發布時間：2023-10-13 09:37:42
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的土地利用總規劃樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A 文章編號：
前言
土地是人類生存和發展的基礎，長期以來，許多地方不重視土地資源的合理劃分和利用，缺乏長遠眼光，導致各種用地堆積，隨著國民經濟的快速發展和人口的增加，用地緊張，在不同地區，呈現出不同景象，為此，需要我們加強對土地利用總體規劃實施的評估，以提高土地利用的科學性，提高經濟效益。影響土地利用的原因主要是由于規劃自身不合理、社會經濟發展相適應以及制度等多方面因素導致。我國在土地利用總體規劃上的發展還不是比較成熟，時間比較短，自上世紀中葉，隨著經濟學、系統論的興起和發展，為土地利用總體規劃的評估提供了有力工具。
評價的標準和方法概述
現在集中需要討論的問題是，如何選擇一套完整系統的評價手段和評價指標，科學的進行評估土地利用。筆者結合了國內外學者的研究成果和經驗認為，應當可以采用經濟學中的分析方法和系統論的思想，加強對土地利用總體規劃實施的評價。對于指標權重的劃分，需要根據不同區域的實際情況，比如就城市規劃來講，城市的類型決定城市土地規劃的重點，因此也決定著評價指標的重點，應結合結果、效益和效力三個方面的指標綜合考量。將土地規劃影響因子量化評估，嚴格法紀，加強3S等信息管理系統的管理監測和評估，并用科學的方法，建立評估模型，對未來用地狀況進行前期預測等。
土地利用總體規劃基本考慮
4.1土地利用結構
土地利用和規劃應優先安排國家以及省部級的重點建設項目，對居民點和工業用地以及新增的建設用地應嚴格按照規劃確定的布局和指標進行審批；對于地方重點建設項目用地，應采取定量和定序的方法進行確定；針對于不同的城市類型，應遵循優先安排主要用地，統籌安排其他各項用地的原則，比如工業程度高的城市，應重點安排工業用地；對于農業性質城市，應優先安排農田用地。除此之外，土地利用總體規劃的評估還要考慮其自身的整體性、協調性、導向性和動態性的特點。即規劃的目的就是對用地使用起到導向作用，是對未來不確定因素的一個整體把握；總體規劃又是動態協調的，因為城市或地區是不斷變化和發展的，因此需要有一定的靈活性。
以城市用地總體布局為例，城市的整體布局應遵循城鄉結合，統籌安排的原則；功能協調，結構清晰的原則；依托舊城，緊湊發展的原則；分期建設，留有余地的原則等。城市用地一般包括城市工業區的建設、居民區的建設、城市綠化用地、城市交通用地等，除此之外，城市總體布局應滿足一定的藝術性，這是城市用地規劃的最高要求。因此，在評估時，可以按照城市用地的幾個公用區進行逐一評價，綜合考慮多方因素。
4.2用地適用性評價
用地的適用性評價是土地利用總體規劃的一項重要工作，主要內容是在調查研究各項自然環境條件的基礎上，按照規劃與建設要求，對用地在工程技術與經濟合理性方面進行綜合質量評價，確定用地的適用性程度。對于城市用地的評定，一般應分為三大類，即適宜修建用地；基本適用用地；不宜修建用地。對于城市的適用性評價要抓住對用地影響突出的環境要素，重點分析和評價。應結合地區的具體實際情況，逐漸形成用地評定體系。
4.3用地平衡表的編制
應當充分使用3S技術實現對土地資源的動態管理和監控，利用3S技術對土地歷年使用情況進行計算機分析和預測，為實現土地利用總體規劃實施評估提供客觀依據。根據城市目前用地的整體情況和政策布局，一般來講，城市用地平衡表的內容包括總體規劃用地，城市建設用地和水域其他用地匯總，在城市建設用地平衡表中又包括居住用地、公共設施用地、工業用地、交通用地、綠化用地等。
評估指標
5.1環境容量
環境容量是指環境對于土地以及人類活動提出的限度。土地利用總體規劃的實施評價體系中必須考慮到環境容量這一指標，近年來，我國城市污染情況嚴重，部分城市為了提高所謂GDP過分投入建筑用地和工業用地，導致城市擁擠，污染嚴重，因此環境容量的指標必須考慮在用地評價體系之內。具體包括：地區人口容量、地區大氣環境容量、地區水環境容量三個方面。要將環境容量在評價權重相應的提高，具體的流程和具體權重比，應由多部門協調商定。
5.2城市規模
城市規模是城市用地限制的重要指標。城市用地規模=城市人口規模×人均城市建設用地，根據該公式，我國早在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中對不同的城市人均用地規模進行了等級劃分，具體可參見國家標準。其中對人均單項建設用地指標中明確規定，其中居住用地為18~28平方米每人；工業用地為10~25平方米每人；綠化用地為大于九平方米每人。在建設用地結構上，規劃建設用地結構，國家給出的標準時居住用地控制在20~32%，工業用地控制在15~25，綠地控制在8~15%。對于不同城市的實際情況，標準可以適當調整。因此，城市規模的定位是土地利用總體規劃評價的一項硬性指標。土地利用總體規劃都應建立在此基礎上進行。
大致評價體系
土地利用總體規劃的評價指標主要課分為兩大類，第一類是效果指標，另一類是執行指標。前者是指對土地利用總體規劃實施將產生的社會、經濟、生態效益；后者是對實施過程中的落實完成情況，以及違規事件的頻率等。效果指標主要從投入產出率、社會公眾認知度等方面進行評估；執行標準按照完成性指標中土地開發、整理、退耕還林等面積指標；限制性指標則包括上限指標，如建設用地使用面積、城鎮擴展規模等，下限是基本農田保護率、面積等。
七、總結
土地利用總體規劃實施評估對土地資源科學利用具有重要意義，本文重點介紹了環境容量、城市規模、土地利用結構的對土地利用總體規劃實施評價的影響，強調評價體系的建立和完善，強調3S技術在土地資源管理中的應用，強調評價指標的權重設定和量化，對于如何量化、如何確定權重比等問題，建議引入經濟學中的因素分析和評估方法，運用系統工程的思想完善評價過程等。 參考文獻：
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關鍵詞 用地狀態偏離度；省域土地利用總體規劃；實施狀況差異
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]
土地利用總體規劃是我國土地管理制度的重要組成部分，也是實施土地用途管制制度的基礎。目前，新一輪土地利用總體規劃的修編工作已經在全國逐步鋪開，如何客觀評價上輪土地利用總體規劃（規劃期為1997-2010年）的實施狀況，成為科學合理編制新一輪規劃的關鍵環節。在業已開展的有關上輪規劃實施評價研究中，關注點主要集中在地（市）、縣（市）單元，評價內容、指標設計多圍繞在規劃實施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國尺度和省級尺度的評價研究及方法探索。然而，依照我國有關法律規定，上一行政層次規劃對下一層次的規劃有調控作用，因此，對各省域上輪規劃的實施狀況進行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強對規劃實施狀況的認識。為此，本文結合上輪土地利用總體規劃的調控要求，設計了用地狀態偏離度指標，據此評價1997-2004年間各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異，并分析出現差異的原因，為新一輪規劃的編制提供參考。
1 上輪全國土地利用總體規劃的調控目標簡析
上輪規劃編制時，我國的土地資源面臨保證糧食生產穩定增長和國民經濟持續、快速、健康發展的雙重挑戰，規劃確定了以保持耕地為核心的規劃目標［5］：①農用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬hm2（19.20億畝）以上，其中基本農田面積保持在10 856萬hm2（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見表1）。②在保障重點建設項目和基礎設施用地的前提下，建設用地總量得到控制。規劃期間（即1997-2010年），新增建設用地不超過340.80萬hm2（5 112萬畝），其中，占用耕地面積不超過196.67萬hm2（2 950萬畝）。此外，上輪規劃對土地 開發整理復墾、土地生態環境保護也提出相應的要求。根據全國規劃有關具體目標，對各個省域規劃的編制進行了目標分解和調控
上述目標在全國或各省域的實現，實質上涉及在有限或固定數量的土地資源中，在“保護耕地總量動態平衡”的基本前提下，如何對各類用地規模進行合理配置，亦即土地利用結構的合理優化問題。從這一角度出發，選擇規劃調控的主要用地類型，分析某一時間點的利用狀況與規劃設想的可能狀態的差異，其結果將是規劃實施狀況的反映。
