發布時間：2023-09-05 16:45:22
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的行政處罰問題樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
檔案行政處罰，是指法定的有檔案行政處罰權的檔案行政管理部門，依照檔案法律、法規和規章，并依照法定的程序，對公民、法人或其他組織檔案違法行為所給予的制裁。①我國法律對有權行使檔案行政處罰權的主體的范圍已經作出了明確的界定。比如《檔案法》第二十四條指出，縣級以上人民政府檔案行政管理部門可以實施檔案行政處罰權。但是在我國目前的檔案行政執法領域中卻存在著執法主體不明、執法權限模糊等種種問題，嚴重阻礙了檔案執法的法治化，究其原因，主要在于檔案管理的相關法律關系尚未理順。因此，要解決檔案處罰的問題，首先要理清檔案管理過程中的種種權力義務關系。
我國的檔案管理實行的是中央統一領導，地方分級管理的體制，中央和地方的各級檔案管理部門是最主要的檔案行政管理主體。由此引發了它們和其他主體的一系列的行政管理法律關系。
首先是檔案行政主管部門與其所轄的地方各級檔案館之間的關系。關于地方檔案館的法律性質，《檔案法實施辦法》、《江蘇省檔案管理條例》等已經作出了規定，認為它們是集中管理檔案的文化事業機構，屬于事業單位的性質。在業務上，它要接受同級檔案管理部門的監督和指導，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內的檔案。因此，它們之間構成了行政主體和相對人之間的法律關系。檔案行政主管部門有權對檔案館的日常運作行使指導監督權。在資金使用上，也有一定的審批監管權。
其次是檔案行政主管部門和其他機關、企事業單位內部檔案管理機構的行政管理關系。這是一種比較純粹的上下級之間的管理關系，在實踐中，尚無檔案行政主管部門將其管理權力授予這種內部檔案管理機構的先例。
第三是其他有檔案管理權限的管理部門，比如城建、科技、測繪、氣象等專業部門對自己的檔案機構的管理，也是檔案行政管理關系中不可缺少的一部分。目前，對這部分檔案機構的定性尚不明確。筆者認為，它們可能仍然沿用傳統的管理模式，作為這些管理部門的內部機構行使一定的行政職權，同時又是內部行政管理關系中的被管理一方。
除此之外，筆者認為值得探討的是機關、團體、企事業單位和其他組織的內部檔案機構的法律地位問題。《檔案法實施辦法》第九條規定，這類機構享有：（一）貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策，建立、健全本單位的檔案工作規章制度；（二）指導本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作；（三）統一管理本單位的檔案，并按照規定向有關檔案館移交檔案；（四）監督、指導所屬機構的檔案工作的職權，國務院的行政法規作出了這樣的規定，是否意味著以法律形式對這些普通民事主體的內部機構的特別授權而使這類機構成為法律授權的行政主體。筆者認為這一推論是可以成立的，其被授予的這類職能，的確具有行政管理權的性質，符合授權行政主體的成立要件。就像國家可以向國有企業派駐財務監督人員一樣，我們也可以把這些內部機構中行使行政管理權限的人員看做是國家授予特別行政權力的個人。雖然對個人授予行政權力在我國理論界尚未達成共同認識，但在其他國家的法律實踐中早已存在，并不新鮮。那么，由此還可能形成這種行使行政職權的內部機構與本機構的其他與檔案工作有關的機構和人員的行政法律關系。
但是，必須指出的是，具有行政管理權限并不等于具有行政處罰權。我國的行政處罰法已經明確指出了這一點。行政處罰權必須要有法律的明文授權才能行使。因此，在上述的有行政管理權限的主體中，只有一部分享有行政處罰權，那就是各級檔案主管部門。
二、 檔案行政處罰的性質
《檔案法》第二十四條規定了縣級以上人民政府檔案行政管理部門對五種檔案違法行為可以進行行政處罰。這五種違法行為分別為：在利用檔案館的檔案中發生的損毀、丟失屬于國家所有的檔案的；擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的；涂改、偽造檔案的；企業事業組織或者個人違反《檔案法》第十六條、第十七條規定，擅自出賣或者轉讓檔案的；倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的。②
檔案行政處罰的實施主體是各級檔案主管部門，而其承受主體的范圍則比較廣泛，包括地方各級檔案館、機關、企事業單位的檔案機構的工作人員，利用國家檔案資源的人員以及其他侵犯了國家和其他主體檔案所有權的不法分子。法律規定對他們的行為都可以處罰，但因此而產生的處罰的性質并不相同，這也會直接影響到將來的救濟問題。對內部工作人員的處罰構成一種內部行政行為，是一種特別權利關系的體現。受處罰者不能尋求行政訴訟的救濟途徑，而只能通過內部的復議和申訴提出異議。對其他主體的處罰則是一種典型的外部行政行為，可以適用法律所提供的各種救濟手段，包括行政復議和行政訴訟。
三、 檔案行政處罰的形式
《檔案法》規定了三種行政處罰種類：警告、罰款、沒收違法所得。對于這三種形式，并沒有太大的爭議。而引起諸多爭議的是《中華人民共和國檔案法》第5章第24條規定，在利用檔案館的檔案中，有損毀、丟失、擅自提供、抄錄、公布、銷毀、涂改、偽造國家所有的檔案的違法行為，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失。《檔案法實施辦法》第29條規定：“違反《檔案法》和本辦法，造成檔案損失的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門根據損失檔案的價值，責令賠償損失。”對于“責令賠償損失”法律性質如何認定，是一個引起理論界廣泛爭議的問題。③筆者認為，從目前法律規定的現狀看，這的確是一種行政處罰的形式。
首先，它的決定主體是行政機關，是否賠償以及賠償數額的問題，都由行政機關決定，這其中的權力關系顯然不是民事賠償所能解釋的。其次，它的執行沒有協商和和解的余地，欠缺民事法律關系中對權利的自由處分權的要素。第三，它的客體與檔案行政管理權所指向的對象也是一致的。但是，這種現狀的存在是不合理的。首先，處罰和賠償的性質是有本質區別的。處罰具有懲罰性，目的在于通過不利的處分使行為人不再從事同樣的行為，而賠償具有補償性，目的在于彌補權利人因不法行為而遭受的損失。因此，賠償不能算作是行政處罰的一種形式；其次，從本質上說，賠償是一個民事爭議的問題，由行政機關決定賠償問題，是對司法最終裁量權的一種侵犯。
