發布時間：2023-09-20 16:08:26
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的人民銀行資金監管范圍樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
一、改革中存在的問題
我市國庫集中收付制度改革運行兩年來，有些問題也逐漸顯現出來，主要表現為以下幾方面：
(一)資金清算環節較多。在集中支付制度下，無論直接支付，還是授權支付，均采取銀行承辦網點先墊款辦理財政性資金支付，再由清算行匯總各承辦行當日墊付的資金總額填制銀行申請劃款憑證與人民銀行國庫單一賬戶清算，人民銀行國庫部門審核后通過大額支付系統(縣區通過同城票據交換)將清算資金劃到銀行清算行，記入其財政部門或預算單位的零余額賬戶。清算環節中多了銀行零余額賬戶的過渡，清算環節越多，資金在各賬戶周轉的手續越多，資金支付速度越慢，出差錯的可能性越大。
(二)銀行責任與利益不對稱，不利于提高質量。實行國庫集中支付改革后，財政性資金先由銀行依據財政部門的直接支付指令或預算單位的授權支付指令支付，再由銀行與人行國庫部門進行資金清算，這種業務流程將導致銀行產生資金墊付，同時與銀行結算制度“銀行不墊款”的規定相悖。零余額賬戶日終不能留有余額，不能為銀行帶來可用資金，還要在與人民銀行國庫部門進行資金清算時因出現系統故障、錯過清算時間等非正常情況時墊付資金。銀行承擔了如此多責任，卻沒有得到相對應的利益，這必然在一定程度上影響銀行的業務質量。
(三)集中支付銀行資格認定與行政授權脫節。從改革情況看，基層人民銀行作為經理國庫的職能部門，理應積極組織和參與集中支付銀行的資格認定工作。但從行政許可授權看，目前基層人民銀行對集中支付銀行資格認定缺乏法規依據。2004年人民銀行《關于行政許可事項目錄的通知》中規定國庫集中支付銀行資格認定的實施機關為中國人民銀行和財政部，之后上級行也未對基層分支機構予以進一步授權。由此導致基層人民銀行在銀行資格認定工作中難以名正言順地參與銀行資格認定工作，只能通過溝通、協調的方法，有限度地開展一些配合工作，難以做到嚴格依法行政、主動介入認定和發揮國庫的監管職能，在某種程度上也影響了國庫集中支付改革的進程。
(四)預算單位資金使用受限制。由于銀行需要在當日規定時間之前完成與人民銀行國庫部門的資金清算業務。在進行資金支付與清算的過程中，存在即使財政部門開具了支付指令，預算單位也不能在當日辦理支付業務的情況，特別是縣區銀行或支庫未參加支付系統，只能通過同城票據交換進行國庫與銀行之間的資金清算，預算單位的資金使用還受到交換場次和時間的嚴格限制。
(五)國庫目前的法律地位、監管權力和規章制度與國庫監管的要求不相匹配。國庫集中支付業務改革，賦予人民銀行國庫部門許多新的任務和職責，對人民銀行國庫部門的監管范圍、作用提出了許多新的要求。但對集中支付銀行的監督與違規處罰，目前缺乏法律的規定和具體的處罰辦法，國庫監管職責和權限的不對等使得國庫在對國庫集中支付銀行的監管處于進退兩難的境地。因此，國庫現有的法規與改革不相配套，面臨更新、補充和完善的問題。
二、進一步完善集中支付業務的建議
(一)由人行國庫部門直接辦理財政性資金支付與清算。國庫集中支付業務改革資金清算最理想的模式是使財政性資金由國庫單一賬戶直接向收款單位劃轉資金，取消銀行的零余額賬戶的過渡。因此，由人行國庫部門直接辦理財政直接支付，可以減少銀行這一中間環節，加速資金周轉，國庫集中支付的業務流程和賬務處理也相應簡化。這即可以解決銀行墊資的矛盾，又可以提高資金的使用效益，加快資金運轉速度。同時，可使預算單位資金使用不受清算時間、交換場次等限制，又可以充分發揮國庫對財政資金的監管力度，與財政國庫管理制度改革相吻合。
(二)引入商務卡，實現財政、銀行、預算單位三方“共贏”。目前，為解決銀行墊付資金的問題，各地想了不少的辦法，如轉移人民銀行國庫部門的部分財政庫存至銀行、財政部門支付墊付利息等等，但在具體操作中都存在各種各樣的弊端，引入銀行商務卡業務可解決目前面臨的問題。目前有的銀行推出了專門對行政事業單位的商務信用卡，最長免息期可達56天，銀行、財政部門、預算單位使用該卡會達到很好的效果。一是可取消預算單位零余額賬戶，資金直接打入預算單位的信用卡，減小了預算單位和銀行的工作量，加快了預算單位資金的使用效率。二是銀行不必墊付資金。銀行根據財政部門下達預算單位的可使用資金額度情況，并利用技術處理控制限額，這樣銀行不僅可解決墊付資金的問題，還可以合理利用最長免息期來調度資金獲得一定的利益。三是財政部門不必支付墊付利息，而且對預算單位資金的使用情況、余額等進行更直觀的監督，甚至可以考慮取消財政部門在銀行的零余額賬戶，合理地運用商務信用卡進行財政資金的調度、運轉。
(三)盡快下放資格認定許可權。銀行具體辦理財政性資金的支付，與國庫單一賬戶進行資金清算，能否選好銀行決定著國庫集中支付改革能否取得預期的效果。由于基層人民銀行國庫部門地位相對超脫，與地方財政和商業銀行少有利益牽連，人民銀行負責銀行資格認定可以公正、公平地進行評價和篩選，從而有效制止個別財政部門借機不正當的收費和商業銀行不惜代價的競爭。建議人民銀行總行授權分支機構行使銀行資格認定權限，并列入行政許可審批范圍，切實解決基層國庫在資格認定工作中的缺位問題，以便于基層國庫部門充分發揮職能，更好地履行“裁判員”的職責。
（一）財政性存款繳存范圍界定不清。一是資金范圍不明確、不具體。
人民銀行對財政存款繳存的資金范圍只在1998年下發的《關于改革存款準備金制度的通知中》（銀發[1998]118號），指出“金融機構代辦的中央預算收入、地方金庫存款和發行國債款項等財政存款是中央銀行的資金來源”。對資金范圍界定的比較籠統，未進一步明確地方金庫存款都包括那些資金。之后，再無文件對資金范圍進行界定或做出具體的解釋和說明。基層人行在執行監管時，難以掌握界定依據和確定資金的真實性質，從而缺乏有效監管手段對其金融機構財政存款的資金性質、來源進行甄別二是會計科目范圍與金融機構會計報表不一致。人民銀行總行不定期印發文件，核定金融機構繳存款范圍，基層人民銀行會計營業部門依據文件審查、考核、辦理繳存款業務。但是，由于金融機構改革步伐不斷加快，科技水平不斷提高，新業務的推陳出新，會計科目的更換也較為頻繁。當人民銀行收到金融機構報送會計科目變更信息后再印發文件，到基層人民銀行會計部門收到文件就會產生一定的時間差，從而導致人民銀行核定的繳存款范圍出現滯后的現象。
（二）劃繳財政性存款會計處理手續亟待規范。1998年3月，存款準備金制度改革，人總行在《人民銀行改革存款準備金制度會計處理手續》中，僅對一般性存款的會計處理手續進行了規范，對于財政性存款僅在第五條第一款規定?s“財政存款的繳存款范圍調整后，其劃繳方式仍采取現行做法不變。”此后，人民銀行未印發任何規范存款準備金會計核算手續的文件。
（三）占壓財政性存款處罰依據不足，對財政性存款繳存管理處于兩難境地。目前，基層央行對占壓、遲繳、少繳財政存款的處罰主要有以下幾個依據?
