發布時間：2023-07-31 17:00:17
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文章編號：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01
土地利用總體規劃是國家各級政府在一定歷史階段內，對所管轄范圍的土地利用進行宏觀調控、組織開發和監督保護的政府行為，其目的是對有限的土地資源，根據土地資源利用狀況、開發潛力和各業用地需求，對城鄉土地利用所作的統籌安排和綜合部署，以獲取最佳的經濟、生態和社會效益，以及保證“人民吃飯”和“國家建設”之間的協調發展，為實施社會經濟可持續發展規劃提供用地保障。在土地利用總體規劃管理的各個環節（編制、評價、審批、實施和監督檢查）中，規劃的實施評價是監督檢查中極其重要的一環。因此，探討土地利用總體規劃的評價方法十分必要。下面運用多因素綜合評估方法，對縣級土地利用總體規劃實施情況進行評價。
一、規劃實施評價中存在的問題
所謂土地利用總體規劃實施評價，是指根據一定的標準，利用一定的方法，對土地利用總體規劃執行的效果進行分析、比較與綜合后，所作出的一種價值判斷。土地利用總體規劃實施評價的目的是為了了解土地利用總體規劃執行結果的基本情況，以便為現行土地利用總體規劃的廢、改、立提供指導。當前土地利用總體規劃實施評價中，主要存在三個方面的不足和問題：1、多定性評價，缺乏完善評價標準。在土地利用總體規劃實施評價時，多是作一些文字評述，難以進行量化評價。2、評價體系不完善。對土地利用總體規劃實施的效果、執行的力度，沒有科學的評價體系，也缺乏完整的評價機制。由于規劃評價缺乏完善的評價體系，對評價主體、客體、內容的界定往往不夠明確，重點不突出，使得評價缺乏規范性。3、評價方法的可操作性差。定性評價帶有較大的主觀性和人為因素。
二、評價指標確定的原則
指標選取遵循以下原則：
1、科學性。指標體系能較客觀全面地反映系統發展的內涵、各子系統和指標間的相互聯系，并能較好地度量土地利用總體規劃實施的程度。
2、系統性。土地利用總體規劃評估指標體系應當涉及經濟、社會、生態三個方面并將它們有機聯系起來。
3、層次性。土地利用總體規劃評估指標體系的構架，可以采用“評估因素――評估因子――評估指標”多層次的框架結構。
4、可比性。土地利用總體規劃評估指標體系的設計要求單項指標采用原規劃指標的名稱、概念和計算方法，以體現運用上與原總體規劃的銜接。
5、可操作性。指標選擇要考慮數據取得的難易程度、可靠性和成本，特別是指標體系應該注意簡單與復雜的協調統一。指標太少或過于簡單不能放映規劃實施評估的內涵，對評估結果的精度產生影響。指標過多或過于復雜則不利用于評估工作的開展。
從所在縣區實際情況出發，綜合考慮選取指標的科學性、系統性、層次性、評價的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，確定評價工作涉及到的評估因素。
三、規劃實施評價體系建立
土地利用總體規劃評價和土地利用總體規劃實施評價既相互區別又相互聯系。前者是對土地利用規劃制定的科學性、合理性等進行評價，后者是假定土地利用整體上科學管理的前提下，對土地利用總體規劃的執行情況進行評價。土地利用總體規劃實施評價主要是尋找規劃目標和實施措施之間的因果關系，找出土地利用總體規劃目標和實施措施方面存在的問題，目的是為進一步加強規劃執行或規劃修編提供指導。對土地利用規劃實施情況的評價，可以四方面進行：①規劃目標的執行情況評價。它包括對土地利用的結構、規模、布局和時序的評價；②土地利用總體規劃實施的效益評價，包括經濟、生態和社會效益的評價。③實施措施評價。④規劃的社會影響評價。
四、規劃實施評價步驟與方法
1、影響規劃實施評價的因素
影響規劃實施評價的因素包括對土地利用的結構、規模、布局和時序、效益、實施措施、社會影響評價。
2、影響因子的確定
將四類因素進一步細化，分為7各方面，即7個評價因子
（1）規模：是指農用地規模、建設用地規模和土地開發整理規模。
（2）布局：按照土地適宜性和區域的差異性安排各類用地布局的合理程度；建設用地不占或少占耕地或盡量不占優質農田。
（3）機構：農用地結構和建設用地結構
（4）時序：①與國民經濟和社會發展規劃（計劃）、國土整治規劃等協調情況。②年度計劃執行情況，耕地占補平衡情況；③土地開發整理規模的合理程度、速度。
（5）規劃實施效益：是指經濟效益、生態效益、社會效益
（6）規劃實施政策措施：①規劃的實施措施與規劃目標的對性關系；②規劃的政策措施的可行性實施效果；③規劃實施機制與市場經濟發展的一致性
（7）規劃的社會影響：①公眾對規劃的認知度②公眾對規劃實施的滿意度③公眾對規劃實施的參與度
通過上述幾項指標的評估，可以看出現行土地利用總體規劃對已經發生的重大社會經濟背景變化的預計情況，以及規劃指標和規劃布局對社會經濟發展需求的適應性情況，從而相應對現行規劃進行調整，對規劃下達的新增建設用地占用耕地、城鄉建設用地規模等指標進行調整、追加，對規劃布局進行優化，以保證土地供應與未來經濟社會發展相適應，為轄區提供用地保障，促進當地社會經濟的持續快速健康發展。
五、規劃實施評價結果與分析
由于各評估指標反映不同的評估內容，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，因此需要通過標準化將其轉化為可比量綱。標準化的各指標影響分值在0～100之間。指標分值作為評估結果與指標實施效果呈正相關，即指標分值越大，表示該評估指標的規劃實施效果越佳。
1、優秀（綜合分值在90～100）：各項規劃目標預期可以完成，規劃執行綜合效果很好，社會、經濟、生態效益明顯，土地利用程度和效益不斷提高。
2、良好（綜合分值在75～90）：個性指標任務滿足要求或與預期基本一致，規劃執行效果較好，土地效益和土地利用程度有所提高。
3、一般（綜合分值在60～75）：規劃執行效果不顯著，各項指標任務基本滿足要求或預期可以完成，社會、經濟、生態效益未發生明顯變化，土地利用程度和效益略有提高。
4、較差（綜合分值在50～60）：規劃執行效果較差，規劃指標任務預期較難完成，社會、經濟、生態效益不明顯，土地利用程度和效益未有改善。
中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：
一、土地利用規劃概述
1、土地利用規劃概述
土地利用規劃是按照國民經濟發展的需要,遵循有關的自然規律和社會經濟規律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經營管理合理分配國民經濟各部門的用地正確地和各項建設工程以及保護生態環境的措施相結合,從而制定最優的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產率,以取得最大的經濟效益、社會效益和生態環境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續利用的目的。
2、土地利用規劃的目標、任務和內容
開展土地利用總體規劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優化配置,提高土地利用的綜合效益,為區域可持續發展奠定基礎。其主要目標包括:(1)統籌安排各業用地,促進國民經濟持續、穩定、協調發展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經濟、生態效益;(3)加強對土地的統一和計劃管理。具體的任務包含下列四個方面:(1)在國民經濟各部門間合理分配土地,為國民經濟各部門的發展創造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態環境和社會環境創造土地條件;(3)為實現農業現代化創造科學的土地組織條件;(4)調整我國社會主義土地關系"土地利用總體規劃范圍大、綜合性強、內容多、關系復雜"