值得注意的是，檔案行政管理部門可以責令賠償損失的，僅僅限于被侵犯的對象是國有檔案的情況。那么，國家作為國有檔案的所有者，有保護其所有的檔案的權利和義務。這本無可厚非，但是，眾所周知，在現代法治社會中，私力救濟是受到嚴格限制的，如果僅僅因為國家具有特殊的地位就可以以一個所有者的身份對侵犯其權利的人直接懲罰的話，那么就是在某種程度上，允許了濫用私刑。這顯然已經超出了法治所限定的框架。因此，國家作為一個所有者，應當和其他的民事主體一樣，統一服從民事法律規范的制約，而不能濫用自己所享有的行政權力，用公法手段解決司法問題。國家作為國有資產的所有人和行政權力的享有者時，其行為的法律性質是不一樣的，從制度層面上將兩者嚴格區分，是實現行政法治所必須解決的一個先決問題。
四、 檔案行政處罰的完善
1．要完善相關的立法，對檔案行政管理權、檔案行政處罰權各自的行使主體的范圍作出一個明確的界定，對檔案賠償相關法律規定也應有所改變。筆者認為，可以將“責令賠償損失”改為“國家有權以所有者身份向上述組織和個人提起民事損害賠償的訴訟”。同時，在相關法律適用時，要嚴格遵循特別法優于普通法，上位法優于下位法的原則，并且對現有的相關法律、法規、規章和其他規范性文件進行整理，消除現有的矛盾和沖突。
2．完善檔案行政處罰的救濟手段。目前，理論和實踐界對于檔案行政處罰的救濟普遍采用程序救濟的手段，中央和地方的有關主管部門紛紛制定相關的檔案行政處罰法規和規章，明確了被處罰當事人的申辯權、聽證權、知情權，并對作出處罰行為規定了種種形式要件，這些都是很有價值的。體現了在我國法治建設的進程中，程序的價值正逐漸凸顯并且被充分地認識到。但是，我們還應當關注到，一方面，實體法中關于管理權、處罰權、求償權的相關問題如果沒有得到充分的理順，程序的價值也難以充分發揮；另一方面對于行政機關內部機構和人員而言，如果受到處罰，他們是無法通過這些程序救濟手段獲得救濟的。因此，有必要另外立法加以規定。
3．加強對檔案行政處罰的監督機制。這其中既包括內部的監督機制，比如檔案行政處罰案件的備案制度、上級檔案行政主管部門對下級部門、授權機構、委托機構的內部監督制度，又包括外部的監督機制，比如法院監督、人大監督、群眾監督、輿論監督等等。要通過立法的形式明確這些外部監督主體在檔案行政處罰領域中的監督權限和監督權的行使程序，以便于監督權的具體實施，避免其流于形式。
注釋：
①潘玉民，《檔案行政處罰原則論述》，《浙江檔案》2003年第1期。
關鍵詞:行政處罰法 簡易程序 若干問題
一、行政處罰程序的有關規定
行政處罰程序,是指行政處罰實施主體在作出處罰決定和執行處罰決定過程中所要遵循的步驟和方式,包括處罰決定程序和處罰執行程序。行政處罰程序是國家行政處罰機關在作出行政處罰決定之前,給行政相對人提供發表意見和提出證據的機會,對特定處罰事項進行質證、辯駁的程序。行政處罰程序的制定在我國是改革開放的產物,是尊重和保護人權的重要體現。
1990年以來,我國行政執法工作得到了長足發展,在法律、法規的制定或修訂時越來越多的注意到了行政執法程序方面的規范與完善。1996年3月17日,八屆人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》),是我國行政法制建設中的一件大事,該法的實施與深入必將推動我國行政法制現代化的進程,也使我國行政處罰領域有了明確的法律依據,特別是在行政處罰程序方面實現了有法可依。可以肯定,如果《行政處罰法》能夠得到嚴格實施,行政程序違法,至少是行政處罰中的程序違法現象將會大大減少,依法行政的水平將會因此而大大提高。
《行政處罰法》在第五章中分別規定了“簡易程序”、“一般程序”和“聽證程序”。《行政處罰法》第三十三條至第三十五條規定了簡易程序,第三十六條至第四十一條規定了一般程序,第四十二條至第四十三條規定了聽證程序。該法用專條規定了簡易程序適用的法定條件:即(1)違法事實確鑿。(2)有明確的法定依據。(3)符合《行政處罰法》規定的處罰種類和幅度。其處罰的種類有兩種:即警告和罰款。其罰款的幅度為:對公民處以五十元以下,對法人或者其他組織處以一千元以下外,同時還明確規定“執法人員當場作出行政處罰決定的,應當向當事人出示執法身份證件,填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應當當場交付當事人。”在一般程序中,具體規定行使行政處罰權主要有以下幾個環節:表明身份、調查取證、聽取申辯、作出行政處罰決定、送達行政處罰決定書。其中也明確規定“……行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問,并協助調查或者檢查,不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄”。
“缺少程序的執法是不公正的執法。”《行政處罰法》中處罰程序的制定,即“簡易程序”、“一般程序”和“聽證程序”,一改以往重實體輕程序的做法,在程序上進一步強調了程序性法律制度的重要性,是我國行政法律制度的進步,其實質是尊重行政相對人的意見。特別是有關表明身份、說明理由、告知權利、聽證、回避、合議等行政法律的許多重要程序制度,使行政機關在作出行政決定前,有義務告知行政相對人作出行政處罰決定的事實和理由,行政相對人有權就處罰的事實和適用法律表達意見、提供反駁證據。行政機關有義務聽取和采納合理的意見,使行政機關通過公開、民主的方式達到依法行政的目的。
但是,任何法律都是滯后于時代需求的,不可能窮盡一切。在制定之時不可能對以后可能出現的問題都設想到,將法律制定的很完善周全。《行政處罰法》中的“簡易程序”和“一般程序”雖對當時行政機關行政執法中存在的問題進行了規范,但隨著時代的進步和社會的發展,上述行政處罰程序中存在的問題也就顯現出來了,為此,本文擬針對“簡易程序”和“一般程序”在實踐中存在的缺陷進行討論。
二、《行政處罰法》中簡易程序存在的有關問題
(一)警告問題。
警告,作為《行政處罰法》規定的罰種之一,是所有罰種最輕的一種。表面上看,對當事人(行政相對人)幾乎沒有造成任何(直接)影響,其實,作為一種無形的、潛在的(潛移默化式)、長期性的東西,它的潛力是無限的,能量是無窮的,且又是無處不在。也就是說,它起到的是后發、柔性、軟式的作用,而非即時、剛性、硬式的影響。
不過,我們也應清醒看到目前警告所起的作用是十分有限的。究其原因是多方面的,有法律制度、社會環境、個人素質等等幾方面。