2 用地狀態偏離度的指標設計與技術處理
2.1 用地狀態偏離度的指標設計
用地狀態偏離度是指土地利用的現狀規模與規劃預計規模的偏離程度。本文設定的現狀年份為2004年，對應年份的各省域各種類型土地面積作為現狀用地規模，而2004年的規劃預計實現目標則需要根據規劃設計的用地規模變化量進行推算。由于上輪省域規劃一直到2001年才全部獲得批準，此時已經過了近期目標年，因此，本文采用上輪規劃確定的基期年（即1996年）和規劃目標年（2010年）之間年均用地規模量來推算2004年的規劃預計用地規模。具體計算公式為：
其中：Pi為某地類的用地狀態偏離度；Y1i為1996年某地類用地規模；Yti為規劃2010年某地類用地規模；Ygi為規劃預計2004年某地類用地規模；Yxi為2004年某地類用地實際規模；di為1996-2004年某地類年均變化量。
用地狀態偏離度的正負號表示現狀用地規模與規劃目標的偏離方向，絕對值表示與規劃目標的偏離程度。由于上輪規劃對于各種地類的調控方向不同，所以正負號所表示的意義也有所不同。譬如，對于耕地而言，規劃要求耕地保有量不低于規劃目標，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒有達到規劃要求，偏離度大于0則說明規劃目標的落實情況較好；而對于建設用地則恰恰相反，偏離度小于0說明規劃目標的落實情況較好，偏離度大于0說明建設用地的增長已經突破了規劃目標。
2.2 反映規劃實施狀況的主要用地類型選擇
結合上輪規劃嚴格保護耕地、控制建設用地規模的主旨，用地結構優化的基本落腳點是耕地占補平衡，并且需要從宏觀上體現農用地、建設用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類型，對比分析2004年各類用地實際用地規模與規劃預計目標的偏離程度，進而反映各省域上輪土地利用規劃的實施狀況。
2.3 數據處理說明2.3.1 用地分類的調整及相關數據處理
2001年，國土資源部頒布了新的土地分類，導致1996年、2004年以及上輪規劃目標年數據無法銜接。因此，本文按照上輪規劃的土地分類體系對1996年和2004年數據進行了調整主要調整是在“農用地”中增加了“水面"，并將2002年土地分類中的建設用地、未利用地涉及和“水面”有關的用地調整到相應的“水面”中；在“交通用地”中將“農村道路用地”納入，而非設置在2002年土地分類的“其它農用地”中。 ，以保證數據口徑的一致性。
2.3.2 規劃預計的2004年用地規模估計
本文涉及的用地數據來源于1996年和2004年的土地變更調查，以及各省域上輪規劃目標年（2010年）的用地規模目標。但是，各省域編制上輪規劃時所采用的規劃基期數據，與1996年的土地利用變更調查數據并不完全一致，特別是城鎮用地規模有所調整。因此，本文在估算規劃預計的2004年用地規模時，采取以1996年變更調查數據為基數，加上1997-2004年間規劃預計凈變化量的方式來處理。
3 省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析
3.1 全國土地利用總體規劃的實施總體狀況簡析
截至2004年底，全國農用地規模低于規劃預計目標2.22%，而建設用地、未利用地規模分別超出預計目標3.18%和5.57%。在農用地中，耕地、林地、牧草地和預計目標存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設用地則恰恰相反，除水利設施用地外，居民點及工礦用地、交通用地都遠大于規劃預計目標，分別高出6.93%和4.04%。
上述情況表明，1997-2004年間，農用地尤其是耕地減少、建設用地增長的速度都要大于上輪規劃的預期。
3.2 各省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析
3.2.1 耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈現“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局
在全國31個省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說明無一省域的耕地保有量達到了規劃預計目標。其中，有7個省域的狀態偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達-31%。
從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡稱“黑滇線”）為界，耕地狀態偏離度呈現明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及，耕地狀態偏離度絕對值相對較小；“黑滇線”以西，自內蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內的12個省域，是我國耕地偏離度絕對值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級高地。此外，北京、天津、上海三大傳統直轄市的耕地狀態偏離度絕對值要明顯大于周邊省域。
3.2.2 多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界，西優東劣
從林地的規劃實施情況來看，多達20個省域沒有達到規劃預計目標，其中偏離程度較大的省域主要包括環渤海地區的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規劃實施相對較好（見圖1b）。
就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個省域達到規劃預計目標。從空間分布上來看，牧草地狀態偏離度也呈現以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規劃實施相對較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對值都高于“黑滇線”以西地區（見圖1c）。
3.2.3 居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小
從居民點及工礦用地來看，多達22個省域的用地規模突破相應目標。如圖1d所示，居民點及工礦用地狀態偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內陸逐漸降低的趨勢，并以長江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規劃預計目標幅度最大的前6個省域全部分布在東部及東南部沿海地區，中部地區的偏離度略低于東部，但長江沿線省域的狀態偏離度要明顯高于南北兩側其他省域；未超出規劃預計目標的主要集中在中國的北部和西部地區，包括東北三省、中部的內蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類型用地的狀態偏離度分析圖
Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區交通用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大
就交通運輸用地而言，有14個省域未突破規劃預計目標，在空間分布上以北部和中南兩大區域為主，主要包括自東北三省向西的北部國界線沿線的內蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。
超出規劃設想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和等省域。中西部地區交通用地的快速增長是上輪規劃實施的重要特點，偏離度較大的前5個省域中有3個位于中國西部，平均偏離度高達8.4%（見圖1e）。
3.2.5 未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國的南北兩端
雖然上輪規劃將耕地補充列為主要規劃目標之一，但作為主要補充來源的未利用地開發，規劃實施效果并不理想，全國僅有新疆、上海兩地達到預計目標。從未利用地狀態偏離度的空間分布看，數值超過20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國的南北兩端（見圖1f）。