二、經濟外部性的含義
經濟外部性是指經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。
三、土地利用規劃評價指標體系建立的原則和標準
土地是重要的基礎性資源,土地開發利用既不是純粹的經濟過程,也不是純粹的生態過程,而應該是經濟過程和生態過程的有機統一,其實質是生態經濟、社會的協調發展，對于土地利用規劃的評價應建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標組成、體系建立的設計原則以及建立體系的指標選擇建議。
1、指標體系的組成
本文進行基于經濟外部性的土地利用規劃的評價出于兩個出發點:一是研究土地利用規劃的建設用地布局影響,二是研究土地利用規劃的生態環境影響,旨在探討土地利用規劃的布局是否合理，是否對農地造成影響，以及土地利用規劃是否考慮生態棲地的影響以及生態環境影響，從而更加實際的得出土地利用規劃的發展重點思路與發展方向。
2、指標體系的設計原則
指標體系應能全面真實地反映社會、生態、經濟系統的內部特征及外部狀態，系統內部各子系統相互間的聯系以及主要目標的實現程度"因此在指標的選取上應遵循以下原則:
(1)科學性和實用性相結合的原則
科學性是指標體系建立的重要原則,在指標體系的建立方面,科學性體現在該指標體系應該能夠全面、客觀、準確地反映規劃實施前后,社會、生態、經濟系統的狀態變化趨勢和系統內部的協調程度,并能夠體現戰略實施帶來的社會經濟影響"因此,所選指標必須概念清晰明確,且有具體的科學內涵,測算方法標準,統計計算方法規范"同時,指標體系應具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復雜性以及數據的可靠性和可獲得性,土地利用規劃環境影響評價指標應具有明確的科學內涵較好的度量性,要便于不同地區之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規劃評價以社會、生態、經濟復合系統為研究對象,而從內部結構分析,該系統具有復雜的層次結構,因而指標設置也應該滿足這一特點要求"也就是說,指標體系具有鮮明的層次結構,能反映在不同層次上的規劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規劃的影響是多方面的、復雜的,選用的指標要充分體現土地利用對各社會、生態、經濟等各方面影響狀況,同時,定性指標和定量指標相結合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴格進行綜合性的分析評價"
(5)系統性原則
確定相應的評價層次,按系統論的觀點評價各個指標,構成完整的評價指標
體系"
(6)靜態指標和動態指標相結合的原則
靜態指標反映區域可持續發展的狀態,動態指標則用于反映區域可持續發展
的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規劃評價的目標是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規劃環境影響評價的指標應具有很強的可操作性,易于從現有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規劃評價的指標體系因子選擇建議
土地利用規劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發生一定的變化"指標體系應具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎上,根據土地利用規劃的基本特點來探討評價指標體系,以土地利用規劃的經濟外部性為總目標,根據建設用地布局和生態影響基本特點來探討評價指標體系,根據評價目標、評價方法、評價原則與評價內容,構建了指標體系,并選擇27個指標作為參評因子,組成土地利用規劃外部性影響的利用評價指標體系
布局影響 土地人口承載力指數、城鎮化水平、道路通達水平、城鄉居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農民人均住房面積、人均建設用地面積、土地利用率、土地生產率、糧食產量、林木蓄積量、水資源總量、農作物單位面積產量、單位面積林地產量、養殖業產值等。
生態環境影響 基本農田占土地總面積比、土地生產潛力指數、森林覆蓋率、農業廢氣排放達標率、農業廢水排放達標率、農業固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標選擇確定評價標準
評價標準直接反映評價結果,關系到評價結果的現實應用,一般而言,確定評價標準大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據個人的經驗和知識對土地利用規劃的的持續度進行評價,然后作出判斷是否可持續,以及其可持續利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農用地可持續利用的知識和經驗方面要求很高,才能對評價結果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設定土地利用規劃的經濟正外部性為1分,經濟負外部性狀態為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結果。
四、基于經濟外部性對土地利用規劃的幾點評價
通過對指標體系的建立，對于現行的土地利用總體規劃無論是從各項指標數據的搜集還是按當時經濟發展水平所做的預測，修編基礎工作、準備工作較充分，是“指標控制＋用途管制”為模式的土地利用規劃。總體而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規劃的認識，樹立了規劃的權威性，使規劃在土地管理工作中具有一定的基礎地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調控，協調用地矛盾，優化土地利用結構和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規劃而言，經濟外部性是體現的正外部性。
但是隨著社會主義市場經濟體制發展，鄉鎮行政區劃的調整，以及工業化、城鎮化、現代化進程的加快，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調整的規劃也并未解決相關問題。土地利用總體規劃的負外部性也逐漸體現，其主要體現在如下幾點：
1、土地利用總體規劃隨意性大，導致布局不相協調的負外部性
土地利用總體規劃從理論上來說應該為主導作用，能控制各個行業及布局的土地利用數量、結構和規模。城鎮規劃、村鎮規劃不能突破土地利用總體規劃的用地控制指標。
然而，由于土地利用總體規劃的編制和修編的滯后，各鄉鎮在編制城鎮和村鎮規劃時，不顧實際，盲目追求大規模、大框架，亂設開發區、工業小區, 致使鄉鎮土地利用總體規劃與現行城鎮、村鎮規劃不相銜接和協調，在規劃實施中時有矛盾發生，影響土地利用總體規劃的權威性，同時隨意調整土地利用規劃，鉆政策空子，導致規劃喪失其科學性和嚴肅性。又由于土地供應在很大程度上依賴于建設項目，而地方政府承擔著壯大地方經濟的重任，因此，為實現招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規劃擱置, 不斷違法用地;鄉鎮土地利用總體規劃在制定和實施過程中缺乏先進的規劃理論指導，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細規劃，使得總體規劃缺乏可操作性。