一是社會因素。信用程度不夠。在當今社會的公信力低下,信用體系破壞嚴重的情況下,企圖通過警告這種效果,達到社會規范化的理想境界,是異想天開的,不現實的,無疑是機械的教條主義和形式的經驗主義的復辟。特別是對于哪些“哪管我死后洪水滔天”的“路易十六式”和抱著“只要不受罰款,愛怎樣警告都可以”的“寒號鳥式”得過且過的人來說,警告所起的作用簡直等于零。所以說,警告要想樹立足夠的威信,起到其應有威懾作用,在目前這種情況之下,單純依靠人們的自我覺悟的提高是很困難的。說實在的,沒有政府堅定不移的支持、社會的全員參與,警告要想起到其應有的作用,真的是“難以上青天”。
二是執行力因素。主客觀因素很多。雖名曰處罰,卻無關痛癢。然一旦執行起來,警告這種最低處罰,往往會受到外界不同程度的掣肘和干擾。如,上級的打招呼、親情、友情的勸告、同事的請托、兄弟單位的幫忙等等。誠然,世俗的習慣往往會扭曲法律的正義,那么,警告的公信力,特別是個人執行力的變形、走樣,自然便是順理成章的事了。
三是法律因素。主要指缺乏可溯力或約束力。這也是警告之所以無法起到應有的威懾力,不為人所重視的關鍵之所在。由于(警告)處罰做出后,不涉及執行程序,所以一旦處罰決定書送達后,案件即告終結。這樣的處理結果,對于一個尚未具備基本公民道德的人來說,是無關緊要的。同樣,對于一個剛剛進入調整期的社會來說,也只能算是例行程序而已,尚不足引起人們的重視。難怪乎現實中警告這類案件,多不勝數,卻又被人們熟視無睹,也就不難理解了。
(二)執法人員人數問題。
開展調查或進行檢查時,究竟需要幾個執法人員參加的問題。是所有執法人員人人皆知的常識性問題,按理,無須多談。可是,當我們重新審視《行政處罰法》的行政處罰程序后,這個想法改變了。不僅要談,而且要多談,并爭取通過某些技術性的處理,確實改正條款中的錯誤,最終達到“知”與“行”的完美統一。
衛生行政處罰文書是衛生行政機關為實現衛生行政監督管理職能，在現場衛生監督、衛生行政處罰過程中，針對特定對象依法制定的具有法律意義的法律文書。衛生行政處罰文書不僅是衛生執法活動的重要載體，同時也是稽查衛生監督員行政執法質量的重要客觀依據。在衛生行政訴訟中，執法文書又是重要的證據。因此，衛生行政處罰文書制作的質量至關重要。
為進一步規范衛生行政執法行為， 2005年徐匯區衛生局衛生監督所運用文獻評閱法、現場調查和焦點組訪談等研究方法，對上海市徐匯區2002―2004年1 499份衛生行政處罰文書案宗進行整理和分析。我們先期建立了文書材料完整性、證據材料合法性、適用法律正確性、文書制作規范性等對文書質量評估的科學評價指標體系（草案），并在本課題內進行了實際運用和驗證。從而我們對徐匯區2002―2004年的文書制作現狀、存在的問題和產生的原因有了更深刻地了解，并由此提出了提高衛生行政處罰文書質量的科學對策。
1先期建立的衛生行政處罰文書質量評價指標體系（草案）及其運用驗證
課題組在對原《徐匯區衛生行政執法文書質量評審標準》分析的基礎上，通過文獻評閱、關鍵知情人訪談，結合衛生部有關規范執法文書的規定，擬訂了《衛生行政處罰文書質量評價指標體系（草案）》。該草案由4個一級指標、12個二級指標和30個三級指標構成，為使該評價指標體系具有科學性與可操作性，課題組組織了涉及法律專家、衛生法學專家、衛生執法人員的3次專家論證會。論證專家對評價指標體系中各項指標的代表性、科學性、重要性等進行了反復討論與論證，最終確定評價指標體系的指標構成和相應的評分細則。為對每項指標賦值，采用Delphi法收集7位相關專家的意見，經過3個輪次的論證，確定每項指標在指標體系中的權重系數［1］。
運用該評價體系得到了徐匯區2002―2004年的文書制作現狀。通過從對行政執法文書的一級指標、二級指標和三級指標的分析，發現衛生行政執法文書存在有6個問題：① 案由分類不規范；② 違法主體認定不確切；③ 執法程序不規范；④ 法律法規引用不規范；⑤ 文書體例和格式不符合要求；⑥ 內部文書和外部文書之間存在質量差異［2］。
研究人員對28項影響衛生行政處罰文書得分的評分指標進行多元逐步回歸分析，對回歸方程各項系數進行t檢驗。最終分析結果顯示，有23項文書評分指標與衛生行政處罰文書的得分相關。
根據不同指標相關程度的大小，發現衛生行政處罰文書制作中存在的6個主要問題，最重要的一組影響指標有4項：第20項（適用法律條款準確齊全）、第18項（引用法律、法規準確）、第12項（違法主體認定確切）、第6項（符合法定流程）；次要影響的指標有3項：第11項（證據符合法定形式）、第19項（引用法律、法規完整）、第4項（文書時限符合法律規定） ［3］，見表1。
2提高衛生行政處罰文書質量的對策
2.1建立衛生行政處罰文書質量評價指標體系
衛生行政處罰文書的質量控制是一項系統的復雜工程。在實際工作中，衛生行政處罰雖需經過一系列的程序，如調查取證、合議程序、科室負責人及所領導審批，但是衛生行政處罰文書的制作缺乏量化的評估體系，不能有效的規范衛生行政處罰行為。因此，建立了具有普遍性和適用性的衛生行政處罰文書質量評價指標體系，就能準確客觀地測評衛生處罰文書的制作質量，為衛生行政處罰文書的質量控制提供依據。建立衛生行政處罰文書質量評價指標體系是提高文書質量的前提，也是我們的基本對策。
2.2提高衛生行政處罰文書質量的對策
在之前的研究中, 我們用文書質量評價指標體系對徐匯區2002―2004年的1 499份衛生行政處罰文書進行分析，發現了其中存在的一些主要問題和產生這些問題的主要因素。對影響衛生行政處罰文書質量的7項主要因素進行歸類分析發現，這些因素主要體現在衛生行政處罰過程中程序執行、認定違法主體、證據收集、適用法律法規以及行政機關行使職權是否恰當等方面。根據《行政訴訟法》第五十四條，判決衛生行政處罰撤銷的情況有:主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、。因此，在行政訴訟過程中，執法文書如出現上述問題，將嚴重影響衛生行政執法的合法性，更有可能導致衛生行政處罰被變更甚至無效。由此我們提出以下提高衛生行政處罰文書質量的具體對策。
2.2.1規范行政執法程序，建立監督檢查制度首先應嚴格規范行政執法程序。從研究結果中的執法程序來看，3年得分率分別為57.60％、60.40％、56.80％；從影響指標來看，第6項“符合法定流程”是影響衛生行政處罰文書質量的最重要4項指標之一。《行政處罰法》第三條明確規定，“沒有法定依據或者不遵守法定程序的行政處罰無效”。根據《行政訴訟法》第五十四條，在判決衛生行政處罰撤銷的情況中，“違反法定程序”是重要因素之一。因此，衛生行政執法人員應嚴格遵守法律規定，在行政執法過程中要堅持公開性原則、履行告知義務, 說明行政處罰的理由和法律依據。當事人有陳述、申辯、聽證等權利, 行政相對人的這些程序上的權利不能被剝奪、減少或者限制,應保證以程序的正義來規制行政處罰自由裁量權之正義。因此，要提高衛生行政處罰文書質量，首先應嚴格規范行政執法程序，消除“執法程序不規范”問題。