3.3 省域土地利用總體規劃實施的類型分區
在單項指標分析的基礎上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地和未利用地的用地狀態偏離度作為變量，運用基于歐式距離的離差平方和法，對31個省域進行空間聚類分析，從而形成依類歸并的結果，由此反映出我國上輪規劃在全國不同地域的實施情況以及相應類型的主要特點。經過聚類分析，將全國各省域歸為4個類型區（見圖2）。
（1）第一類型區：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個省域，國土總面積占全國的57%，該類區域各類用地指標的狀態偏離度相對較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類用地的平均偏離度絕對值都在5%以下。需要說明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類型區，但其居民點及工礦用地的狀態偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規劃實施效果并不理想，而從本文研究所選六類用地的綜合情況來看，規劃實施與規劃預期較為接近。
（2）第二類型區：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個省域，國土總面積占全國的10%，其規劃實施的共同特點是未利用地開發不足、牧草地與規劃預期有差距，但都處在第二梯隊。根據上輪規劃對1997-2004年間的估計，這些省域應開發未利用地450萬hm2，但實際只開發了60萬hm2，僅占規劃目標的13%，同時也略好于天津、廣東（僅實現規劃目標的3.6%）；牧草地規劃預計增加97.8萬hm2，而實際卻減少12.1萬hm2，狀態偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類型區（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。
（3）第三類型區：包括內蒙古、陜西、青海和寧夏4個省域，主要位于中國北部地區，國土總面積占全國的22%，區域內耕地規劃實施情況較差，平均狀態偏離度達-16%，耕地減少速度遠遠超出規劃設想。按照上輪規劃，到2004年末區內4個省域單元耕地保有量應維持在1 489萬hm2左右，而實際已經減少到1 278萬hm2。
（4）第四類型區：主要位于中國的東部地區，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個省域，國土總面積占全國的10%，區域內各類用地指標的狀態偏離度普遍比較高，建設用地超出規劃實施與農用地、未利用地未達到規劃設想的現象并存，規劃的實施效果和預計目標相差較大。2004年，這些省域居民點及工礦用地合計880萬hm2，比1996年增長78萬hm2，超出規劃設想9.6%。與建設用地的快速增長恰恰相反，耕地和牧草地規模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬hm2和75萬hm2，低于規劃設想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達到規劃要求。同時，未利用地開發也未達到規劃要求，按照上輪規劃設想，到2004年末開發未利用地291萬hm2，而實際上僅僅完成了40萬hm2，不足規劃設想的14%。
4 省域土地利用總體規劃實施差異的成因分析
分析上輪省域土地利用總體規劃的實施狀況差異，主要集中在以下方面：
4.1 退耕還林（草）政策的實施導致我國西部和西北部地區耕地大量減少
1998年我國長江、松花江、嫩江特大洪災后，我國“積極推行封山育林，對過度開墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開試點，并于2002年在全國25個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團全面啟動，我國的北部、西部和西北部地區正是這次退耕還林（草）工作的重點地區。
1999-2004年間全國大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現為由東往西逐步增大的趨勢。這6年間，“黑滇線”以西的12個省域，由耕地轉為林地和牧草地的面積分別為329萬hm2和106萬hm2，合計達435萬hm2，共占該地域同期耕地減少總規模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達96.3%和95.8%。
4.2 社會經濟的快速發展推動了建設用地的迅速擴張，加大了耕地規模的減少
在上輪規劃實施的“九五”和“十五”時期，全國平均經濟增長速度分別達到8.3%和9.5%，高出規劃設想0.3和2.5個百分點，受社會經濟快速發展的影響，建設用地規模也不斷增長。據統計，2004年GDP總量排在全國前10位的省份，其1996-2004年居民點及工礦用地增長占全國總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達44%。進一步對省域的居民點及工礦用地狀態偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總人口增量分別進行相關分析，發現居民點及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關性（見表2），表明經濟發展是導致居民點及工礦用地與規劃預計目標產生偏差的最主要原因。
與建設用地的快速擴張相對應，社會經濟快速發展地區的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區共有30.9%的耕地減少是由于建設占用造成的，高出全國平均水平75%，其中上海市高達73.9%，福建和江蘇也分別達到57.2%和47.6%。
4.3 土地開發力度與規劃預期差距大，耕地補充規模偏小
按照上輪規劃的要求，應通過土地的開發整理復墾，保證耕地總量的動態平衡，然而，在規劃實施期間，這項要求并沒有完全得到落實，全國未利用地的規劃實施偏離度將近6%，土地開發力度不足，僅上海和新疆兩地達到了規劃要求，其余省域的未利用地開發規模均低于規劃目標，耕地補充規模嚴重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。
4.4 土地利用年度計劃的適時調整也對土地利用規劃的實施帶來一定的影響
土地利用總體規劃的規劃期一般為15-20年，雖然在編制規劃時，編制者會對未來社會經濟的發展變化進行考慮，但由于規劃期限長，并且缺乏更具實際指導意義的近期規劃，往往導致規劃設想與近期內的社會經濟發展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計劃執行中，需要對土地利用規劃進行相應的調整，這在一定程度上影響了規劃的實施。
對比分析1997-2004年實際下達給各省域的農用地轉用指標和規劃預計的建設用地新增規模，可以發現，共有23個省域的轉用指標低于規劃預計增量，其余8個省域則超出了規劃設想；在偏離幅度上，僅有5個省域的偏離幅度在10%以內，有一半的省域偏離幅度超過30%。進一步分析歷年建設占用耕地指標與規劃預計的新增建設占用耕地規模之間的差異，只有6個省域的占用耕地指標沒有超出規劃設想，其余省域全部突破規劃控制目標，土地利用年度計劃與土地利用規劃之間存在一定的差距。
5 結 語
本文對1997-2004年各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異性進行評價，發現：①耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界西優東劣。③居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區交通運輸用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國的南北兩端。在此基礎上，通過對6種用地類型的狀態偏離度進行聚類分析，將全國31個省域分為四個類型，從而反映各自規劃實施的主要特點。進一步分析表明，退耕還林（草）政策的實施、社會經濟的快速發展、未利用地開發力度不足以及土地利用年度計劃的適時調整是造成各省域土地利用總體規劃實施差異的主要原因。