一是人民銀行總行在1984年以（84）銀發字（70）號文明確了處罰標準，即欠繳行為處以“罰息率為日萬分之二”的罰息，遲繳行為處以“日萬分之四”的罰息。而在以后的存款準備金管理和利率管理的相關文件中，對財政性繳存款的違規行為都沒有做出明確規定。
二是《信貸資金管理試行辦法》（1985年1月1日試行）和《關于辦好人民銀行委托專業銀行業務和賬務以及加強繳存存款等項工作的通知》（[85]銀發字第281號）中對欠繳、遲繳財政存款行為規定的處罰標準分別為“按欠繳金額每天萬分之二計收罰款”和“根據遲繳或少繳金額每天按萬分之三罰款”。1998年準備金制度改革后，對金融機構占壓、遲繳、欠繳財政存款行為，沒有做制度性約束。因而人民銀行在具體管理工作中舉步艱難。
三是在1999年，國務院頒布的《金融違法行為處罰辦法》中對金融機構占壓財政性存款的處罰予以了明確，《金融違法行為處罰辦法》第22條規定?s“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”并規定人民銀行可以對違規金融機構的高管人員進行處罰。但是隨著人民銀行職能調整，銀監局的分設，這一法規已不適合人民銀行現行管理的職責權限。
（四）基層人行對財政性存款繳存業務監督效率不高。人民銀行會計部門負責交存范圍的會計科目審定，營業部門負責辦理報表審查、資金收繳和日常考核工作。即使發現問題也只做一般性處理。上級行對會計部門檢查只明確了賬戶管理、反洗錢等職能，這樣對財政性存款繳存業務的監督管理職能在各部門間橫向分散，而且，基層人民銀行對財政性存款繳存的監督管理，僅限于審核金融機構會計報表科目反映的財政性存款是否全部繳存，對金融機構遲繳、漏繳和轉移財政存款很難形成有效監督。
（五）“法律條文空白”。《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十二條規定，中國人民銀行有權對金融機構中國人民銀行經理國庫等行為進行檢查監督，而是否有權對金融機構的其它財政性存款及繳存行為進行檢查監督未作任何規定。至此，對金融機構國庫以外吸收的財政資金的檢查監督，因法律規定之盲區而無法正式開展，導致對金融機構財政性存款監督檢查工作裹足不前，更為財政性存款的核算管理難上加難。
二、加強財政性繳存款管理的幾點建議
（一）盡快規范財政性存款會計核算手續。現行財政性存款會計核算手續已不能適應金融體制改革的需要，建議盡快出臺全國統一的繳存財政存款會計處理手續，制定并完善財政性繳存業務的實施細則，人民銀行應把財政性繳存款的具體核定原則、劃繳方式及相關處罰規定編入實施細則中，以便做到嚴格規定辦理繳存業務，杜絕此項業務中的不規范行為，提高中央銀行的監管水平。
（二）修訂和完善財政性存款繳存業務政策依據。明確界定資金繳存范圍，并對資金范圍做出具體的解釋和說明，便于基層行業務人員嚴格掌握繳存范圍并及時調整科目代號及名稱，從而保證各金融機構所提供的會計報表在會計科目及名稱上保持絕對一致。
一、建立健全監督體系，加強監管隊伍建設
中央銀行監管是外部監管，商業銀行系統內上級對下級行的監管是內部監管，外部監管需要內部監管相配合，所以，我們認為有必要在各級人民銀行建立金融機構監督管理委員會(簡稱金監委)，人民銀行行長任主任.j、民銀行副行長、各金融機構負責人和有關監管部}’一J負貴/、參加。金監委是金融監管工作的領導機構，負責領導、規劃、協調、布署金融監管工作。在人民銀行內部，可明確稽核部門是‘•金監委”的監督執行機構，是監管工作的主管部門.在監管體系中居于核心地位。所以少、民銀行稽核部門負責7、應是副行級.應成為’‘金監委”的常務副主任.稽核部門職能要拓寬。同時，還要明確人民銀行計劃部門、資金管理部門、金融管理部門、紀檢監察部門等都是監管部門，應履行各自相應的監管職能。也就是說.金融監管部門不是一、二個部門的工作.幾乎是人民銀行所有部門的職責.我國金融監管體系是”金監委”領導一F，以稽核部門為核心的大監管體系。大監管體系需要一支強有力的隊伍。在充分挖掘內部潛力的基礎上，中國人民銀行應從各金融機構抽調一些業務骨干充實監管部門，特別是要增加稽核人員，進一步完善派駐員制度。同時要注意提高監管隊伍的業務素質和思想政治素質，切實改善他們的待遇，提高監管工作的水平。
二、完善監管標準，明確監管內容
監管標準要法制化，中國人民銀行要做到依法監管，所以，我國要加強金融立法，特別是代銀行法》、《票據法》、炙保險法》、《證券法》、《信托法戶等金融法規要抓緊制定，以提高監管的權威性。監管標準要國際化，中國人民銀行應逐步按照國際標準和慣例來監管金融機構.以提高監管的科學性。監管的內容是十分豐富的，主要有如下幾個方面:
1、注冊登記。注冊登記是整個監管工作的開始，目的在于防止不合格成員進入。我國金融機構的設立和撤并.需按規定的審批程序和權限報經中國人民銀行批準。在國外設立分支機構也需報中國人民銀行總行批準。由人民銀行發給《經營金融業務許可證》，并在工商行管部門辦理登記手續后，方能營業。目前.我國可以放寬金融l二的進入自由度，但非金融機構和個了、不得辦理金融業務。
2、資本充足條件銀行資木充足與否是衡量一家銀行是否穩健的一個重要標志。我國中央銀行對金融機構注冊資本明確要求中國人民銀行按《巴塞爾協議》要求，已制定了《銀行業資產風險監管暫行規定》，對金融機構的資本充足比率做了明確要求，這是按國際標準進行監管的非常有益的償試。但需要指出的是，資本充足比率雖然重要，但它只是在評估銀行實力時要考慮的諸多因素中的一個因素，而且權數架構過于簡單，資本及核心資本的計算標準難以統一，每個資產項目究竟賦予多大的風險權數更是一個有待深究的問題。
3、信資資金監管。信貸資金營運狀況是金融監管的主要內容和重點，也是我國需要加強的薄弱環節。信貸計劃管理是我國金融監管的一大特色，在我國金融機構企業化尚沒有實質性的進展，企業還沒有真正成為市場主體的情況下，貸款限額管理仍有保留的必要。但目前仍可選擇一些地區和金融機構進行貸款限額管理下的資產負債比例管理，如資產風險管理試點，并逐步擴大試點范圍。
4、全面風險控制。金融風險是危及金融機構穩健經營的基本因素，金融風險應成為主要監管對象。在我國現行體制下，企業風險最終往往要轉嫁給金融機構，金融機構同時面臨著一些企業不曾遇到的風險。金融業風險種類繁多，既有信用風險，又有利率風險、犯罪風險、匯率風險、流動性風險、通貨膨脹風險、政治風險、財產風險、人身風險，風險存在于每一種金融業務中，風險無處不在，無時沒有。因此，對金融風險的監管不能局限于信用風險的管理上，中央銀行對金融機構要進行全面的風險控制，監管重點應放到幫助金融機構提高其風險管理的能力上來。
5、對存款人的保護措施。外國金融有破產的可能，為了保護存款人的利益，許多國家建立了存款保險制度。我國銀行曾在1961年和1988年兩次遇到存款少、擠提存款而造成的流動性危機，而且隨著金融機構企業化的推進和金融競爭充分有效地開展，盡管全國性的國有商業性銀行不可能破產，但關閉區域性金融機構和國有商業銀行的個別分支機構是很可能的。我國要認真貫徹保護和鼓勵存款的政策，嚴格執行有關存款原則和制度，通過恢復和完善保值儲蓄或使存款利率與通貨膨脹率掛鉤的辦法，使存款人員免遭通貨膨脹風險的危脅。中國人民銀行每年或每隔兩年應對所有金融機構進行一次全面診斷，對金融機構各個方面的情況進行評估，并將評估結果量化，根據得分多少給出金融機構相應的信譽等級。對等級較低的銀行要給予必要援助，對瀕臨破產的金融機構應采取搶救措施，經搶救無效的，可宣布其破產。
一、依法建立制度框架，保障落實到位
（一）依法建立制度框架，確保考評有序開展。構建綜合考評制度框架，程序上要符合人民銀行行政許可實施辦法、執法檢查程序規定，實體上要遵守現行國庫法規、管理制度和操作規程。
（二）明確考評目的、原則，構建和諧工作關系。綜合考評的出發點是激勵國庫提高業務質量和工作水平，促進其業務可持續發展。因此，要堅持公平、公正、公開原則，以引導為主、懲戒為輔，避免雙方產生誤解抵觸情緒。
（三）考評內容務必全面，體現綜合監管要求。隨著國庫資金規模不斷擴大，作為商業主體，機構投入更多資源建設國庫，符合其利益原則。因此，可參考人民銀行國庫管控標準，把會計核算、內部控制、國庫監管、事后監督、資格年審、統計分析和檔案管理等業務內容全部納入考評范圍。
（四）科學制定評價標準，注重操作可行性。評價標準必須要清晰、可理解，能量化的盡量量化，避免摻雜過多主觀因素；同時，也要體現一定的靈活性、開放性，有利于各級人民銀行國庫因地制宜開展工作，避免機械僵化、脫離實際。
二、注重發揮年審作用，推動國庫加強自身建設
（一）嚴把業務準入關口，做好后續資質審查。《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》和《商業銀行、信用社國庫業務審批工作規程》規定的條件門檻不高、硬性約束少，多數申請機構很容易達標；同時，國庫資金規模和業務量不斷擴大，國庫服務能效難以跟上。基于利益驅動，國庫普遍存在“一勞永逸”思想，綜合考評可補充規定更高年審標準，讓國庫既要重視資格獲取，又要持久專注國庫后續建設。
（二）嚴審組織機構和崗位設置，加強從業人員管理。現行制度規定，商業銀行辦理國庫業務需設立專職機構、合理安排崗位分工、配備足夠具有專業勝任能力的工作人員。實際上，國庫仍存在諸多問題：專設機構有名無實，業務窗口劃歸一線柜臺，與商業銀行其他業務混雜辦理；崗位設置僅能滿足基本會計核算需要，且實行柜員制，誰上崗誰辦理；兼崗現象普遍，人員變動頻繁、培訓力度不夠、政策水平不高。這些從根本上制約著國庫業務長遠發展。因此，對國庫年審時，應從嚴審查此類問題，納入考評范圍，確保制度執行的嚴肅性。
（三）督促國庫投入資源，改善辦公條件。國庫只有充分實現信息化、網絡化，確保資金結算渠道安全、通暢、高效，才能滿足人民銀行國庫、同級財政和稅務部門的業務要求。在電腦配備上，國庫普遍使用柜臺終端，沒有配備專屬電腦，具有一定安全風險；在系統應用上，多數支庫使用綜合業務系統，只能登記流水賬，不能自動產生會計報表，報表簡化為月度模式，對賬時依賴手工報表或人民銀行統計報表，會計信息及時性差；在數據傳輸上，專線網絡有時維護不到位，會發生中斷事故。因此，借助年審資格審查，督促商業銀行重視國庫業務，將計算機和網絡、應用系統等存在問題列入考評項目。