其次，我們應加強運用合議程序，控制對自由裁量權的運用。自由裁量權是指在特定情況下依職權以適當和公正的方式作出行為的權力。在法治國家條件下,行政自由裁量權的存在與發展是由成文法的局限性以及立法機關固有的缺陷決定的,同時也是“知識分工”特性決定的, 行政機關獨有的高效率以及在特殊情況中的具體知識也是行政自由裁量權得以發展的重要原因 ［4］。根據《行政處罰法》第三十八條規定，“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定”。因此，衛生執法人員更應加強對內部程序的控制。從處罰程序的特點入手，進行合理分工，將調查權和處罰權分開，做到責罰適當，公平公正。
第三，衛生監督機構內部應專門安排法制稽查人員，加強法制稽查工作。可以應用本課題所研究得到的“衛生行政處罰文書質量評價指標體系”定期對執法人員撰寫的執法文書進行評審，建立完整而嚴謹的衛生行政處罰文書監督檢查制度，發現問題及時糾正。
2.2.2加強法律知識培訓，提高法律文書書寫技能從研究結果的主要7項影響指標來看，無論是法律條款適用問題還是違法主體認定問題，都與人的因素相關，即與衛生行政執法人員的法律素質相關。因此，要提高文書制作質量，首先應該加強對衛生行政執法人員的法律培訓。
衛生行政處罰是國家行政權的一部分，是國家意志的體現，具有國家強制性和職權法定性。對于行政管理相對人而言，它能告知其依法享有的權利，及時對自己的行為進行陳述和申辯。因而文書制作原則要求很高，包括客觀性、合法性、避免倚輕倚重，過罰不符、準確性4個方面。這就要求衛生執法人員必須具備較高的法律專業知識和執法能力。但在實際工作中，大多數衛生執法人員由于對法律的認識比較膚淺，無法有效的運用法律法規來嚴格執法。表現在文書制作中，就影響了文書質量的提高。因此，在法律培訓中應重點針對執法人員在撰寫衛生行政處罰文書時存在的“違法主體認定不確切”、“處罰主體證明文書不全”、“執法程序違法”和“適用法律條款準確不齊全”等采取有效措施，提高法律文書書寫技能。
另外，“使用的文字、標點、數字不規范”也是文書質量不高的一個重要因素。因此，衛生行政部門應加強對衛生執法人員進行文書寫作和法律知識培訓，提高衛生執法人員的法律文書書寫技能。衛生執法人員制作衛生行政執法文書時，應當采用嚴格意義上的書面語，避免使用口語，用準確、嚴格的執法文書以及特有的法律思維來反映事物的本質，保證執法文書嚴謹、規范和精煉，塑造良好的執法者形象。
2.2.3落實責任制，加強績效考核2005年6月9日，衛生部頒布衛監督發〔2005〕233號令，《衛生行政執法責任制若干規定》開始實施。衛生執法責任根據崗位執法人員違反法定義務的不同情形，依法確定其應承擔責任的種類和內容，體現了權力、義務和責任三者相對等原則。
為規范衛生行政執法行為，提高衛生行政執法水平，我們將切實落實《衛生行政執法責任制若干規定》，把執法人員衛生行政處罰文書質量納入執法人員工作績效考核范疇，建立長效考核機制，并賦予較高權重。這有助于衛生執法人員樹立行政處罰文書質量意識，在實際工作中既能注意到執法行為不合法、不規范，侵犯人民群眾合法權益的問題，又能注意到執法缺位、不到位，該管的事情沒有管好的問題，不斷提高依法行政能力，提高衛生行政處罰文書制作質量。
2.2.4進一步修訂完善衛生法律體系從執法實例和具體的行政處罰案件內容來看，我國的衛生法律制度在制訂過程中存在空白點，因而在具體實施過程中出現了衛生監督盲區，衛生法律體系需進一步修訂完善。
對“執法程序不規范”問題進一步深入分析，我們發現其主要表現為“告知書內容有被縮寫、簡寫的現象，內容不齊全；所告知的陳述申辯時間不合理；當事人逾期未來申辯沒有在文書上注明”等。而其中“所告知的陳述申辯時間不合理”即為法律盲點。因為盡管《衛生行政執法處罰文書規范》和《行政處罰法》對于“行政處罰事先告知”的“違法主體”等要素都有明確規定，但對于“法律時間”卻并未予以明確規定。因此，行政管理相對人雖然擁有法律法規所賦予的“陳述與申辯的權利”，但其權利行使卻易流于形式，“衛生行政機關的執法效率，法律的嚴肅性均會受到不同程度地影響” ［5］。一旦遇到當事人遭遇不可抗力等因素不及陳述與申辯而行政程序又進入到行政復議或者行政訴訟后，行政機關往往會因此而處于不利的地位。
因此，法律、法規本身的不完善在很大程度上也影響了衛生行政執法文書的制作質量。事實上，授予行政處罰自由裁量權的法律法規不規范、不科學也是自由裁量權濫用的主要問題之一，這也從另一個側面證明了 “法律法規引用不規范”除執法人員法律意識不強，制作文書偷工減料之外，還有部分原因是違法行為處于法律真空地帶，使執法人員“無法可依”所致。
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一、總體要求
堅持以總書記全面依法治國新理念新思想新戰略為指導，深入貫徹落實中央、省、市法治政府建設工作相關要求，持續推進嚴格規范公正文明執法，促進依法行政。重點圍繞事關社會安全穩定大局、人民群眾切身利益的食品安全、藥品安全、產品質量安全、特種設備安全及消費領域市場監管，在全系統范圍內對依法實施的監督檢查、行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法行為開展人民群眾最不滿意行政執法突出問題承諾整改活動。廣泛聽取人民群眾意見建議，準確掌握人民群眾反映最強烈、最不滿意的行政執法突出問題，針對梳理出的突出問題向社會作出公開整改承諾，并加強跟蹤監督檢查，對整改情況進行大回訪、進一步提高市場監管部門行政執法社會滿意度。
二、實施步驟
