發(fā)布時間：2023-10-26 11:28:59
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【關(guān)鍵詞】政府投資項目；代建制管理模式；投資控制體系；分離運作；代建收費標準
政府投資是整個社會投資的重要組成部分，主要是指以政府為主體，對資源直接進行配置的投資行為，對于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公益性設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進社會經(jīng)濟的快速發(fā)展都具有極其重要的作用。我國各級政府一直以來對直接投資項目采用單一的“財政投資，政府管理”的管理模式，這樣的管理模式基本上都是在一個系統(tǒng)中完成投資、建設(shè)、管理、使用等過程，極易出現(xiàn)各環(huán)節(jié)責任模糊，利益不清的問題。為此提出了代建制管理模式，政府投資項目實施代建制管理模式具有一定的優(yōu)勢，但是在實際管理過程中也容易出現(xiàn)一些問題，下面筆者對政府投資項目代建制管理提出了幾點自己的看法。
一、政府投資項目代建制管理的重要作用
代建制管理模式主要是指政府選擇具有較高資質(zhì)的項目管理公司擔任項目代建人，由項目管理公司全權(quán)負責整個項目組織管理工作，這樣就可以確保政府投資項目中投資、管理、使用等各環(huán)節(jié)的相互獨立，通過“他人”的專業(yè)化、市場化、社會化控制和管理實現(xiàn)項目管理目標，提高項目的投資效益。具體而言，政府投資項目代建制管理的重要作用具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）制定了科學、有效的投資控制體系
項目代建制管理模式下，每個工程項目建設(shè)階段都屬于一個統(tǒng)一的整體，通過投資限額制建立一套科學的投資控制體系。政府投資主管部門從制定項目建議書、研究投資機會階段就開始控制項目，進行項目的可行性研究時，前期公司會根據(jù)國家出具的可行性研究報告深度論證項目的投資以及規(guī)模等，為計劃部門批復項目提供相應(yīng)的科學依據(jù)。項目設(shè)計過程中，設(shè)計單位會嚴格根據(jù)限額進行設(shè)計；項目施工過程中，代建單位會根據(jù)初步設(shè)計概算管理項目建設(shè)；竣工決算的過程中，仔細核算超出預期投資限額的部分，并且要求代建公司自己負責，如果決算比限額低，雙方可根據(jù)合約的比例進行分配。這種投資控制體系可以大大提高政府投資項目的投資控制效率。
（二）使政府投資項目各階段分離運作
政府投資項目實施代建制管理主要是在建設(shè)期間，分離出建設(shè)單位的職責，取而代之的是專業(yè)化程度更高的項目管理公司或者其他的建設(shè)單位，這樣就可以很好地解決以往管理模式中責任主體模糊、責任不明的弊端，通過合同的方式可以明確規(guī)定建設(shè)管理者、出資者以及使用方等各方主體的權(quán)利、責任以及義務(wù)。同時，項目代建制管理模式可以切斷項目建設(shè)方和使用方的利益關(guān)系，使用方可以不用直接參與到項目建設(shè)后，審計部門、財政部門等相關(guān)的政府部門會監(jiān)督投資項目的具體實施過程中，這樣就可以形成有效的約束和激勵機制，嚴格控制項目的預期目標，提高項目管理水平。
（三）有助于高效整合資源，提高項目實際管理水平
政府投資項目實施代建制管理模式，政府會以招標的方式選擇專業(yè)的項目投資建設(shè)管理機構(gòu)，這類機構(gòu)往往會有很多專業(yè)人員，積累了大量的項目建設(shè)管理經(jīng)驗，對于整個項目建設(shè)流程也比較熟悉。將投資項目委托給這種專業(yè)機構(gòu)，可以有效提高項目管理水平。而且使用單位也可以不用投入過多的時間和精力在繁瑣的項目管理業(yè)務(wù)中，可以更好地做好自己的本職工作。
（四）充分引入競爭機制
