的迷失對霧霾的形成負有不可推卸的直接責任。
3.公眾和企業社會責任缺失。霧霾的頻發不僅是“天災”更多的源于“人禍”，公眾社會責任感的缺失亦是導致環境生態惡化的主要誘因，民眾的范圍不僅包括對環境污染負有直接責任的中小企業，還包括現實生活中以鄰為壑的環境污染者個人。
（二）微觀層面具體制度運行中存在的問題
1.PM2.5法律規制出現空白。PM2.5作為霧霾天氣的主要誘因，亟需法律加以規制。然而，現行的《大氣污染防治法》并沒有針對PM2.5的具體規制措施，這與當前的霧霾治理要求嚴重脫節。
2.總量控制的范圍和標準有待提高，霧霾產生的實質根源在于人類的排放行為超出了大氣容量極限。即違背了環境科學上的《負載定額律》，因此。實施總量控制是應對大氣污染尤其是霧霾天氣的基本手段。
3.區域聯動治理機制缺失，霧霾的發生具有區域性特點。但是。現有的大氣污染防治法律并沒有建立區域聯合治理的管理模式，以京津冀魯地區為例。北京以南的天津)河北)河南)山東幾個省份都是大氣排放較高的區域。地理相連)大氣相通。如果沒有區域聯動的預警機制和合作治理。則很難對霧霾問題予以根治。
三、霧霾防治的具體對策
從霧霾的發生機制來看，治理霧霾是一項復雜工程。離不開多種手段的全力配合。在預防、監管以及問責機制的每一個環節中，法律及相應的配套制度都不能出現軟肋。本文結合新近出臺的大氣污染防治規劃以及霧霾的發生機制。從防、治和問責三個微觀層面提出了具體的應對之策。
（一）完善總量控制制度。當前，我國大氣污染防治法中規定的總量控制制度僅適用于環境質量未達標區域，國務院批準的酸雨控制區和SO2污染控制區。下一步針對防治PM2.5污染的現實需求。應把氮氧化物納入總量控制中來。其次。在嚴格保證總排放量不變的情況下，適度加大減排的力度，考慮到經濟發展的協調問題，各類污染物的減排力度應逐步加大。
（二）建立霧霾區域聯防機制。霧霾的治理離不開政府間的合作，應盡快建立地方政府間的區域聯防聯控機制。可以考慮在京津冀，長三角，珠三角等區域。設立由環保部和發改委共同牽頭的區域霧霾防治聯席會議制度，制定統一工作計劃和方案，明確區域內各政府部門的職責和分工，共同推進霧霾的防治工作。此外，還應借《大氣污染防治法》修訂之際。在法律中明確大氣污染聯防聯控機制，將這一管理機制法定化。
（三）完善重點污染源在線監測制度。霧霾的治理，必須加大對被環保部門列為重點排污單位的企業進行有效監管。其中重點污染源在線監測制度是有效預防企業超標排放的重要手段。
（四）強化企業和公眾的環境責任。企業環境責任和公眾環境責任二者在責任的落實程度和要求上應有所不同。除了加強對企業強制性規范遵守的監管之外，還應注意經濟手段的調控作用。比如醞釀開征碳稅。征稅對象范圍主要針對那些導致霧霾頻發的高能耗排放企業，比如鋼鐵、石化、電力等企業。
參考文獻：
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【關鍵詞】：城市化；大氣污染；治理效果；可持續發展
【前言】
大氣污染是城市化進程中面臨的嚴峻問題。大氣環境對社會發展和進步起著關鍵性作用。但隨著我國經濟的快速發展，以及人民生活水平的不斷提高，工農業廢氣排放量卻逐年增加，相關部門沒有采取相應的措施進行污染治理，環保觀念意識淡薄，導致大氣中有害物質持續增多，大氣污染程度已經對人類的身體健康和生命安全造成嚴重的威脅，加劇對大氣生態系統的破壞，阻礙了正常的經濟活動和社會發展。保護城市大氣環境不受污染，嚴格管理和控制工業生產和城市生活的污染氣體排放，結合城市規劃發展的要求和具體情況，加快和深入城市大氣污染治理和修復技術等領域的研究，恢復大氣的生態功能，為城市的可持續發展提供有利的支持和保障。
1、 烏魯木齊市環境空氣質量變化趨勢
目前烏魯木齊市大氣污染源主要來自燃煤燃燒、揚塵、機動車尾氣、工業企業生產、揮發性有機物五個方面，大氣污染源多且類型復雜。雖城區大部分進行了“煤改氣”工程，但仍舊存在燃煤設施及土灶等。以米東區、甘泉堡開發區為主的重點區域，大氣污染問題突出，存在較多耗煤企業和較多的燃煤小鍋爐及土灶，這些污染源對我市的環境空氣產生了較大的影響，尤其是區域聯防聯控工作亟待加強，我市周邊區域（主要是阜康、五家渠、昌吉、甚至石河子等城市）的環境污染對我市的環境質量持續改善影響較大，目前與周邊城市、兵團聯防聯控機制更多的停留在互通信息上，在缺乏約束、監督的情況下，聯防聯控政策很難落到實處。