從經濟上而言，土地利用總體規劃并沒有起到相應的作用，從而體現出經濟外部性為負的方面。
2、 鄉鎮土地利用總體規劃調整完善準備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調查工作的滯后性，雖然每年都做變更調查工作，但由于基層土地管理技術、條件的限制，往往靠人為變更，導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當地政府從局部利益出發的短期行為。土地利用總體規劃調整完善的業務工作很倉促，匆忙進行規劃調整，其科學性、權威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓，下發了上級下達規劃指標，簡單認為只要完成了建設用地置換指標和農用地整理折抵指標就行，各鄉鎮政府只關心用地指標夠不夠用，只要求滿足城鎮發展、園區發展的需要。不注重與其他部門的協調，造成此次規劃調整完善只是土地部門的事，只為了地方建設的需要。
這些做法導致評價體系中相關規劃實施后的成果指標不能滿足要求，從而體現出規劃經濟的負面性。
根據1984年全國農業區劃委員會制定的《土地利用現狀調查技術規程》(以下簡稱《規程》)，耕地指種植農作物的土地，包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農作物為主，“間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種三年以上的灘涂和海涂”。耕地中還包括南方寬＜1．0米，北方寬＜2．0米的溝、渠、路和田埂。《規程》還將耕地分為五個二級類：灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地。
在《規程》的指導下，全國各地開展了第一次土地利用現狀調查，外業工作時，將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調繪為耕地。
農業結構調整與耕地概念的延伸
從農業歷史上看，耕地與其他農用地一直存在著相互的轉換。在依靠自然肥力進行農業生產的時代，農民通過休閑、草田輪作、作物輪作等手段恢復地力；因此，耕地上面種植的作物或植被一直處在不斷的變化之中。《規程》中的新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地就屬于這類。
隨著化肥工業的發展，人們可以通過施用化肥補充耕地養分，可以做到不休閑、不輪作。但是，隨著自給自足農業為市場經濟代替，農產品市場價格變化對土地資源的配置調節作用的不斷增強，農民必須適時進行農業結構調整，以穩定和增加收入；同時，農業結構調整也是我國提高農產品競爭力、應對國際貿易競爭的重要措施。因此，調整農業結構，因時因地不斷改變耕地的種植類型，對于促進農民富裕，壯大農業經濟是必然趨勢。
1999年12月，中央召開農村工作會議，把大力推進戰略性結構調整確定為我國農業和農村經濟發展新階段的中心任務。同年12月底，國土資源部發出《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》，要求各級土地管理部門調整思路，堅持政策引導和科學規劃，增強服務意識，使農用地管理為農業和農村的經濟結構調整服務好。國家土地管理部門在對耕地的認識上有了突破性進展：一是確定了新的耕地鑒定標準。從2000年開始，因農業生產結構調整將耕地改為其他農用地，經認定土壤耕作層未被破壞或輕度破壞易于恢復的耕地，都不作為減少耕地考核。二是明確規定，將閑置的建設用地、未利用地或被破壞的耕地開發整理成園地，并經土地和農業行政主管部門共同認定能調整成耕地的，可以視同補充耕地，在土地變更調查時按現狀地類調查。
為了適應這一變化，國土資源部制定了城鄉統一的《全國土地分類》(過渡時期適用)(下簡稱《過渡分類》)，自2002年1月1日起執行。在《過渡分類》中，耕地與園地、林地、牧草地和其他農用地并列作為農用地的二級類，指種植農作物的土地。包括熟地、新開發復墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。
在執行《過渡分類》、進行土地變更調查時，設定了很多可調整用地類型，如可調整果園、可調整有林地、可調整人工草地、可調整養殖水面等，其主要特征為由耕地改用作現狀用途，但耕作層未被破壞或可復耕的土地，土地變更調查時仍作為耕地對待。
2002年的《過渡分類》關于耕地的概念實際上與《規程》中耕地的概念沒有多大區別，只是根據土地開發整理工作的開展，增加了新開發復墾整理地，將原來“耕種三年以上的灘涂和海涂”改為“平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂”。
可見隨著社會經濟的不斷發展和耕地保護工作的不斷實踐，耕地的概念是在不斷發展的。從耕地的生產能力來看，耕地轉換為園地、草地和魚塘，并不意味著喪失了其農產品的生產功能。從土地利用角度看，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，也就是說，農業結構調整具有可逆性。從農作角度看，園地土壤也有耕作管理措施，也應該屬于耕作土壤。從土壤肥力角度看，園地因為肥料投入多，還可能提高土壤肥力，提高土地質量或生產力。即使是魚塘，因為大量魚的排泄物，加上魚飼料殘余沉積塘底，魚塘塘底的塘泥成為很好的肥料，當魚塘復墾時，塘泥覆蓋地表成為肥沃的耕作層。
新一輪土地利用總體規劃中耕地的概念
第一次土地詳查中將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調繪為耕地，顯然擴大了耕地的面積。這其中，草田輪作地、果(樹)糧間作地實際上都屬于可調整的耕地，其用途是變化的；新開荒地、休閑地、輪歇地屬于非固定的耕地，隨時存在棄耕撂荒的可能。
此外，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，而且耕地改換為種植果樹或養魚，復墾以后并不見得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上種植作物(包括果樹)或改養魚，只要能夠復墾，而且復墾后生產力不下降，就依然可以視為耕地。
因此，從耕地保護的目的是保護耕地的生產力的角度上講，新一輪土地利用總體規劃在耕地概念上，應該承上啟下，變革《規程》中耕地的概念為：耕地指種植各種農作物的土地，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農作物的土地，也包括利用原來的耕地栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地還包括原耕地用來養魚、養豬、養雞等養殖業，但沒有進行地面固化，可以復墾的土地。
新一輪土地利用總體規劃中耕地保護區的劃定
1．不能禁止劃入耕地保護區的現有耕地
土地利用總體規劃是根據國民經濟和社會發展中長期計劃，根據社會各生產部門的用地需求和土地自身的特性，合理、統籌協調土地資源在國民經濟各部門之間的配置的戰略性規劃。它包括統一調整和規劃耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地資源、避免浪費和保護土地資源。有人片面地認為，土地利用總體規劃的主要目標是保護耕地。實際上，土地利用總體規劃的目標相當綜合，既要考慮“吃飯”，也得考慮“建設”與“生態”，并非僅僅是保護耕地。而且，對于一些大都市，其主要功能是社會經濟發展“火車頭”的作用，其土地利用安排首先應該考慮城市建設與生態環境保護。這樣的大都市其土地利用總體規劃應該在不超出資源(土地與水)承載力和保護優良的生態環境前提下，優先考慮城市建設用地。為此，大都市規劃中首先應該是劃定生態環境用地和那些用于城市建設的用地，用于城市建設與生態環境的耕地不能劃入耕地保護區。