（四）督促國庫完善內控制度，提高管理水平。目前，國庫主要按商業銀行柜臺管理要求，對會計核算和上機操作采取相應管控措施，并未對國庫業務開展全方位管理。為提升管理水平、確保資金萬無一失，國庫應建立起一套完整的內控制度體系，全面落實授權審批、重大差錯和事故報告、監督情況反饋報告、業務資料傳遞交接、柜面監督、崗位責任、業務交接和崗位輪換、檔案管理、國庫主任檢查、應急管理、業務系統運行管理、數據安全保密、統計分析調研等工作制度。年審時，有必要全面評估國庫內控設計和運行情況，納入綜合考評。
三、推動業務監管，夯實考評基礎
（一）明確考評重點，開展“合規性”檢查。國庫存在柜面監督不力，資金清算、會計資料傳遞、報表對賬不及時，預算科目亂用、誤用，系統參數誤設等問題，不僅影響自身會計核算質量和風險防控，還影響到人民銀行國庫業務順利進行。因此，對國庫進行業務“合規性”檢查，不僅是監管重點，更是考評重點。
（二）依托日常和專項監管，考評實現“點、線”兼顧。在一個考評周期內：對經常性、重復性發生的考評項目，人民銀行國庫將日常監管情況及時登記在簿，整個考評周期內匯總處理；對不經常發生或臨時安排的考評項目，人民銀行國庫可通過不定期專項檢查來獲取監管結果。考評周期結束，通過權重系數分配，將日常監管匯總情況和專項監管結果納入考評。這樣，可保證持續性和間斷性監管同時存在，既提高監管實效，又讓考評結果不失公允。
（三）各種檢查方式有機結合，提高考評效率和效果。非現場檢查具有預警作用。人民銀行國庫可利用人工方式或業務系統，對國庫報送的各種業務資料進行監測、分析、審核和校驗，初步掌握情況，及時察覺存在問題，為制定有效的現場檢查方案提供重要線索。現場檢查具有實地性、不可替代性。人民銀行國庫對國庫進行現場檢查，除可查證非現場檢查所發現問題外，又可查補非現場檢查遺漏，保證檢查結果全面客觀、不存異議。現場檢查和非現場檢查交叉使用，能最大限度節省檢查成本，達到理想效果，為確定考評結果提供有力支持。
（四）綜合多方檢查評價意見，保證考評結果公信力。鼓勵國庫通過開展自查，發現問題、及時整改，然后再向人民銀行國庫提交報告自評，借此發揮國庫能動性，避免考評過程主觀片面。另外，除人民銀行國庫檢查結果外，同級財政和稅務部門對國庫提出的工作意見，從側面反映出國庫服務水平，考評也應給予足夠重視。在評定結果時，只有綜合自查自評和外部檢查評價兩方面因素，才能保證公正允當，對國庫產生信服力。
四、充分利用考評結果，形成管理約束力
（一）實行考評分級制度。根據量化考評結果，按事先確定的分級標準，評定國庫等級。針對不同的等級，采取不同的管理方式。
（二）建立并落實獎懲機制。對國庫采取激勵機制，可從以下方面考慮：獎懲對象應包括人員和機構；獎懲方式應采取精神和物質相結合；除關注一個考評周期外，還應關注連續多個考評周期。
（三）實行通報制度。考評信息等應采取公開透明原則，定期向國庫及其上級部門通報，并根據需要抄送同級財政和上級財政部門。
當前我國銀行系統支付結算體系發展現狀、趨勢及面臨的問題
近年來，我國各地人民銀行組織協調金融系統的支付結算體系建設，圍繞加快客戶資金的往來清算速度、實現資金匯劃的即時到位、增加資金的安全性以杜絕風險等方面做了很多工作。當前，在我國銀行系統支付結算體系建設中，以數據大集中為標志的新一輪信息化建設趨勢明顯，為適應商業銀行數據逐步集中的趨勢和網絡信息技術的發展，人民銀行總行已開始了中國國家現代化支付系統的建設，確定在省會（首府）城市、直轄市和深圳等32個城市處理中心（CCPC）的基礎上，加快大額支付系統往地市的延伸工作，這無疑是一項具有長遠意義的重大發展舉措，但由此也更加凸顯一系列迫切需要解決的問題：
1、 現有同城清算系統的出路及如何實現大額支付系統上線后管理模式的匹配、數據的有效利用、決策的有力支持。支付系統建設完成后，現有的同城系統中的大部分業務將轉移到支付系統上運行。在這種情況下，如何延續同城系統的生命力？建立大額支付系統后，對網絡的依賴性更強了，信息溝通也較以往困難。同時，業務集中勢必引起目前管理模式的變化，這必將影響支付系統的推廣速度，而且大量無效的數據不僅耗用寶貴的系統資源，而且可能給銀行帶來支付風險。如何為決策者提供有效數據分析和決策支持，也將是數據大集中之后的又一難題。
2、商業銀行現有的以借記劃撥為主的分散式大聯行支付結算體制存在較大缺陷。一是當前商業銀行在國內聯行系統內仍然采取以借記劃撥(DebitTransfers)為主的，資金在一個系統或銀行內部付款指令與頭寸相向流動的傳統劃付方式。國內聯行之間在處理從國外的收款業務時，先將支付憑證(或支付指令)傳遞到有關行進行支付在先，在賬戶上記賬以反映資金的轉移在后，無人監控兩者之間的時間差。支付指令的傳遞與系統內記賬即轉移資金是兩個獨立的過程。而且對于付款而言，由于己經簽發了付款指示，因此借記劃撥可以在任何時間發生，付款行必須要保留該付款指示項下的資金以保證支付，如果此類業務大量存在將會影響商業銀行的資金使用效益。
二是當前國內商業銀行的聯行間賬戶設置內部做法是:把聯行賬務劃分為往戶和來戶兩個系統，由兩個關系行直接往來，通過劃款報單進行核算。在聯行賬務核算、監督形式和匯差資金管理上采取“分別核算、集中監督、分級管理”的辦法。這種聯行之間的往來運作模式多年來一直是商業銀行辦理異地結算業務和內部資金劃撥的重要工具，但其存在的問題是顯而易見的。
3、央行與銀監會之間在支付結算監管中的角色定位不清。雖然新修改的《中國人民銀行法》明確規定了人民銀行有權對金融機構的支付結算業務進行檢查監督，但在實踐中，銀監會同樣可以對金融機構在支付結算中的違規行為以機構違規的名義進行查處，由于銀監會行使的是機構監管權，而人民銀行行使的是功能監管權，在當今現實條件下，由銀監會的機構監管權延伸的高管人員資格管理遠比人民銀行單純的業務糾偏更有威懾力，使本來承擔牽頭組織協調銀行支付結算體系建設的人民銀行監管乏力，與支付結算雖有天生的親緣關系，但“龍生九子、尾大不掉”，在組織協調上面臨很大困擾。
解決上述問題的對策探析
1、在現有同城系統平臺上擴展其他增值業務及規范培訓大額支付業務人員、修訂不適應數據大集中模式的現行規章制度。根據我國金融信息化建設現狀，可在現有同城系統平臺上，由人民銀行牽頭，組織商業銀行機構大力拓展同城中間業務的支付結算。如在一個城市范圍內，建設本市“繳費一戶通”，建立一個集各類繳費業務于一體，能實現批量代扣和現金、電話、繳費機、互聯網等實時繳費的安全高效繳費系統，在廣大市民、繳費單位、收費單位和銀行間形成一個高效的資金清算通道，進一步提升城市信息化水平。系統初期可實現客戶信息管理業務、批量代收業務、企業實時代收業務、個人存款繳費業務、個人銀行柜臺繳費業務，今后可拓展到訂票、保險等其他增值業務。同時要對大額支付相關技術人員和業務人員進行規范的培訓，改變現行規章制度與數據大集中模式不完全匹配的現狀，對現有規章制度根據數據大集中的環境特點進行修訂，對已完全不能適應新的業務情況的陳舊規章，需要廢止后重新制訂。
2、 實現商業銀行資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉變，聯行體制改革從大聯行制向集中分層次結算制轉變，資金管理體制由分散式向集中式轉變。一是資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉變，實現資金在一個結算系統或銀行內部付款指令與頭寸同步流動的資金劃付。付款方啟動資金劃撥，在發出支付指令的同時將頭寸貸記給收款方，即系統內記賬在先，支付給客戶在后，支付的依據是從前手(行或聯行)收到的支付指令和到賬的款項。這樣，付款指令合法性的審核得以落實，付款過程也置于監控之中。通過明確付款責任，發揮批量處理支付憑證的效率，完善對憑證的傳遞和支付過程的嚴密監控。
二是聯行體制改革從大聯行制向集中分層次結算制轉變，將傳統的聯行間直接往來集中在總行或省行銷賬的大聯行制，改變為下級行在上級行開立賬戶制度，聯行間的收付往來通過在上一級行賬戶內借、貸記完成。集中到一個部門或集中到總行統一對外收發付款信息，實行總行、省行、地市行三個層次的賬戶設置，當省轄內實行數據大集中或建立區域支付系統后，三層次變為兩層次，即業務處理在總行和省行兩級中心分別集中，省行集中處理轄內業務。
三是實現商業銀行資金管理體制由分散式向集中式轉變。目前電子技術和網絡通訊技術己為商業銀行資金的集中化處理提供了可能，為加強對商業銀行資金流量的監控和管理，提高商業銀行掌握和運用資金的能力，開拓新的業務品種，在商業銀行內部支付結算中對收付資金的集中化處理和管理勢在必行。近期應實現相對集中式的管理體制，即商業銀行收付資金款項可以通過不同系統或途徑對外辦理收付，國外來委業務也可以通過不同途徑對內辦理，國內分行可以與行直接收付往來，但其賬務需通過聯行資金上劃總行或國外賬戶行分賬戶頭寸與總行往來賬戶頭寸掛鉤，國內約期下劃分賬戶余額。這在當前金融電子化水平運用不充分的條件下，有利于業務發生行盡早接收到國外收付款指示，盡早對外查詢查復，對客戶履行付款職責。遠期應以實現徹底的集中式管理體制為目標，商業銀行一切收付資金款項均通過一個電子結算系統或中心機構對外辦理收付。收付集中、頭寸集中、銷賬集中，以現代科技為先導，以先進網絡通訊條件為基礎，使商業銀行的資金收付收縮到一個點上，不僅國內分支行而且海外聯行都在總行開設賬戶，集中對外，使全行收付資金實現實時集中的結算，最大程度地為客戶提供快捷、方便的服務，擴大市場競爭潛能。
關鍵詞：人民銀行；監管職能；定位；現狀
一、基層央行加強金融監管的必要性
銀行監管職能分離后，作為國家的金融管理和宏觀經濟調控部門，中央銀行的貨幣發行、貨幣政策操作、外匯管理、國庫經理、資金清算、國際金融合作和最后貸款人的職能和任務將會更加明確，真正體現出保持幣值穩定、促進經濟增長的貨幣政策目標。但作為中央銀行的人民銀行絕不是不需要金融監管了，人民銀行仍然具有非常重要的監管責任，因此正確定位，履行職責是關鍵。
