發布時間：2023-10-08 15:43:35
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的土地收儲管理條例樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
關鍵詞：城市化；法治；秩序
中圖分類號：DF127 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）11-0031-03
2001年諾貝爾經濟學獎得主、美國哥倫比亞大學經濟學教授約瑟夫?斯蒂格利茨曾將中國的城市化視為21世紀對世界影響最大的兩件事之一。當前，我國正處于快速發展的城市化階段，城市化進程必然會對城鄉社會秩序產生影響。
一、城市房屋拆遷及政府與房屋被征收所有權人的利益博弈
城市化不可避免地涉及到對城市的規劃、改造以及對部分城市居民房屋的征收、補償和安置。房屋是城市居民重要的財產，如果不能公正、合理地補償、安置，必然會引發房屋被征收者的不滿、抗爭。近年來，因城市房屋拆遷引發的房屋被征收居民上訪、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屢見報端，這讓我們不得不反思我國的城市房屋拆遷制度。國務院在城市房屋拆遷方面先后頒布了三部行政法規，即1991年通過的《城市房屋拆遷管理條例》、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》以及2011年公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》和1991年通過的《城市房屋拆遷管理條例》一脈相承。《城市房屋拆遷管理條例》沒有區分公益拆遷和商業拆遷，政府單方面制定補償標準。而實際在商業拆遷中，政府為了最大化土地使用權轉讓收益，對房屋被征收所有權人的補償標準就不會太高。在房屋征收程序方面，這兩部拆遷條例都將拆遷設置成行政許可模式，由政府給拆遷人頒發許可證，由拆遷人與被拆遷人達成拆遷協議，而政府躲在幕后。一旦達不成拆遷協議，當事人只能向行政機關請求行政裁決，對行政裁決不服才可以提起行政訴訟，訴訟期間不停止拆遷的執行，而政府還可以強制拆遷。這兩部先后實行的拆遷條例使得城市房屋拆遷變成了政府、拆遷人、被拆遷人之間的一場利益博弈。政府改造城市的任務由開發商的商業行為完成，權力和資本很容易結盟，而房屋被征收者的利益則被漠視，這也是近年城市房屋拆遷引起民眾抗爭的根源。
國務院2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》與先前的《城市房屋拆遷管理條例》相比，在保護公民財產權、規范國家權力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改進之處，如征收城市房屋的同時收回土地使用權，行政機關只對房屋進行補償，而對未到期的土地使用權不進行補償，這很有可能使被征收房屋所有權人得不到充分合理的補償。此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然明確規定為了社會公共利益，市、縣人民政府才能作出房屋征收的決定，但我國目前對城市房屋商業拆遷如何運作并沒有相關法律規定，而《國有土地上房屋征收與補償條例》的落實仍需要不斷深入理解與把握，難免不會有地方政府想“渾水摸魚”。在巨大的利益面前，現實中有些地方政府及開發商并不會遵守《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定。而隨著民眾權利意識的覺醒，由城市房屋征收引起的糾紛即使經過了司法程序，仍有部分房屋被征收權利人對裁判結果不會心悅誠服。實踐中，我們也看到，《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布后，拆遷糾紛，甚至血案仍時有發生，并對城市社會秩序產生影響。
二、政府對農村土地征收及政府與失地農民的博弈
隨著城市人口的增長、經濟社會事務的發展，城市必然會在空間上擴張，這就涉及到城市對周邊農村土地的征收。自1994年我國實行分稅制以來，在中央和地方政府關系上出現了“財權上移、事權下移”的局面，地方政府財力不足。在這種情況下，征收城市周邊農村土地并有償轉讓就成為地方政府的生財之道，“土地財政”盛行。
征收城市周邊農村土地自然要對失地農民進行補償。根據《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗的補償費；土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。很顯然，這種以產值定補償的方法并未充分考慮市場因素，補償標準明顯偏低。有些地方政府為謀求自身利益，甚至會壓低對失地農民的補償標準。土地是農民基本的社會保障，一旦失地農民利益受損，就容易產生紛爭。由于征地規模較大，涉及失地農民的數量較多，一旦糾紛得不到解決，很容易引發失地農民與地方政府、開發商之間的沖突，失地農民會自發組織維權抗爭。據中國社科院長期研究農村問題的學者于建嶸統計，2004年至2009年五年間，每年發生的農地沖突約占全國發生的的25%，占農村群體性突發事件的65%左右。許多政府官員也已經公開承認土地是誘發農村的主要因素，乃至認同：50%以上的中國農村地區群體性抗議事件都是由于農地遭到地方政府強行暴力征占造成的。越來越多的事實和研究都表明，中國的農地沖突已成為當前及今后相當長的一段時間內影響農村社會穩定和發展的首要問題[1]。
因征地而失去家園的農民進入城市，他們的身份也將轉變為市民。“被城市化”的他們或許還沒有做好充分的準備，就不得不面對進城后謀生方式、生活方式的轉變。而失地農民城市生活的狀態不僅關涉自身利益，而且會直接影響城市社會秩序。失地農民的適應過程是被動的，政府的安置保障措施將會直接影響到失地農民進城后的生存狀態。對失地農民的征地補償是否足夠？失地農民的住房是否妥善解決？失地農民是否參加城市居民醫療保險、養老保險、享受低保？政府是否對失地農民進行職業培訓或引導自主創業？這些問題的解決與城市秩序的發展走向密切相關。只有失地農民在城里“安居樂業”，這種由失地農民向市民的轉變才可以說是成功的。如果失地農民進城后境遇惡化，淪為城市貧民，這就將成為影響城市管理秩序新的社會問題。
三、政府采取措施引導農民變市民對城市秩序的影響
改革開放以來，大量農民自愿進城，經商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工農民像候鳥一樣往返于城鄉之間，他們脫離農業生產，大部分時間生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。這種現象被一些學者稱為“半城市化”。
農民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年來，一些地方政府嘗試將農民變市民的改革。自2005年開始，天津、重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫先后開始農民變市民實踐。自2011年下半年開始，筆者的家鄉――寧夏平羅縣采取以下措施，促進農民向城鎮有序轉移：（1）降低農民進城的戶籍準入門檻，規定在縣城有住房、經商或就業等相關情況的，可以辦理城市戶籍；（二）保留進城進鎮落戶農民土地承包經營權和宅基地使用權；（三）農民首次進城鎮購房享受優惠政策；（四）對進城農民就業進行培訓、扶持；（五）進城農民養老、醫療、子女入學等方面保障到位。寧夏平羅縣農民變市民的惠民政策吸引大批農民進城，僅2011年，就有2萬農民轉變為市民。
寧夏平羅縣農民變市民的實踐為我國城市化提供了鮮活的經驗材料。中國政法大學的學者蔣立山認為：“從法學意義上說，中國的城市化本質上是一場權利運動，即中國公民開始享有遷徙自由權和部分城市居民享有‘市民權利’向惠及包括農村居民的公民權利轉化的過程。”[2]城市化不僅僅是對農民戶籍身份的變動，更是身份背后的權益共享，否則城市化后的農民就有被社會邊緣化的危險。寧夏平羅縣的城市化實踐表明，政府應當做出把農民轉變為市民的具體規劃，在戶籍、住房、就業、養老、醫療、子女教育等方面提供制度設計和保障。農民具有很強的實用理性，他們會在農村務農與進城謀生的“期望收益”之間理性地做出自己的選擇。
幾億農民進入城市，這本身就是對城市秩序的挑戰。進城農民融入城市社會的程度、在城市境遇的好壞、進城農民與原住居民融合的程度都會對城市秩序產生直接或間接的影響。不僅如此，“億萬農民的城市化發展必然產生或伴生諸多的社會問題和矛盾，而且還將有一個持續的過程。在高速發展的城市化中，中國的社會在克服舊有社會問題的同時，也必然產生新的社會問題。”[3]城市化意味著人口向城市聚集，人口不斷膨脹就會影響到城市社會生活的各個方面，催生出一系列的城市社會問題，迫使政府必須有所作為。以就業為例，城市化并不能自動解決轉化為市民的農民的就業問題，政府要為農民進城就業創造更多的機會。政府還需要對進城農民進行培訓，鼓勵進城農民就業或自主創業。為了應對城市化進程中人口、就業、住房、交通、生態、教育、治安等社會問題帶來的壓力，城市的管理者要以城市資源環境承載力作為城市化發展的重要考量因素，在城市規劃、住房建設、公共服務、社區管理上做出通盤、周密的安排。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國大革命時認為，許多國家發生大革命，發生秩序的混亂，不是因為不改革，恰恰是因為改革。城市化對我國當前社會來講是一場深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發因變革而導致的秩序動蕩。
四、城市化對農村社會秩序的影響
城市化不僅對城市產生影響，而且對傳統的農村社會秩序也產生了沖擊。一些農民進城打工，一些農民在政府引導下轉變為市民，他們保留在農村的土地經營權的流轉就不可避免了。一些進城打工農民或轉變為市民的農民將其保留在農村的土地交給其他村民耕種，收取報酬或不收取。當然，在農村土地經營權流轉方面，一些地方也出現了制度創新。2006年，在寧夏平羅縣興起了土地信用合作社。土地信用合作社是一種農村土地經營權流轉中介組織，這種土地流轉的成功模式實際上已在全國推廣。隨著在城市站穩腳跟，一些進城農民會選擇放棄在農村的土地承包經營權和宅基地使用權而獲得補償，這就需要建立農村土地承包經營權、宅基地使用權退出機制。隨著土地流轉規模不斷擴大，土地集約經營就具有了現實可能性，家庭農場、股份制農場等新興事物在農村出現也不再是“癡人說夢”。寧夏平羅縣已在探索農村土地承包經營權和宅基地使用權退出機制，設立了土地承包經營權、農民宅基地和房屋產權退出收儲基金，并已實踐操作。家庭農場也成為重點培育模式，截止2013年4月，寧夏平羅縣已成立家庭農場107個，流轉土地5.57萬畝。以上農村改革實踐已讓我們看到了城市化對農村經濟生活產生的連鎖反應。
隨著城市化的發展，農村會因人煙稀少、空房增多而顯得有些“凋敝”，甚至一些地方還出現了“村落的終結”。中國傳統的農村秩序似乎已衰落，但我們并不是看不到希望，一種新興的現代農村秩序即將產生。為了開發進城農民放棄的分散各處的宅基地，農村原有居住格局就會改變，為了生產生活的方便，必然會形成統一、現代的農村新社區。這種農村新社區或許與城市的設施并無太大區別。隨著土地承包經營權在農村大規模流轉、集約化經營的發展，留在農村的農民就會逐步轉變為家庭農場主或現代農業工人，他們的生產方式、生活方式、價值觀念都會發生變化，一種基于市場經濟和合同規則基礎上的新型人際關系就會形成，這不是預言，而是現實生活中已發生的真實的改變。“但是，認為鄉村社會和鄉下人將來變得和大城市的情況一樣，這是一種過于簡單化的幻想。”[4]這種新型的農村社會秩序依然有別于城市秩序，有其獨特的“田園色彩”。
五、余論
城市化是人類社會發展的必然趨勢，但不可否認的是城市化也不可避免地伴隨著一些社會矛盾、社會沖突。在法律層面上，城市化中出現的社會沖突大多最終會歸結為權利和權力的沖突。“工人、農民、市民等群體為了自身利益采取集體上訪、游行示威等方式表達自己的訴求和意愿，本來應該被看作是在行使公民正常的利益表達權利，卻被當成了影響穩定的‘’。”[5]穩定的社會秩序是我們追求的目標，但“不要將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，不要將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素”[6]。只有維護了民眾的基本權利，才能最終維護社會的穩定。我國歷史上“治亂循環”的規律表明，社會秩序惡化的主要責任承擔者往往是政府，是政府的恣意妄為導致民眾不滿進而引發社會矛盾尖銳。英國的霍布斯曾將政府比作《圣經》上的海怪――利維坦，它的強大既可以保護民眾的利益，當然也可能會損害民眾的利益，所以才有了將權力關進制度的籠子里之類的說法。在城市化進程中，政府要約束自己的行為，不能以“維穩”為借口，侵害民眾的合法利益。
當下，我國正處在社會轉型期，社會結構和利益格局都在發生深刻變化，所以產生各種利益矛盾和社會沖突是很正常的，也是不可避免的。社會沖突具有雙重功能。社會沖突一方面會產生社會問題，耗費社會資源，破壞社會秩序；但另一方面，不涉及社會基本矛盾、不沖擊核心價值的社會沖突也具有促進社會發展的功能。美國社會學家科賽就強調過沖突在社會系統中的正面功能[7]。所以，政府應以平常心對待城市化進程中的社會沖突與秩序問題，將社會沖突納入法律框架，理性地加以解決。
參考文獻：
〔1〕于建嶸.底層立場[M].上海：上海三聯書店，2011.45.