在土地利用總體規劃中不能劃入耕地保護區的現狀耕地是：
(1)劃定的用于各項建設的耕地
這包括根據需求預測和適宜性評價用于城市、村鎮居民點、交通道路等各項建設的耕地。
(2)大于25°的坡耕地
《中華人民共和國水土保持法》第十四條規定，禁止在25°以上陡坡地開墾種植農作物；而且規定已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農作物的，應當在建設基本農田的基礎上，根據實際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復植被，或者修建梯田。因
此，根據國家法律，現有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能劃入耕地保護區。
(3)其他嚴重退化、不宜耕的耕地
其他發生嚴重土地退化的耕地，包括嚴重風蝕的耕地、嚴重水土流失的耕地、土層非常薄淺的耕地，嚴重污染的耕地，也應該考慮不劃入耕地保護區。其中農藥、重金屬污染已經影響到土壤健康，并且通過食物鏈進入人體，危及人民的身體健康。因此，對于土壤污染達到國家限制標準的耕地，應該退耕，這類耕地最好不劃入耕地保護區。
實際上，嚴重風蝕的耕地、嚴重水土流失的耕地、土層非常淺薄(
當然，將部分耕地劃入城市建設與生態環境用地，必須要本著集約和節約用地的原則劃定建設用地，不能借機無限擴展建設用地；也不能以保護生態環境的名義，將本來生產能力高，耕種條件下對生態環境沒有多少負面影響的耕地退耕。要從保護耕地就是保護食物安全、保護國家穩定的高度。盡可能保護耕地。
2．規劃中劃入耕地保護區的耕地：
除了上述不能劃入耕地保護區的其他以下耕地，應劃入耕地保護區：
(1)現在種植各種農作物，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農作物的耕地；
(2)第一次詳查時為耕地，后來經過農業結構調整，目前栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；
(3)第一次詳查時為耕地，后來經過農業結構調整，用來養魚、養豬、養雞等養殖業，但沒有進行地面固化，可以復墾的土地；
關鍵詞：土地利用總體規；城鎮規劃
Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.
Key words: the overall land use planning；town planning
中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
1引言
隨著我國國民經濟的飛速發展，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出，這就要求我們必須科學合理的修編土地利用總體規劃。而很多地區在修編土地利用總體規劃的時候，往往忽略城鎮規劃，導致土地規劃與城鎮規劃相互間格格不入，造成城市總體布局混亂，影響城鎮可持續發展。因此，要實現城鎮的現代化發展，必須從國民經濟發展的大局出發，統籌土地規劃與城鎮規劃，形成互補協調、互利共贏的格局。
2 土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異
在現行的國民經濟發展體系中，土地利用總體規劃和城鎮規劃分別由不同的行政主管部門進行編制。兩大主管部門在行政級別上旗鼓相當，有各自獨立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個主管部門缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規劃相互間不協調、存在很大的差異性，主要表現在以下兩個方面：
2.1指導思想的差異
土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。
2.2規劃目標的差異
土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
3 關于統籌發展兩個規劃的思考
3.1統籌發展兩個規劃的原則
統籌發展兩個規劃必須遵從以下原則：
第一，從全局出發的原則。要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。
第二，保護與保障并行原則。在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。
第三，可持續利用原則。在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。
第四，彈性原則。無論是土地規劃，抑或城鎮規劃都要具有可量化性，要留有一定的空間，要能夠有效適應變化的市場環境，做到能根據不同地點、不同時期做出適時調整，避免規劃失靈以及出現重復規劃。
第五，多元原則。規劃的目標不是單一的，在兩個規劃的具體編制中，對規劃的目標要明確，不能只片面追求經濟效益，還要注重環境效應和社會效應，最終實現多重效應疊加，實現社會的全面發展。
第六，實用原則。任何規劃都是用來指導發展實踐的，所以在兩個規劃的編制過程中，要注重規劃的可操作性和實用性，使得制定的規劃能夠落實到城市經濟發展中去，為城市的發展搞好理論鋪墊。
3.2統籌發展兩個規劃的方式
統籌發展兩種規劃建議采用以下方式：
一是強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作。土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。
二是城鎮規劃必須堅持以土地利用總體規劃為依據。城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。
三是走集約型的城鎮建設道路。城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。
3.3統籌發展兩個規劃的制度
統籌發展兩個規劃，必須創新兩個規劃的管理制度：
一是要創新法律制度。從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城鎮規劃已有相關領域的法規――《中華人民共和國城鄉規劃法》作保障，而我國到現在都還沒有為土地規劃制定相關的法律法規。因此我們要完善相關法律制度，特別是要盡快制定《土地規劃法》來為土地的實際規劃保駕護航，使得兩個規劃都有相關法律制度的庇護，為統籌發展提供法律保障。
二是要創新管理制度。建議將兩個制定規劃的部門合二為一，統一政令，增強規劃的執行力度和社會經濟效應，為統籌戰略提供管理保障。
三是要創新環境制度。要打破長期以來形成的行政主導，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎行政干預為輔助的管理，尊重客觀經濟規律，尊重市場規律，為統籌發展提供環境保障。
關鍵詞:城鎮;城市規劃;土地
Abstract: This article aimed at the present town development exists in land use problems, the main causes were analyzed.