（一）開展全系統行政執法社會滿意度大調查。（2020年8月1日前）各股所室要結合市場監管行政執法工作實際，通過媒體網絡、實地走訪、企業座談等多種形式扎實開展問卷調查，深入了解人民群眾對行政執法部門日常執法工作的看法，認真聽取人民群眾的意見建議，準確掌握人民群眾對行政執法工作的滿意程度。（二）開展全系統行政執法突出問題大收集（2020年8月5日前）。各股所室要在調查問卷的基礎上，聚集群眾反應強烈的執法不規范、不公正、不嚴格、不文明、不透明、不廉潔等問題，深入查找本股所室存在的行政執法突出問題，形成問題清單，于8月5日前報法規股。（三）開展全系統行政執法突出問題大研判（2020年8月15日前）。積極參加市司法局組織召開的專題會議，深入分析原因，找準市場監管行政執法領域問題根源，準確研判，精準定位人民群眾最不滿意的行政執法突出問題。（四）開展全系統行政執法突出問題大整改（2020年9月-10月）。各股所室要在準確研判的基礎上，針對市司法局制發的整改通知書，制定整改方案，壓實工作責任，按照“定領導、定責任、定方案、定時限”逐一落實整改措施，限期整改，逐一銷號，向社會作出公開承諾整改，并將整改落實情況于9月28日前報送至法規股匯總，由法規股于10月1日前將形成整改落實情況的報告報市司法局備案。（五）迎接全市行政執法問題整改大回訪。各股所室要針對整改落實情況進行自查自糾，迎接市司法局監督檢查及州委全面依法治市委員會執法協調小組的“回頭看”整改大回訪。
關鍵詞：行政訴訟；非法證據；排除規則；
一、行政訴訟非法證據排除規則的一般理論
證據是訴訟程序中一個重要的法律概念，證據的采信和適用乃是訴訟之核心問題，亦是現代訴訟制度的重要有機組成部分。理論界關于證據內涵的學說較多，我國《刑事訴訟法》第48條規定：“可以用于證明案件事實的材料，都是證據”。這一條規定使得“材料說”成為了學界主流觀點。該學說認為，證據就是在訴訟過程中可以用于證明案件真實情況的各種材料。筆者認為，“材料說”可以清楚的反映訴訟證據和普通證據的區別，能夠表明訴訟證據主觀和客觀的統一，亦能夠顯示在刑事訴訟過程中對不同種證據進行審查、判斷以及認定的必要性。“非法證據是指不符合法定來源和形式的或者違反訴訟程序取得的證據材料”。①可見非法證據的非法二字體現在實質違法和程序違法兩個方面。非法證據的排除指的是，在訴訟過程中法官對非法證據不予采納。由于行政訴訟的特殊性，行政訴訟非法證據排除規則中“排除”指的是在行政訴訟過程中排除行政機關所收集的非法證據，排除相對人因為該證據可能承擔的不利后果。②基于證據學理論，結合我國有關法律規定，行政訴訟非法證據大致分為以下幾種：
1. 收集程序違法的證據。例如：被告及其訴訟人在作出具體行政行為后自行收集的證據，不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據。
2. 采取偷聽、偷拍等手段獲取的并且侵犯他人合法權益的證據材料亦不能作為定案依據。
3.當事人采用誘惑的方法，故意捏造虛假情況和為他人提供條件或以不法損害相恐嚇以及采取強制手段所獲取的證據。
《行政訴訟證據規定》將我國行政訴訟非法證據的排除范圍限定在了如下范圍：（1）程序嚴重違法。（2）使用暴力、脅迫等不正當手段獲取的證據。（3）被告在做出具體行政行為之后或者在訴訟程序中自行收集的證據。（4）偷拍、竊聽并侵犯他人合法權益的證據資料。在我國行政訴訟中“非法證據”可以作為行政主體侵犯當事人合法權益的依據但是絕對不得作為證明被訴具體行政行為合法的依據。
二、“釣魚執法”法理分析
從法理的角度來分析，釣魚執法就是指當事人本來沒有意圖想要違法，在執法人員的誘惑之下從事了違法活動。比較典型案例的就是發生在上海市的孫中界斷指案。據孫中界回憶，當日7時30分許，孫中界駕車浦東區，行使至閘航路和召泰路交叉口時，看到一名男子站在路中間頻頻揮手示意他停車。自己看到他非常著急，覺得他肯定有困難，就停下了車。他拉開車門之后坐到了副駕駛座位上。問他有什么急事，他說已經很晚了攔不到車，天氣非常冷，想讓我捎他一程。孫中界正好順路，打算捎他一程。該男子上車后，說按一般的出租車費給我掏錢，孫中界當時忙著開車也沒回應他。車走了大概五分鐘左右，這名男子說到地方了，我就把車停了下來。他掏出10塊錢，扔到了車的儀表盤右側，隨后就伸腳急踩剎車，并且伸手來拔我車鑰匙。此時，車前側過來一輛面包車，幾名便衣男子沖下來之后上了孫中界的車，這伙人自稱是執法大隊的，稱孫中界是黑車非法營運。孫中界趕忙解釋說，剛才那個的男子可以為我作證，可是那男子已不見蹤影。他們把孫中界從車里拽了出來，強行拿走了孫的行車證和駕駛證，把孫推上了他們的面包車開進了一個胡同，胡同里面停著一輛依維柯，上面有幾名身穿制服的男子，孫正要掏出手機報警，他們把孫的手機沒收了。他們在車上審問孫，一名男子拿出浦東新區城管行政執法局調查處理通知書，說孫非法營運。孫向他們陳述了事實。他們堅持說孫非法營運，讓孫在處理通知書上簽字。因為尿急無法忍受，孫中界只好在上面簽了字。當晚9時30分許，孫中界回到了自己的租房處，揮刀砍掉小指。此案成為了人們目光匯聚的焦點。因此，如何正確處理行政機關取得的非法證據便成為了依法行政的重要內容之一。 筆者認為，“釣魚執法”在實務中并非絕對不可使用，而是要遵循一定的程序。首先，只有針對常規行政手段無法達到執法目的時才可以使用這種方式。其次，要經過嚴格的審批。第三，應當盡可能的采取全程錄音、錄像。第四，不能使用引誘式的語言。③在實務中，如果執法者只是提供條件或機會，等待潛在違法者自己主動實施違法行為，那么取得的證據是可以使用的。孫中界案中，他本人并無實施非法營運的意圖，“好意施惠”卻被“釣魚執法"，嚴重違背依法行政的原則，同時也會挫傷人民群眾助人為樂的積極性，當然會受到人們的普遍質疑。
三、行政訴訟非法證據排除規則的價值分析
從本質上來講，行政訴訟非法證據排除是一個價值問題。在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定無疑的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。④當今社會，類似孫中界案的事件如果一再發生會損害私權與公權的平衡，使得人們傾向于尋求法外程序去解決問題，如上訪等事件必然會多次出現。非法證據排除規則的確立可以促進行政機關文明執法，促進社會的良性發展。這種規則的適用必然會導致訴訟中行政證據材料的減少，而出現實體上的不正義。如果拋開個案的局限性，非法證據排除規則更符合當今法治國家的要求，這也是執行憲法和法律的需要。非法證據排除規則引入行政訴訟法領域，可以在一定程度上縮減行政干預司法的空間，推動司法與行政的動態平衡關系，加快法治建設的腳步。非法證據排除規則體現了對人權的尊重，能夠充分的保護公民的憲法權利，有利于推動程序正當理念和法治國家的建設。（作者單位：四川大學法學院）
參考文獻
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② 李劍.論行政訴訟非法證據排除規則[D].湘潭：湘潭大學.2008：6.