上述研究提供的啟示在于：在中國這樣一個區域差異巨大的地域范圍內開展土地利用總體規劃編制，必須要開展分區研究，針對不同區域的土地利用和社會經濟發展特點，因地制宜地制定規劃目標和管制措施。而且，要加強土地利用規劃體系及其相應技術體系的建設，強調近期規劃的編制和執行，密切近遠期規劃之間以及規劃與土地利用年度計劃之間的聯系，加大規劃的執行和監管力度，真正將規劃落到實處。
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關鍵詞：總體規劃 城市用地 存在問題 解決辦法
一、土地利用規劃與城市規劃的關系
（一）土地利用規劃與城市規劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規劃的區域范圍之內，有待于開發、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規劃法中所規定的城市區域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規劃法律依據、指導思想、理論依據上有矛盾之處，給社會主義建設的發展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側重、互為彌補
從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規劃與城市規劃都是區域規劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規劃的立足點是一個地區乃至一個國家的遠景發展和統籌發展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續發展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張
現在我國建設用地規劃把人均建設用地指數作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規劃中的城市用地顯得很重要，現代化城市的建設和發展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規劃往往只是從城市的建設和發展出發，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規劃對城市用地規劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態環境造成了破壞。
二、總體規劃中的城市用地存在問題
（一）發展定位不當
因為土地利用總體規劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規劃的立足點是追求城市的現代化發展，一般情況下會為了城市的發展，想盡辦法調動區域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉一體化建設用地的規劃管理有不良的影響，它使城鄉一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發展、人口資源增長、城鄉流動等因素，根據城鄉一體化的發展目標，能提出建設性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業基地，那是工業革命時代的標志，近代以來，城市的發展就往往和工業聯系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯想到工業基地。
然而，城市不能局限于發展工業，還有更多的功能，現代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發達的地方，土地利用總體規劃中的城市用地規劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發，城市朝著片面的方向發展，將導致資源浪費和行業發展缺陷，不利于社會的發展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續發展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規定：“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”
把可持續發展的理念運用到土地利用總體規劃中的城市用地規劃，就是注重提高土地規劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發展和社會的整體發展，注重土地資源的可持續利用。在發展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續利用和良性循環為目的，增長經濟、開發資源要和協調發展、環境保護齊步進行。
（二）資源保護與發展優先并重
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優先發展經濟是不可取的做法。
要兼顧優先發展和保護資源，正確處理城市發展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規劃要和土地利用的總體規劃大方向上一致。在土地利用總體規劃發揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規劃城市建設用地，環境開發、資源利用、把市場需求、保護治理要統一發展。
（三）各類規劃管理部門協作
城市規劃部門和土地管理部門應該加強業務上的互通有無和日常工作上的協調合作，既保證發展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規劃的制定人員應當充分考慮，使規劃能夠充分反映現代化城市的發展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協調和調整應該以土地利用總體規劃為標準；城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規劃制定的用地規模的項目，要以總體規劃為標準。各部門協調工作，共同努力，才能建設節約型社會，促進社會快速發展。
參考文獻
關鍵詞：土地；規劃；問題
中圖分類號： F301 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-22-05-1
1 上一輪柳河縣土地利用總體規劃（1997～2010）執行情況
1.1 上輪規劃主要指標
柳河縣土地利用總體規劃（1997～2010）是1998年經吉林省人民政府批準后實施的。規劃中確定的耕地保有量是63773.18公頃，其中基本農田面積是55286.7公頃，耕地減少量是775公頃，建設占用指標是117公頃，補充耕地量是1135公頃。
1.2 主要指標執行情況
從上一輪規劃實施到2006年末，全縣耕地總面積為63788.83公頃，略高于規劃確定的耕地保有量，其中基本農田面積仍為55286.7公頃，保證了基本農田數量不減少，質量不降低；1997～2006年全縣耕地減少量為576.67公頃，其中建設占用耕地279.49公頃；共補充耕地1133.94公頃。另外，柳河縣建設占用耕地量已遠遠突破了規劃時確定的建設占用耕地指標。
1.3 規劃執行中存在的主要問題
從以上數據上來看，全縣耕地保有量和基本農田數量均在規劃范圍內，耕地減少量也沒有突破規劃，補充耕地量也基本達到規劃確定的數量。但是，建設占用一項卻遠遠高于規劃確定的數量。建設占用的279.49公頃耕地中，僅營白公路、通梅一級公路、柳新線水泥路占地就總計205.15公頃，其他建設占地為74.34公頃。
在上一輪規劃實施過程中也發現了不少問題，主要是對全縣的經濟發展和城市建設以及農村經濟的快速發展預測不足，前瞻性不夠，使原規劃形成一些先天不足；各部門配合與溝通較少、基礎資料不詳、調查研究不夠，基礎工作不扎實。
2 新一輪柳河縣土地利用總體規劃（2006～2020）修編工作情況
2.1 規劃修編前期工作情況
按照上級要求，柳河縣專門成立了土地利用總體規劃修編領導小組，為規劃修編及前期工作撥付了專項經費，組織了全縣各鄉（鎮）及相關部門開展了“四查清四對照”工作，對上一輪規劃實施到現在的各類用地情況進行了深入細致的調查，為進行上一輪規劃實施評價工作提供了基礎數據。同時，對各行業、各部門在新一輪規劃期間的重點建設項目及各類用地情況進行了調查統計，完成了規劃修編前期工作調研和數據的匯總工作。