〔2〕蔣立山.中國的城市化與法律問題：從制度到秩序[J].法學雜志，2011（增刊）.
〔3〕張鴻雁.城市社會學理論與方法――歷史與邏輯的本土化視角[M].北京：中國社會科學出版社，2012.266.
〔4〕H?孟德拉斯.農民的終結[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.269.
〔5〕于建嶸.維權就是維穩[J].人民論壇，2012（1）.
一、規范拆遷管理行為
（一）城市房屋拆遷工作是一項系統工程，實行屬地負責制，各鎮、辦事處負責本轄區內的房屋行政強制拆遷工作，區公安、規劃、財政、發改委、建設、國土、房管、物價、民政、工商、稅務、市容管理等部門應各司其職，密切配合，保障順利進行。
（二）拆遷人應根據拆遷預評估報告，按規定向區房屋拆遷主管部門交納拆遷補償安置資金后方可實施房屋拆遷。城建重點工程、土地儲備項目及重大拆遷項目的拆遷補償安置專儲資金不低于50%。區房屋拆遷主管部門負責專項儲存專儲資金，依照與拆遷人、金融機構簽訂的協議，設立專門帳號進行監管，同時接6768
受財政部門的監督拆遷人嚴格執行協議，保證專儲資金的安全。
（三）拆遷評估機構的選定，按照《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十九條的規定執行。
（四）區拆遷主管部門及房地產評估機構行政主管部門要加強對房屋拆遷實施單位、評估機構的動態監管，實行企業信用檔案制度和業績考核制度。凡因房屋拆遷實施單位、評估機構的過錯延長拆遷期限的，一律不得承接新的服務項目，并依法予以嚴厲查處。
（五）未經規劃行政主管部門批準，擅自將住宅房屋破門（窗）開店改為經營用房的，工商部門不予辦理營業執照。
凡列入舊城改造計劃的“棚戶區”范圍內的房屋，區有關部門原則上不予辦理房屋改、擴建，戶口遷入及房屋分戶等手續。
拆遷過程中弄虛作假、蓄意騙取拆遷補償安置資金的，有關部門應當依法查處。
二、完善拆遷補償政策
（一）住宅房屋自竣工之日起至拆遷許可頒發之日止，不滿五年被拆遷的，拆遷人應當對被拆遷人增加補償金額。具體標準為拆遷房屋評估額的15％。住宅房屋的竣工日期，以建設單位辦理竣工驗收備案日期為準。
（二）被拆遷人（含公房承租人）只有一處住房且實際居住，拆遷補償款達不到最低補償標準的，經拆遷人在拆遷范圍內公示、核準，按照*區城區住宅房屋拆遷補償最低3.6萬元予以補償。住宅房屋拆遷補償最低標準6970
將根據房地產市場的變化進行調整并公布。
（三）被認定為經濟特困（享受城市低保）的被拆遷人，拆遷補償款低于3.6萬元的，可以選擇獲得最低補償款3.6萬元后自行解決住房，也可以選擇由拆遷人使用拆遷補償款異地購買成套使用面積不小于國家住宅設計規范規定的最小戶型面積標準的房屋予以安置。
（四）非住宅房屋拆遷補償采取貨幣補償方式。
同時符合下列條件的非住宅房屋，認定為商業營業用房：
1、具有合法的商業營業用房批準文件；
2、持續按照商業用地納稅。
商業營業用房采取路線價法或市場比較法評估，不能采取上述方法的，可以采取收益法進行評估；土地性質為出讓的，評估時根據土地出讓協議剩余使用年限比例扣除土地出讓金增值部分；土地性質為劃撥的，評估時按照規定扣除土地出讓金增值部分的40%。非營利性的科教、文化、衛生和社會公共福利性公益事業用房以及工交倉儲用房采取成本法評估。
（五）住宅房屋改為非住宅房屋使用的，應當提供規劃行政主管部門的批準文件，方可按照非住宅房屋予以補償；不能提供規劃行政主管部門批準文件的，經拆遷人現場核準后，按照以下方法予以評估補償：
1、住宅樓一層（包括平房）改為非住宅房屋使用的
（1）1984年1月5日前持有營業執照并實際連續作為非住宅房屋使用的，參照同類非住宅房屋，按照收益法予以評估，依法需扣除土地出讓金的，相應扣除土地出讓金增值部分的40%。但拆遷補償款不得超過同類住宅房屋拆遷補償款的2.5倍。
（2）1984年1月5日后取得營業執照并已持續營業一年以上的，參照同類非住宅房屋，按照收益法予以評估，依法需扣除土地出讓金的，相應扣除土地出讓金增值部分的40%后，按一定比例予以補償：1至5年（含本數，下同）為60%，6至10年為70%，11至15年為80%，16年以上為90%。但拆遷補償款不得高于同類住宅房屋拆遷補償款的2倍。
2、二層及二層以上住宅房屋改為非住宅房屋使用的，按照住宅房屋予以評估補償安置。
3、住宅房屋改為非住宅房屋使用，被拆遷人要求產權調換安置的，一律按住宅房屋予以安置。
三、加強拆遷組織領導
區政府成立推進拆遷工作領導小組和推進拆遷工作辦公室，負責組織、協調和推進全區的拆遷工作。區推進拆遷工作領導小組由區政府主要負責人任組長，分管負責人任副組長，建設、規劃、國土、監察、公安、民政、城管、環保、、法制、工商、稅務及辦事處負責人為小組成員。區推進拆遷工作辦公室設在區建設局，配備專職人員，在區推進拆遷工作領導小組的領導下開展工作，并接受市拆遷和國土主管部門的業務指導。各鎮、辦事處相應成立推進拆遷工作領導小組和推進拆遷工作辦公室，負責組織、協調和推進本轄區的拆遷工作。
(一)區推進拆遷工作領導小組主要職責：
1、負責審查擬定本區內拆遷年度計劃；
7172
2、協調解決拆遷過程中的重大問題；
3、依法組織實施行政強制拆遷；
4、督促檢查拆遷計劃落實情況；
5、依法查處拆遷過程中的違法、違紀行為。
(二)各鎮、辦事處推進拆遷工作領導小組主要職責：
1、承擔區政府投資的市政重點工程拆遷、收儲地塊拆遷和區政府審定的其他拆遷任務；
2、接受拆遷主體委托，做好房屋拆遷許可前的準備工作；
3、負責拆遷政策、法規宣傳，做好拆遷動員工作；
4、負責組織召開協調會，協調拆遷矛盾：
5、配合做好拆遷的許可聽證、裁決聽證、行政強制拆遷聽證及各類文書的送達等工作；
6、配合執行行政強制拆遷和做好強制拆遷善后工作；
7、負責處理本轄區內拆遷工作，做好被拆遷特困戶的安置工作；
8、監督轄區內拆遷實施單位的拆遷行為，確保依法拆遷；
9、負責轄區內拆遷統計等其他日常工作。
2004年國家放開糧食購銷市場后，先后出臺了最低收購價和國家臨時存儲收購政策。兩項政策的實施在保護種糧農民利益、促進國內糧油穩產增產方面發揮了重要作用，也對國內糧食流通領域產生了深遠的影響。本文將結合幾年來兩項政策運行的實際情況，對政策中涉及的幾個理論問題進行一些探討。
一、托市收購政策的由來及其基本原理
2004年國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》決定全面放開糧食購銷市場和價格，但同時指出，“當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區實行最低收購價格”。同年，國家發改委等部門公布了早秈稻、中晚稻的最低收購價格和執行預案，對主產區稻谷實行最低收購價政策；2006年國家公布了小麥最低收購價和執行預案，對主產區小麥實行最低收購價政策。2006年國務院《關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》進一步指出，除要完善、健全最低收購價政策外，“對不實行最低收購價的主要糧食品種，在出現供過于求、價格下跌較多時，政府要及時采取有效措施調節供求，防止出現農民‘賣糧難’和‘谷賤傷農’”。2007年開始，國家先后對玉米、大豆、油菜籽和新疆地區的小麥實行國家臨時存儲收購政策。
最低收購價政策和國家臨時存儲收購政策雖然在表述上、實施的區域和品種上有所不同，但政策的目的相同，都是在糧油購銷市場全面放開的情況下，國家為保護農民種糧積極性，防止“谷賤傷農”采取的調控手段。兩項政策操作方式相同，由國家規定最低收購價水平或臨時存儲收購價格(以下統稱托市價格)，當市場價格高于托市價時，充分發揮市場機制的作用，國家不干預；當市場價格低于托市價時，由中國儲備糧管理總公司按照國家規定的托市價格收購農民余糧，托住市場價格(以下將這兩項政策統稱為托市收購政策)；當市場價格回到托市價格水平之上時，政策性收購退出。
托市收購政策的基本原理是：政府通過政策性收儲，減少市場上糧食的供給量，從而拉動市場價格上升，達到保護農民利益的目標。如下圖所示，政府啟動托市收購，相當于減少市場供給量，供給曲線(S)向左移動，從S到S1，市場在新的供求關系上實現新的均衡，均衡點從E0到E1，價格從P0上升到P1，種糧農民的收入由OQ2EOPO增加到OQ2APl，凈增加POEOAPl。糧食屬于生活必需品，所以需求彈性小于1，在圖形上就體現為需求曲線(D)傾斜度較大，國家只要收購較少的量(Q102)就會拉動價格較大幅度的上升，帶來生產者收益的大幅上漲，起到“四兩撥千斤”的作用。
二、托市收購政策與保護價政策的區別