關鍵詞： 出租車；行政許可審批制度
引言
隨著我國經濟進步，出租車行業也得到迅猛發展。出租車作為公眾日常出行的交通工具，一方面滿足為公眾出行提供便利，另一方面也促進了我國服務行業的發展。但是隨著政府對出租車行業的管理逐步加強，在也產生了一些諸如"黑車"等問題。
一、出租車行業行政許可制度的發展歷程
隨著我國改革開放的進程，為服務涉外經濟，在80年代出租車行業逐步從沿海開放城市逐漸興起。為引導其發展1985年1月由國務院特區辦、對外經貿部、財政部、國家經委、海關總署等五部委的《關于限制舉辦經營出稅汽車的中外合資、合作企業的請示》成為了我國最早的對出租車行業進行管理的法規性文件。之后北京、上海等城市都出臺了地方性行政法規。1988年6月，國家旅游局、公安部、建設部聯合頒布《城市出租汽車管理暫行辦法》，首次明確了對出租車行業管理的部門是公共交通部門，并對出租車的開業、停業等做出了明確規定。進入90年代后，人民生活水平日益提高，為滿足人民不斷增長的交通需求，政府鼓勵社會辦交通，因此，為進一步規范出租車行業1997年12月公安部和建設部《城市出租汽車管理辦法》，這是我國目前對出租車行業進行管理相對比較完善的規定。到2004年10月國務院第135號令《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可條件的規定》，明確了駕駛員客運資格證、出租汽車經營資格證和車輛運營證核發條件。隨著這些規定的出臺出租車行業得到進一步規范，促進了其快速發展。
縱觀我國出租車行業的管理規定，經營權經歷了從無償使用到有償使用的過程。在早期政府實行經營權無償使用的制度，只要經過審批都可以上路運行。由此帶來的問題也隨之顯現，如出租車司機收入下降，出租車數量飛速增長，行業競爭激烈等。同時，一些人為獲取出租車經營權及倒賣經營權而進行權錢交易，滋生了大量腐敗現象，增加了行業的不穩定因素。從90年代中期至今，為限制出租車數量的快速增長，政府由過去的一般準入實行了特許準入，進行數量控制；為避免出現腐敗現象，政府開始逐步采用有償使用招投標的制度。90年代后各地也都紛紛效仿，這一制度得以在全國推廣。
政府為了便于管理，要求司機掛靠企業經營，2003年，政府文件更是強行規定牌照到期后由政府回收拍賣，而且只對企業拍賣。針對已有的個體運營權，在公司化的過程中，政府采取"收車"的方法強行推行公司化管理。"收車"就是由政府強行收回車輛的產權和營運證歸公司所有，對原出租車業主給與少量的補貼。個體經營逐步被淘汰，公司把持了有限的出租車運營車牌，車牌成了一種被不合理壟斷的稀缺資源。出租車公司利用這一優勢向"的哥"收取高額"份錢"，實際上出租車牌照是在設行政許可制度，這也直接導致了出租車罷運事件的發生。
二、出租車行業行政許可制度引發的問題
㈠黑車數量增加
顧名思義，"黑車"就是不具備相關營業執照的出租汽車。由于當前政府出于維護出租車行業整體利潤，避免出現由于出租車數量過多而導致惡性競爭，因此，對出租車行業采取了嚴格的數量限制，但是出租車行業門檻較低，我國目前較大的就業壓力以及合法運營的出租車無法對邊緣地區覆蓋，都使"黑車"出現了較大幅度的增加。這極大的影響行業秩序，對乘客及合法營運的出租車司機的利益都產生了嚴重的威脅。據不完全統計，目前我國出租車市場中黑車的數量是正規出租車的兩倍。
出現這一現象的原因主要是由于政府對出租車數量的嚴格管制。憑借與政府密切的利益關系，博弈能力強大的公司所有者們成為出租車特許經營牌照的有利爭奪者。公司群體希望以"公司化"方式，從個體經營者手中奪取出租車經營權，從而成為"公司制"的重要推動者。政府為了有效管理出租車行業將經營權壟斷性的交給出租車公司，將出租車司機變為公司的員工，公司憑借其手中的特許經營權對司機收取高額"份錢"，使司機在創造出巨大利潤的同時依舊處于行業的底端。眾多希望進入出租車行業的競爭者，只能通過黑車進入該市場。以上海為例，若開正規出租車，申請獲準，先繳車牌費約3萬元，營運后每個月向公司上繳"份錢"5000余元，一年就是6萬余元。而制作一輛假出租車總成本將近9萬，這其中包括：購車款8.5萬元，車型為桑塔納3000，辦理假車牌和行駛證件需800元，汽修廠噴涂某家出租車公司的標志需500元，購買全套出租車裝備需1000元。全部辦好就可上路拉客，并且無論收入多少都歸自己所有。這也加劇了行業中的矛盾，增加了治理成本。
㈡乘客利益受損
由于出租車行業的特許經營制度，使各地的出租車經營權的拍賣價格不斷上升。而這部分高額的成本必然會轉嫁到消費者身上，其中最為明顯的就是起步價的制定。起步價是為分擔車輛的固定費用而設定，因此分攤應該設定科學的比例，當前可以采用第一、二、三公里的計價費用依次遞減，超過三公里以后每公里價格按照另行的標準來計價更顯公平。過高的起步價不僅對乘坐3公里以內的乘客不公平，而且會減少乘客數量，這在客觀上也減少了司機的收入。其次，超過起步里程后的計價按公里并不公平。隨著科技進步，眾多行業都在向精確化方向發展，但出租車運價仍然按照每公里計費。實際從技術層面，可以做到以米為計價單位。而現狀是，若乘客乘車距離超過1米，計價器也要上調為1公里的收費，乘客要多支付1公里費。這些問題的產生在于政府，為確保出租車公司及司機收入而實施了價格管制，作為部分出租車司機或者公司為了彌補高額拍賣費，以為通過偏高的價格能向消費者轉移成本，但忽略了薄利多銷這個基本道理。
㈢出租車司機利益受損
由于我國目前的出租車特許經營權是經過拍賣發放的并且數量有限，所以獲得經營權的公司都支付了較高的拍賣費，從而使出租車公司為盡快收回成本實現盈利，都要司機支付較高的承包費用，這導致出租車司機的營運成本大增，收入空間縮小。由于，拍賣費用很高，政府必須制定較高的起步價，而起步價的提高又會減少乘客，造成出租車空載率提高，這直接影響到了司機的收入。此外，政府通過拍賣特許經營權獲取收入后，就承擔為車主收回成本并取得利潤的責任，這樣，政府會進一步限制出租車數量的增加，使市場上出租車供給不足，這又會使出租車起步價和空載率上升，影響司機收入。由此，我們可以看出出租車司機收入下降是由于出租車沒有完全市場化，并在整個經營過程中，中間環節較多，最后導致司機需交納高額"份錢"。這也促使城市出租車司機的罷運行為的出現。
㈣壟斷環境下的權力尋租與公平缺失問題