2011年和2012年空氣質量優良天數（按照《環境空氣質量標準》（GB 3095-1996）標準評價）分別為276天和292天（見表1），優良天數增加了16天，達標比率由75.6%增加到80%，環境空氣質量有所好轉，主要污染物二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物年均濃度值分別為0.079mg/m3、0.068mg/m3、0.131mg/m3和0.058 mg/m3、0.068mg/m3、0.145mg/m3，二氧化硫濃度明顯下降，二氧化氮濃度保持不變，可吸入顆粒物濃度有所上升。2013年到2015年，大氣環境中主要污染物二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物年均濃度值分別由0.029 mg/m3、0.068 mg/m3、0.146mg/m3變化為0.015 mg/m3、0.052 mg/m3、0.133 mg/m3，年均濃度均呈逐年下降的趨勢。
2、 大氣污染治理原則
首先是因地制宜原則。根據烏魯木齊市所處的自然地理環境，還有氣候條件、大氣污染特征、生態環境建設、經濟發展水平、環境管理需求等實際情況，結合國家發展改革的要求，科學選擇適宜阻斷大氣污染物源的排放和有效治理措施。
其次是遵循循序漸進原則。大氣污染物的排放是一個動態的過程，不可一蹴而就。根據烏魯木齊市區的大氣污染源特點，現有的技術條件以及城市環境管理需求，定期進行動態調查，實時更新大氣污染物質和污染源的數據庫，建立相應的動態管理機制。隨著環境信息資料的逐步完備，不斷完善和更新防治措施，提高城市環境空氣質量，以滿足大氣環境質量管理需求。
此外是堅持科學實用的原則。為了確保大氣污染物源排放治理過程的科學性，嚴格按照相關科學方法和要求，建立科學實用的管理和監督機制，開展科學、規范的有序防治工作。增強大氣污染防治決策服務的針對性和可操作性，為大氣污染綜合整治工作提供實用信息。
3、治理城市大氣污染的措施和成效
推進烏魯木齊市大氣環境質量全面改善。烏魯木齊重點實施了“煤改氣”工程，使用清潔能源，轉變能源結構、城區內工業企業搬遷，加大揚塵綜合治理力度、淘汰“黃標車”，加大機動車尾氣污染防治工作力度，通過大力推廣綠色出行理念，在一定程度上也減輕了空氣環境污染的壓力。
根據工業發展狀況，深化工業企業污染治理，①國控廢氣重點企業實現高效除塵脫硫、脫硝配套污染防治設施的建設，電廠推進超低排放治理。②開展揮發性有機物治理工作。完成加油站、油罐車和儲油庫油氣回收治理改造，開展石化企業的VOCs治理工作。③關閉自備電廠。④全面開展大氣污染物總量減排，加快推進污染治理設施改善，嚴格執行排污許可證制度，加大排污權交易管控力度。
2015年主要污染物只有二氧化硫年均濃度（15μg/m3）達到《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）二級標準，二氧化氮（52μg/m3），可吸入顆粒物（133μg/m3）、細顆粒物（66μg/m3）均未達到國家二級標準，分別超標0.35倍、0.90倍、0.89倍，首要污染物為可吸入顆粒物。2015年空氣質量優良天數為238天，達標率65.2%，重度污染6.5%，嚴重污染3%；重度污染及以上天數為35天，占全年天數的9.5%。有86天空氣中的主要污染物為細顆粒物，占23.56%；有29天是二氧化氮污染，占7.9%；臭氧八小時均值有2天，占0.6%；而以二氧化硫、一氧化碳和臭氧為首要污染物的天數均為0。2015年烏魯木齊市的空氣質量較2014年的大氣污染物二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物等年均濃度有所下降，大氣污染仍為PM10、PM2.5和NO2因此，全市大氣污染治理面臨的形勢依然十分嚴峻，問題依然突出。
結語