2.2 規劃修編工作進展情況
按照上級要求科學分配全縣各項用地指標。本輪規劃修編的基期是2005年，近期為2010年，遠期到2020年。根據柳河縣區域發展模式的選擇，在地域空間上，強化各級中心鎮的極點作用，提高次級交通線路等級，擴大干線交通與縣域的接觸面，形成“點――軸――面”聯動發展的空間結構。
柳河縣現有一個百強鎮――柳河鎮和一個經濟強鎮――三源浦鎮，這兩個鄉（鎮）地理位置也比較重要，工業集中區位于柳河鎮境內，空港服務區位于三源浦境內和一級路沿線，所以指標分配重點也主要是這兩個鄉（鎮）。
基本農田調整情況。一是基本農田現狀。截止到2005年，柳河縣基本農田保護面積為55286.7公頃，新一輪規劃上級給全縣的基本農田指標為55452.05公頃，另外，在此基礎上市局要求柳河縣再增加600公頃基本農田作為今后補劃基本農田用。二是基本農田局部調整。全縣可調整不超過20%的基本農田，主要思路是：柳河鎮伊通河北作為建設預留地，將此處基本農田調出，通梅一級路沿線經濟走廊500米內的基本農田原則上調出，做到調整后的基本農田保護面積不低于上級下達的保護指標，且質量等別有所提高、集中連片程度有所提高。
3 柳河縣土地利用總體規劃大綱編制方法
3.1 全國規劃大綱通過后，對各相關部門和各鄉（鎮）進行了多次調研和征求意見
2008年10月28日國土資源部召開電視電話會議后，縣政府又結合二次調查，要求國土資源局對各部門及各鄉（鎮）在新一輪規劃開展前進行了一次詳細調研，內容包括規劃期內各部門用地打算、各鄉（鎮）近期和遠期用地打算。
2009年末，規劃大綱初稿形成后，又將規劃大綱中分配給鄉（鎮）的各項指標下發到各鄉（鎮），國土所向鄉（鎮）主要領導進行了匯報，并按指標進行了落位，同時結合二調基本農田上圖工作，確定了各鄉（鎮）基本農田的分布和落位。
2010年，由主管縣長帶隊，由國土局、建設局、發改局、林業局、農業局、水利局、柳河鎮人民政府、工業集中區負責同志參加，下到實地進行了調研，各部門對柳河鎮中心城發展規劃提出了寶貴意見。
3.2 規劃大綱各項指標分配情況
關鍵詞 土地利用總體規劃；規劃成果管理；規劃輔助審查；ArcGIS
中圖分類號TU99 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2013）83-0033-02
0引言
土地利用總體規劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的依據。目前全省各縣區新一輪土地利用總體規劃基本通過省政府批準，批準后的土地利用規劃數據庫是國土資源“一張圖”核心數據庫之一，是農用地轉用、土地征收、城鄉建設用地增減掛鉤試點項目、農村土地整治項目等行政審批事項的依據?；贕IS技術開發土地利用規劃信息系統能夠對土地行政審批事項進行科學合理的規劃審查，及時了解與掌握土地利用變化數量和空間分布規律，對于保持耕地總量和土地持續利用具有十分重要的意義。
1 系統業務需求
土地利用總體規劃系統開發的主要目標為管理新一輪土地利用總體規劃修編成果以及規劃修編成果在規劃實施過程中的日常應用。土地利用總體規劃修編成果主要包括規劃大綱、規劃文本、規劃圖件和規劃數據庫等內容，規劃系統能夠將規劃修編成果入庫、查詢、調閱、打印輸出等功能。規劃實施業務主要包括土地利用年度計劃管理、征轉用地審批、農村土地整治等。農用地轉用和土地征收審批、農村土地整治在空間布局上都需要符合土地利用總體規劃，在規劃系統中需要以規劃矢量數據為基礎對征轉用地審批和農村土地整治進行審查。
2 系統開發及應用環境
3 系統主要功能
3.2.1文檔資料管理
文檔資料管理功能主要進行文檔的管理，包括土地利用總體規劃文本、圖件等各類規劃文檔，可實現對各類文檔的存檔，調閱，更新及打印輸出。
3.2.2規劃報表管理
系統支持根據選擇的行政區代碼，輸出當前行政級別對應的各類報表。
3.2.3查詢統計分析
數據查詢分析統計模塊包括數據查詢、統計、分析三個模塊，在這兩個模塊里提供用戶通過多種方式實現交互式信息查詢，并且對查詢結果可按要求的格式進行統計輸出。
3.2.4成果數據輸出
成果數據輸出支持矢量數據導出，子庫導出和匯總成果數據包輸出。
3.3制圖輸出
規劃成果管理菜單下的功能主要是對規劃成果中的矢量數據、文檔資料、圖件、報表、元數據以及成果包進行管理。制圖輸出的主要功能界面如圖3所示。
3.3.1符號管理器
系統擁有完整的符號管理系統，支持多種多樣的圖式符號庫，它包含了編制各種不同類型地圖所需要的大量圖例符號和相關要素，可以提供用戶編制符號相應標準或規范的地圖。
3.3.2專題圖圖層信息配置
系統提供省、市、縣、鄉四級圖件的標準配置，包括圖層組成，圖層顯示順序，圖層的渲染字段及所使用的渲染符號庫；修改現有圖件的信息，添加或刪除圖層，改變顯示順序等。
3.3.3行政區及任意區域出圖
3.3.4打印輸出
將各種專題圖件輸出為常見的圖件格式，并將圖件保存到數據庫中，支持各種專題圖件的打印參數設置，打印預覽和打印。
3.4規劃輔助審查
3.4.1導入地塊
根據項目編號、項目名稱、項目時間、項目所在行政區及經手人信息把項目地塊導入數據庫中進行分析，系統支持dwg、dxf、shp格式數據導入分析。
3.4.2審查分析
系統提供對項目地塊進行建設用地管制區、土地利用功能分區（土地用途區）、農村土地整治是否符合規劃分析，分析結果以報表體現存儲。
3.5系統維護管理
系統維護管理的主要功能包括系統用戶權限管理、數據字典字典設置、備份還原、元數據庫管理等。
3.6系統常用工具
常用工具菜單下的功能主要是用于輔助系統操作的，包括數據庫工具、數據交換工具、查詢分析工具及其他輔助工具。
4 結論
系統實現了省、市、縣各級規劃數據存儲、管理、查詢、更新、以及成果應用的一體化管理，為土地規劃管理的現代化提供輔助支持和必要工具，該系統的應用提高了規劃審查的效率，提高了全省各級土地利用規劃部門的管理水平，使全省土地管理更加規范化、科學化。
參考文獻
關鍵詞 環境影響評價；土地利用總體規劃；生態系統服務功能
中圖分類號 F304．6
文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104（2007）03-0045-05
隨著《中華人民共和國環境影響評價法》及其配套法規的頒布實施，土地利用規劃的環境影響評價（以下簡稱“環評”）成為當前規劃環評的研究熱點之一。在新一輪土地利用總體規劃修編過程中開展環評，分析、預測和評估規劃實施后可能造成的環境影響，為決策者提供必要的環境信息，是進一步提高土地利用總體規劃科學性、促進環境與發展綜合決策的重要途徑，也是滿足法律要求、構建資源節約型與環境友好型社會的必要手段。
土地利用總體規劃綜合性較強，其核心內容為確定或調整土地利用結構和用地布局。生態方面的影響是土地利用總體規劃環評考慮的重點，主要表現為土地利用宏觀結構調整與布局以及土地開發整理復墾等活動對區域生態系統的影響。然而，由于當前規劃環評的理論方法體系仍不完善以及中宏觀尺度土地利用與生態環境相互作用的基礎研究不足，使很多土地利用總體規劃環評工作的實際效果不盡理想。以土地利用/土地覆蓋變化（LUCC）研究為代表的土地利用變化的環境效應研究，多是從微觀、小流域或長時間尺度等角度考慮土地利用/覆蓋變化對氣候、土壤、水文及不同尺度生態系統的影響[1]，較難應用于中宏觀、較短時間尺度的土地利用總體規劃環評。規劃環評中常用的一些定性方法（如核查表法）雖然在環境影響識別時可操作性較強，但在預測、評估復雜宏觀的生態環境影響方面效果并不理想，因為單純定性的結果不能很好地反映環境影響的程度，往往使評價結論缺乏應有的說服力。
作為生態學前沿課題之一的生態系統服務功能價值評估，可以定量反映區域土地利用變化對生態系統的綜合影響。本文在應用生態系統服務已有研究成果的基礎上，對生態系統服務功能價值評估在土地利用總體規劃環評中
的應用進行了探討，旨在為土地利用總體規劃環評中定量地考慮生態環境影響提供一種思路。
1 生態系統服務功能價值估算的研究概況
生態系統服務功能可以理解為生態系統與生態過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環境條件與效用[2]，國內外學者對其功能的分類至今還未形成共識，如Daily[2]、Costanza等[3]、歐陽志云[4]等均有不同看法，近年來，生態系統服務功能的研究取得了諸多成果，如對生態系統服務功能價值的劃分[4]，對某種生態系統類型服務功能的價值評估[5]，對不同類型或尺度區域的生態系統服務功能的價值評估[6～7]等。