托市收購和保護價政策的目的相同，都是為了防止“谷賤傷農”；在操作上，都制定了具有保護性質的目標價格一一“保護價”、“最低收購價”或“臨儲收購價”，在低于目標價時，都要求收購主體按目標價格敞開收購農民余糧。但兩者的體制基礎和運行機制有著根本的區別。
(一)體制基礎不同。1998年國家實行保護價政策時，糧食購銷市場和價格并未放開。1998年頒布的《糧食收購條例》規定，“只有經縣級人民政府糧食行政管理部門批準的國有糧食收儲企業，方可按照國家有關規定從事糧食收購活動”，糧食價格實行訂購價和市場價的“雙軌制”。2004年國家出臺最低收購政策時，國家已全面放開糧食購銷市場和購銷價格，當年頒布的《糧食流通管理條例》規定，“國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動”，“糧食價格主要由市場供求形成”，國家在市場調節的基礎上對糧食市場進行宏觀調控。
(二)運行機制不同。保護價屬于最低限價性質，在市場糧價低于保護價水平時，所有的市場參與者都必須按保護價敞開收購，帶有強制性。而托市收購采取政府委托企業運作的方式，受國家委托的企業在市場價格低于托市價格時啟動托市收購，按國家規定的托市價收購農民余糧，其他企業則可以隨行就市按市場價收購，自主經營、自負盈虧。同保護價政策相比，托市收購政策更尊重市場供求規律，更注重發揮多元主體參與市場的作用，一旦達到目標價格，政策性收購自動退出，在充分發揮市場機制作用的前提下，通過有限干預調控市場。
(三)財政財務政策不同。保護價糧產生的費用、利息等由收儲企業計入成本，銷售按順價的原則，銷售產生的虧損實行企業掛賬。由于1998年以來國內糧價持續走低，企業實際很難實現順價銷售，結果產生了大量虧損掛賬。托市收購的糧食由國家有關部門按照順價銷售的原則，統一制定銷售底價，銷售盈利上交中央財政，虧損由中央財政負擔，庫存占用的貸款利息由中央財政負擔，中央財政對企業提供的保管和收購等服務支付相應費用補貼。同保護價政策相比，托市收購的財政財務政策充分體現了政府委托、企業運作的機制，政府和企業間的責權更加明確。同時，中央財政統一確定銷售底價，也避免出現保護價政策執行中購銷企業競相壓價銷售的情況，有利于托市收購的糧油實現順價銷售。
三、影響托市收購政策效率的因素
托市收購政策的效率高不高，關鍵看是否能以較少的收購量、較小的財政支出達到政策的預期目標。從政策實施幾年的情況看，在有些年份、有些品種，國家只要收購較少的量，市場價格很快就能上升到國家確定的目標價格之上。而有些年份、有些品種，價格完全靠國家的托市收購支撐，國家收購了市場上的大部分商品量，但對市場價格的拉動作用卻不明顯。這種差異主要受以下幾方面因素影響：
(一)市場價與托市價的差距。從圖中我們可以看到，如果國家制定的托市價格與市場原來的均衡價格(PO)之間存在較大的差距，只有收購較多的數量，減少較多的供給量，才能使價格上升到托市價水平。反之，如果托市價格接近市場價格，國家只需收購較少的數量就能使價格上升到托市價水平之上。極端的情況是市場價格高于托市價，則無需啟動托市收購，如2011年小麥、早秈稻和中晚稻收購期間，市場價格均在托市價格之上。
(二)市場的活躍程度。在多元主體積極入市，市場競爭較為充分的情況下，國家啟動托市后，其他主體會積極跟進，市場價格會很快上升到托市價格水平之上。反之，如果市場不活躍，其他主體持謹慎觀望態度，即使市場價格與托市價格較為接近，國家也只有通過大量收購才能使價格維持在托市收購價水平之上。市場活躍程度跟宏觀經濟運行狀況、物價上漲預期、流動性狀況等多個因素有關。在經濟運行較好，市場存在漲價預期，而流動性又較為充裕的情況下，糧食市場一般較為活躍，如2009年下半年至2011年上半年這段時間，國家托市收購很少的量，甚至不用啟動托市，市場價格就已經在托市價格之上。相反，當經濟處于下行通道、市場存在緊縮預期或者流動性短缺時，糧食市場的活躍度會大大降低，如2008年金融危機到2009年上半年這段時間，其他主體入市謹慎，國家托市收購成為市場主力，國家收購了大部分的商品量才托住
了市場價格。
(三)市場的開放程度以及與國內外產品的價差。在市場開放的條件下，用糧企業可以選擇購買國產品種，也可以選擇在國際市場上進口。當國內托市收購價格高于從國外進口的成本時，企業就會轉向從國際市場進口產品，而不購買國內產品，造成進口產品對國內產品的替代。此時，農民手中的大部分余糧只能進入國家托市收購庫存，托市收購量會大大增加。近幾年，國產大豆臨儲收購價格高于進口大豆成本價，壓榨企業使用國產大豆的積極性不高，大豆臨儲收購量連續幾年維持在較高水平。反過來，當托市收購價格低于從國外進口的成本時，企業采購國產品種的積極性會大大增加，在其他條件相同的情況下，托市收購量會大大減少。
四、參與托市收購政策的企業數量問題
如前文所述，市場活躍度影響著托市收購政策的效率，而市場的活躍度除了受宏觀經濟形勢的影響外，還與市場主體是否多元化、競爭是否充分等微觀因素有關。在市場化條件下，市場中存在大量自主經營、自負盈虧、自主決策的市場主體，這些主體對市場價格敏感，在價格的引導下互相競爭，開展自主經營活動。在多元主體參與市場競爭的情況下，國家只要托市收購少量的糧食，就能使市場在國家確定的托市價之上實現新的均衡。但如果絕大部分糧食購銷企業，甚至用糧企業都參與到政策性的托市收購中來，而不從事自主的市場經營，無異于減少了市場參與主體，降低了市場的活力，破壞了托市收購政策發揮作用的市場基礎。結果會產生這樣的情況：托市收購成為市場上唯一渠道、托市價成了市場上唯一價格，大部分商品糧通過托市收購進入國家政策性庫存，增加了財政負擔，達不到“四兩撥千斤”的效果，這與政策設計的初衷是相違背的。因此，實際操作中必須控制好參與托市收購企業的數量和規模，讓絕大部分企業參與市場化的經營活動，以保持多元主體的存在和市場的活力。
五、托市收購價格的確定
托市價格是整個托市政策的核心，合理確定托市收購價格關系到農民種糧積極性的保護、財政負擔和物價的穩定。價格定得過低，種糧農民利益得不到保障；價格定得過高，增加收儲壓力和中央財政負擔，也容易引起糧價過快上漲，給物價上漲帶來壓力。
在市場經濟中，價格對資源配置起基礎性作用，托市收購價同樣會影響資源在糧食生產上的配置，對糧食生產起引導作用。當前，托市收購價同時又被賦予了促進農民增收的功能。從理論上講，這兩者存在著相矛盾的地方。作為資源配置手段的價格應具有彈性，應當隨著糧食供求變化而變化，可升可降，以合理引導生產，促進供求平衡，如果人為單方向地提高糧價，會導致資源過度地流向糧食生產，造成資源配置的不合理；而作為收入支持手段，托市收購價就像工資一樣具有剛性，只能上升不能降低。如何處理好這對矛盾，關鍵是要對托市價格的功能進行合理定位。從要素的集中度看，糧食生產屬于土地密集型行業。我國種糧農民人均耕地面積少、人均產量低，尤其是華北及南方人口密度較大的產區，農民人均可耕地面積更小，通過提高糧價增加的收入平均到每個種糧農戶就非常少，對單個農戶或家庭來說增收的效果和力度是十分有限的。提高種糧農民的收入，從長遠和根本上講，還是要通過推動農業的產業化、規模化經營，提高單個農民的播種面積和產量來解決。因此，確定托市收購價格水平，其立足點應放在保護農民種糧積極性上面，確保其基本收益不下降。
在確定最低收購價水平時，我們應重點考慮以下幾方面因素：一是種糧的絕對收益不降低，即種糧收入減去種糧成本略有盈余，充分考慮化肥、農藥、柴油等農資成本價格的上漲因素。二是相對收益不太低，即農民種植糧油作物與種植其他作物或者從事其他工作帶來的收益相差不是太大。由于工農產品“剪刀差”的長期存在，當前農民種糧的收益相比其他行業仍有較大的差距，適當提高價格，不會出現資源在糧食生產領域過度配置的情況，反而有利于防止資源從糧食生產領域流出，避免糧食產量下降。從這個角度講，托市收購價還有一定的提升空間。三是要考慮經濟、社會對提價的承受能力。提高托市收購價的過程也是改變糧食與其他產品比價關系的過程。由于糧食以及以糧食為主要原料的食品在物價指數中所占的比重較大，糧價提高會對整個物價水平產生較大的影響。四是與國際市場相應產品價格的比較。對大豆、油菜籽兩個市場開放程度比較高的品種托市價格的確定，應充分考慮國際市場價格，避免托市價過高，造成進口產品對國內產品的大規模替代。
六、結論和有關建議
通過對上述幾個理論問題的探討，我們可以得到如下結論：
(一)托市收購是在我國糧油購銷市場全面放開的形勢下，國家為保護農民種糧積極性，防止“谷賤傷農”，采取的一項重要的調控措施。其核心思想是在尊重市場規律、充分發揮市場機制作用的前提下，通過托市收購減少市場供給的方式，促進糧價合理回升，在調控市場中起到“四兩撥千斤”的作用。