大氣污染的治理工作既是我國政治、經濟體制改革的總體要求，也是城市可持續發展的內在要求。烏魯木齊的大氣污染治理工作只是全國環境治理的一部分。大氣污染治理是個復雜的工程，會受到社會環境、污染物質和經濟發展狀況等諸多內外因素的制約，要結合城市大氣污染程度和污染狀況，科學合理地使用大氣污染防治技術來進行治理和修復。預防和治理城市的大氣污染是每個人的共同責任，每一個公民都需要增強環保意識，樹立科學發展觀和可持續發展的理念，努力做到協調人口、經濟、社會、環境和資源相互平衡發展。
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1、堅定信心 狠抓源頭 重拳出擊 堅決打贏大氣污染治理攻堅戰
2、節約能源 保護環境 造福子孫
3、決戰霧霾 保護環境
4、堅決打贏大氣污染防治"藍天工程"攻堅戰
5、治霧霾全行動 少開車多騎行
6、還原清新空氣 掃霾齊心協力
7、保護環境 人人有責
8、嚴厲打擊違法排污行為
9、加強環境治理 趕走霧霾天氣
10、防治霧霾 人人有責 綠色生活 人人共享
11、每天少開一次車 清新空氣再回來
12、同呼吸 共奮斗 治污減霾我們在行動
13、防治霧霾 從我做起
14、發現環境污染 請及時撥打環保舉報熱線12369
15、共呼吸 共擔當 齊行動
16、保護環境 功在當代 利在千秋
17、以壯士斷腕的勇氣 切實加大環境治理力度
18、節能減排 防治霧霾 你我同行 共享藍天
19、保衛藍天同呼吸 治理霧霾在行動
20、加強環境保護 遠離霧霾困擾
21、違法排污可恥 保護環境光榮
22、大力實施藍天工程 推進大氣污染治理
23、強力推進藍天工程 建設美麗生態安陽
24、趕走霧霾天氣 還我藍天白云
25、戰霧霾 保健康
藍天工程十條措施：
一、減少污染物排放。全面整治燃煤小鍋爐，加快重點行業脫硫脫硝除塵改造。整治城市揚塵。提升燃油品質，限期淘汰黃標車。
二、嚴控高耗能、高污染行業新增產能，提前一年完成鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等重點行業"十二五"落后產能淘汰任務。
三、大力推行清潔生產，重點行業主要大氣污染物排放強度到2017年底下降30%以上。大力發展公共交通。
四、加快調整能源結構，加大天然氣、煤制甲烷等清潔能源供應。
五、強化節能環保指標約束，對未通過能評、環評的項目，不得批準開工建設，不得提供土地，不得提供貸款支持，不得供電供水。
六、推行激勵與約束并舉的節能減排新機制，加大排污費征收力度。加大對大氣污染防治的信貸支持。加強國際合作，大力培育環保、新能源產業。
七、用法律、標準"倒逼"產業轉型升級。制定、修訂重點行業排放標準，建議修訂大氣污染防治法等法律。強制公開重污染行業企業環境信息。公布重點城市空氣質量排名。加大違法行為處罰力度。
八、建立區域聯防聯控機制，加強人口密集地區和重點大城市PM2.5治理，構建對各省（區、市）的大氣環境整治目標責任考核體系。
上升為法益的生活利益中，包括物質方面的財產利益等;生命財產方面的利益包括健康利益等;相應的環境方面的利益上升為刑法利益層面后，即應出現相應的環境法益。環境法益是刑法中關于環境方面的利益表達和實現，而我們現代社會，由于生活層次的不斷提升，環境方面的利益要求也就不斷變化。如傳統型能源企業在進行生產活動中，會消耗大量的傳統能源，例如煤、石油，一方面由于技術公關會使得在此過程中產生大量的廢氣、廢水、廢料;另一方面可能造成能源開發過度，導致能源危機;再者也可能造成大氣、水體和土壤污染，如果此時我們只將其行為侵犯的客體定性為環境法益，則無法明確使行為人認識到其危害行為具體侵犯的環境法益中的具體類屬。筆者認為應該將環境法益進行細化，從而形成不同類屬的具體法益，其理由如下:
(一)任何事物都是地球生態圈的組成部分
部分功能的毀損有可能導致整體功能的異常。最常見的事例就是二氧化碳的大量排放造成的溫室效應，而溫室效應又導致了全球氣候變暖，從而會有海平面上升、病蟲害增加、相應的沿海城市還有被淹沒的可能、南北極生物圈變化，氣候異常又可能給農耕等農作活動帶來損失。因而在鑒定環境法益的時候，不能著眼于整體，而應將目光微觀化，這樣才更有利于微觀的環境法益訴求得到實現，從而保障宏觀的環境法益，即整個生態圈法益的和諧可持續實現。