Key words: urbanization; city planning; land
中圖分類號 : TU984文獻標識碼： A 文章編號：
1、城鎮用地現狀分析
城鎮用地內部布局不合理，土地利用率低，近年來，小城鎮建設進入迅速擴展期，縣以下的城鎮建設大部分是外延擴大，占用土地多為優質耕地。不少小城鎮建筑布局混亂，道路建設不規范。小城鎮的發展勢在必行,卻因人們的素質、觀念問題、政策法規不完善、規劃滯后等而造成了宏觀上的土地資源不足與微觀上的土地資源浪費同時并存、土地供需“失衡”等問題。
1. 1 城鎮建設擴張占用耕地的問題
在威脅中國耕地可持續發展的各種因素中,目前最突出、最嚴重的問題就是城市發展對耕地的占用。小城鎮為達規模效益,應該擴張,在競爭激烈的今天也不能不擴張。但擴張就意味著對非城鎮建設用地的占用,這是無論以哪種方式擴張的小城鎮都要面臨的重大問題。而小城鎮是從大中城市郊區、城鄉結合部或區位條件、經濟基礎較好的鄉村生長、發育起來的,因而決定了其建設、擴張所占土地尤以地形條件較好、土質優良的耕地為主。加之許多地方片面強調“以地生財”忽視耕地的保護,存在靠賣土地賺錢,任意占用耕地的現象。耕地占用過多,嚴重影響農業的可持續發展。
1. 2 規劃編制不到位導致城鎮土地利用效率不高
在小城鎮的擴張中,規劃起著十分重要的“龍頭”作用,如果規劃不到位,就會出現道路擁擠、交通混亂、公共綠地不足等問題,尤其是土地的有效利用問題。沒有規劃的亂建可造成5 %～10 %的土地浪費,甚至有的地方還出現了“有地無人,有人無地”的怪現象,這并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好銜接。一些城鎮的實踐表明,同樣面積的土地,城鎮建設如能合理規劃和布局,可能多出70 %以上的使用面積。規劃的滯后和規劃執行力度不夠是許多地方存在的一個普遍同題。土地利用總體規劃不到位,鄉鎮級土地利用總體規劃薄弱,城鎮規劃與土地利用總體規劃的協調工作不夠,缺乏公眾參與,土管部門、城市規劃管理部門缺乏交流和溝通,這些都使規劃效果大打折扣,城鎮土地不能得到有效利用。
1. 3 土地開發市場不規范使土地資源損失嚴重
小城鎮擴張不可避免地涉及地產開發問題,許多小城鎮的地產開發市場不合理、不規范。如為了吸引投資,將土地價格定得過低,或在土地批租中片面優惠讓利,使得土地收益外流,損害了國家利益;由于片面追求經濟效益,小城鎮的開發零散而不成片,局部地區建筑面積過大,缺乏應有綠地和活動空間;以及現在比較嚴重的遍地開花式開發等同題,使土地得不到事實上的“集約”,而隱性的土地浪費嚴重。
1. 4 舊城改造,土地資源配置布局不合理
小城鎮擴張中舊城改造是一大難題,有限資金的使用難以兼顧舊城新區,因而有的地方采取回避態度,將資金用于新區開發,追求增量土地,造成新舊區反差強烈,未經改造的舊城區土地資源配置效率和利甩效率低下,閑置浪費嚴重;而有的小城鎮片面追求“節約用地”,舊城改造中房屋建筑增多,綠地減少,環境質量不高,實際上土地資源配置仍不合理,其綠地、住宅、交通、商業用地等比重與現代化城鎮要求還不相適應,沒能充分發揮不同地段土地的經濟、社會、環境的綜合效益,非常有必要從整體上優化土地利用的資源配置。
1. 5 土地管理行為不規范導致土地資源流失嚴重
由于體制、政策不配套,出現多頭批地,多部門多渠道供地,土地供應失控問題;有的開發區管委會未經土管部門就將征得的大片土地轉手倒賣,從中牟利;有買下土地使用權,作為財產擁有,不投入生產領域,而等待土地增值,以獲巨額利潤的土地投機行為;或多征少用,亂占亂用造成的土地資源浪費;土地進入市場,卻出現城鎮國有土地和城鄉結合部的非農業用地被部分單位和居民直接或間接非法轉讓、出租,給小城鎮建設規劃和管理帶來很大難度,國有和集體土地資產大量流失,擾亂土地經濟秩序,而且土地利用率低下,這一系列問題均是由于土地的管理還未健全,政策措施還未完善,管理力度也還有待加強,否則對小城鎮的社會經濟發展不利,對土地的合理利用更是大為不利。
2 “節地”的必要性與緊迫性
當前城鎮土地資源粗放利用方式沒有得到根本改變,具體表現在:一是國內城鎮建設發展需要迅速擴展用地,大量占用郊區和農村土地。二是地方政府為了獲取土地增值收益,“圈而不用”現象較為普遍。據調查,一些城鎮征購或者征收后不供地的土地面積占全部新增建設用地的40 %～60 % , 土地閑置十分嚴重。三是違法授予園區土地供應審批權,園區用地未批先用、非法占用、違法交易的現象較為嚴重。到2003 年底,全國共有各級各類開發區3 887 家,其中經國務院批準的只有232 家, 占6 %; 省級批準的1019家,占26. 6 %;其他2 586 家都是省級以下開發區,占67. 4 %。據不完全統計,各類開發區規劃面積達3. 6 萬km2 ,超過了全國現有城鎮建設用地總量。四是土地利用結構不合理,各類用地比例失調,產業用地比例過高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我國的城鎮人均用地為133 m2 ,超出國家標準(100 m2 ) 33 %。
基于我國人多地少的國情和土地利用中存在的諸多問題,集約利用土地是我國城市化發展的必然選擇。城市土地集約利用能促進我國土地粗放浪費利用方式的根本轉變,從而優化城市土地利用結構,促進產業結構調整和粗放增長方式轉變,推動我國城市
良性發展,是我國全面建設小康社會和節約型社會的客觀需要。
3 “集約用地”的概念與內涵
【關鍵詞】城市規劃；土地儲備；土地資源
1.城市規劃與土地儲備的關系
城市規劃與城市土地儲備既存在同一性，又存在差異性。城市規劃為了節約和合理利用土地和空間資源，保證城市土地合理利用和開發。土地儲備能夠在土地供應過量或缺乏時調節土地市場，為城市建設籌集資金，保證城市規劃和土地利用總體規劃的實施。因此，兩者內涵雖然不同，但在節約利用土地資源等方面是相輔相成的。同時，城市規劃與城市土地儲備在側重點方面又存在差異。城市規劃側重于宏觀地分析城市的發展條件，長遠期兼顧發展，使經濟效益、社會效益和環境效益達到統一，也沒有明確的人格化代表。城市土地儲備側重于微觀的考慮，注重短期的效果和所創造的經濟效益，服務對象有明確的人格化代表。城市規劃與城市土地儲備之間聯系密切。城市規劃對土地儲備具有指導和控制的作用，而土地儲備對城市規劃的發展、整合城市用地布局、聚集城市建設資金又有一定的促進作用。