在當前的政策環境下，出租車企業憑借通過拍賣獲得的特許經營許可權，逐步取得了市場壟斷地位并獲取了高額的利潤。出于維護自身利益的目的，這些企業會對相關的政府官員進行尋租，使其能夠盡可能維護企業的利益，這為官員腐敗提供了相應的土壤。在其他因素的共同作用下，政府會很容易做出偏向于企業的決策，這樣就會對消費者、司機及整個行業的長遠發展不利。因此，尋租活動會使政府形象受損， 經濟效益下降和社會財富的不公平分配， 導致整個社會福利的損失。
由于我國對出租車行業實行特許經營許可審批制度，所以出租車牌照成為一種緊缺資源，公司成為了整個行業的主體，并逐步壟斷整個市場，而個體經營僅有極少數被保留下來。在實際情況中個人很難從政府獲得合法牌照，只能通過向出租車公司交納高額的"份錢"，以此換取合法牌照，這使得司機在整個環節中處于最底端，不能有效的維護自身利益。這種個體準入遭到歧視而公司化經營受到推崇的現象，體現出了市場準入制度的不平等。
三、完善出租車行業行政許可制度的對策
㈠逐步取消政府特許經營并放開出租車市場
由于出租車行業中問題的產生與政府的數量管制密切相關，因此，要逐步取消政府對出租車行業的特許經營制度，逐步放開市場，通過市場力量對出租車行業進行調節。政府要明確職責，轉換管理方式，政府應該將更多的精力放在出租車的安全與服務管理上，加強對相關人員的資格審查。一方面，出租車作為公眾日常出行非常重要的交通工具，因此，有必要保證其安全性。所以，政府應該對相應的車型，安全設施等做出具體的規定。另一方面，政府可以借鑒國外的先進經驗，加強對司機的資格審查，確保其能夠具備為乘客提供良好服務的能力。同時，要引入更多的市場主體，改變過去公司制的運營模式，擴大個體經營者的比重，加強出租車市場的競爭。個體運營者與公司運營應該站在同一起跑線上，個體經營者是否決定加入公司可以通過市場的力量進行決定。
㈡規范出租車運營定價機制
我國目前的出租車價格由政府統一制定，這一方面能夠保證經營者的收入和乘客的權益，但是這種定價方式違背市場原則，使出租車公司喪失了不斷改進的動力和改進服務的意愿，無法在服務上和品牌上體現出差別。此外，乘客選擇受到制約，使出租車司機收入下降，也使乘客的利益受到了損失。針對這種情況，政府應該改變統一定價的機制，可以根據各地區不同的實際情況，制定最高限價標準，具體的價格可以由各個出租車公司具體制定，然后報政府相關部門備案；另外，可以召開由政府部門，出租車公司，司機，乘客組成的價格聽證會，通過相互協商的方式制定價格；此外，還可以由出租車公司自行定價，然后報政府部門備案。制定具體的起步價和里程價后可在車內粘貼便于乘客監督選擇。通過市場定價的方式可以有效調動公司及司機的積極性，也有助于乘客自身利益維護。
㈢培育并提升行業自律能力
政府可以考慮組建出租車行業協會，并賦予其相應的權力，強化行業的自律能力。行業協會可以根據自身所擁有的職權制定行業規范，并監督行業成員共同遵守。并可以受理乘客的投訴，并對違反規章制度的公司和個人給予相應的懲處，借此不斷強化其服務意識。同時，也可以積極的與公司、司機加強聯系，及時向政府反映會員的意見，維護公司和司機的合法權益。政府也可以通過協會與整個行業建立溝通聯系機制，使雙方能夠共同維護好市場的秩序，不斷提高服務水平。
㈣強化政府依法管理力度
針對當前的出租車市場，從中央到各地方政府都制定了一系列的規章制度進行管理。這些規章制度對于出租車行業的健康發展起到了巨大的作用，但是在執法過程中由于相關部門缺乏法律意識沒有完全按照法規執行，這也導致了在管理過程中的尋租問題。因此，各地政府有必要在進一步完善法規著重在經營資質，收費項目，審批程序，責任劃分等問題上做出明確的規定的同時，要不斷提高法制意識，加強依法管理，避免管理的隨意性，也要加強對自身監督避免權力的尋租行為。這樣才能使出租車行業的運行處于良好的環境中。我國出租車行業的問題是長期以來形成的問題，需要通過政府，整個行業的不斷努力才能逐步解決。
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一、非法證據排除規則在我國的適用背景
最高人民法院在《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“嚴禁以非法的方法收集證據。凡經查證確實屬于采用刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法方法取得的證人證言、被害人陳述、被告人供述，不能作為定案的依據”。2010年5月30日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合了《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》。但是這里規定的非法證據排除規則主要適用于審判階段，對偵查階段的非法取證行為特別是嚴重侵犯人權的刑訊逼供行為缺乏及時、有效的遏制作用，事后的監督形無力虛。造成目前非法證據排除規則難以適用的尷尬局面有很多原因，但是最主要的原因是在當前中國的訴訟模式下，非法證據排除規則在審判階段的運用對非法取證行為起不了應有的遏制作用。原刑事訴訟法第43條規定,審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序,收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節輕重的各種證據。嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據。實踐中,由于這些規定過于原則籠統、缺少配套制度,使得上述法證據排除規則可操作性不強。
此次，新刑訴法中完善非法證據排除制度成為最大亮點之一：規定采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應當予以排除；規定不得強迫任何人證實自己有罪；規定違反法律規定收集物證、書證，嚴重影響司法公正的，對該證據也應當予以排除；規定人民法院、人民檢察院和公安機關都有排除非法證據的義務，并規定法庭審理過程中對非法證據排除的調查程序。此次修改將最高人民法院之前通過司法解釋確立的有限非法證據排除規則予以強硬化,并規定了具體的操作程序如“調查程序”，必將有力地推進我國刑事訴訟制度的民主化、法治化和科學化。