(二)托市收購政策不同于保護價政策，兩者在體制基礎、執行主體、運行機制、財政財務政策等方面都有較大的區別。在對政策的理解和操作上切不可將兩者混為一談。
(三)托市收購政策的效率跟市場價與托市價的價差、市場的活躍程度、市場的開放程度和國內外產品的價差等因素有關。
20*年是“十一五”發展的開局之年，是深入貫徹市委重大決策部署、實施“大投入、大建設”之年，也是全面建設小康社會的關鍵之年。一年來，我局始終圍繞市委、市政府的中心工作，認真履行綜合經濟管理職能，開拓進取，扎實工作，較好地發揮了參謀助手和綜合協調作用，有效促進了我市經濟社會的又快又好發展。
（一）圍繞發展，加強綜合計劃、規劃管理，實現了經濟社會持續健康協調發展。
1、加強計劃規劃編制工作。完成市十三屆人大四次會議發展計劃工作報告，提出20*年全市國民經濟和社會發展工作思路與主要指標建議，經人大會議審議通過實施。完成《*市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，印制文本提供人代會審議、通過。積極配合相關部門做好“十一五”專項規劃編制等工作。規劃編制工作先后被評為*市政府“十一五”規劃編制工作一等獎和省發改委規劃編制“綜合獎”。完成了《規劃課題集（二）》的編印、發送工作。
2、做好經濟運行監測分析。密切掌握全市經濟動態，對國民經濟各階段運行情況進行跟蹤分析，先后開展了7次全市經濟運行（發展）態勢分析，針對各階段經濟運行過程中出現的新問題新情況積極研究分析、預測走勢，提出對策和建議，促進了計劃的順利執行和全市經濟的健康平穩發展。牽頭組織召開了全市第十五次綜合經濟分析例會，專題研究第一季度全市經濟運行情況及重點工程建設的思路和對策措施，為市委、市政府做好全年經濟工作提供決策參考和建議。按月及時向省發改委上報我市經濟發展數據指標和分析說明，加強社會發展動態分析，積極參與文化大市建設。
3、重視課題和政策研究。完成了“關于建立生態補償機制的研究與建議”、“建設新農村，推進新和諧”等15個全局性發展問題的課題調研，其中《推進新和諧要在高起點上建設新農村》被《浙江經濟》錄用。組織開展了對全市七個領域非公有經濟進入教育領域投資情況和“節水型社會”建設情況的調研工作。完成《關于加快服務業發展若干意見》，報市委印發實施。研究起草了《發展循環經濟建設節約型社會“665行動計劃”》。起草了“關于發展循環經濟建設節約型社會”領導小組、領導小組辦公室和領導小組成員單位工作職責討論稿。
（二）引導投向，加強基礎設施和投資項目管理，促進了中等城市建設。
1、加強基本建設項目綜合管理。深化投資體制改革，研究起草了《*市政府投資管理實施細則》。做好政府投資項目的綜合管理，牽頭組織財政性投資為主項目的方案設計、初步設計以及工程概算審查，實現項目全過程管理。編制實施“十一五”重大前期建設政府投資項目規劃，共33項，總投資163.64億元。組織開展了政府投資項目實行“代建制”的考察學習。對企業投資項目由審批制改為核準制或備案制。積極宣傳貫徹落實《浙江省招投標條例》。
2、做好重點建設項目管理工作。建立了重大項目建設領導責任制，完善《重點建設項目管理辦法》，做好重點工程申報工作。編制了“*市20*年度重點建設項目建議表”，經市政府審核，確定實施重點建設項目35項（其中省、*市重點建設項目7項），總投資101.24億元，年度計劃投資16.77億元，同比增長27.51%。協助市政府組織召開全市重點工程建設工作會議，進行深入動員，營造良好氛圍。積極履行重點工程綜合管理職能，加強重點工程督查、協調工作，保證建設進度。全市在建重點工程累計完成投資16.97億元，占年度投資計劃的101.17%，比上年同期增長28%。
3、重視重大項目前期工作。制定了20*年*市重大建設項目前期工作計劃，做好已列入重點工程預備項目名單的27個項目的前期準備工作。建立了20*年招商引資項目庫，積極參與招商活動。配合做好高速公路復線、*－*第二通道有關前期工作。配合市委組織部做好村級組織辦公場所建設和有關前期工作。配合市供電局做好500KV*輸變電所址及線路路徑論證工作。配合水利部門做好市水利項目建議書論證工作，爭取列入20*年省重點項目。
（三）強化監管，加強價格調控管理，規范了市場價格秩序。
1、加強重要商品、服務的價格管理。先后組織召開調整出租車票價、開征污水處理費、調整樂虹片區自來水價格聽證會，調整了我市出租車票價，出臺調整和開征污水處理費政策，擬定樂虹片區供水價格調整方案。重新公布524種政府定價和政府指導價藥品價格，繼續對非盈利市級醫療機構藥品采購實行差別利率順加作價，進一步減輕患者和醫保經費負擔。調整了5座我市1996年底以前投產的非省統調地方公用水力發電機組的上網價格，促進實施煤電價格聯運，緩解電力緊張局面。做好價格受理、成本、定價三大前期工作，加強成本監審，完善集體審價。健全價格監測定期分析制度，堅持對9大類37個品種商品每月2次的價格監測、分析。出臺了物業管理服務收費辦法，核定了新世紀、銀河花園2個普通住宅小區前期物業服務收費標準。
2、加強清費治亂減負工作。部署并開展了20*年度收費驗審工作，對全市20*年度行政事業性收費、壟斷經營性收費以及以收費形式征收的各種基金、集資、附加的執收單位進行逐個細致的驗審。對4個單位發出整改意見書，要求限期整改，4個單位移交檢查分局立案查處，注銷收費許可證10個。規范和調整了會計師事務所服務、土地事務服務、防雷技術服務、有線電視服務、機動車牌證工本費等有關收費。規范培訓班收費審批流程，認真審核了21個強制性培訓班收費。完成了全市行政事業性和經營服務性收費單位的收費許可證辦理有關延期手續。全面清理了我局近幾年來有關收費文件，停止執行部分收費項目。
3、加大價格監督檢查力度。聯合運管部門，及時采取措施，開展春運期間我市部分公路客運票價檢查，有效制止亂漲價行為。開展了醫療服務和藥品價格重點檢查以及教育、涉農收費專項檢查，切實減輕農民負擔，維護消費者權益。組織了節假日市場價格檢查和日常菜市場價格檢查，切實維護了社會穩定。加強了市、鄉鎮、村三級價格監督網絡建設，開展了“價格服務進萬家”活動。認真做好價格舉報工作，全年共受理價格舉報投訴135件，辦結137件（含上年遺留2件），辦結率為101%。按照“放得開，管得好”的總體要求，加大了對價格違法案件的查處力度，全年共立案查處價格違法案件31件，經濟制裁總額375.62萬元，退還消費者36.89萬元，上繳財政249.67萬元。
（四）注重調控，加強糧食安全管理，確保了社會糧情穩定。
1、扎實開展糧食安全工作。大力發展訂單農業，對具有一定規模、信譽好的種糧戶發放糧食預購款，確保糧食訂單履約率。今年早稻訂單糧食收購10179噸，完成計劃的92.18%，居*市第一。建立健全各項制度，嚴格開展經常性糧食倉儲安全和“一符四無”檢查，做好季度倉儲千分制考核工作，指導和督促收儲公司認真抓好倉庫修理、器材維修以及倉容的安排和落實，有效保證了糧食儲存安全。研究制定了20*年度全市地方儲備糧油的輪換計劃并上報市政府批準執行。認真開展了上年度全市糧食供需平衡情況和今年全市糧食農業成本調查，與財政部門協商并簽訂了20*年度糧食財務包干協議。編制完成“十一五”糧食安全規劃，完善糧食安全預案和應急預警機制，加強糧食市場監測監控。積極開展“放心糧油”活動，堅持定期檢測儲備糧油產品，認真做好日常檢查，對檢驗不合格的產品和企業，及時建議有關部門進行查處，確保居民放心吃糧。認真做好我市軍糧供應工作，積極開展擁軍慰問活動。
2、積極培育糧食市場。加強糧食市場培育，依法加強糧食流通市場管理，推進糧食購銷市場化。穩步開展國有糧食企業改革改制工作，提出了*市糧食收儲公司改革實施方案，建立相關規章制度。加強國有資產的監管力度，協助企業做好國有資產出租承包等管理工作，盤活國有資產，有效發揮現有資產效益。積極做好全市糧情監測點的監測和糧食信息的采集分析及統計上報工作，及時為糧食購銷企業提供糧食產銷和市場價格信息，并深入開展對糧食企業的調研活動。認真做好《糧食流通管理條例》頒布實施二周年宣傳工作。
3、認真抓好安全生產。圍繞“平安*”建設，我局成立了綜合治理領導小組，及時落實了安全生產目標管理和領導責任制。安全生產工作被列入局黨委重要議事日程，適時召開安全生產工作會議，及時傳達上級有關會議精神，定期聽取工作情況匯報，做到安全生產警鐘長鳴，使“安全第一，預防為主”的工作方針得以深入貫徹執行。與下屬13個糧食企業簽訂了《安全生產和消防安全目標管理責任書》，做到責任分工明確，安全生產措施落實到基層、落實到企業、落實到人。加強《安全生產法》宣傳工作，做好節假日期間的生產安排，完善負責同志帶班值班制度。
（五）積極協調，服務企業改制和上市工作，加速了體制改革各項工作。