第一，從中國人民銀行的職能履行看，中央銀行需要加強金融監管。通常，中央銀行的職能分成三部分，即發行的銀行、政府的銀行和銀行的銀行。而金融監管的目標主要有以下兩個：一是維護金融體系的安全與穩定。這是金融監管的首要目標。二是保護存款人利益。存款人通過銀行機制而成為事實上的貸款人，保護存款人的利益，實質上就是維護一種信用制度，使銀行的信用中介職能得以發揮，也使銀行得以生存和運轉。從以上這兩條目標來看，不管中央銀行的貨幣政策和金融監管職能是否分離，不管金融監管的主要責任是由中央銀行還是由其他部門負責中央銀行都要承擔一部分金融監管的職能，因為：首先一國的金融體系的組成部分較為復雜，商業銀行、證券公司、投資銀行、保險公司、信托公司、投資基金等都是金融體系的組成部分，一些國家分別成立獨立的機構對銀行、證券、保險進行分別管理，但是金融體系的穩定是指整個大環境的穩定，在監管功能細分后，往往分出的獨立機構只能夠站在較為狹窄的空間里，對自己所管理的范圍內進行管理，往往只注重微觀效益而忽視宏觀效益，在監管中互相可能會出現新的矛盾、新的風險，因此，要實現整個大環境的穩定就有必要對監管機構進行協調與信息疏導，對各監管機構的“業務沖突”或是“監管死角”進行處理，協助各監管機構做好工作，實現金融體系的穩定。其次，保護存款人的利益，在金融機構出現流動性風險時中央銀行要向它們提供再貸款來渡過難關，但是再貸款同樣具有某些商業貸款的性質，并非是無償提供給金融機構的“免費的午餐”，如果向金融機構提供的再貸款成為了新的呆賬壞賬就得不償失了，所以，為了避免這種現象的發生，中央銀行就有必要在日常工作中對各金融機構進行類似與日常檢查的風險評估，各監管機構也有必要把被監管者的經營狀況向中央銀行反映，中央銀行也有權對出現經營惡化的金融機構提出整改意見，以免出現上面所提到的問題。最后，維護金融體系的穩定、保護存款人的利益也同樣是貨幣政策目標所要考慮的內容，兩者之間是相輔相成的，協調好二者的關系，將有助于金融監管目標和貨幣政策的實施。金融監管要為貨幣政策服務。貨幣政策目標是國民經濟的總體目標，金融監管目標是金融體系的目標，所以金融監管當然要為貨幣政策服務，要通過提供一個良好的金融環境，保證和促進貨幣政策目標的實現。因此二者并無本質上的矛盾和沖突。
第二，從中央銀行最后貸款人的手段看，說明中央銀行需要參與金融監管。作為金融監管的最后貸款人手段是指作為監管者，為保護存款者的利益，對發生清償困難的銀行或其他金融機構進行財務上的援助和實施搶救行動，這種手段被認為是一國金融體系的最后一道安全防線，具體做法有：提供貸款、擔保及兼并。以貸款來挽救行將倒閉的金融機構，好比打上一劑“強心劑”，是最直接最有效的方法。有時中央銀行并不直接提供貸款或組織銀團貸款，而是對發生困難的銀行提供擔保。使之能從金融市場上籌借資金已渡過難關。實際上，這與提供貸款在本質上區別不大。一是從機構上看, 我國的地方性法人金融機構相對而言風險較高。與總行相比, 分支行立足于本地實際情況, 對地方性金融機構的情況更熟悉或更具有信息采集優勢, 而且當發生風險時, 分支行也是處在風險的最前端, 更應承擔起信息的采集、篩選、初步判斷和傳遞作用。發生系統性金融風險時, 央行的最后貸款人職能應是在“最后”發揮作用的。二是在前期的風險處置中, 央行并不是無動于衷。因為央行要判定金融機構是否已經采取了必要的、可能的措施, 所以央行必須要關注風險處置的全過程。為了實現金融機構的自救, 與相關的溝通和協調是不可或缺的。央行分支機構在這一過程中也能發揮應的作用。三是再貸款和再貼現是央行履行最后貸款人職能常用的工具, 這兩種工作的具體操作離不開各分支機構。嚴格使用、規范管理是再貸款和再貼現充分發揮作用的前提, 也是分支行履行最后貸款人職能的具體體現。
第三，從中央銀行與商業銀行的業務聯系看，中央銀行需要加強金融監管。商業銀行與中央銀行有著某種天然的聯系，這種天然的聯系可以通過中央銀行與商業銀行的業務體現出來。同樣，也正因為中央銀行與商業銀行有著業務上的聯系，所以，中央銀行就必然要參與到金融監管中來，沒有中央銀行參與的對商業銀行的監管，不是真正意義上的金融監管。中央銀行與商業銀行有關聯的業務主要包括貨幣發行、集中存款準備金、對商業銀行貸款、再貼現、清算業務等內容。具體來看：一是商業銀行辦理存款業務，須遵循中國人民銀行規定利率幅度確定存款利率，其辦理貸款業務時，應按中國人民銀行規定的利率幅度確定貸款利率。二是遵循中國人民銀行關于資產負債比例管理的規定，使商業銀行的長期貸款、中期貸款、短期貸款、同業拆借業務、國債業務等保持合理的比例，使各種期限的負債業務也保持合理的期限和結構。三是商業銀行的重要投資須按照商業銀行法的規定進行，并事先取得中國人民銀行批準。四是商業銀行應定期向人民銀行報送資產負債表等報表和其他資料，接受人民銀行的檢查監督等。五是商業銀行違反商業銀行法和其他法律法規的行為，構成行政責任的，由中國人民銀行依法給予行政處分。六是設立商業銀行總行及分支機構，由人民銀行總行審理后報國務院批準；設立商業銀行的省級分行或計劃單列市分行，由商業銀行總行提出申請，報人民銀行總行審核批準；設立地、市級分支行，由商業銀行省級分行提出申請，報人民銀行大區分行批準；設立縣（市）支行、市區辦事處、地市級分行營業部，由商業銀行地市級分、支行提出申請，經人民銀行中心支行審核，報大區分行批準。七是對商業銀行的檢查和監管，包括不定期檢查、金融機構年檢和專題檢查，檢查的內容主要是機構設立的合法性，執行政策情況，經營情況等；監管商業銀行的全部業務，包括對其資本結構的監管，對其資產負債比例監管和風險資產監管，對其信貸計劃執行的監管，對其存貸款業務活動的監管，對其結算業務的監管，對其利率管理的監管，對其外匯業務的監管等。八是商業銀行的主要領導須經中國人民銀行批準才能履職。九是商業銀行依照商業銀行法的規定在對銀行名稱、注冊地點、注冊資本、股權結構等重大事項進行變更之前須經中國人民銀行批準。十是商業銀行因各種情況不能繼續經營，需要終止的，須經中國人民銀行批準才能清算和注銷銀行法人資格。
第四，從維護金融市場的穩定來看，中央銀行也應加強金融監管。金融市場是金融領域各種市場的總稱，在整個市場體系中，金融市場就是樞紐，是聯系其他市場的關鍵，因為金融市場不僅是資金籌措、調劑的場所，而且具有提高資金的使用效益、引導儲蓄向投資的轉化、分散經濟風險以及提供經濟信息、調節經濟等多種功能。不管監管體制如何，中央銀行都是維護金融市場穩定的重要力量，因為首先，中央銀行是金融市場的中介者。金融市場是由資金的供給者和需求者形成的市場，金融機構、企業、政府、公共團體及個人是主要的供需者。中央銀行在金融市場中，既不是純粹的資金供應者，也不是純粹的需求者，但由于它集中各金融機構的存款準備金和清算資金，當金融機構發生資金拆借、證券買賣等資金活動和需要清償債權債務時，就可以通過它們在中央銀行的存款轉移來實現。其次，中央銀行是金融市場的參加者和調節者。公開市場操作也是中央銀行實施貨幣政策的政策工具。若認為有放松銀根的需要時，就從金融市場購進金融資產，擴大貨幣供應，從而增加流通中的貨幣量；若認為需要緊縮銀根是，就向市場出售金融資產，從而減少流通中的貨幣量，最終對投資和生產規模起到調節的作用。既然中央銀行是金融市場的中介者、參加者和調節者，而且中央銀行作為國家的金融管理機關，不以營利為目的，這種既代表國家又超然于各銀行和金融機構的地位，是指完全可以充當金融市場的監管者。所以銀監局成立，金融監管體制雖發生了變革，中央銀行仍承擔著金融監管職能。
二、目前基層央行監管存在的主要問題
國家實行金融監管體制的重大改革，把原由人民銀行承擔的金融監管職責劃給銀監會后，據調查，基層央行有些人認為，現在人民銀行沒有監管權了，工作不好做了，說話無人聽了。其實，這是一種錯誤認識。本文已經反復強調根據修改后的《中國人民銀行法》的規定，人民銀行仍然具有9項監管職責，既有對金融市場、金融機構部分業務的檢查監督權，又有對所管內容違法違規的行政處罰權，既有直接檢查權，又有建議檢查權，還有要求銀行業金融機構報送有關報表資料權。所以，不是說人民銀行現在什么都不管了，而是管的范圍和對象不同了，即由原來主要對金融日常業務、機構設立、高管人員資格審查等微觀監管轉變為對金融市場、金融穩定方面的宏觀監管。針對這一變化，基層央行應重新定位，把該管的切實管好，把不該管的交給別人，做到監管既不越位，又不失職。廣義的金融監管包括預防性監管和保護性監管，此次的分拆只是將預防性監管的職能分出，保護性監管的職能仍由中國人民銀行負責，故人民銀行不能放棄屬于自己的責任。具體來看，存在如下一些問題：
第一，內部因素制約。員工依法行政意識薄弱，怠于行使監管權。一是“無所作為論”，認為監管職能的分離就意味著失去了對金融機構的管理權，從根本上削弱了央行基層行在地方上的影響，必然導致其無所作為；二是“無權作為論”，認為金融監管是銀行業監管部門的權力，人民銀行的工作是貨幣政策傳導和金融服務，無權介入金融監管；三是“無力作為論”，認為失去了以監管權為支撐的助推作用，各項工作無法開展，工作時感覺力不從心。這三種認識的存在導致昆明人行怠于行使監管權，在客觀上可能會造成有法不依、執法不嚴，甚至違法不究。
第二，監管效率比較低下。一是監管資源配置不當。人行現有的監管職能散落在多個業務部門，而且監管行為普遍計劃性不強，缺乏統一的規劃與協調，缺乏統一的執法尺度，監管的整體效能得不到充分發揮。二是監管力量薄弱。長期以來，不只昆明人行大部分央行基層行注重業務操作人才的培養，沒有有意識地培養既熟悉業務知識又熟悉行政執法基本知識的人才，導致監管人才嚴重不足。三是執法流程不規范。業務管理與執法監督連為一體，查處不分離，職責不清，監督不到位。四是非現場監管起不到應有的作用。央行基層行的非現場監管大多就是收集、整理金融機構的報表，而對于這些數據的真實性缺乏監督和制約的手段。同時，由于人才和技術手段的限制，央行基層行對于這些數據的再加工能力也十分有限，制約了非現場監管作用的有效發揮。