2.城市規劃與土地儲備存在的問題
2.1城市規劃彈性不足
控制性詳細規劃往往只重視城市形態，缺乏整體性分析和對該地區經濟價值的策劃，使得控制性詳細規劃中確定的各項指標要求與實際具備近期儲備或拍賣條件的地塊存在矛盾，影響整個地區的土地拍賣和改造。同時，控制性詳細規劃的用地分類劃分到小類，小類對用地性質的規定太細，而土地拍賣的市場化要求土地性質有很強的兼容性，能夠根據市場的需求進行適時地調整。由于控規不能被頻繁地調整，因此用地規劃管理往往發生滯后，無法及時有效地引導和控制土地儲備和拍賣。
2.2土地儲備數量與城市規劃不一致
城市規劃作為“終極藍圖”無法滿足近期土地儲備和拍賣的要求。城市規劃試圖通過對遠期規劃目標的確定來指導近期建設，造成近期儲備拍賣土地的數量和方向與城市規劃的要求不一致。儲備土地時，往往出現具備上市條件的土地與城市規劃確定的規劃指標要求和房地產開發市場情況的差距太大，城市規劃與土地拍賣面對兩難的選擇。
2.3城市規劃受制于土地拍賣
城市經營性用地進行公開上市拍賣后，土地的價值得以充分顯現，土地拍賣的收入在政府財政收入中的比重大大增加。因此，政府樂于用土地拍賣的方式來經營城市，影響城市規劃，規劃管理服從土地拍賣，用地規劃管理無法發揮作用。由于土地拍賣的需要，城市規劃不斷進行調整和修編，造成城市的無序蔓延，小區發展缺乏公共設施配套。在市場經濟條件下，人們對拍賣土地使用權屬的概念逐漸增強，因此對小區的公共配套設施的使用權屬會更加重視，公共設施無法按要求配套。
2.4城市規劃和土地管理的用地分類不一致
在土地管理上通常采用的分類標準是《全國土地分類》，城市規劃管理部門用地管理采用的是《城市用地分類與規劃建設用地標準》。由于歷史原因和管理體制，建設項目規劃用地許可證上的用地性質與國有土地使用權證上的土地使用性質所采用的分類標準不一致。由于兩者的用地性質確定上的不統一，城市規劃用地性質的意圖無法在土地拍賣中得到準確的體現，中標人常利用這一點來謀取不正當利益。
3.以城市規劃為導向完善土地儲備工作
3.1正確處理好兩個“規劃”的關系。
城市規劃和土地利用總體規劃各自的任務不同。城市規劃是城市建設方面的綜合性規劃，土地利用總體規劃是整個區域的規劃，城市只是區域中的一個部分，因此，城市規劃與土地利用總體規劃是局部與整體、點與面的關系。土地利用總體規劃的任務是在保證耕地穩定的前提下，綜合協調各業用地的發展平衡，統籌安排各類用地的布局和規模，合理安排土地開發和整理，促進土地資源的高效利用，保證社會經濟可持續發展。從土地利用的角度出發，城市規劃應服從于土地利用總體規劃對城市建設用地規模布局的安排。新的土地管理法中規定，城市總體規劃不得突破土地利用總體規劃確定的建設用地規模。這表明土地利用總體規劃批準后，其剛性大于城市總體規劃，城市規劃在用地規模上須服從土地利用總體規劃。
3.2發揮城市規劃的“龍頭”作用
城市規劃是城市發展建設的“龍頭”，政府通過城市規劃來指導城市開發。在各級政府爭相追逐土地儲備收益最大化的情況下，城市規劃不僅需要對用地進行科學合理的布局，還要對商業開發和公共開發的時序進行引導和控制。規劃管理部門應該對與土地儲備相關密切的公共開發項目加以明確，在土地儲備前期指導公共開發項目建設。城市用地分類不斷完善。為了使土地儲備和拍賣政策與土地使用性質的管理相適應，應結合城市的規劃管理實踐，把土地的使用功能作為土地分類的主導因素，同時考慮用地的使用目的、所有權屬、出讓方式等相關因素，并與相關標準和分類相銜接。在這方面，深圳市走在了其他城市的前列，取得了一定的成果。深圳市根據規劃編制、地政管理、規劃管理和規劃研究的各個環節，充分考慮城市用地分類不同深度的要求，制定了《城市用地分類與標準》。該分類標準確定了大類、中類和小類的三級用地分類體系，基本滿足了城市規劃管理工作中對不同深度用地類型的要求。規劃編制方式的轉變。中國城市規劃設計研究院將“四區”劃定的模式應用到試點城市的城市總體規劃中，從而指導和控制城市的用地規劃管理。“四區”模式就是在城市中綜合考慮自然地理限制條件和人文地理限制條件，科學地確定“建成區”、“適建區”、“限建區”和“禁建區”，綜合評價土地資源開發建設的條件。 “四區”模式可以確定城市的極限容量和增長邊界，在城市規劃和土地利用規劃中協調對各類用地的控制，并對土地儲備提供限定條件，進而規劃城鎮空間的布局，提高城市規劃編制的科學性。
3.3城市規劃參與土地競標
城市規劃參與土地投標，可以保證規劃基礎性作用的發揮。國有土地使用權招拍掛出讓時，出讓地塊的規劃設計條件應嚴格準確。簽訂《國有土地使用權出讓合同》時，規劃設計條件與附圖是合同的重要組成部分。要本著“價高者”與“信優者”并重的原則來確定中標人，要充分考察投標者的從業經驗、資質、房地產開發的業績、市場聲譽、信用度及其對規劃土地利用的能力，將規劃設計條件切實應用到土地開發活動中，并得以充分實現。城市規劃指導土地儲備。在土地儲備出讓過程中，規劃設計條件必須明確地塊的面積、規劃用地性質、容積率、建筑密度、建筑高度、主要出入口、停車泊位、綠地率、必配的公共設施和市政基礎設施等要求。宗地圖中要明確標明地塊的區位，道路紅線的坐標、標高，地塊的坐標、標高，建筑界線，出入口位置以及地塊周邊的環境和基礎設施。若出讓地塊為經營性土地，招拍掛出讓的規劃設計條件不可以變更，嚴格保證土地使用權的公平、公開、公正。
4.結論
城市規劃指導下的土地儲備，可以促進城市規劃的實施，保證城市功能的完整性，可以合理確定各類用地的空間區位，充分發揮基礎設施的效益，可以更有效地完善基礎設施與公共配套設施，有利于地方政府實現“地盡其用”和“地盡其利”的目標，保證城市健康、和諧發展。城市規劃的任務是對城市的建設和發展進行綜合部署和具體安排，保障社會經濟的全面發展。 [科]
（一）土地利用空間布局不合理
由于聯產承包責任制的推行，農用地按照人口平均分配到各家各戶。在分配的過程中，考慮到了土地的質量、好壞搭配均勻，這種做法具有一定的公平性，然而分配的結果是整塊的土地被分割，農用地呈現零散不集中、單位面積狹小的局面。
（二）耕地的面積銳減、質量下降且污染嚴重