貫徹落實體改會議精神，著手制定“十一五”體制改革規劃，積極開展經濟體制改革課題研究。研究制訂放寬非公經濟市場準入政策，加強民營企業現代企業制度建設，鼓勵民營企業通過外資嫁接等多途徑加速發展。積極參與國有企業改制協調會，協調通用電子、制鞋總廠、清江糧管所、虹橋建筑公司、*棉紡廠等企業改制，指導制訂改制方案。幫助勝武公司籌建股份公司，指導其制訂公司章程、組建董事會、監事會等。在深入基層調查了解我市企業改制情況的基礎上，組織召開市政府改制文件修改補充意見座談會，提出*市20*年深化經濟體制改革工作意見。積極培育企業上市資源，引導、推動、支持民營企業上市。加快推進小城鎮綜合試點改革工作，總結改革經驗，并上報*、*和虹橋三鎮為省級中心鎮。
（六）突出重點，加強電子政務建設和推廣應用，推進了國民經濟和社會信息化進程。
加強電子政務外網安全管理，完成防火墻的配置升級工作，完成KILL殺毒軟件升級部署，安裝網絡流量分析軟件對網絡進行測試管理。加強對電子政務外網計算機的管理，研究了多種互聯網接入認證方式，實行IP地址和MAC地址綁定，將市政府網站移植到websphere5.0平臺。按照《浙江省電子政務網絡技術規范》要求，對電子政務平臺進行了改造，接入省電子政務外網，實現資源共享網絡的全省互聯。推廣電子政務應用，普及短信息辦公業務和公文收發業務，完成試點單位的內部公文流轉、檔案管理等業務應用，提高機關辦事效率。完成20*年*兩會網站的信息工作，在市政府網站新增設“便民信息”、“*灣港區”等欄目。扶持信息產業發展，引導軟件業、信息產業制造企業做大做強，積極申報設立省級信息產業園。
（七）健全制度，加強隊伍和系統建設，維護了文明機關良好形象。
1、加強能力建設。認真學習貫徹《國家公務員法》、《行政許可法》、《價格法》、《糧食流通條例》等一系列法律法規和國務院《全面推進依法行政實施綱要》的通知精神，建立健全機關干部學法用法制度，不斷增強干部隊伍的法制意識，提高依法行政的能力。繼續深化審批制度改革，在積極牽頭推行并聯審批制度的基礎上，進一步簡化審批程序，實現了全市基本建設項目審批全部在行政中心窗口接辦，限時辦結，全年承諾件提前辦結率為96.27%。
2、加強制度建設。建立健全了“一次性告知制”、“首問責任制”、“辦事承諾制”、“限時辦結制”、“A、B崗工作制”、“新錄用工作人員指導師制”等一系列管理規章制度，以能力和績效為導向，把人民滿意作為標準，推行獎優罰劣制，增強工作積極性和責任感，確保機關行政高效。認真做好文明機關復評，積極開展機關“四好科室”和“節約型機關”創建活動。
3、加強作風建設。繼續深化黨員先進性教育，建立長效機制，牢固樹立宗旨意識，為群眾辦實事辦好事。進一步推進機關效能建設，切實轉變作風，深入調查研究，提供優質服務。完善黨風廉政建設責任制，強化工作人員廉潔自律意識，樹立干凈干事、文明干事的好形象。繼續打造學習型機關，實現“工作學習化，學習工作化”，努力造就一支“勤學習、善思考、精操作”的發展和改革干部隊伍。
(一)基本情況
1、耕地及人口情況
全縣土地總面積1374平方公里，其中：耕地面積12.1萬畝。全縣人口5.02萬人，其中：非農業人口1.1萬人。
2、糧食生產情況
糧食作物播種面積12.3萬畝，畝產220公斤，總產量5423萬斤，人均占有量686公斤，其中：小麥播種面積4.64萬畝，畝產201公斤，總產量1869.2萬斤，玉米播種面積3.72萬畝，畝產439公斤，總產量3268.58萬斤。
3、糧食消費情況
根據國際糧食消費溫飽線人均800斤計算，全縣5.02萬人，全年糧食消費總量需4016萬斤(其中：口糧消費3012萬斤)。
4、民營企業糧食購銷情況
經初步統計，全縣糧食經營戶有15余戶，糧食購銷總量約1090萬斤（購進506萬斤，銷售530萬斤），其中：納入統計調查的非國有糧食經營企業7戶(含加工、制酒、食品業)，全年預計購進糧食440萬斤，銷售糧食439萬斤。
5、機構人員情況
經清理核實，全縣糧食系統共有各類獨立核算機構4戶，其中：縣糧食行政管理機構1戶，糧食購銷企業2戶，非購銷企業(包括糧貿企業、糧辦工業、飼料企業、運輸及其他企業)1戶；共有職工240人，其中：行政管理機構22人，企業職工16人(離退休5人)，其中：購銷企業職工145人；非購銷企業職工44人。
縣局直屬企業三戶，分別為：縣糧食收儲公司、縣糧食儲備庫、縣糧食綜合經營公司，共有職工234人，其中：在崗189人，離退休及內退45人，截止2005年底共計應繳養老保險費189人，已繳養老保險費145人，欠繳養老保險費70萬元，其中：經營公司44位。
6、縣糧食局機關人員情況
經核實，縣糧食局機關共有在職職工22人，其中：縣財政供給人員6人，事業自收自支及企業供給人員16人，占機關工作人員總數的72.7％。
7、企業職工辦理養老保險情況
全縣2戶糧食購銷企業中，養老保險欠費總額17萬元；有1戶企業至今未辦理養老保險，需保險額53萬元，共計拖欠養老保險費70萬元。
8、固定資產情況
全系統固定資產總額529萬元(其中：房屋設施萬元，土地估價萬元)，經初步評估現值萬元。
9、糧食購銷及庫存情
2005年全縣收購糧食732.8萬斤，銷售395.6萬斤。全系統現有各類糧食庫存947.6萬斤，其中：省級儲備糧400萬斤，周轉庫存糧547.6萬斤。
10、虧損掛帳情況
截止2005年12月底，全系統虧損掛帳總額1479萬元，其中：已認定剝離的政策性虧損掛帳1429萬元，企業自補虧損掛帳50萬元。
(二)我縣糧食流通體制改革的現狀
近年來，在縣委、縣政府的正確領導下，在市糧食局的大力支持下，全縣糧食部門根據國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》國發[2004]17號、《糧食流通管理條例》及省政府出臺的一系列配套政策規定，圍繞“放開購銷縣場，直接補貼糧農，轉換企業機制，維護縣場穩定，加強宏觀調控“的基本思路，采取了統籌協調，分項推進的辦法，穩步推進了糧食流通體制改革的各項工作。
1、繼續完善糧食補貼直補政策。按照省政府的統一部署，在2004年全縣放開糧食購銷市場，實行直接補貼政策的基礎上，2005年省政府又安排我縣糧食風險基金元，用于全縣種糧農民的直接補貼，比上年增加萬元，較好地調動了種糧農民積極性。
2、陸續出臺并落實了“三老”問題。去年，省政府印發了《關于做好當前全省糧食流通體制改革工作的會議紀要》(甘政辦紀[2005]37號)。在解決國有糧食購銷企業職工分流安置費問題上，確定了省財政撥補一點,縣財政籌補一點，企業自籌一點的“三個一點”的思路，省財政安排我縣職工分流安置資金共萬元，現己撥到市財政。對糧食購銷企業財務掛帳，在縣財政、糧食、農發行的共同努力下，省上已確認，1998年6月1日以來，全縣國有糧食購銷企業政策性掛帳1429萬元，企業自補掛帳50萬元，目前，正在辦理相關掛帳落實工作。
3、糧食市場管理工作穩步實施。根據全面放開糧食銷售縣場的新形勢，省政府陸續出臺了一系列加強糧食縣場監管的政策措施，我縣認真落實。一是積極組織了糧食流通行政執法監督檢查培訓，培訓縣糧食行政執法人員共4人，同時，強化了對糧油質檢人員的管理，確保了依法管糧任務落到實處。二是認真落實糧食收購行政許可制度，積極辦理《糧食收購許可證》。建立了一整套制度予以規范，確定專門的機構，已為3戶企業辦理糧食收購許可證，其中：國有糧食企業3戶。
4、完善糧食調控措施，確保糧食安全。一是加強基礎工作，啟動了對全社會糧食流通統計，擴大了統計數據的采集面，提高了糧食供需變化監測工作的準確性。二是實施了對糧食市場監測引導，實行了糧食市場價格周報制度、糧食收購五日報、購銷存月報制度，制定了《兩當縣糧食市場安全應急保障預案》，建立了縣內產銷縣(區)購銷協作關系，保障了全縣糧食是市場和價格的穩定。
5、糧食企業改革取得了新的成效。全縣國有糧食企業總數已由98年初的10戶減少到2005年底的3戶，減幅70％；累計安置職工10人，職工總人數由98年初的244人減少到2005年底的234人，減幅4％，實現了“兩減一置換，穩步推進”的階段性改革目標。
二、糧改的初步打算
(一)迅速行動，全面部署糧改工作。
一是盡快由縣政府行文，下發《兩當縣關于進一步深化糧食流通體制改革的實施意見》，落實相關措施，迅速啟動我縣糧改。二是鑒于糧改難度大、范圍廣、參與部門多，近日召開全縣糧食流通體制改革工作會議，進一步靠實責任，明確任務，全面落實。在會議上，要重點解決全縣國有糧食企業社會保險費籌措，縣糧食行政主管部門編制、經費及建立縣級糧食儲備，落實宏觀調控措施等糧改的重點問題。
（二）落實政策措施，全面推進企業改革。
要認真學習國務院、省、縣糧改政策，不斷完善改革措施，全面落實“兩置換一保障”措施,除國有獨資和國有控股企業外,企業職工身份全員置換,企業資產全部置換,積極推進國有民營和國有控股,落實職工養老保險待遇.