第三，監管依據與措施不明確。一是條件不明。按照《中國人民銀行法》規定，除第三十二條的九種監管權外，人民銀行只有在當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，經國務院批準才能行使監管權。但此條件規定過于原則化，對金融機構出現支付困難可能引發金融風險的認定既沒有質的要求更沒有量的規定，尤其是針對不同的金融機構（全國性、區域性、地方性），未制定有差別的認定指標，實踐中不好把握、難以實施。二是保障不明。任何法定的權利大抵應包括以下三個層面的含義，即權利的確認、權利的保障、權利的補救（即反面的保障）。具體到人民銀行的監管權則表述為：人民銀行監管權的法律法規條文上的確認；人民銀行監管權的保障即以什么來確保監管權得以施行；人民銀行監管權的補救，即當人民銀行的監管權受到侵害時，以何種手段加以恢復或補償。《中國人民銀行法》只是簡單地對人民銀行的監管權進行了確認，卻沒有給予相應的保障與補救。換言之，人民銀行的監管權行使后沒有對應的后續措施，對監管中發現的問題難以進行處理與懲戒，對侵害監管權的現象難以進行有力的對抗。而沒有強制力保障的監管權是不完整的，是沒有威懾力的，是達不成監管的預期目的的。在實踐中，也常常發生央行基層行行使監管權的時候無能為力，不了了之或難以作為的情況。三是內容不明。《中國人民銀行法》規定的監管權缺乏對其方式、方法的具體要求。如：定期或不定期限、現場或非現場、可以采取的監管方法、在監管中的應對措施、監管程序等。這種沒有具體內容的監管權極易空洞化與形式化，加大了人為操作的風險。另外，由于人民銀行與銀行業監管機構都享有監管權，在實際操作過程中必然會發生需要兩者相互配合、支持與協助的情形。對此《中國人民銀行法》第三十三條規定了人民銀行可以建議銀行業監管機構進行檢查監督，銀行業監管機構應予以回復，但對銀行業監管機構方面回復的內容、形式、不回復如何處理以及拒絕接受檢查建議的責任如何界定等均未作明確規定，實際操作中容易造成人民銀行建議檢查監督權流于形式。
第四，監管手段落后，難以適應商業銀行業務的新發展。目前人民銀行對金融機構的監督檢查還停留在以手工方式為主的初級階段，監管的技術手段和信息手段應用不足，監管的科技含量不高。一方面，由于商業銀行實行會計集中核算，賬務原始憑證上交給上級行，其賬表也都以磁介質為主，無紙介質檔案，這給人行網點現場檢查帶來極大不便，難以查找原始憑證。隨著金融體制改革的不斷深入，基層商業銀行將原來按科目填制科目日結衡賬務改為按操作員代碼來進行憑證的整理和平衡相關的賬務，無形中加大了基層央行對轄內金融機構檢查的難度。另一方面央行基層行工作人員在開展監督檢查方面缺少系統的理論知識和足夠的實踐經驗，缺少具備熟悉被監管單位業務知識和對先進金融科技的跟蹤掌握能力的專業人才，導致人民銀行監督檢查工作難以有效開展。
三、正確履行基層央行金融監管職責的幾點建議
（一）堅持監管與調控并舉，把監管定位到保持幣值穩定、促進經濟平穩較快增長上來
一是加強信貸資金管理。基層央行除結合轄區經濟金融實際及時對銀行業金融機構進行“窗口指導”外，還應組織開展信貸政策執行情況檢查。基層央行應該通過開展細致的調查和專項的檢查來督促轄內金融機構落實國家產業政策和貨幣政策，努力防止通貨膨脹和金融風險的發生，大力維護幣值穩定，促進轄區經濟平穩較快增長。二是加強現金管理。基層央行應 當積極擔負起管理好轄區現金流通的職責，扎扎實實地依法做好現金管理工作，應督促轄內各開戶銀行依規嚴格加強對企事業單位賬戶、居民個人儲蓄賬戶大額現金支付管理，嚴格加強對開戶銀行、企事業單位庫存現金管理，嚴格加強對鄉鎮企業、私營企業、個體經營者和非銀行金融機構提取大額現金的管理，嚴格加強對銀行卡存取現金和現金銀行匯票、銀行本票大額提現的管理，嚴禁公款私存，嚴禁各銀行業金融機構以放松現金管理為條件進行不正當競爭，通過實施有效的現金管理來堵塞現金支付漏洞，控制現金發行，減少現金投放，防止通貨膨脹的發生。三是加強再貸款管理。基層央行在運用再貸款、再貼現手段配合總行調控政策，適時適度調節轄區貨幣信貸投放量的同時，應該從嚴管理再貸款、再貼現限額，切實規范操作程序，健全各項手續，杜絕安全隱患，確保支農再貸款真正用到農民發展農業生產上，確保發展再貸款真正用到支持地方經濟發展、促進中小金融機構改善經營狀況上，確保再貼現真正用到優化信貸資產結構、促進企業生產經營、支持轄區票據市場的健康發展上。
（二）堅持監管與維穩并舉，把監管定位到切實防范和化解金融風險、維護金融安全與穩定上來
一是加強對金融市場監管。基層央行應該根據上級行的授權，依規管理好轄區金融機構的同業拆借行為和債券交易行為，黃金管理要調整職能，從過去的收售管理職能向監管、調控和服務職能方面轉變，增強市場監管和服務意識，支持和促進轄內黃金市場規范、健康發展。要加強外匯流出流入的全程監管，健全外匯收支現場監管與非現場監管體系，嚴厲打擊外匯領域的違法違規行為，維護外匯市場秩序。要加強對轄區貨幣市場、保險市場、外匯市場和黃金市場的動態監測，了解各類市場的運行狀況，防范跨市場風險，促進金融市場有序健康發展。二是加強反洗錢管理。基層央行應廣泛開展宣傳，讓商業銀行充分認識洗錢的危害及對銀行業務的影響，增強商業銀行參與反洗錢工作的自覺性；組織金融機構會計人員開展反洗錢知識的學習和培訓，提高反洗錢的能力和水平；盡快明確反洗錢的主管部門和人員，建立由財政、稅務、工商、公安和金融機構等部門參加的反洗錢聯席會議制度，形成轄區反洗錢工作協調機制；督促轄內金融機構嚴格執行《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》的有關要求，依法查處金融機構以及其他單位和個人違反有關反洗錢規定的行為，大力維護轄區金融體系的安全與穩定。三是加強信貸征信管理。基層央行應根據總行的要求把信貸征信管理放在重要位置，在總行制定征信發展規劃、征信管理法規出臺之前，著重整合完善現有信息資源，積極做好銀行信貸登記系統的管理工作，通過切實加強對貸款卡發放與使用管理、信貸登記與咨詢管理來健全借款人資信檔案和金融機構信貸業務檔案，擴大系統數據信息錄入的覆蓋面，提高錄入數據信息的全面性、準確性和真實性，充分發揮信貸登記咨詢系統在維護信貸秩序、防范信貸風險的作用，為盡快建成全國統一的企業和個人征信體系打好基礎。
（三）堅持監管與服務并舉，把監管定位到為社會提供優質高效的現代金融服務上來
一是加強反假人民幣和殘損幣兌換管理。基層央行應該督促轄內金融機構做好轄區殘損人民幣的兌換與回收、假幣的收繳與鑒定等方面的工作，認真負責地禁止代幣票券的發行和流通，積極開展愛護人民幣的宣傳，嚴格依法查處假幣收繳、殘損幣兌換和人民幣管理中的各種違法違規行為，扎扎實實地竭誠為人民群眾服務，為人民幣正常流通服務，為維護人民幣的信譽服務。二是加強國庫管理。基層央行應通過加強對國庫資金和國庫業務的監管，不斷推進國庫服務創新，建立國庫單一賬戶集中支付制，做好國庫核算系統與支付系統連通工作，抓好國庫核算系統的完善和升級，推進銀稅共享pos系統建設，加強國庫統計分析，進一步發揮國庫服務于財政預算執行、財政政策和貨幣政策協調配合以及促進社會經濟發展的作用。三是加強支付清算管理。基層央行應依法加強對商業銀行支付清算的監督管理，規范銀行賬戶的開立和使用，加快大同城電子化實時清算系統和賬戶管理系統建設，為加速社會資金周轉服務；應認真組織協調轄區金融機構相互之間的清算業務，確保轄內支付清算系統的安全、穩定、高效運行；應寓有效的支付結算管理于高質量的支付結算服務之中，積極引導商業銀行不斷創新支付方式，促進商業票據使用，改進個人支付結算服務，積極探索以票據和信用卡為主體，以電子支付工具為方向，能夠滿足多種經濟活動和適應社會各階層使用的支付結算工具,保證銀行和客戶資金的及時到賬。
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內容提要: 金融危機的爆發引發了美國對問題銀行的新一輪大規模公共資金救助。此輪救助不僅是對傳統救助方式的再次使用，更是基于對金融危機爆發機理和監管缺陷的反思，通過金融監管改革法案，實現對傳統救助方式的創新發展。中國應以美國為鑒，結合本國國情，通過立法逐步建立以存款保險公司、中國人民銀行和財政部為救助主體，銀監會、存款保險公司、中國人民銀行、財政部四家機構之間分工明確又相互協調的問題銀行公共資金救助體系。
四、《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》與問題銀行救助
2010年7月21日，美國總統奧巴馬正式簽署《多德－弗蘭克法案》，這標志著金融危機以來從起草到通過歷時一年有余的美國金融監管法案正式生效。《多德－弗蘭克法案》是美國基于對金融危機爆發原因和金融監管缺陷反思的基礎上，對美國金融監管體制的全面改革（注釋1：該法案由16個部分組成（title i－title xvi），包括12個子法案：金融穩定法案，強化金融機構安全穩健法案，私募基金投資咨詢機構注冊法案，聯邦保險法案，銀行與儲貸協會控股公司及存款機構監管改進法案，華爾街透明度與責任承擔法案，薪酬、清盤與結算法案，投資者保護和證券改革法案，金融消費者保護法案，一級金融機構準入改進法案，債務償還法案，抵押貸款改革和反掠奪性貸款法案。133229.COM），法案以防范系統風險、強化金融監管、提高金融機構危機應對能力為理念，內容涉及“雙線多頭”金融監管體制的調整、美聯儲監管權力的擴充、金融衍生品的全面監管、銀行業務范圍的限制、金融消費者權益保護等領域。
對于是否應終止監管機構利用公共資金救助問題銀行的爭論，《多德－弗蘭克法案》并未采取否定態度，也并未對救助行為本身進行規制，而是采用源頭治理的方式，從強化監管標準、提高銀行自身危機應對能力的角度，設計出一系列旨在減少公共資金救助可能性的監管措施。采取上述解決方式的原因在于：一方面，保留監管機構公共資金救助問題銀行的權力對金融穩定至關重要。危機下，外部公共資金救助問題銀行是避免金融體系崩潰的最后一道屏障；另一方面，公共資金救助問題銀行不可避免地存在一系列負面效應，如：銀行業道德風險、金融消費者逆向選擇、金融風險貨幣化導致通貨膨脹、金融風險財政化導致財政赤字、納稅人合法權益被侵害、銀行業不公平競爭等等。因此救助問題銀行是危機下的不得以之舉，是基于穩定金融系統考慮的“緊急避險”行為。
《多德－弗蘭克法案》避免問題銀行救助的規定包括：
1．擴充美聯儲的監管權，監管所有可能威脅系統穩定的金融機構。美聯儲作為金融穩定的監管者，將關注整個金融業的系統性風險，監管范圍在現行的基礎上擴大到包括證券、保險、期貨等所有可能對金融穩定造成威脅的企業。此外，法案對美聯儲的監管權進一步細化。法案規定：若美聯儲認定銀行控股公司或非銀行控股公司資產超過50億美元，并可能對金融穩定造成嚴重威脅，則有權決定：（1）限制其并購或附屬于另一公司；（2）限制其金融業務的拓展；（3）要求其終止一項或幾項業務；（4）若上述措施不足以消除或減輕其對金融穩定造成的威脅，美聯儲有權強行拆分該機構（注釋2：參見《多德－弗蘭克法案》第121節（a）款。）。