(二)當大環境受到污染時
其不同組成部分的法律保護途徑和治理方式也就有所不同，這種細化方式能夠為歸責提供理論支持。例如，A地區的污染情況比較復雜，同時在A地區既存在可能造成水污染和大氣污染的不同企業，如果環境法益的客體不明確加以區分的話，就存在判斷可能侵犯的客體不明確的情況。如果將環境法益具體細化為水體法益、大氣法益、土壤法益等具體法益就將為定罪和歸責提供更明確的依據。
(三)我們國家地大物博
各地區的污染類別有所差異。北方主要是陸地地區，空氣污染的可能性大于南方沿海地區，北方冬季的煤電取暖更是加劇了這種情況;而南方沿海地區，由于靠近海洋，港口、海運作業造成的海洋污染的可能性也很大。如果將不同環境組成的客體，具體細化為不同的法益客體，這樣就能夠使法律運用者更具針對性地選擇適用條款，同時也使得環境污染者能夠根據具體的法律法規規定去使自己的行為更加適法。
(四)對不同污染類型進行區分有利于因地制宜
突出重點。如果將各環境組成部分細化為不同法益然后加以區分編排，對人類生存至關重要的大氣污染、水污染、土壤污染就應該高于噪聲污染、光污染、熱污染，這樣可以起到突出重點的作用，且根據客體的不同特點，建構不同的法律保護機制，以達到保護整體環境的目的。綜上所述，筆者認為應該將環境中的各組成部分，按類屬劃分為不同的法益客體，在此基礎上，著重對典型的環境領域中的犯罪進行法益分析。
二、環境法益分類細化的內容環境污染
早在人類文明出現就已然存在，只是當時人類的破壞行為小于環境的自凈能力，污染沒有明顯的惡性結果，隨著工業革命、信息革命開啟了現代生活，經濟的發展似乎從未與消費環境分開，經濟發展以犧牲環境為代價，這在二十世紀普遍存在，尤其是發展中國家，當然那時的人類還沒有意識到環境污染的嚴重后果，現如今環境污染的程度已超過環境本身的自凈能力，大氣污染、水污染、土壤污染以及新型的噪聲污染等已經使得人類不得不停下腳步去衡量發展與環境的量化關系。在眾多污染中大氣污染、水污染、土壤污染是人類致命攸關的三大污染，本文擬對這三種法益進行分析闡述。
(一)大氣法益
大氣法益可以從《大氣污染防治法》中找到相關的答案，2000年新修訂的《大氣污染防治法》包括:大氣污染物排放總量控制和許可制度;污染物排放超標違法制度;排污收費制度;防治特殊污染源、污染物的措施等等重要制度。但其制定的目的是防治大氣污染，保護和改善生活環境和生態環境，保障人體健康，促進經濟和社會的可持續發展。可見，大氣法益就是保障和改善生活環境和生態環境，保障人體健康，從而達到經濟和社會的可持續發展，使我們賴以生存的大氣在自凈能力范圍內代謝由工業社會造成的污染，對于造成大氣污染或違反《大氣污染防治法》以及達標排放的收費都是對大氣法益的法律保障措施。當然情節嚴重，觸犯刑法的，應根據刑法分則第338條相關規定進行處罰。
(二)水體法益
這里所說的水體法益是將海洋水體除外的。鑒于海洋對地球生物圈和氣候的特殊影響，因而應該將海洋水體的法益單獨分類，形成特殊的海洋法益，其內涵和外延應區別于非海洋水體，且根據現有的《中華人民共和國水污染防治法》的適用范圍也可以清楚分辨，海洋污染適用《中華人民共和國海洋環境保護法》。本文的觀點是將環境組成的各不同部分按類屬分類，因而不將不同于一般水資源類屬的海洋法益進行分析。此處的水體法益僅指我國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的法律訴求，具體從水污染防治法中可得出水體法益為保護和改善環境，保障飲用水安全，促進經濟社會的全面協調可持續，以及對工業水污染、農業水污染、城鎮水污染、船舶水污染的防治，對水體法益造成侵害的，應同時根據《水污染防治法》的相關規定并視情節嚴重程度依據刑法追究相關責任。
(三)土壤法益
我國現階段還沒有頒布類似于《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專門針對土壤法益保護的法律法規。但從現行的環境保護法和土地管理法中可以得到土壤法益應是防治土壤污染，保障土壤安全，保護人體健康和土壤資源的可持續發展。這些利益訴求應是土壤法益的應有之義，關于處罰，除按照相關的法規進行處罰，情節嚴重的應追究刑法上的責任。
三、結語