(三)積極推進企業組織機構創新，因地制宜實行企業重組和產權制度改革。
初步改革模式為:設糧食購銷公司，為獨立核算的國有獨資或國有控股的企業，轄儲備糧管理站和糧油購銷站，為二級核算單位，人員實行全員勞動合同制，崗位實行聘任制，公開選聘，競爭上崗，國有資本從其他各類糧食企業退出。
(四)加強組織領導，進一步落實目標管理責任。
要實行縣局領導包企業責任制，明確職責，兌現獎罰。要積極開展比、學、趕、幫競賽活動。學習外地先進經驗，趕超本縣先進典型，以點帶面，整體推進。要轉變作風，狠抓落實。深入調查研究，加強督促檢查，靠前指揮，現場服務，千方百計為基層把實事辦好，把好事辦實。
三、存在的主要困難和問題
(一)企業改革缺乏成本金
作為受政策性因素影響，長期虧損，最晚步入縣場經濟的糧食系統來講，職工身份置換難、資產變現難、債務化解難、企業重組難，這“四難”一直困擾著糧食企業改革的進一步深化。初步測算，全縣189名糧食企業在職職工(其中：購銷企業145人，非購銷企業44人)，按照每個工齡年保底600元，人均工齡25年，共需身份置換金283萬元，需解決歷年拖欠或未辦理的養老保險費共計70萬元，共計需改革成本353萬元。
(二)縣局機關運轉困難
糧食部門自成立以來，由于歷史形成的原因，糧食行政主管機關編制少，財政供給人員少，機關大多使用一部分企業供給人員，經費來源主要是違規擠占省撥各種政策性補貼，以維持機關運轉。目前，這部分人員多為機關中層領導和業務骨干。由于省撥政策性補貼取消，企業經營無效益，這部分機關企業供給人員的工資已沒有任何來源，這不僅造成了全糧食系統的不穩定，也給全社會的穩定帶來了不安定因素。
(三)糧食儲備數量不足，應對突發事件和自然災害的能力不強。
我縣是甘肅最貧困的縣之一,自然災害頻繁,十年九災，無相當規模糧食儲備，很難應付突發事件和自然災害。保穩定、保災民口糧供應的責任異常艱巨。目前，按照國務院“產區應保持三個月銷量，銷區應保持六個月銷量”的儲備糧規模要求，測算我縣現有非農業人口1.1萬人(含流動人員)，每人每年糧食消費量平均805斤，6個月銷量約為442.2萬斤。
四、幾點建議
關鍵詞：農村；宅基地使用權；流轉；綜述
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0030-02
農村宅基地既是農戶的居住和消費場所，又是農戶家庭經濟的重要組成部分，對農村宅基地使用權管理制度的調整，不僅直接關系到社會主義新農村建設、城鎮化建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作能否順利進行，更關系到廣大農民的切身利益，對于促進城鄉統籌協調發展、構建和諧社會、維護國家政治穩定也具有極其重要的意義。對此，國內不少專家學者對農村宅基地使用權及其流轉進行了深入細致的研究。基于此，以下試從農村宅基地及其使用權的內涵、農村宅基地使用權的制度、農村宅基地使用權流轉以及規范農村宅基地使用權的對策建議等方面進行相關論述。
一、農村宅基地及其使用權的內涵
1.農村宅基地的內涵。趙俠（2008）認為，農村宅基地是指農村集體經濟組織為滿足本集體經濟組織內部成員的生產和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認為，農村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型[2]。
2.農村宅基地使用權的內涵。方金華（2008）認為，農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權利[3]。馬克敏（2003）認為，農村宅基地使用權不僅包括農民宅基地使用權，而且還包括農村集體經濟組織房屋的土地使用權[4]。喻文莉（2011）認為，宅基地使用權是國家為實現重工業優先發展戰略目標的歷史產物，它是以城鄉二元戶籍制為基礎，以限制城鄉人口流動為初衷，以耕作為農民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。
二、農村宅基地使用權的制度研究
任中秀（2008）從物權制度的角度出發，認為這項制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項本土制度。她認為，允許宅基地使用權流轉有利于維護立法的權威性，解決立法與現實的矛盾，促進土地資源的合理利用以及解決農民的融資問題[6]。
呂軍書、馮琳（2011）從中國現行農村宅基地使用權法律制度的價值取向出發，得出了宅基地使用權具有身份性、無償性和限制性，其是以戶為單位行使宅基地使用權。他們認為，在單一價值取向下現行農村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現象嚴重、農民融資困難等問題[7]。
付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國當前農村宅基地使用權制度的基本特征出發，認為中國農村宅基地的使用權存在著主體特定性、產權無償性、使用無期性、權能限制性四個特征[8～9]。
三、農村宅基地使用權流轉的研究
1.農村宅基地使用權流轉存在的問題。趙忠君（2010）認為，中國農村宅基地流轉的主要問題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據；集體所有權多級性阻礙了農村宅基地使用權的流轉；現行的宅基地制度和規定加劇了城鄉二元分割，居民與農民不平等現象更加突出[2]。張淑臻（2009）認為，現行宅基地使用權流轉制度不能長期承擔社會保障，不利于農民融資，造成了隱形市場的存在，進一步限制了城鄉一體化的發展進程[10]。
2.農村宅基地使用權流轉的制度。馬克敏（2003）認為，農民宅基地使用權制度不僅僅是民法問題，而且它與中國憲法規定的土地基本制度相適應。她認為，應該建立體現效率、符合市場經濟要求的、面向21世紀的統一的宅基地使用權制度，同時又要注意到其與國有土地基地使用權的區別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉統一的宅基地及房屋交易市場，讓農村建設用地使用權和住房所有權實行公開競價交易，逐步與城鎮地產市場體制接軌的農村宅基地使用權制度的創新思路[11]。
3.農村宅基地使用權流轉的模式。劉衛柏、賀海波（2012）認為，現階段中國農村宅基地流轉主要有村集體經濟組織內部和外部轉讓、農戶主導自由租賃、地方政府主導轉讓等模式[12]。
毛平（2011）將視角從物權法領域轉移至債權法領域，提出了農村宅基地流轉的“法定租賃權”模式[13]。
4.農村宅基地使用權流轉的意義。王習明（2011）認為，完善的農村宅基地流轉制度可以有效地保障農戶的合法權益，壯大農村集體經濟，促進土地的集約利用和城鄉經濟社會的統籌發展[14]。何玉婷（2007）認為，農村宅基地的合理有償流轉有利于農村籌集發展資金，有利于土地生產要素流動，有利于促進城鄉協調發展[15]。
四、規范農村宅基地使用權的對策
文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發，認為要完善中國農村宅基地使用權制度，必須規范農村宅基地使用權的確權機制，健全農村宅基地使用權流轉的相關規定，豐富農村宅基地流轉的途徑，完善宅基地使用權的可繼承性[16]。
張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權流轉制度，必須建立完善的農村社會保障體系，統一宅基地使用權的用益物權性和保障性，建立宅基地使用權有償、有期限制度，完善宅基地使用權登記制度[10]。
張長春、王立芹等（2011）認為，要完善農村宅基地使用權流轉，需要逐步放寬對宅基地使用權流轉的限制，建立農村宅基地收儲機制，明確宅基地流轉的范圍和條件，做好宅基地使用權流轉的相關配套服務[17]。
五、簡要評述
目前國內學者對于農村宅基地使用權的研究主要集中于農村宅基地使用權利用存在的問題、農村宅基地使用權流轉模式的探析、農村宅基地整理復墾及農村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權的內涵，深化了對宅基地使用權的認識，具有重大的理論和實踐意義，同時對于進一步完善宅基地使用權的相關法律和管理條例也具有極大的指導意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現在如下方面：第一，對于農村宅基地以及農村宅基地使用權的內涵還沒有一個確切的權威的定義；第二，國內學者對于農村宅基地使用權存在的問題進行了翔實的研究，但對于出現這些問題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權流轉的對策研究中多數學者集中在農村宅基地使用權這個層面上，而對其他農村的制度譬如與農村宅基地息息相關的戶籍制度改革沒有太多提及；第四，系統性地探討農村宅基地使用管理制度的改革問題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮化進程和“以工促農、以城帶鄉”發展階段所面臨的土地資源短缺、建設占用與耕地保護矛盾的框架之下，但是對于現階段農民合法權益保障和財產性收益增加的研究成果并不多見。基于此，立足于中國經濟和社會發展的實際，從以上四個方面出發，有效地開展系統性的理論創新研究，努力探索一套既能穩定和強化農村宅基地基本社會保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進土地集約利用、增加農民財產性收入的農村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對于國家相關部門進行政策改革具有重要的理論價值和實踐指導意義。
參考文獻：
[1] 趙俠.農戶宅基地使用權流轉意愿及影響因素實證分析——以浙江省湖州市為例[D].杭州：浙江大學，2008.
[2] 趙忠君.農村宅基地使用權流轉問題探析[J].國土資源科技管理，2010，（3）.
[3] 方金華.論農村宅基地使用權的流轉[J].武漢科技大學學報：社會科學版，2008，（5）.
[4] 馬克敏.論中國農民宅基地使用權制度及其完善[J].內江師范學院學報，2003，（5）.
[5] 喻問莉.論宅基地使用權初始取得的主體和基本方式[J].河北法學，2011，（8）.
[6] 任中秀.農村宅基地使用權制度存在的問題及其完善對策探討——以山西省農村宅基地的調查為基礎[J].山西農業大學學報：
社會科學版，2008，（6）.
[7] 呂軍書，馮琳.保障與效率價值框架下農村宅基地使用權制度探析[J].農業經濟，2011，（8）.
[8] 付玥，梁丹輝.建設新農村視角下宅基地使用權制度研究[J].農業經濟，2008，（12）.
[9] 李瑞記.城市化視野下農村宅基地使用權制度創新研究[J].廣東農業科學，2010，（7）.
[10] 張淑臻.中國宅基地使用權流轉制度研究[J].長沙民政職業技術學院學報，2009，（4）.
[11] 黨建德.中國農村宅基地使用權制度創新的思考[J].陜西理工學院學報：社會科學版，2010，（3）.
[12] 劉衛柏，賀海波.農村宅基地流轉的模式與路徑研究[J].經濟地理，2012，（2）.
[13] 毛平.農村宅基地流轉模式的創新研究——以債權模式為構建視角[J].改革與戰略，2011，（5）.
[14] 王習明.統籌城鄉發展與完善農村宅基地制度——以成都市為例[J].甘肅社會科學，2011，（4）.
[15] 何玉婷.流轉：農村宅基地的改革路向[J].法制與社會，2007，（3）.