2．在財政部下成立金融穩定監管委員會（financial stabil-ity oversight council，fsoc），負責監測和通報威脅國家金融穩定的系統性風險（注釋3：參見《多德－弗蘭克法案》第112節。）。委員會由財政部長領導，包括10名有表決權成員，均為各聯邦金融監管機構的負責人；另有5名無表決權成員，為新成立的金融調查辦公室和聯邦保險辦公室的負責人以及州保險、銀行、證券監管機構的代表各一名（注釋4：參見《多德－弗蘭克法案》第111節（b）款。）。委員會為政策咨詢機構，負責向美聯儲通報系統性風險狀況和提出監管建議。
金融穩定監管委員會認定金融機構存在系統性風險應考慮的因素包括：資產結構、經營風險、業務涉及的領域、業務的復雜性、機構規模以及其它認為合理的因素；對于資產超過500億美元的金融機構，自然就屬于存在系統性風險的機構（注釋5：參見《多德－弗蘭克法案》第115節（a）款（2）項。）。
被認定為存在系統性風險的機構，金融穩定監管委員會應向美聯儲就如下方面提出更高監管要求的建議：基于風險的資本要求、杠桿率、流動性要求、信貸風險披露要求、貸款集中度限制、逆周期資本儲備（注釋6：法案要求資產超過500億美元的銀行控股公司或系統重要性非銀行控股公司需持有“可轉換債券”（convertible bond），該債券相當于在銀行內部創建一個旨在保護銀行償付能力的系統性風險基金。參見《多德－弗蘭克法案》第165節（c）款（1）項。）、短期信貸限制（注釋7：參見《多德－弗蘭克法案》第115節（b）款（1）項。）。
3．限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易（注釋8：該規定源自“沃克爾規則”（volcker rule），是對沃克爾規則的部分采納。保羅·沃克爾（paul volcker）為美聯儲前主席，現為美國白宮經濟顧問。在法案起草過程中，沃克爾提出一系列規則對大型金融機構的業務和并購行為進行限制，旨在限制金融機構規模。其內容包括三項規則：一是禁止商業銀行從事對沖基金、私募股權基金的出資、參股等業務，執行事實上的“分業經營”回歸；二是禁止商業銀行從事與客戶無關的股票、債券（不含國債、政府機構債和地方債券），以及金融衍生商品等內部關聯交易；三是金融機構在進行重組并購時，收購后的關聯負債不得超過金融機構總負債的10%。）。在自營交易方面，允許銀行投資對沖基金和私募股權基金，但資金規模不得高于自身一級資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機構將農產品掉期、能源掉期、多數金屬掉期等風險最大的衍生品交易業務拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業務（注釋9：參見《多德－弗蘭克法案》第619節（a）款。）。
4．禁止使用納稅人財產救助問題銀行。法案規定，所有經聯邦存款保險公司接管的金融機構均應接受清算，禁止通過動用納稅人的財產阻止清算程序的進行；清算過程產生的費用應從被清算公司的資產中得到補償；清算過程中任何監管機構不得動用納稅人的財產。在制度設計上，法案一方面要求大型金融機構提前做出自己的風險撥備，以防止金融機構倒閉再度拖累納稅人救助；另一方面設立由聯邦存款保險公司負責的新的破產清算機制，解決金融機構因“大而不倒”造成的綁架政府、無限放大金融風險的問題，確保瀕臨破產的大型金融機構順利退出市場（注釋10：參見《多德－弗蘭克法案》第214節。）。《多德－弗蘭克法案》是美國金融監管改革歷史上繼1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》和1999年《金融服務現代化法》之后具有里程碑意義的重要法案，法案的通過標志著美國金融監管長期以來遵循的“金融自由化”、“政府無為而治”理念的動搖，對系統性風險的重視被提升到前所未有的高度。法案對銀行業務和機構規模的限制標志著美國金融業向分業經營體制某種程度的回歸。《多德－弗蘭克法案》的順利實施必將大大降低美國金融業的系統性風險，有效降低金融危機的發生和大型金融機構被救助的可能性。
與《多德－弗蘭克法案》預期實施效果相比，法案取得實際效果尚存在如下難題：
第一，法案存在大部分原則性規定，并不具備可操作性（注釋11：如法案限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易，那么區分銀行高風險、與客戶無關的交易與合理的流動性管理投資活動的標準法案并未規定；再如，金融穩定監管委員會有權認定哪些金融機構可能對市場產生系統性沖擊，從而在資本金和流動性方面對這些機構提出更加嚴格的監管要求。但是，具體認定標準如何該法案并未涉及。）。預期目標的實現將有賴于相關各監管機構為法案指定的細則，而未來制定的細則將對法案的原則性規定實現到何種程度仍是未知數。但有一點能夠明確的是，“在未來的若干年內，隨著法案漸漸具體化，監管機構在細則的制定過程中還會有相當多的進退取舍。但就目前而言，基本上法案沒有哪一條是輕而易舉能夠實現的，每個領域的執行都不會那么直接或簡單。”[1]
第二，法案大部分條款的實施具有極為寬限的過渡期。法案的所有條款中，“沃克爾規則”（volcker rule）對銀行的影響最大，通過對銀行自營業務和證券投資業務的限制，銀行經營風險將大大降低。但是，法案規定“沃克爾規則”將在法案生效之日起15個月至兩年后生效，然后銀行機構將得到兩年的緩沖期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基礎上，在私募股權基金和房地產基金等所謂“流動性不強”的投資上，銀行業可以再獲五年寬限期（注釋12：參見《多德－弗蘭克法案》第619節（c）款。）。也就是說，高盛或花旗這樣的機構最晚可以到2022年才完全遵守“沃克爾規則”。[2]如此寬松的過渡安排將可大大減輕銀行承受的壓力，“沃克爾規則”的效力遲遲得不到顯現。
第三，美聯儲多項職權能否并行不悖地實施值得質疑。法案將美聯儲的權力進行擴充，使美聯儲成為權力空前龐大的全能型監管機構，在權力的行使過程中可能存在的問題有：其一，美聯儲的金融監管職能與美聯儲制定并執行貨幣政策的職能可能存在沖突；美聯儲在大權在握的前提下能否繼續保持貨幣政策的獨立性存在質疑；美聯儲能否在各個不同的政策目標之間取得平衡，而不是短視行為。其二，在美聯儲權力膨脹的情況下，對美聯儲構成有效制衡的機制還未可期。而一旦美聯儲對經濟形勢出現誤判，其危害可能更大。金融危機表明，危機的爆發與美聯儲貨幣調控失誤有很大關系。今后，美聯儲如何規范自己的決策將涉及到全球監管體系如何構建和政策監督的問題。
中國金融業與美國相比，在發展戰略、框架結構、監管體制、運行環境等方面均有較大不同，中國問題銀行救助的立法與實踐仍舊處于發展的初級階段，因此照搬《多德－弗蘭克法案》的某些具體規定在中國直接適用并非明智之舉。相比之下，《多德－弗蘭克法案》的立法理念、法律原則和解決問題的路徑則具有極大的借鑒意義。對中國問題銀行的救助來講，《多德－弗蘭克法案》至少具有如下啟示：
第一，法案對問題銀行救助的立法理念由事后補救轉為事前預防。由于與問題銀行救助共生的負效應難以消除，因此，《多德－弗蘭克法案》并未對美國現行公共資金救助法律制度本身進行修正，而是在維持現行公共資金救助法律制度效力不變的前提下，另行制定規則，以強化金融監管、提高銀行自身的治理水平和風險抵御能力，從源頭上預防問題銀行的產生和被救助的可能性。隨著法案的細化和逐步推行，美國公共資金救助法律制度的踐行幾率必將減少，但并不意味著公共資金救助法律制度的重要性有所降低，未來金融危機必將再次發生，大型問題銀行的產生依舊在所難免。《多德－弗蘭克法案》的實施將減輕各救助主體的財政負擔，提高危機下有限公共資金救助問題銀行的有效性，有利于促進公共資金救助法律制度立法目標的充分實現。中國的問題銀行公共資金救助立法同樣應秉承事前預防與事后補救并重的理念，注重公共資金救助立法的同時強化金融監管和提高銀行自身的治理水平。
第二，隨著金融機構的混業經營和全球金融一體化的發展，防范系統性風險成為金融危機后各國金融監管部門著力應對的首要課題，系統性風險的有效預防是避免金融危機再次發生、減少問題銀行救助可能性的關鍵。中國實行分業經營的監管體制，并不存在負責系統性風險監管的專門機構。銀監會、證監會、保監會長期以來各自為政，相互溝通和協調機制極為缺乏。盡管早在2000年央行就與證監會及保監會建立了“監管聯席會議”，但是由于會議是不定期召開的，參會各方不平等，內容不透明公開，因此這種聯席會議被普遍認為“形同虛設”。2004年銀監會、證監會、保監會公布了《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》，但從本質上看，這種機制只是分業監管體制下加強監管機構之間相互溝通的權宜之計，由于該備忘錄本身并沒有強制性的效力，聯席會議制度僅僅是三大機構自發成立的具有論壇性質、松散型的框架性協調機制，其實踐效果并不盡如人意。[3]有鑒于此，中國有必要在三會之外建立專門的系統性風險監管機構，打破目前各監管機構之間各自為政、條塊分割、監管工作缺乏協調配合的現狀。
第三，重視銀行公司治理、強化監管機構微觀審慎監管。前者在于建立科學的公司治理結構，改善銀行資產負債狀況，通過銀行的內部約束提高抵御風險的能力。銀行公司治理主要包括明晰的產權結構、高級管理人員的激勵和約束機制、信息披露制度、風險管理和內控機制等幾部分內容。后者通過監管機構的外部約束，及時化解金融風險，防止風險聚集，保持銀行的健康運營。該目標的實現有賴于中國“即時矯正措施”（prompt corrective action）制度的完善（注釋13：關于即時矯正措施制度的研究，可參見黎四奇：《析銀行有效監管中“結構化早期介入”機制法律問題》，《湖南大學學報》（社會科學版）2008年第5期；汪鑫：《金融機構即時矯正初論》，《暨南大學學報》（哲學社會科學版）2005年第4期；鄭暉：《及時糾正措施——基于比較視角的研究》，《國際金融研究》2008年第3期。）。
五、中國問題銀行公共資金救助立法及存在的問題分析
與美國相比，中國由于商業銀行數量少，機構普遍龐大以及改革開放以來國內未經歷過大規模的金融危機，因此中國問題銀行救助的實踐很少，其中較為典型的有1988年中國人民銀行通過財政部以發放債券的形式向四大國有商業銀行注資、1997年中國人民銀行向威海市商業銀行發放救助貸款、1998年中國人民銀行向海南發展銀行發放救助貸款、1999年中國人民銀行對鄭州市城市合作銀行出現擠兌實行全面救助。在中央一級，由于中國尚未建立存款保險機構，因此中國問題銀行的公共資金救助以中國人民銀行和財政部為救助主體，中國人民銀行的救助方式為以最后貸款人的身份提供緊急貸款，財政部的救助方式主要為發行國債、銀行不良資產剝離、債權轉股權、給予稅收優惠等。