近年來，農村耕地面積大量減少。同時，在土地開發的過程中，過度追求耕地的產量、盲目開發和過渡墾殖等，造成大量水土流失，出現了土地沙化、鹽堿化和荒漠化現象，導致耕地質量下降，且耕地退化嚴重。在土地耕作的過程中，過多地使用化肥和農藥對耕地和農業生態環境的影響非常明顯，造成了嚴重的耕地污染。
（三）農用地閑置拋荒嚴重，土地利用效率低下
農民對土地的投入熱情漸漸降低，將目光更多地投向正在高速發展中的第二、三產業，對土地的投資減少，粗放經營乃至棄耕撂荒。現階段，農村青壯勞動力外出務工經商的現象已經屢見不鮮，有的鄉村村民甚至舉家外出，丟下責任田不管，使土地長期處于粗放和低效利用的經營狀態，拋荒面積不斷擴大。
（四）建設用地基礎配套設施不完善
農村基礎設施建設存在著規模小、投資分散的特點，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基層組織去落實。
（五）農村征地問題重重
土地征用補償安置機制不健全，當前的征地普遍采用的是年產值倍數法的補償方式，存在著補償標準偏低的問題。農村征地過程中，存在著一些村干部利用職權“低征高出”、土地征用后圈而不用的現象。
二、新農村土地利用的規劃
（一）建立土地利用分區，合理布局
鄉村土地利用規劃必須從用地的合理布局入手。為避免不同功能用地之間的混雜而相互干擾，協調用地的矛盾，保護農用地，限制不當土地使用和開發行為，應進行合理的土地利用分區，將農業區與農村建設用地區有效地分隔開來，并進行相應的用途管制。
（二）保護農用地控制建設用地規模
應合理地控制農用地數量的減少和質量的下降，注重對建設用地的規模控制，要加強土地的用途管制，加強對新增建設用地的審批，在法律上嚴格控制建設用地的供應量，對農村建設用地的基礎配套設施的投入，加大對基礎設施的投資力度，提高農村建設用地的集約利用程度。
（三）提高鄉村土地的節約和集約利用程度
在鄉村土地利用規劃中，要對土地利用實施嚴格的用途管制，加大對閑置拋荒的懲罰力度。適當地提高農產品的價格，提高農民對農業生產的積極性，用市場的手段來調節供給。同時，要將新農村建設與舊村改造相結合，充分利用閑置的宅基地、荒雜地、空閑地，進行新的土地利用和建設;嚴格控制新區啟用所需的耕地。
（四）加強公眾參與，廣泛聽取意見
制訂鄉村土地利用總體規劃，要轉變傳統的土地利用規劃思維，建立和完善土地利用規劃的公眾參與制度。土地利用規劃的起草和編制均應建立在廣泛的群眾參與基礎上，經村委會充分論證以后確定，土地利用規劃編制后應上交縣、鄉級主管部門，并及時公布，以接受村民的監督。公眾參與對于鄉村土地利用總體規劃的科學性、合理性、可行性和可操作性的提高有著十分重要的意義。
（五）加強鄉村土地利用規劃的技術支持和法律支持
加強鄉村土地利用規劃的技術支持，實行規劃的信息化、科學化，可以及時了解各種土地信息的變化情況，并及時、適當地進行宏觀調控和管理，使規劃達到實時與高效。鄉村土地利用規劃的執行要做到執法必嚴、違法必究。在鄉村土地利用總體規劃中，必須強化執法概念，這在目前土地規劃體系的法制還不是很健全的條件下尤其顯得必要。
三、規劃實施的保障措施
在對新農村土地進行合理有效的規劃之后，應該對土地的規劃進行的實施，而實施的有效性，主要依靠相關的保障措施來保證。土地利用規劃實施保障措施是確保土地利用規劃全面有效實施而制訂的可操作性強的法律、行政、經濟、社會、科技等綜合手段和配套措施。
（一）法律保障
村土地利用除嚴格遵循村級規劃外， 還應符合國家其它法律、行政法規及有關強制性標準的規定;嚴格按《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》等法規實施規劃。
（二）行政保障
加強領導， 建立和完善規劃管理制度;以規劃為依據， 對農用地和非農建設用地實行嚴格的土地用途管制;耕地、基本農田、建設用地等硬性指標管理目標責任化， 建立規劃公示、聽證制度。
（三）經濟保障
深化農村土地使用制度的改革， 繼續推進農村集體土地有償使用， 培育完善的農村土地流轉市場，保護耕地， 集約利用土地;重建農用地經營價值和用途轉移價值核算體系， 顯化農用地經濟效益， 保護農民利益;多渠道融資， 讓企業參與土地整理。
關鍵詞：土地管理；規劃；對策
中圖分類號：D651.1 文獻標識碼：A 文章編號：
一、土地規劃的概念及要求
土地規劃是以土地資源的合理利用為核心，以最佳經濟效益和社會效益為目標，根據區域社會經濟發展和土地的自然、經濟特性，對一定區域范圍內的土地開發、利用、整治、保護所作出的具體部署和安排。完善的土地利用規劃體系是科學編制土地利用規劃、科學管理土地的基礎。
省級行政區在我國其區域范圍都比較大，經濟結構、產業結構、土地利用結構都比較完整，省級土地利用總體規劃仍然屬于政策性規劃的范疇。地市級土地利用總體規劃就其深度而言應屬于政策性規劃范疇，它是由省級規劃向縣級規劃的過渡層次。縣（市）級土地利用總體規劃作為總量控制的最基本層次，屬于管理型規劃，重在定性、定量、定位的落實，提高規劃的可操作性。鄉（鎮）級土地利用總體規劃處于規劃的最低層次，屬實施型規劃，規劃成果以規劃圖為主，為用地管理提供直接依據。
目前我國在進行土地規劃時，必須遵循《土地管理法》以及相應的土地管理制度，在制定各類土地以及城市規劃時，必須以法律法規作為規劃執行準則。
二、土地規劃存在的主要問題及原因分析
1、城鄉規劃中土地利用方式存在性質變更沖突，成為強制征地及強制拆遷的主要問題。造成這一問題的主要原因是由于國家采用強制手段進行農村土地征收，并且僅僅支付遠低于市場價格的補償，農民利益得不到充分落實和體現，導致社會矛盾突出。目前進行土地規劃及土地利用的方式主要有兩個：①采用農村土地征用的方式將農業用地轉為建設用地，集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充。②對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發以及城市土地的綜合管理利用。