（一）堅持維護《規劃》的權威性與維護社會穩定相統一的原則。以宣傳教育為先導，政策措施為保障，因地制宜，積極穩妥地推進《規劃》的實施。
（二）堅持資源效益、經濟效益、社會效益和環境效益相統一的原則。對規劃提出的限制開采總量的礦種和對生態環境有較大影響的礦山企業要嚴格控制開采總量、壓縮礦山數量，不斷提高經濟效益和社會效益。
（三）堅持合理布局、優化配置、規模生產的原則。采用先進的采選技術、生產工藝和管理方法，促進礦業結構的優化，提高開采和加工技術水準，開發新產品，提高資源利用率，減輕對環境的污染和破壞。
（四）堅持“禁采區關閉、限采區收縮、開采區聚集”的原則。嚴格按照“鼓勵、限制、禁止”三區劃分方案進行布局和結構調整，實現我縣礦業布局合理，礦山設置科學，資源開發有序的總目標。
二、主要任務
（一）礦產資源調查評價與勘查。
1、主要目標。
營造良好的地質工作環境，在我縣行政區內開展公益性、基礎性地質調查及商業勘查，礦山生態環境調查評價與監測，鼓勵社會投資者開展陶粒頁巖、礦泉水等礦產的勘查工作。
2、項目安排。
公益性、基礎性地質調查及商業性礦產資源勘查工作：
（1）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（一）
（2）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（二）
（3）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（三）
（4）吉林省*縣—農安地區油頁巖礦詳查（一）
（5）吉林省*縣—農安地區油頁巖礦詳查（四）
（6）吉林省*縣—農安地區油頁巖礦詳查（五）
（7）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（一）
（8）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（二）
（9）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（三）
3、礦產資源勘查監督管理。
對轄區內的礦產資源勘查活動進行監督檢查。監督探礦權人是否按照勘查登記的范圍、時間、礦種、勘查施工單位進行勘查活動；是否按照提交的勘查設計施工；是否完成了最低勘查資金投入；是否按勘查登記的內容進行勘查，是否存在越界勘查、非法采礦、非法轉讓探礦權、搶占地盤、擅自滾動勘查開發、邊探邊采等非法行為。
(二)礦產資源開發利用與保護。
1、主要目標。
嚴格控制礦產開采總量。20*年，石油產量、天然氣產量、陶粒頁巖產量、磚瓦用粘土產量、建筑用砂產量分別限制在6萬噸、1.2億立方米、1萬噸、19.2萬噸、12萬立方米，礦泉水開發總量要與市場需求相適應。
2、調控礦產資源開發利用方向和開采總量，提高礦產資源利用率。
鼓勵開采石油、天然氣。堅持油氣開發并舉。立足低滲透、低豐度、低產量、低效益儲量的現狀，加大開發中的科技投入，將油田含水上升率控制在1%以內，同時大力推廣三次采油技術和先進的生產工藝，提高原油采收率和產量，保證老油田保持較好的穩產水平，新建油氣田產能實現定額目標。緊緊抓住實施振興東北老工業基地戰略的有利時機，積極向國家爭取項目，加速石油煉化由燃料型向綜合化工型轉變，延長產業鏈，提高產品附加值，增加石油開發的綜合效益。
鼓勵陶粒頁巖開發。積極扶持永久鎮陶粒頁巖項目開發，爭取20*年投產。進一步增加科技含量，使開采回采率提高到90%以上。
在保證建筑市場需求的基礎上，嚴格限制現有磚瓦用粘土礦的開采。禁止新建、改建、擴建磚瓦用粘土礦。逐漸關、停、并、轉現有磚瓦用粘土場。按照規劃要求，20*年底前，關閉資源瀕臨枯竭的磚廠，對這些磚廠不再辦理采礦權延續登記手續。要通過實行采礦權有償出讓和儲量塊段管理嚴格限制磚瓦用粘土的開采總量。
適當控制建筑用砂的開采。按照集約化開采的原則，實行限量開采，防止資源浪費。
推廣先進適用的技術工藝、方法、技術設備，淘汰落后的采選方法、采選工藝設備，提高采選技術水準。重點提高優勢、特色礦產品的采、選、加工工藝水平，降低初級產品在銷售中的比例。加強精細加工產品開發并逐步提高生產能力，延長產業鏈。
鼓勵礦山企業依靠科技進步提高礦產資源綜合利用水平，研究攻克貧礦開發利用技術。鼓勵、支持對油頁巖、膨潤土、泥炭等貧礦的開發利用進行技術攻關。
加強監督管理，使礦山企業按照批準的礦產資源開發利用方案開采礦山資源。生產礦山必須加強技術管理，健全資源儲量動態管理制度，按《吉林省礦產資源儲量管理條例》的要求提供合格的年度資源儲量報表、相應資源儲量計算圖件和必要的文字說明。
3、調控優化礦產資源開發利用結構。
加強采礦權市場建設，運用法律和行政手段調整礦山規模和布局，使礦山企業適度集中，布局合理。嚴格執行礦山最低開采規模制度。20*年全縣砂廠的最低開采規模要調整為每年3萬立方米以上，陶粒頁巖的最低開采規模要達到每年5萬立方米以上，礦泉水的最低開采規模要達到每年5萬立方米以上。對未達到最低開采規模的礦山要限期整改。新建、延續、變更及擴建礦山除符合礦產資源法及有關政策法規外，還必須嚴格符合規劃中所規定的開采準入條件。
（三）礦山生態環境保護與恢復治理。
1、主要目標。
初步建立礦山生態環境恢復治理履約保證金制度和礦山生態環境監督管理體系。生產礦山生態環境恢復治理率達到50%以上，閉坑礦山生態環境恢復治理率達到80%以上。
2、實施存儲礦山生態環境恢復治理備用金制度。
認真落實礦山生態環境恢復治理備用金存儲制度，新建、改建、擴建礦山在提交礦山生態環境恢復治理方案同時，必須存儲礦山生態環境恢復治理備用金。存儲標準以礦山生態環境恢復治理方案確定的費用為準。同時要設立銀行專用賬戶，國土資源管理部門與礦山企業共同管理。
3、加強生產和閉坑礦山生態環境恢復治理。
20*年底前，開展全縣范圍內礦山生態環境恢復現狀調查，根據調查結果，制定20*年度礦山生態環境恢復治理計劃。20*年底前，要重點加強對各磚瓦粘土礦區、旱砂礦區的生態環境整治。
對于生產礦山，必須制定完善的礦山生態環境恢復治理方案。鼓勵礦山企業自籌資金有計劃地進行礦山生態環境恢復治理，對不履行礦山生態環境恢復治理義務的礦山企業，要下達開展礦山生態環境恢復治理工作通知單，過期3個月仍不開展工作的要收儲礦山生態環境恢復治理備用金。對不執行礦山有關環境保護法規，破壞礦山環境并造成環境進一步嚴重惡化的行為，要依法進行查處。
對遺留的閉坑礦山，要按照“統籌規劃、分批實施、突出重點、注重質量”的原則，因地制宜分類指導，盡快恢復閉坑礦區生態環境。磚瓦用粘土礦閉坑后留下的采空區，以土地復墾為主，恢復整治為經濟林或改造為耕地。
實施礦山生態環境恢復治理示范工程，在全縣培育3個示范區：
（一）*縣三青山鎮機磚廠粘土礦區土地復墾；
（二）*縣機磚廠粘土礦區環境治理；
（三）*縣原二里界鄉機磚廠粘土礦區環境治理。
以上礦區治理總面積21.3公頃。以*縣機磚廠作為礦山生態環境恢復治理試點礦區。
對于新建礦山要嚴格執行規劃中確定的新建礦山生態環境準入條件，不符合條件的項目不予審批。
三、保障措施
（一）強化規劃意識，嚴格按規劃規范行政行為。
國土資源主管部門要切實加強對規劃工作的組織領導，建立并嚴格執行規劃實施管理的領導責任制，將規劃實施管理納入管理目標。明確負責規劃管理的職能科室，落實工作崗位和人員，明確工作任務。
（二）嚴格執行規劃，加強對礦產資源勘查、開發利用和礦山生態環境保護與恢復治理的監督管理。
規劃實施在符合我縣經濟社會發展具體情況的基礎上，要與我縣國土資源行政管理工作年度安排相結合，與礦產資源秩序治理整頓相結合，與探礦權采礦權市場建設相結合。對礦產資源調查評價、開采、保護項目和礦山生態環境恢復治理與土地復墾項目，探礦權采礦權的設置、申請審批、招標、拍賣、掛牌出讓和處置，礦山變更或延續等，要認真做好規劃審查，提出規劃意見。對不符合規劃要求的，不予批準立項和發證。
*年以來，各地區、各部門認真貫徹落實《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發〔*〕17號）精神，積極穩妥地推進糧食流通體制改革，取得了明顯成效。當前，糧食流通體制改革已進入關鍵時期，為妥善解決改革中出現的新問題，以科學發展觀為統領，堅持中央確定的糧食流通體制改革總體目標和基本思路，進一步完善政策措施，健全體制機制，加大改革力度，確保糧食流通體制改革的順利推進，現提出以下意見：
一、加快推進國有糧食購銷企業改革，切實轉換企業經營機制
（一）切實使國有糧食購銷企業真正成為市場主體。各級糧食行政管理部門要依法加強對全社會糧食市場主體的指導、監督、檢查和服務，不得直接干預企業的日常經營活動。國有獨資和國有控股糧食購銷企業要實行自主經營、自負盈虧。進一步規范政府調控與企業經營之間的關系，政府可根據糧食宏觀調控的需要，委托具備資質的糧食購銷企業承擔相關政策性業務，并按確定的標準給予補貼。繼續發揮國有糧食購銷企業的主渠道作用，增強政府對糧食市場的調控能力。
（二）加快國有糧食購銷企業組織結構創新。在糧食主產區的產糧大縣，可以現有國有糧食購銷企業為基礎，通過改制重組，因地制宜地組建國有獨資或國有控股的公司制糧食購銷企業。在非糧食主產區和主產區的非產糧大縣，也要保留必要的國有獨資或國有控股的糧食購銷企業。支持國有糧食購銷企業進行跨行業、跨地區、跨所有制的資產重組，鼓勵各種資本參與企業改組改造，以資產為紐帶，逐步培育若干個大型糧食企業集團。對小型國有糧食購銷企業，可以通過改組聯合、股份合作、資產重組、授權經營等多種形式放開搞活。
（三）規范國有糧食購銷企業產權制度改革。各地在推進國有糧食購銷企業產權制度改革過程中，要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，積極探索國有資產經營和監管的有效形式，明確國有資產出資人職責，實現國有資產的保值增值，防止國有資產流失。改制后的國有獨資、國有控股糧食購銷企業要依據《中華人民共和國公司法》建立法人治理結構，按照現代企業制度的要求實行規范運作。農業發展銀行要會同有關部門研究制訂促進國有糧食購銷企業產權制度改革的信貸管理措施。
（四）大力發展糧食產業化經營。積極培育糧食產業化龍頭企業，加快以糧食購銷、加工企業為龍頭的糧食產業化體系建設，鼓勵和發展糧食訂單生產、訂單收購，引導企業與農民建立利益共享、風險共擔的合作機制。加大對國有糧食企業、大型糧食加工企業和其他多元化龍頭企業的扶持力度，支持企業發展糧深加工，延長產業鏈，增加產品附加值。對以糧油為主要原料的加工企業，特別是骨干龍頭企業，各級人民政府要給予重點扶持。