如何解決現實的生態問題是當前生態系統服務研究的熱點，特別是生態系統服務功能價值評估為規劃、決策和管理提供定量依據方面的研究引起了國內學者的廣泛關注，如彭建等[8]利用土地利用變更調查資料和TM影像，研究了2000年深圳市的生態系統服務功能價值，為城市生態管理提出了有益建議；于書霞等[9]以生態系統服務功能價值為評價指標，對吉林省生態省建設中土地利用政策的環境影響進行了定量的分析，并針對政策實施引起的負面環境影響提出了改善的建議。可見，生態系統服務功能價值評估作為生態學的前沿課題之一，其研究著眼點正從單純的自然科學領域向著為滿足社會對生態學的需求過渡。因此，規劃環評的方法體系對于生態系統服務功能價值評估的吸納，開辟了生態系統服務功能研究的新領域，更重要的是為土地利用總體規劃環評工作提供了有益的工具。
2 生態系統服務功能價值評估在土地利用總體規劃環評中的應用
1969年確立環境影響評價制度的美國《國家環境政策法案》明確規定，該法案旨在促進人與自然的和諧，努力預防和消除對環境和生物圈的危害。要求政府部門用系統的、人文和自然等多學科綜合的方法來分析決策可能對環境的影響，使決策在考慮經濟和技術因素的同時，對當前尚不能量化的環境價值給與恰當的評估(nepa.gov/nepa/regs/nepa/nepaeqia.htm)。幾十年來，環境影響評價正是遵循這些核心思想發展起來的。從這點上看，生態系統服務功能價值評估有必要成為土地利用總體規劃環評理論和方法體系中的重要組成部分。
土地利用總體規劃環評要對規劃實施前后土地利用變化的生態效益進行估計，而生態系統服務功能價值核算是正確評價土地生態效益的重要基礎。土地利用總體規劃是以確定或調整土地利用結構和用地布局為核心的宏觀戰略措施，其實施將引起區域內各種土地利用類型數量和空間位置的變化，進而影響土地生態系統所提供服務的能力。長期以來，由于土地利用的生態效益難以度量和貨幣化，人們往往更看重單純或狹義的經濟價值，而忽視了土地的生態服務功能、代際公平等外在于市場的價值[10]，如何更好地體現人與自然和諧的宗旨，全面、客觀地考察土地利用變化的生態價值損益，為決策提供更加充分、科學的依據，是當前土地利用總體規劃環評的一個重要任務。生態系統服務功能價值評估能綜合評估土地利用變化對生態系統的影響，其評估結果將以對策和建議的形式反饋給規劃決策者，從而促進土地利用總體規劃更好地發揮社會、經濟和環境的綜合協調作用。
同時規劃環評作為一種實踐性很強的專門技術，綜合性與可操作性是其選擇評價工具的重要原則。生態系統服務功能價值以其指標的綜合性、定量化，以及與土地利用總體規劃的空間特點相適應性，可作為土地利用總體規劃環評的一項定量化指標，這種定量的評價結果對于形象地反映土地利用的生態效益具有積極意義。
基于生態系統服務功能價值評估的土地利用總體規劃環評主要包含以下工作內容：首先，根據規劃所確定的土地利用目標，對規劃實施前后區域內土地利用方式的變化情況進行分析。其次，以生態系統服務功能價值為指標，核算并比較土地利用變化引起的生態系統服務功能價值變化量。第三，根據實際需要及已獲得的數據，可以核算區域生態系統服務功能總價值量變化，也可重點核算某一類用地類型（如農用地、水域等）變化的生態系統服務功能價值量變化。綜合評價。根據生態系統服務功能價值量的計算結果分析規劃目標的環境合理性，比較各規劃方案的環境可行性，并針對顯著的負面影響提出補償或減緩措施。
3 案例研究
選取上一輪土地利用總體規劃中的一個城市層面的規劃――《武漢市土地利用總體規劃（1997～2010年）》(digitalwuhan.省略 /articleshow.asp?NewsId=1923)（以下簡稱“《規劃》”）中土地利用結構調整目標為評價對象，探討生態系統服務功能價值評估在土地利用總體規劃環評中的應用。
3.1 研究方法
3.1.1 土地利用數據獲取方法
依照《規劃》將評價區域劃分為耕地、園地、林地、牧草地、水面、建設用地、未利用地等土地利用類型。土地利用現狀數據和變化數據均源于《規劃》。
3.1.2 動態度
土地利用類型動態度(K)反映了研究區一定時間范圍內某種土地利用類型的數量變化情況。
式中：Ua、Ub分別為研究初期及研究末期某一種土地利用類型的數量；T為研究時段，當T的時段設定為年時，K值就是該研究區某種土地利用類型年變化率。
3.1.3 生態系統服務功能的價值核算方法
對生態系統服務功能的價值進行核算時，供選擇的方法有市場價值法、替代市場法、防護費用法、恢復費用法、補償價值法、生產功能法、造林成本及碳稅法等[11]。Costanza等[3]和謝高地等[12]的方法模型近年來得到了國內學者的廣泛應用。Costanza等[3]將生態系統的功能歸為17類，綜合應用多種評估技術方法對每種生物群落單位面積提供的生態系統服務價值進行估算，然后乘以該生物群落在地球上的總面積，相加后得到地球上所有生態系統服務價值總和。這一研究成果為后續研究提供了重要的理論參考和研究空間。謝高地等[12]參考了Costanza等[3]的理論，并針對其不足（如對耕地價值估計過低、對濕地估計偏高等），結合我國的具體情況，建立了中國不同陸地生態系統單位面積生態服務價值[12]（見表1），將表1中不同土地利用類型各項功能服務價值加和得到生態系統服務價值系數（見表2）。本文亦參考上述兩項研究成果，按照公式（2）和表2中的參數，對《規劃》實施前后研究區土地利用結構數量變化引發的生態系統服務功能價值變化量進行計算。
其中：ESV是研究區生態系統服務功能總價值（元）；Pi為單位面積上土地利用類型i的生態系統服務功能價值（元/hm2）；Ai為研究區內土地利用類型i的面積（hm2）。
3.2 結果與分析
3.2.1 土地利用結構數量變化分析
各種土地利用類型面積、變化率和動態度見表3。對比1996年現狀與2010年規劃目標值可見，土地利用變化的總體趨勢是：園地、林地和建設用地面積將增加；耕地、水面和未利用地面積均有所減少；牧草地的面積沒有變化。其中，建設用地面積增加最多，達到12 417.9 hm2，其次是林地，增加11 495.9 hm2；園地增加幅度最大，達到20．04%；未利用地減少面積最多，達到22 507.3 hm2，幅度為34.77%。土地利用動態度的總體情況是：園地面積增加的速度最快，其次是林地；未利用地面積減少的速度最快，其次是耕地。從土地利用構成來看，耕地和水面仍是2010年研究區主要的土地利用類型。
3.2.2 土地利用結構變化引起的生態系統服務功能價值的變化
按照公式（2）和表2、3計算出研究區不同土地類型生態系統服務功能總價值（見表4）。1996年土地生態系統服務總價值為109.93億元；2010年將達到112.06億元，相當于1996年研究區國民生產總值782.13億元的14.33%。規劃目標年較規劃基準年的生態系統服務總價值增加了2.13億元，增加幅度為1.94%。生態價值的總增加量2.34億元中，林地的增加價值最多，占94.78%；生態價值的總減少量0.21億元中，耕地減少的生態價值損失量占主導地位，為95.27%。但由于林地生態系統單位面積價值高，林地面積增加幅度較大，彌補了耕地和水面減少造成的總體生態系統服務價值的下降。由于缺乏對鹽堿地和建筑用地等相關研究信息，以及未利用地中各類用地結構的變化數據，該估算結果是對研究區生態系統服務功能價值的保守估計。
3.2.3 生態環境影響的綜合評價
總體上看，《規劃》中土地利用結構調整目標對于保護區域土地生態系統服務功能具有積極的意義，特別是林地的增加對于提高整個區域生態系統服務價值具有顯著的作用。不過，耕地和水面生態系統服務功能價值均出現了不同程度的下降，社會用地的增長是重要原因，《規劃》中應加強科學技術手段在區域土地管理開發中的作用，完善對城鎮建設、交通等用地的科學管理和監督措施，以促進土地資源的合理開發、集約利用及土地生態系統的保護。
4 結 論
通過案例分析可以發現，生態系統服務功能價值評估在土地利用總體規劃環評中的應用具有很多優勢，主要包括：把土地利用的生態效益轉化為簡單易懂的貨幣形式，表3 研究區各土地利用類型面積變化和動態度
Tab.3 Change in area of different landuse types and their dynamic degrees of research area
土地利用類型1996年2010年面積(hm2)比重(%)面積( hm2)比重(%)
為決策者提供了直觀的生態信息，是將生態價值納入土地利用規劃決策的重要途徑。生態系統服務功能價值可作為一項量化指標，對土地利用總體規劃目標及規劃方案的生態效益進行綜合評估。核算比較簡單（依據已有的研究成果），有助于節省規劃環評的時間和資源。