2、征地價格與土地性質變更后的出讓價格存在較大差額，導致矛盾突出。政府部門運用強制性的行政手段有償征用農民土地，但是只給農民較少的經濟補償，土地征用費占土地出讓價格的比重很低，土地的收益分配混亂，加之政府對土地補償費未能及時到位，嚴重損害了農民利益。市場價和土地征用價格的反差較大，土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規范流轉與非法流轉大量存在，這種自發性的流轉由于沒有納入統一的土地市場，帶來用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發生的爭端、土地資源的濫用等諸多問題。
3、采用用招標拍賣等方式對土地進行分配利用，導致土地競拍的價格一路走高，導致房地產開發成本提高，房產價格高居不下。尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益，在高價得到土地使用權后，對土地進行配套建設開發，造成區域房屋價格上漲、炒房現象嚴重。
三、土地規劃存在問題的解決措施
1、針對土地性質變更造成的強制征地及拆遷造成的群體性，必須加強土地性質的變更管理。對城市土地應以掛牌和拍賣的方式出讓給有實力的房地產開發商，以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位，從而加強土地資源的綜合利用。在進行土地性質變更時必須遵循相應的城市規劃，避免盲目突破土地性質要求的強制征地和土地性質變更。特別是在城市區域涉及舊城改造及拆遷時，此前為避免拆遷矛盾，將拆遷問題與土地出讓進行打包招標，尋找有實力并且有拆遷及協調經驗的開發商及經濟實體來執行拆遷，稱為捆綁式出讓。但是隨著土地規劃市場化逐步發展，出現了熟化出讓模式。2013年1月10日，南寧市城鄉建設委員會等部門《南寧市公開征集舊城改造項目土地熟化投資人公告》，6個舊改項目約776畝用地將公開征集土地熟化投資人。地塊經過土地熟化達到“凈地”條件后，只有獲得土地熟化人資格，才有參與競買相關地塊的報名資格。相比以前的舊城改造項目的“捆綁出讓模式”，這是南寧市首次采用“熟化人模式”凈地后出讓舊改地塊。捆綁模式，即舊城改造項目以毛地出讓，開發商拿地后要負責拆遷等，但這種模式也出現了不少“后遺癥”，如進展緩慢、拆遷糾紛多等。而“熟化人模式”，是由熟化投資人出資，政府負責拆遷，達到凈地后再進行出讓。“熟化總資金”即用于土地出讓的暫定資金，這個金額還可能在拆遷過程中根據實際情況進行調整。土地指標也會依據具體項目情況在出讓時予以補充或調整。這些舊城改造項目在達到凈地出讓時，熟化資金也會作為定價的一個參考標準，并且這些舊城改造項目都需要承擔一定的拆遷安置房任務。采用這樣的方式，能最大程度的避免了由于舊城改造、拆遷等帶來的群體問題。
2、對于征地價格與土地性質變更后的出讓價格存在較大差額，導致矛盾突出。對這一問題建議采用征地補償費、土地增值收益有效分配來解決。對征收的土地給予征地補償費時，應有所區分，根據地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發展前景，并且用途非常廣泛的地塊，在征用補償費的確定時，應區別于劣質地塊。在對失地農民的同期損失給予補償時，應該加入土地使用后的預期利益，動態提高補償標準，從而既可以降低農民對征地的不滿情緒，又提高了土地征用的成效。購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成，其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償，地價款可根據農地基準地價，集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定，讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶，在承包期還未到達的前提下，承包的土地已被政府征用，他們的預期利益更應得到保護。
3、針對掛牌、招標方式出讓的土地價格虛高的問題，建議對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌，全面推行和嚴格執行經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度，凸顯土地資產價值，為建立公開、公平、公正的土地市場秩序，有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例，由市場機制決定土地去向，由政府部門根據市場情況調整基準地價和出讓底價，充分挖掘土地的資產價值。政府部門應從制定基準地價以及轉讓土地的產權入手，根據轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區經濟結構、人口密度、城市周圍農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價，從源頭上規制土地的招標、競拍、掛牌行為，嚴格控制超出市場需求的土地供應。全州縣國土資源局采用“一評二審”及復核制度來進行土地出讓價格的條件的控制。首先委托桂林市大地評估有限公司根據擬出讓地塊的規劃參數、總平面布置圖、出讓年限、區域因素、個別因素條件，測算出讓地塊的標定地價。國土局地價初審小組對評估過程、評估方法、評估結果進行審核，并提出審核意見，規劃利用股把該宗地面積、地價項目、地價計算方法等審批表送政策法規室，由政策法規室進行復核，經復核無誤再報局領導審批，對該宗地地價才予確認備案，地價審批小組對經初審的地價進行復審，并根據政府的有關政策及當前土地市場行情等因素確定宗地使用條件。地價會審批小組在復審過程中，若有一人對某宗地初審提出不同意見，則該宗地需重新復核。地價會審批小組評審會不得少于五人，參加評審人員必須在“國有土地使用權出讓地價審批表”上簽名。采用這樣的方式審核確認的土地出讓價格和土地使用件，使地價更接近市場價格，避免虛高或者過低的情況。
四、結束語
土地規劃問題是近年來以及群眾矛盾集中爆發的熱點。因此必須對土地規劃存在的主要問題進行分析，并采用相應的對策方式加強土地規劃管理，做足規劃管理處置措施，才能有效銜接土地管理及規劃建設之間的關系，營造更為和諧的社會環境。
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