調整中國人民銀行行使緊急貸款職能的立法為中國人民銀行1999年的《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》。該《暫行辦法》規定了貸款條件、用途、期限和利率等內容，是中國人民銀行緊急貸款的主要法律依據。
對于財政部救助問題銀行的職責，目前立法并無明文規定。《憲法》第89條關于國務院的職權中第（三）項規定國務院有權規定各部和各委員會的任務和職責。因此財政部的任務和職責，包括救助問題銀行，應由國務院規定。但是《財政法》和《國務院組織法》沒有規定，國務院的其他行政法規也沒有規定。財政部作為中央政府“錢袋子”，其職能的行使需要服從政府的需要。救助問題銀行是維持社會穩定、提供公共產品的內容之一，是中央政府的職能，因此自然也是財政部的職能。所以財政部救助問題銀行的職能盡管無直接法律依據，但具有存在的合理性。
與美國成熟的救助體系相比，中國現行問題銀行公共資金救助立法存在下列問題：
第一，存款保險法律制度缺位。中國尚未建立存款保險法律制度，不存在存款保險機構這一救助主體。而從美國的實踐來看，存款保險公司恰恰是處置問題銀行的最佳機構，它可以避免對問題銀行不加區分地全部救助，對救助成本和金融穩定的綜合考慮使其救助行為更加理性。存款保險機構選擇問題銀行的處置方式以成本最小化為根本原則。盡管金融穩定也是存款保險機構考慮的因素，但其僅在破產可能引發系統性風險的情況下起決定性作用。在其余的絕大部分情況下，成本依然是存款保險機構判斷是否救助問題銀行的決定性因素。中國由于存款保險機構缺位，處置問題銀行的任務全部由中國人民銀行和國務院財政部承擔。維護金融穩定是中國人民銀行行動的最高目標，也是國務院職責的應有之義。為實現金融穩定，中國人民銀行和財政部會處置問題銀行傾向于一味救助而不計成本，這有可能導致中央銀行基礎貨幣供應量增加引發通貨膨脹、誘發銀行業道德風險、政府財政負擔過重、損害納稅人利益等后果。
第二，《暫行辦法》存在缺陷。首先，緊急貸款的申請人沒有涵蓋四大國有商業銀行和新興股份制商業銀行。《暫行辦法》第2條規定，本辦法適用于經中國人民銀行批準設立、具有法人資格的城市商業銀行、城市信用合作社和農村信用合作社。其次，救助的標準不明確。《暫行辦法》第3條僅籠統規定緊急貸款是為了幫助發生支付危機的金融機構緩解支付壓力、恢復信譽。至于缺乏清償性的金融機構是否救助以及支付危機到何種程度予以救助缺乏進一步的規定，以致實踐中對問題銀行的救助基本上無限度支持，客觀上鼓勵了銀行的投資行為，加劇了金融風險，降低了公共資金的使用效率。再次，貸款期限較長，《暫行辦法》第8條規定貸款期限最長為兩年，特殊情況可延期一次，但期限不得超過原貸款期限。這表明貸款期限最長可達4年。較長的貸款期限難以激勵問題銀行迅速改善其經營管理，也大大降低了中國人民銀行資金的使用效率。最后，《暫行辦法》對獲取再貸款金融機構的懲罰措施規定不足。《暫行辦法》盡管規定了罰息利率，但只適用于逾期歸還貸款的情形，而對于其他部分貸款則不適用。此外，《暫行辦法》也未明確要求金融機構承擔限期改善經營管理、調整董事會人員組成、限制高級管理人員薪酬等義務。
此外，實踐中，中國人民銀行在提供緊急貸款時也并未嚴格遵循《暫行辦法》的規定。《暫行辦法》要求銀行必須為緊急貸款提供抵押、質押或保證人擔保，但實踐中緊急貸款更多的是以信用貸款而非擔保貸款的方式發放，而許多銀行也根本沒有償還貸款的意向，沒有采取切實有效的自救計劃，僅依賴中國人民銀行發放的貸款資金。這導致的直接后果就是央行救貸款一旦放出很難收回。中國人民銀行的緊急貸款有提供給問題銀行“免費的午餐”之嫌。這不僅弱化了市場約束機制，并且使問題銀行過多依賴中國人民銀行救助，實際上是將銀行的經營風險及損失轉嫁到國家身上，不僅扭曲市場競爭規則，浪費社會資源，而且會滋長道德風險。
第三，財政部的救助行為缺少直接法律授權。在救與不救的判斷標準及資金使用的成本和有效性方面均缺少原則性規定。[4]（p25）由于客觀環境諸多變化的不可預知性，賦予政府部門足夠的自由裁量權必不可少，但由于財政部救助問題銀行動用的是公共資金，該資金來源于納稅人。政府審慎并有效使用公共資金是對納稅人負責的表現。美國財政部在救與不救問題的抉擇上，以“缺乏流動性”和“缺乏清償性”為標準，在公共資金的使用上，將成本的可回收作為一項原則，在救助的有效性上，附加一系列強行整頓措施，旨在恢復被救助銀行的正常經營。
六、問題銀行公共資金救助體系之中國模式的法律構建
與美國相比，中國銀行業的發展存在獨特的現實背景。中國商業銀行在機構規模、資產構成、存款保險等方面均與美國存在差異。相比之下，中國更加亟需構建和完善問題銀行公共資金救助法律制度。其一，中國商業銀行數量少、規模大。與美國商業銀行數量眾多、資產規模普遍較小不同，中國商業銀行數量相對較少，而資產規模普遍較大（注釋14：截止到2009年底，美國商業銀行共6839家，而中國商業銀行共245家（均包括外資銀行）。數據分別來源于美國聯邦存款保險公司官方網站和中國銀監會2009年年報，詳見http：///pc/">計算方法。
其次，存款保險公司應在存款保險基金外另行設立銀行救助基金。由于全部被保險銀行均需繳納存款保險基金，而存款保險公司僅可能對大型銀行進行救助，因此對中小型銀行是不公平的。為此建議《存款保險法》在存款保險基金外另設銀行救助基金，存款保險基金專用于破產銀行存款人賠付，而銀行救助基金用于支付問題銀行的救助費用。銀行救助基金應由部分商業銀行定期繳納的資金構成。商業銀行是否需要定期繳納資金應以銀行的自有資產和風險資產規模為判斷依據。《存款保險法》應規定風險資產的最低額度，高于該額度的商業銀行需要繳納資金，并且繳納的數量隨風險資產的提高而增大。救助基金制度不僅是存款保險公司救助問題銀行有可靠的資金來源，而且能夠有效激勵銀行的風險管理，抑制銀行規模的盲目擴張。
再次，存款保險公司救助問題銀行應嚴格遵循“系統性風險例外”標準。銀行破產可能導致系統性風險是存款保險公司打破“成本最小化原則”的唯一例外。《存款保險法》應規定判斷破產預期可能產生系統性風險需要考慮的因素，如銀行的財務狀況、業務市場占有率、客戶結構與地理分布、金融業客觀環境等。未來《存款保險法》需要致力于系統性風險評估模型的研發，為系統性風險的判斷提供客觀參考。由于問題銀行救助與金融穩定密切相關，因此救助應經過中國人民銀行和財政部的批準。
最后，應建立救助效果跟蹤評價機制。存款保險公司應與銀行業監督管理委員會建立信息共享機制，銀監會應及時向存款保險公司傳達被救助銀行的日常審慎監管信息，若被救助銀行有違反《存款保險法》規定義務的行為，銀監會有權進行處罰。
第二，修改《暫行條例》，完善最后貸款人制度。
首先，鑒于存款保險公司是處置問題銀行的專門機構，中國人民銀行應從對問題銀行的處置中退出，專職于履行最后貸款人職責。明確最后貸款的救助標準，中國人民銀行只能向那些具有資本清償能力而暫時缺少以合理條件獲得流動性資金，且一旦破產將會產生系統風險的銀行提供緊急貸款。對于缺少資本清償力的問題銀行則應統一由存款保險公司負責處置。
其次，授予四大國有商業銀行和新興股份制商業銀行向中國人民銀行申請緊急貸款的權利，使所有商業銀行具有同等的被救助權。另外緊急貸款的歸還期限應當縮短。緊急貸款的意圖是緩解銀行的短期流動性不足，具有明顯的救急性。過長的歸還期限會使銀行對緊急貸款產生依賴，使緊急貸款失去應有的意義。因此建議銀行歸還緊急貸款的期限不得超過一年，特殊情況可展期一次，但合計不得超過兩年。
再次，嚴格執行《暫行辦法》關于擔保貸款的規定，中國人民銀行在提供貸款時必須要求商業銀行附加交存合理的法定準備金、良好而又足夠的財產抵押或質押，盡量避免發放信用貸款。這將有利于中國人民銀行的資產回收，避免問題銀行發生道德風險。
最后，增加被救助銀行的懲罰性措施。《暫行辦法》僅規定被救助銀行有義務向中國人民銀行匯報資產變動情況和緊急貸款的使用情況，對逾期歸還的貸款適用懲罰性利率。相對于問題銀行獲得的再貸款，上述規定遠遠不夠。懲罰性措施目的是讓銀行意識到獲得的緊急貸款并不是免費的午餐，銀行需要為貸款付出足夠的代價，銀行無法從緊急貸款中獲得額外收益，并最終使銀行傾向于選擇同業自救的方式恢復正常經營。為此，《暫行辦法》可以規定對全部緊急貸款征收懲罰性利率、中央銀行參與被救助銀行經營管理、限制銀行業務拓展、限制股東分紅、限制高級管理人員薪酬、剝奪主要責任人的從業資格等。
第三，法律應明確賦予財政部救助問題銀行的職責。建議國務院以專門條例的形式明確規定財政部救助問題銀行的職責，對于公共資金的具體使用，財政部具有相機抉擇權的同時，應規定必須遵循的三個基本原則：其一，用盡其他救濟原則。財政部的救助只能是對存款保險公司和中國人民銀行救助的補充，是用盡一切救助手段之后的不得已選擇；其二，資金使用的有效性原則。財政部應密切關注救助資金的使用情況及效果。在提供救助資金的同時，財政部應附之旨在恢復銀行正常經營的強制性整頓措施，限于銀行業務的專業性，該措施可由銀監會提出并監督實施。銀監會應及時將有關信息傳達財政部，銀行對救助資金的使用情況及效果是財政部繼續采取何種救助行為的主要考慮因素。其三，資金的可回收原則。財政部應利用可回收的途徑向問題銀行注資，禁止向問題銀行提供無條件的免費救助。財政部提供救助時應明確規定救助資金的回收途徑、回收期限以及問題銀行未能及時償還的懲罰措施。
第四，銀監會、存款保險公司、中國人民銀行和財政部之間建立信息共享機制：銀監會及時將問題銀行的監管信息傳遞給另三家機構，確保各機構及時采取應對措施；存款保險公司救助問題銀行的決定應經中國人民銀行和財政部批準；對與問題銀行救助密切相關的貨幣政策，中國人民銀行應及時與財政部協調，確保貨幣政策與財政政策的一致性。至此，中國問題銀行公共資金救助體系的框架基本建立：銀監會負責問題銀行的識別與移交；存款保險公司負責全部問題銀行的處置與救助；中國人民銀行負責向具備清償能力而暫時缺乏流動性的銀行提供緊急貸款；財政部作為存款保險公司和中國人民銀行的補充，為問題銀行提供最終援助。各機構之間分工明確又相互協調，建立起層層負責的問題銀行立體救助體系。
注釋:
關鍵詞:銀行 銀行監管 我國銀行監管法制