二、中國式庭前審查語境下適用非法證據排除規則應思考的幾個問題
（一）哪些非法證據應當排除
證據自身本無合法與非法之分。談論非法證據的范圍須從分析非法取證的性質和程度入手。非法證據排除規則中的非法證據,應限定為以侵犯憲法賦予公民的基本權利的手段所收集的證據。設立這一規則的目的是從人權保障出發,是為了維護證據收集過程中對相關人基本權利的尊重。證據排除規則在建立和適用過程中,面臨著一種權衡和選擇:一方面是證據的證明價值,另一方面是取證手段的違法程度。只有某一證據的取證手段侵犯了相關人的基本權利時,排除這一證據的適用才能實現人權保障的初衷。
1.對非法獲得的言詞證據“無條件排除”。限于傳統偵查取證技術的滯后以及傳統觀念的束縛，長期以來我國司法機關對于被稱為“證據之王”口供的重要性有著異乎尋常的偏好。刑事司法領域中防止侵害犯罪嫌疑人和被告人權益的事前預防和事后預防由于司法手段的天然屬性而難以落實，刑訊逼供泛濫，屢禁不止，其重要原因之一就是為獲取犯罪嫌疑人的口供。我國司法機關對外公布的年刑事案件的破獲率為30%到40%，其中不乏一部分案件存在程序上的瑕疵，從而可能造成放縱真正的犯罪嫌疑人、給當事人帶來物質及精神損失、動搖了司法機關在人民群眾中地位的后果，更不利于在人民心中樹立公平正義的法律理念以及我國依法治國進程的順利推進。而在司法實務中，“坦白從寬，牢底坐穿；抗拒從嚴，回家過年。”的觀念從某種程度上也反映出我國司法機關過分倚重口供所帶來的消極后果。
1資料與方法
1.1資料
本研究資料來源于徐匯區衛生局衛生監督所2002―2004年的衛生行政處罰文書。
1.2方法
對近10年全國范圍內衛生行政處罰文書文獻進行檢索，擬定出評價衛生行政處罰文書的28項指標，對徐匯區衛生局衛生監督所2002―2004年1499份衛生行政處罰文書分別進行評分。將每份處罰文書的得分情況錄入EXCEL數據庫，建立多元線性回歸統計模型：Y=β+β1X1+β2X2+......βkXk+μi(Y為總分，β為常數項，X為28項指標得分，k從1到28，μi為殘差)。對所有記錄進行編號，用隨機數字法對數據庫記錄進行系統抽樣，抽樣比例為1/5，樣本含量為300份。最后通過SPSS軟件對數據進行分析統計。
2結果
2.1文書質量影響因素
對28項影響衛生行政處罰文書得分的評分指標進行多元逐步回歸分析，其中有20項相關，得到回歸方程：Y=7.56+1.72x1+1.48x2+0.98x3+1.26x4+0.84x5+1.48x6+0.98x7+0.77x8+1.26x9+0.98x10+0.56x11+0.43x12+1.26x13+0.84x14+0.43x15+0.42x16+0.56x17+0.56x18+1.72x19+0.42x20;對模型進行F檢驗，F＝8.02×107，P
對回歸方程各項系數進行t檢驗，各項指標的P值均小于0.05，見表1。
對數據的殘差繪制直方圖，發現其分布基本成正態分布，故回歸方程成立。
多元逐步回歸分析結果顯示，衛生行政處罰文書質量受“適用法律條款準確齊全”、“引用法律、法規準確”等20個因素的影響。
2.2文書質量主要影響因素
對模型進行擬合優度檢驗，R2＝1，回歸模型有效，發現20個自變量共同對應的要求得分線性相關十分密切(表2)。
擬合優度檢驗結果顯示，根據不同指標相關程度的大小，對于衛生行政處罰文書制作中存在的主要影響因素，首先是“適用法律條款準確齊全”、“引用法律、法規準確”、“違法主體認定確切”等4項因素；其次是“證據符合法定形式”、“引用法律、法規完整”等3項因素。
3討論
行政處罰是國家行政機關對違反法律法規以及規章的行政相對人一種法律制裁，而行政處罰文書是行政處罰的合法載體。本文的分析結果顯示，徐匯區衛生監督所衛生行政處罰文書的質量還是存在著許多問題。
對影響衛生行政處罰文書質量的4項主要因素進行歸類分析發現，這些因素主要體現了衛生行政處罰過程中證據收集、適用法律法規、程序執行以及行政機關行使職權是否恰當等情況。在行政訴訟過程中，根據《行政訴訟法》第54條，判決衛生行政處罰撤銷的情況是：主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、。由此可見，執法文書出現上述問題，將嚴重影響衛生行政執法的合法性，將導致衛生行政處罰無效。
對行政處罰文書質量影響一般的前3項因素進行歸類分析發現，這些因素主要體現執法的公正性、文書書寫的規范性等情況。執法文書如出現上述問題，在行政訴訟或復議過程中將導致行政處罰被變更，雖不會導致衛生行政處罰無效，但作為一份合法、嚴肅的文書，這些因素也不容忽視。
依據《行政處罰法》、《行政許可法》以及《衛生行政處罰文書規范》等的法律規范要求，衛生行政執法人員在行政處罰過程中應加強對內部程序的控制，從處罰程序的特點入手，控制對自由裁量權的濫用，做到責罰適當，從而規避執法程序違法、、超越職權等一系列問題的產生［2］。
然而在實際工作中，衛生行政處罰雖需經過一系列的程序，如合議程序、科室負責人及所領導的審批，但是衛生行政處罰文書的制作缺乏量化的評估體系，不能有效地規范衛生行政處罰行為。所以衛生行政處罰文書產生問題的主要原因是制作過程中缺乏一個量化評分體系，沒有明確的書寫要求及評價指標，不能對文書質量進行評分考核，難以開展系統的質量監督。
根據《關于衛生監督體制改革實施的若干意見》的要求，為加強衛生監督部門的內部管理，規范衛生監督執法行為，目前各級衛生監督部門普遍設置了法制稽查科。規范衛生行政處罰程序，提高衛生行政處罰文書質量是法制稽查科的主要職責之一［3］。法制稽查科應運用衛生行政處罰文書質量評價指標體系對文書質量進行常規考核，規范監督員對衛生行政處罰文書的撰寫，從制度上加強對衛生行政處罰文書質量的控制［4］。
4參考文獻
［1］王和平,張建勤.制作衛生執法文書須正確引用法律條款［J］.安徽預防醫學雜志,1998,4(2):201-202.
［2］王立群,畢見冬,林豐全.衛生行政程序違法問題分析［J］.中國衛生監督雜志,2005,12(6):403-406.
［3］宋增平，楊俊德.“兩化一制”促進依法行政［J］.中國質量技術監督,2002,6:34.
［4］朱水之,唐繼亮,李志堅.食品衛生監督文書制作質量評析［J］.實用預防醫學,1999,6(5):399.
(收稿日期：2006-09-22)