當然，生態系統服務功能價值評估在土地利用總體規劃環評中的應用還需要在研究和實踐中加以完善和深入，特別是核算過程中有關參數的確定，需要不斷吸取生態系統服務功能的基礎研究成果，例如對未利用地和建設用地等服務功能價值系數的進一步認識；綜合生物量、空間位置及時間變化等多重因素來確定的各種土地利用類型單位面積生態系統服務功能價值等。目前在沒有更精準和統一的核算參數的情況下，我們使用該方法的重點應放在對于規劃基準年和規劃目標年在生態系統服務功能價值變化量的核算上，并將此作為評估土地利用目標的環境合理性以及比較和選擇環境友好性規劃方案的重要參考。在未來的研究中有如下幾方面值得關注：加強生態系統服務功能價值參數的研究，特別是與土地利用總體規劃的空間層次、土地生態系統分類及其特點相結合，建立不同區域生態系統服務功能價值參數的基礎數據庫，為規劃環評工作提供便利。還可以嘗試將生態系統服務功能價值評估與“3S”技術相結合，對土地利用空間布局變化的生態環境影響進行預測和判斷，而不僅僅局限于對土地利用結構數量變化的生態環境影響進行分析。將生態系統服務功能價值納入土地利用總體規劃環評的評價指標體系，可以應用于國家、省、市等不同空間層面的土地利用總體規劃環評，如冉圣宏等學者已經針對基于生態服務價值的全國土地利用變化環境影響評價進行了有關的探索[13]?？傊?，生態系統服務功能價值評估的引進，實現了土地利用總體規劃環評方法體系從定性到定量的綜合集成，推進了以生態學為基礎的土地利用規劃的科學決策，對于土地利用總體規劃環評的發展、完善具有重要的理論意義和應用價值。
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Application of Ecosystem Services Evaluation in Environmental
Impact Assessment on Landuse Master Planning
TANG Tao ZHU Tan XU He WANG Zhe GUO Liang YANG Fan
(Institute of Environmental Science and Engineering, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract Environmental Impact Assessment Law of the People's Republic of China (EIA Law) was approved in 2003. According to the EIA law, the Environmental Impact Assessment for Plans (PEIA) should be implemented in the landuse planning sector. PEIA is a useful tool for developing an environmentallyfriendly landuse master plan. The effective, systematic and universal methodology of PEIA on landuse master planning is still not developed, which is one of the most significant obstacles for its application in practice. This paper aims to introduce a new approach to assess the significant effect on the ecosystem resulted from the implementation of landuse master plan by using the changes of ecosystem services value (ESV) as one of the assessment indexes. Taking Wuhan city for instance, the authors discussed the methodology of applying the Ecosystem Services Evaluation in the PEIA of landuse master planning. Results show that the proposed landuse master plan of Wuhan city is generally environmentallyfeasible from the ecosystem protection perspectives, while the expansion of construction land should be strictly controlled. The Ecosystem Services Evaluation was considered to be a synthetic and quantitative method for the PEIA on landuse master planning, and some aspects of the application such as the identification of the ESV parameters should be improved in the further studies.
關鍵詞：城市規劃；土地；土地利用規劃；協調
一、城市規劃與土地利用總體規劃的關系
1、二者之間的聯系
城市規劃與土地利用總體規劃都是國民生產建設的重要基礎，城市規劃的核心是為了城市建設發展而提出的，土地利用總體規劃則是以土地的合理利用為核心的，二者都注重對土地資源的優化利用，強調土地的基礎性，從宏觀到微觀層面，都對土地結構、資源進行綜合的調整、配置，總體而言，城市規劃互相聯系，相互補充，二者在土地規劃的目標上是一致的，都是為了促進社會經濟、建設的發展，不同的是城市規劃的發展主要范圍在城市，而土地利用總體規劃的范圍是區域性的，城市規劃根據城市的規模、功能、特點、發展方向確定，而土地利用總體規劃設計到轄區范圍內的土地綜合開發、利用、保護、整治等。由此可見，城市規劃需要在土地利用總體規劃的具體標準的指導下，結合城市的環境、性質等，明確城市規劃的內容與要求，而土地利用總體規劃也要考慮到城市發展空間的需求。
2、二者之間存在的矛盾
近年來，我國城鎮化進程加快，對土地利用的需求不斷增大，城市規劃與土地利用總體規劃的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、沖突的地方，不僅影響了城市建設的總體效率和質量，也不利于土地資源的合理利用。目前，我國城市規劃主要是根據城市范圍內經濟與社會發展的計劃來利用土地，這一規劃所依據的法律法規主要是《中華人民共和國城市規劃法》，而土地利用總體規劃則是從區域土地資源特點、功能及耕地保護等層面對土地的利用做出規劃，這一規劃主要依據的法律是《土地管理法》，雖然二者的法律地位相同，但是側重的內容不同，采取的規劃方法、統計的數據也存在較大的差別，在數據處理上缺少銜接性，尤其是在農村耕地日漸減少、污染加劇的情況下，土地利用總體規劃更強調從農村土地保護的角度來制定規劃，而城市發展則要求拓寬城市發展空間，對土地的要求較高。由此可見，城市規劃要求最大限度地實現土地的空間功能，而土地利用總體規劃則偏向于對建設用地總量的控制。城市規劃與土地總體利用規劃的矛盾，不僅體現在法律依據、指導思想的不同，還體現在執行、行政上的不同，城市規劃有地方政府根據地方經濟發展要求制定的，體現了地方意志，而土地總體利用規劃則是根據中央對土地利用的總體規劃實施的，這也導致了在實際的規劃執行中，城市規劃與土地總體利用規劃存在不協調、甚至矛盾的地方。
二、城市規劃與土地利用總體規劃的協調
1、法規體系的協調
由于城市規劃與土地利用總體規劃的法律依據上存在差異，因此，應從法律上進行恰當的修改，調整，使《城市規劃法》與《土地管理法》相互協調，補充，如在《城市規劃法》中適當地增加對土地資源保護開發、合理控制的內容，加強對城市有償使用土地的規劃管理，在《土地管理法》中也可以加入社會公眾參與、責任的條款，讓社會公眾、行政主體更加積極地參與到土地的合理利用及保護中，體現城市文明發展對土地利用的意義。同時，還可以結合我國區域及城市發展實際，加強區域性的土地規劃法律法規體系的建立，促進城市規劃與土地利用總體規劃的協調互補。
將我國現有的城市總體規劃、土地利用總體規劃與空間規劃法規體系相協調，