一、我國銀行監管法制的現狀及存在的問題
自1949年建國以來,我國銀行監管法制發展歷經了建國初期的開創階段,計劃經濟時期及社會主義市場經濟時期等三個階段。在社會主義市場經濟時期,1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業銀行法》(下文簡稱《商業銀行法》)標志著我國銀行監管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監管法制體系的核心。
《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規定審批,監督管理金融機構”、“按照規定監督管理金融市場”、“有關金融監督管理和業務的命令和規章”等監管職責,[1]這意味著專門性的代表國家的權威監管主體已經確立。該法還進一步為
與此同時,還有一系列的法規和人民銀行制定的金融規章涉及了銀行監管問題。比較重要的行政法規有:《儲蓄管理條例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等。金融規章則更為繁多:《金融機構管理規定》、《信用卡業務管理辦法》、《貸款通則》、《支付結算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關于對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《離岸銀行業務管理辦法》、《個人住房貸款管理辦法》等等。
從《人民銀行法》、《商業銀行法》及其它法規、規章所涉及銀行監管的內容來看,我國銀行監管法制似乎已不僅初步成形,而且可謂較為“完善”了,尤其是一大串的銀行業務管理的金融規章更是甚為繁多。但是,深入分析既有的監管法制,我們便會發現不僅既有的規則、制度尚有缺陷,而且疏漏及亟待補充的問題仍大量存在。這些問題主要表現在如下幾方面:
第一,監管法制體系的構建上存在諸多的不協調或不合理之處。我國現行的銀行監管法制體系主要由兩個基本法律——《人民銀行法》和《商業銀行法》、國務院主持通過的行政法規及中國人民銀行的銀行管理規章(包括“規定”、“辦法”、“通知”等文件形式)。這三個層級的法律法規本應是一個有機的協調整體,但是現實并非如此,尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先,后兩類文件并未真正起
我國銀行監管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于:其一,缺乏制定規范性文件的效益理念,使得行政法規或規章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規范性文件的數量及特定文件的條文。銀行監管規章制定的目的應在于補救法律、行政法規的缺漏或者對有關內容作補充性闡釋,絕不在于重復強調法律法規的某些內容,因為中央銀行制定的規范性規件畢竟不同于一般的宣傳法律法規的文件。其二,缺乏制定規范性文件的系統化理念。這與制定者的規劃性和全局性把握的技術和意識水平有關。其三,制定者對已制定的規范性文件之及時修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經濟體制處于重大變革時期,政策性較強的“人民銀行規章”更有必要作出及時的調整、補充和完善。
第二,監管法制的制度選擇不利于實現有效監管,也不利于商業銀行追求效率。這主要表現在《商業銀行法》及有關的行政法規、規章過于側重對商業銀行業務的監管。在《商業銀行法》的第一
當然,我國《商業銀行法》關注私法關系的規制與我國銀行業中國有銀行占絕對比重的現狀有關,因為國有銀行的資產是國有資產,倘若像一般私法關系那樣廣泛自治,可能導致國有資產嚴重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是,從國有銀行商業化的角度來看,這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立,也不利于公平、自由競爭機制的實現。況且私法關系可以由《合同法》調整,事實也正如此。
另外,我國中央銀行制定的大量銀行監管規章,沒有真正從有助于提高監管效率、質量的角度出發,而是著眼于銀行具體業務操作上的監管。如我國銀行監管規章中有關銀行結算及信貸業務的規則甚多,且極為細致入微,諸如《異地托收承付結算辦法》、《商業匯票辦法》、《違反銀行結算制度處罰規定》、《信用卡業務管理辦法》、《國內信用證結算辦法》、《支付結算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項資金管理辦法》、《商業銀行自營住房貸款管理暫行規定》、《制止存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《個人住房擔保貸款管理試行辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》等等。
第三,監管主體的法定權責之構造存在諸多不足。首先是立法對法定監管主體——中國人民銀行的監管職權之規制過于寬泛和原則化。《人民銀行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監管金融機構和金融市場,該法雖為“金融監督管理”設了專章,但遺憾的是不僅條文數上僅有7條,而且每個條文的內容均為原則性的規定,如第31條指出“中國人民銀行按照規定審批金融機構的設立、變更、終止及其業務范圍”;第32。檢查監督時,檢查監督人員應當出示合法的證件。商業銀行應當按中國人民銀行的要求,提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息。”德國《銀
再次,法律法規對人民銀行工作人員的業務素質及違反法定程序或濫用權力的監督未能明確地要求。由于中央銀行擔負著監管金融機構和金融市場的重要責任,而金融業務又具有很強的專業性,況且各國對商業銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求,為加強銀行監管的有效性,筆者認為我國也應對人民銀行工作人員,尤其是主要的負責人之業務素質作出嚴格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監督問題,在《人民銀行法》第49、50條有所規制,另外《人民銀行法》和《商業銀行法》均提供了“行政訴訟”機制實現司法監督。但這些規制仍過于簡單,有待立法進一步完善。
第四,監管法制在構建、運用監管手段和方法上有缺漏。我國銀行監管法制對市場準入監管、稽核檢查監管、調查統計、市場退出、謹慎性要求等手段均已納入監管法制體系中,但是對存款保險制度等監管手段,則尚未予以足夠重視,存款保險制度在我國尚為空白狀態。各國實踐表明,存款保險制度在維護金融秩序和穩定銀行體系起到了明顯的作用。正因為如此,自20世紀70年代以來,不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項制度有助于借助存款保險機構來加強對銀行業務的監管,尤其是有助于通過存款保險機構督促銀行減少違法經營。我國銀行業因各種原因積累的不良資產問題使銀行潛伏了極大的風險,倘若不及時采取有效措施,不良資產及其帶來的風險將進一步強化,存款人面臨的風險也將更大。存款保險制度可在一定
程度上可促成這些風險的降低和防范。
市場退出監管是在銀行機構發生信用危機或可能發生信用危機時,中央銀行認為保護存款人或投保人利益并恢復市場秩序而有必要關閉該機構,以及其他原因主動退出市場時,中央銀行依法對退出全過程的監管。我國《商業銀行法》對此種監管設了專章“接管和終止”(第七章),但是該法對銀行因破產或主動退出市場的監管之規定過于簡單,僅有原則性的4個條文,諸如關閉中債務清償原則、債務重組、有效資產的承接、被關閉銀行的托管等均無規定。另外,我國尚無針對一般企業的破產法,[16]何況銀行不同于一般企業,它的破產有可能引發一系列的社會問題,法制必須對破產程序的各種問題設置監管。美國借助聯邦存款保險公司來監管和處理銀行破產問題,并在20世紀80年修正支付法,公開對商業銀行援助,運用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產中的問題。
在謹慎要求方面,《商業銀行法》已對資產負債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產余額與流動性負債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例等作出規定。很顯然,這些指標過于簡單。為此,中國人民銀行作了進一步規定,即1997年1月1日起執行的資產負債比例管理辦法,該辦法設置的指標分為監控指標和監測指標,前者包括資本充足率、貸款質量、單個貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運用、國際商業借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產流動比例等十個指標;后者主要有風險加權資產比例、股東貸款比例、外匯資產比例、利息回營風險。
我國兩大基本法律對監管方法僅有原則性的規定,諸如以何種形式和程序來實現現場、非現場的監管,或者通過利用外部審計師對有關信息進行核實,這些方法的具體運用均未上升到法制的層面。[20]
第五,監管機制過于強調法定權威監管機制的運用——疏忽了銀行內部控制和同業自律機制的兼用。我國《商業銀行法》在內部控制機制的設計上僅有三個條文,即第59、60和61條。第59條要求健全企業規則和制度;第60條要求健全稽核和檢查制度,并要求對分支機構應當進行經常性的稽核和檢查監督;第61條規定業務報告。這種規制有如下幾個缺陷:其一,規定過于原則化。業務管理規則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需時與合法。銀行監管法制健全的國法定情形下可直接任命一位審計員。[21]德國《銀行法》規定了特別情況下信用機構任命的審計員需通報監督局,并可要系統的再監管,勢必使該機制處于虛設的狀態。