（五）研究建立新型糧食倉儲管理機制。加快制（修）訂適應新形勢的糧食倉儲管理辦法、糧食儲存標準和糧食衛生標準。加強糧食儲藏技術的研究和推廣，提升糧食倉儲企業的核心競爭力，降低糧食的數量、品質損失，保證庫存糧食安全。結合糧食企業改革和人員分流安置，鼓勵國有糧食購銷企業利用現有的倉儲設施和技術力量向社會提供糧食倉儲和技術服務，國家在政策、資金、稅收上給予適當支持。加強對農民儲存糧食的技術指導，降低糧食產后損失。
（六）做好糧食收購資金貸款發放和管理工作。農業發展銀行要繼續發揮政策性銀行的職能，積極支持糧食產業發展。對中央和地方儲備糧所需信貸資金，要按計劃保證供應；對糧食企業受政府委托收購糧食以及啟動最低收購價執行預案收購糧食所需的信貸資金，在落實收購糧食的費用、利息和可能出現的價差虧損補貼來源的前提下，應及時足額發放。按照企業風險承受能力，積極支持各類具有收購資質的糧食企業入市收購，加大對糧食產業化龍頭企業、精深加工和轉化企業、工商聯營企業及其他糧食企業、糧食生產基地和糧食市場建設等貸款扶持力度。
二、加快清理和剝離國有糧食企業財務掛賬，妥善解決企業歷史包袱
（七）認真做好糧食財務掛賬的清理、審計和剝離工作。要按照國家有關規定，抓緊將國有糧食購銷企業政策性糧食財務掛賬剝離到縣以上糧食行政管理部門集中管理，為企業發揮主渠道作用和推進產權制度改革創造條件。對經清理、審計的企業經營性虧損掛賬，按照債務與資產一并劃轉和防止逃廢銀行債務的原則，結合推進國有糧食企業改革，實行有效管理，因地制宜地逐步消化或依法處置，有關部門要盡快制訂具體實施辦法。審計、財政、發展改革、糧食、農業發展銀行等部門和單位要組成聯合督查組，加強對各地糧食財務掛賬清理、審計和剝離工作的檢查、指導。
（八）繼續做好國有糧食購銷企業分流職工再就業和社會保障工作。按照省級人民政府統籌考慮和多渠道籌集的原則，切實解決好國有糧食購銷企業分流安置職工和離退休人員所需資金。對國有糧食購銷企業分流安置職工、依法解除勞動關系等所需資金，地方各級人民政府要按規定給予適當補助；同時，繼續在中央批準的限額內從糧食風險基金中專項安排一部分資金，用于企業分流安置職工。糧食企業依法出售自有產權公房、建筑物收入和處置企業使用的劃撥土地的收入，優先留給企業用于繳納社會保險費和安置職工。國有糧食企業要改善經營，加強管理，增加盈利，做好自籌資金工作。
地方各級人民政府要按規定將國有糧食企業分流職工納入當地再就業規劃和社會保障體系，并對符合條件的分流人員核發《再就業優惠證》，落實小額擔保貸款、稅收減免等再就業扶持政策。做好企業解除勞動合同人員的檔案移交和社會保險關系接續等工作，為其再就業創造良好條件。國有糧食企業要充分發揮現有購銷網點和產業化經營的優勢，開展多種形式的面向農民、方便居民的服務業務，努力增加就業崗位，為分流人員創造更多的再就業機會。
（九）認真做好現有庫存中按保護價（含定購價）收購的高價位糧食的分步銷售工作。對這部分糧食要繼續實行“新老劃斷、分步銷售”。對銷售后發生的價差虧損和尚未銷售糧食發生的利息以及必要的保管費用，繼續按照有關政策規定辦理。各省、自治區、直轄市人民政府要制訂具體辦法，根據市場情況把握節奏，按計劃適時銷售。要抓緊完成庫存陳化糧的定向銷售工作，堅決打擊倒賣陳化糧的違法行為。
三、積極培育和規范糧食市場，加快建立全國統一開放、競爭有序的糧食市場體系
（十）繼續培育、發展和規范多種糧食市場主體。鼓勵各類具有資質的市場主體從事糧食收購和經營活動，培育農村糧食經紀人，開展公平競爭，活躍糧食流通。引導多元投資主體投資各類糧食交易市場、糧食物流設施以及高科技糧油加工企業。
（十一）健全糧食收購市場準入制度。繼續做好糧食收購企業入市資格審核工作。對已經取得糧食收購資格的企業，糧食行政管理部門要加強指導、服務和監管，定期進行審核。
（十二）加強糧食市場監管執法。工商行政管理部門要加強對糧食市場以及市場開辦者和糧食經營者的監管，嚴厲打擊違法收購、囤積居奇、欺行霸市等各種違法經營行為，對糧食市場經營實行分類監管。糧食行政管理部門要加強對糧食質量的監管。質檢、衛生部門要加強對糧食加工和銷售的質量管理、衛生檢驗檢疫。各有關部門要密切配合，完善信息通報機制，形成管理合力，維護糧食交易秩序，保護糧食生產者、經營者和消費者的合法權益。
（十三）完善糧食市場體系建設。做好糧食市場體系建設布局規劃，規范市場交易規則，完善市場服務功能，引導企業入市交易。重點扶持大宗糧食品種的區域性、專業性和成品糧油批發市場，加快大中城市成品糧油交易市場建設。中央和地方儲備糧的購銷和輪換，原則上通過規范的糧食批發市場采取競價交易方式進行，也可以通過國家規定的其他方式進行。大力推廣電子商務等先進的交易方式和手段，增加交易的透明度，發揮引導糧食市場購銷價格的作用。進一步完善和規范糧食期貨交易，為企業和農民提供發現價格、規避風險的服務。
（十四）加強糧食現代物流體系建設。加快實施全國糧食現代物流設施建設規劃，以市場為導向，以企業為主體，以現代科技為支撐，通過各級人民政府的適當投資引導，重點建設從糧食主產區到主銷區的跨省區糧食物流通道和物流節點，實現跨省區糧食物流主要通道的散裝、散卸、散儲、散運和整個流通環節的供應鏈管理，形成快捷高效、節省成本的現代化糧食物流體系。
四、加強糧食產銷銜接，逐步建立產銷區之間的利益協調機制
（十五）大力發展長期穩定的糧食產銷合作關系。按照“政府推動、部門協調、市場調節、企業運作”的原則，積極支持和鼓勵產銷區雙方以經濟利益為紐帶，以市場為導向，充分發揮各自的比較優勢，形成多元化的合作格局，發展長期穩定的產銷合作關系。鼓勵主銷區糧食工貿企業在主產區建設糧食生產和收購基地。鼓勵主產區糧食企業在主銷區糧食市場經銷糧食，建立集收儲、加工、銷售為一體的糧食經營企業。
（十六）建立有利于產銷區協作發展的支持體系。到主產區建設糧食生產、收購基地的企業，可享受農業產業化優惠政策。鐵路、交通部門要優先安排履行產銷合作協議的糧食運輸。農業發展銀行要對產銷區之間開展購銷協作提供貸款和更加便捷的跨省結算服務。
（十七）逐步建立產銷區之間的利益協調機制。經濟發達的糧食主銷區要調整糧食風險基金的支出結構，將中央財政補貼的糧食風險基金專項用于糧食產銷銜接的資金需要，支持主產區的糧食生產和流通。對主產區到主銷區建立糧食儲備、參與主銷區糧食供應并具有一定經營規模的企業，主銷區可給予適當的費用補貼。對到主產區建立糧食生產基地、參與主產區糧食生產和收購、將糧食運往主銷區銷售且具有一定經營規模的企業，主銷區也可給予適當的費用補貼。
五、進一步加強和改善糧食宏觀調控，確保國家糧食安全
（十八）健全糧食宏觀調控體系。糧食宏觀調控的目標是基本立足國內保障糧食供給，探索建立中長期糧食供求總量和品種結構基本平衡的長效機制。落實最嚴格的耕地保護制度，加強農業基礎設施建設，提高糧食綜合生產能力，充分發揮儲備糧的調節作用和進出口糧食品種的調劑作用，確保國家糧食安全。有關部門要健全糧食監測預警系統，進一步完善糧食價格監測體系和糧食供求、質量、價格信息制度，健全糧食應急機制。
（十九）完善糧食直接補貼和最低收購價政策。對種糧農民直接補貼和農業生產資料增支綜合直補要堅持向產糧大縣、產糧大戶傾斜的政策。*年，13個糧食主產省、自治區的糧食直接補貼資金，要全部達到本地區糧食風險基金總規模的50%以上。其他地區要根據本地實際，繼續完善對種糧農民的直接補貼政策。國務院有關部門和有關省級人民政府要進一步完善糧食最低收購價政策的執行預案，健全最低收購價啟動機制、補貼機制和監督機制。對不實行最低收購價的主要糧食品種，在出現供過于求、價格下跌較多時，政府要及時采取有效措施調節供求，防止出現農民“賣糧難”和“谷賤傷農”。有關部門要在實踐中進一步探索保護農民利益和種糧積極性的政策措施。
（二十）進一步完善中央儲備糧管理體系。要充分發揮中央儲備糧在調節供求平衡、穩定糧食價格、保護農民利益、確保國家糧食安全等方面的重要作用，加快建立符合市場化改革要求的中央儲備糧調控機制。國務院有關部門要繼續加強對中央儲備糧管理工作的指導和監督，完善中央儲備糧的輪換和有關財務管理等方面的政策。對承儲中央儲備糧的代儲企業實行資格認證，未取得承儲資格的企業不得存儲中央儲備糧。中國儲備糧管理總公司專職從事政策性業務，具體負責中央儲備糧（含食油）的業務管理，對中央儲備糧的總量、質量和儲存安全負總責，除經營與儲備糧油吞吐輪換直接相關的業務外，不從事其他商業經營活動。加強中央儲備糧垂直管理體系建設，確保中央儲備糧數量真實、質量良好，確保在國家需要時調得動、用得上。
（二十一）進一步充實地方糧食儲備。要按照“產區保持3個月銷量、銷區保持6個月銷量”的要求，核定和充實地方儲備糧規模。糧食供給比較薄弱的產銷平衡區，可比照銷區確定地方儲備糧規模。有關部門要積極指導和督促地方儲備糧充實到位。地方儲備糧要嚴格管理，及時輪換，確保質量合格、數量真實。改善儲備糧布局和品種結構，大中城市要適當增加成品糧油儲備。
（二十二）保證糧食供給和市場穩定。大中城市的地方人民政府應重點掌握或指定一部分糧食加工和批發、零售企業，服從成品糧油供應宏觀調控的需要。穩定軍糧供應渠道，繼續做好軍糧供應的服務工作。對糧食供應比較困難的山區、牧區、水庫移民區、少數民族聚居地區和邊疆地區，當地人民政府要保證糧食穩定供應。
六、加強糧食流通的監督檢查，做好全社會糧食流通統計工作
（二十三）依法加強對全社會糧食流通的監管。各省、自治區、直轄市人民政府要按照《糧食流通管理條例》的規定，結合本地區實際，抓緊制訂和出臺糧食流通監管的相關配套辦法。有關執法部門在各自職責范圍內，依法加強對全社會糧食流通的監督檢查，建立完善的糧食流通監督檢查體系。
（二十四）切實做好全社會糧食流通統計工作。建立健全全社會糧食流通統計制度，不斷改進統計調查方法和手段。統計和糧食行政管理部門要加強對糧食流通統計制度執行情況的監督檢查，督促各類糧食經營企業和用糧企業自覺執行糧食流通統計制度，履行向當地糧食行政管理部門報送糧食購銷存等基本數據和情況的義務。
七、加強領導，確保糧食流通體制改革順利推進
（二十五）全面落實糧食省長負責制。省級人民政府要在國家宏觀調控下，切實對本地區的糧食生產、流通和安全負起責任，提高糧食綜合生產能力，推進國有糧食購銷企業改革，維護正常糧食流通秩序，保持市場糧食價格的基本穩定，保證市場糧食的有效供應。地方各級人民政府要負責本地區糧食的總量平衡和地方儲備糧的管理，確保糧食風險基金地方配套部分及時到位。