2、行政體系的協調
城市規劃與土地利用總體規劃在行政管轄部門、管轄范圍上需要根據規劃的總體目標、規劃實施的模式，進行科學、有效的創建、協調。為此，可以從中央一級建立統籌規劃的行政管理機構，或結合建設、交通、城市規劃、環境、土地資源等部門，以省、市、縣（鄉）逐級進行規劃管理，省級及以下的管理機構需要接受上級行政規劃部門的監督、檢查與考核，由此，以統一的管理機構，結合區域規劃的實際，以整體性、科學性、協調性為原則，促進城市規劃與土地利用總體規劃發展的一致性。另外，還要建立公眾性的規劃委員會，引入人民代表、工程師、規劃師、建筑師、開發商等公眾作為規劃委員的成員，實施對土地規劃的監督，在增強公眾對土地規劃參與積極性的同時，也有助于防止城市規劃、土地利用總體規劃行政管理上的效率低下，腐敗等問題。
3、編制體系的協調
土地利用總體規劃對城市規劃具有指導作用，城市規劃師對土地利用總體規劃的從屬與內容。雖然二者的側重點不同，但是在規劃的編制中，應以相互補充的依據為基礎，使二者相互促進，共同為現代社會文明及土地資源的合理利用奠定堅實的基礎。
在編制城市規劃的過程中，應明確土地利用總體規劃的指導價值，根據土地利用總體規劃確定土地利用結構、內容等，進一步解決城市土地供需之間的矛盾。在城市規劃中，還應加強對鄉鎮、村莊、產業園區、開發區等區域范圍內的規劃，引導不同類型的功能區域能夠對交通、基礎設施、風景園區、重點保護區、生態園區、工業園區等踐行合理的土地建設控制要求，為土地利用總體規劃中的空間分布、建設指標設置提供一定的依據。
在土地利用總體規劃編制中，除了對土地進行全面、具體的分析、研究外，還應該適當地結合城市建設發展方向及實際，補充城鎮用地結構、功能，對城市土地規劃提供更加切實的指導。使城市規劃能夠根據土地利用總體規劃中所提出的標準進行科學的設定。在編制上二者還應明確各自的重點，避免重復或矛盾。
4、運作體系的協調
城市規劃與土地利用總體規劃都是區域規劃中必不可少的內容，為了促進區域范圍內人與自然、經濟與社會的和諧發展，應以區域規劃為協調運作的平臺，在加強自身規劃質量的同時，遵循國家、區域、公眾的利益，積極溝通、合作，使規劃的各項要求能夠得到最大程度的實施，在二者運行過程中，管理部門、職能機構應本著發展區域社會、經濟的目標，在合理利用、珍惜、保護土地的基礎上，促進人、生態、城鄉的協調發展。
三、結論
綜上所述，城市規劃與土地利用總體規劃本雖然在法律依據、編制性質、內容、運行體系上存在不同之處，在具體的規定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目標是一致的，為了促進二者的協調，充分發揮二者在現代社會中的互相補充、促進的作用，應從法規體系、行政體系、編制體系及運行體系上進行全面、深入的協調，以更好地發揮土地利用總體規劃的指導作用，使城市規劃更加科學、細致，進而推動我國社會、經濟、生態、文化等各方面的發展。
參考文獻：
關鍵詞：土地總體規劃；城市規劃；兩規不協調
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A文章編號：
隨著土地利用總體規劃的推進，在我國規劃學術界出現了許多爭議性的問題，而其中極具代表性的問題就是城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調問題(以下簡稱兩規協調)。個人認為，在兩規不協調的諸多問題中首先要解決就是規劃功能定位不清的問題，他們之間沒有的明確相互關系，這與其在規劃體系中的作用與地位有關。究其本質原因就是我國規劃體系缺位，沒有明確規劃之間的相互關系。本文就兩規協調問題解決措施和方法提出個人的一些觀點看法。
一、兩規協調中存在的問題
1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定，協調城市規劃和土地利用總體規劃的相互關系。也就是從那時起，在我國學術界和實務界開始有兩規協調問題的研究和討論。許多學者提出了自己的意見和建議，在總體上認為，兩規是具有相同之處的，主要表現在其法律依據組織領導和規劃審批方面。但是兩規的規劃范圍和兩規的規劃思路是不同的。土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的建設占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標，以供給制約和引導需求，重在控制，這種控制是剛性的。而在城市總體規劃編制時，則不同于前者，它不是依照上級下達的規劃控制指標，城市的發展思路和城市規模，是依據城市的社會、經濟、地理、資源、人文背景等多個人因素綜合分析而建立的。在市場經濟的條件下，根據城市發展的客觀規律，設計出城市發展目標和發展規模的計劃，滿足需求，重在發展。換句話說，土地利用總體規劃屬有控制規劃，而城市規劃屬無控制規劃。此外，兩規在城市建設用地范圍和兩規中人口統計口徑不一致，導致兩規中關于城市人口規模的內涵存在很大的差異，前者明顯大于后者，直接影響根據人口規模計算的城市用地面積。
為了解決兩規協調問題，我國其他政府部門也參與此項研究，針對構建中國規劃體系的問題，提出了相關的解決方法和途徑。國家建設部也提出城鄉規劃的建議，主要包括有全國城鎮體系規劃、城市規劃、省域城鎮體系規劃、鄉鎮規劃、風景名勝區規劃、歷史文化名城規劃等。國務院城鄉規劃行政主管部門作為全國的城鄉規劃工作的主管。國土資源部強調土地利用總體規劃作為土地利用領域中統籌社會、經濟、環境過程的基本規劃，一切其他各項規劃均應當向土地利用總體規劃看齊，用地規模與布局要做好與土地利用總體規劃的銜接。
二、兩規協調宏觀層面：上端規劃功能缺位
兩規不協調宏觀層面上的重要原因是上端規劃功能缺位的問題。上端規劃功能缺位具體指規劃體系中區域規劃功能缺位和上一級土地利用總體規劃功能缺位。兩規協調是土地規劃工作需要的，由于兩個規劃出于不同的目的和任務，導致其目標、任務、內容和編制思路有很大的無法統一協調的差異。要從根本上解決這種差異，這就要求上一級規劃充分發揮對下一級規劃的綜合協調功能和作用。建設用地指標是兩規協調的焦點問題，上一級土地利用總體規劃分配確定的這些指標，“建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標?！鄙弦患壨恋乩每傮w規劃對下一級土地利用總體規劃的剛性約束，因此想要協調這之間的矛盾，就要在上一級土地利用總體規劃的框架內進行協調解決。從這一方面來看，城市總體規劃與土地利用總體規劃之間是局部與整體的關系。但從經濟發展方面來看，區域經濟發展是以城市的發展為依托的，在經濟發展過程中城市是區域經濟中心，對土地利用總體規劃具有重要的指導作用。而且土地利用總體規劃的編制是以城鎮體系規劃和城市總體規劃的成果作為重要依據的，二者本應是相互促進的關系的，在城鎮用地規模與布局上緊密協調。兩規協調宏觀層面上就是上端規劃功能補缺，具體來講，就是要開展區域規劃或國土規劃，做好社會經濟發展、生態環境保護與土地資源合理配置三者之間的協調工作，為下端規劃編制和實施提供科學依據。
三、兩規協調微觀層面：建設用地規模
建設用地規模作為兩規協調的重點。目前，在我國無論土地利用總體規劃還是城市總體規劃，本著 “以人定地”的方式，即依人口規模和人均建設用地測算建設用地規模。在兩規協調過程中，要求在統計規范人口和建設用地時統一口徑。在進行人口統計時，兩規協調時應當采用相同的城鎮人口、常住人口和流動人口統計數。
而建設用地作為兩規協調中的焦點問題，則要求統一建設用地尤其城市建設用地的概念。還有工業用地、綠地和道路廣場用地，其發展特性主要受產業結構、交通需求、經濟增長和自然生態等的影響更大，這類用地規模應考慮產業類型和產業結構對用地需求特性，采用分組控制加以確定。
結論：
從宏觀層面上講，兩規協調要依據我國的基本國情建立健全規劃體系，開展區域規劃工作，在區域層次上協調安排土地利用與工業化、城市化之間相互關系。從微觀層面上講，解決兩規之間不同的地方，主要針對解決人口和建設用地的統計口徑的問題。發展與保護是辨證統一的關系。只有通過走發展的道路才能增強國力和提高人民生活水平，而保護也是為了能夠持續發展。城市規劃是以發展為主要特征的，不過在進行規劃工作時要注意優化發展方式，以低代價求發展，發展模式中要注意尋求低占地的發展，走集約利用土地的道路；土地利用規劃是以保護為特征的，但也改變過去的消極保護模式，要進行主動保護，本著“一要吃飯，二要建設，三要保護環境”的土地利用方針，研究在發展中求保護，在保護中求發展的策略，。
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