市場經(jīng)濟最突出的特征就是競爭，市場競爭遵循優(yōu)勝劣汰的原則，有利于促進社會的進一步發(fā)展。代建制管理模式下，項目投資方可以以招標的方式選擇最合適的代建單位，而代建單位也可以以招標方式選擇最合適的材料供應(yīng)商、設(shè)計單位、施工單位以及監(jiān)理單位等。經(jīng)過層層篩選，可以選擇出最有利于實現(xiàn)投資項目預期目標的項目建設(shè)參與主體，不僅有助于提高代建單位的管理水平，也有利于提高整個代建水平。
二、政府投資項目實施代建制管理模式中存在的主要問題
（一）代建單位的法律地位問題
實施政府投資項目的過程中，代建單位承擔項目法人的職能，這種情況以往的工程建設(shè)都沒有，因此在實踐的過程中可能關(guān)于代建單位履行職責相關(guān)的法律法規(guī)并不完善。換言之，國家的基本建設(shè)程序中并未在法律上充分明確代建單位的地位，這樣就不能得到各級政府以及相關(guān)建設(shè)管理部門的客觀支持和認可，在實際工作過程中可能會遇到很多困難和問題，尤其是辦理各種手續(xù)的過程中，可能有的部門不會承認建設(shè)單位的主體資格。
（二）代建單位培育的相關(guān)問題
國外發(fā)達國家已經(jīng)普遍實施代建制管理模式，將項目委托給專業(yè)化的項目管理公司全權(quán)負責管理，但是目前我國項目管理中并沒有普及代建制管理模式，代建單位在項目管理方面的經(jīng)驗也相對缺乏，項目管理水平和國外發(fā)達國家存在很大差距，因此很多業(yè)主都不愿意將項目委托給代建單位。建設(shè)部曾經(jīng)在《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》中明確提出的，企業(yè)項目管理體系以及組織機構(gòu)有待進一步完善，項目管理的計算機應(yīng)用水平相對低下，缺乏高素質(zhì)的優(yōu)秀項目管理人才，這些問題都不利于代建制管理模式的順利、高效開展。因此，非常有必要加強代建單位的培育。
（三）代建收費標準問題
1.1投資項目前期可行性研究工作有待進一步提升
一是部分單位貫徹執(zhí)行分公司投資項目管理制度不力，沒有做可行性研究；二是在項目前期管理上存在問題，對部分可行性研究報告的質(zhì)量管理，也沒有到位沒有實行有效監(jiān)督；三是沒有引入第三方評估機制，可行性研究報告的評估缺乏公正和公允性。正是由于可行性研究分析存在不足，對項目的各方面的研究和技術(shù)論證不夠，對項目的風險分析不足，導致了部分投資項目決策缺乏科學性。
1.2投資項目在整個建設(shè)期中的管理工作也有待加強
一是部分項目沒有真正實行市場化招標運作，導致了這些投資建設(shè)項目合同履行難以達標，項目進度、質(zhì)量得不到保證，工程事故時有發(fā)生，投資成本居高不下；二是部分投資建設(shè)項目施工與監(jiān)管沒到位，項目工程質(zhì)量沒達標，因?qū)Σ糠钟蜌饪碧介_發(fā)項目施工與監(jiān)管沒到位，工程質(zhì)量難以達標，項目投資效益沒有達到預期；三是有些施工單位為了獲取高額利潤，在施工中偷工減料，虛報工作量，私自變更交底工作量，執(zhí)行實施不到位，質(zhì)量不達標。四是監(jiān)管工作沒有完全到位，沒有對建設(shè)期全過程進行有效監(jiān)管。
2進一步提升油田企業(yè)投資項目管理能力的對策
2.1建立責權(quán)明確高效運行的投資項目管理模式
針對油田企業(yè)對投資建設(shè)項目管理政出多門，投資項目管理的責任主體不明確，各自為政、多頭管理，各負其責又不知誰最后負責，相應(yīng)職能部門管理職責不清、履行不到位、相互推諉甚至敷衍了事等方面存在的問題。建議成立重點投資建設(shè)項目聯(lián)合管理小組及“項目管理部”，對投資達到一定金額標準或投資風險特別高的重點項目，都應(yīng)該交由“項目管理部”統(tǒng)一管理，真正做到提高項目管理主體對投資項目管理的積極性，從而促進投資項目的規(guī)范化管理。
2.2建立和實施科學的投資決策程序和方法
建立和實施完整的符合客觀規(guī)律的科學的決策程序和方法，是實現(xiàn)投資決策科學化的必要條件和根本保障。一是在決策信息的收集、整理和分析方面。在做投資決策時必須就市場、技術(shù)現(xiàn)狀、人力資源等方面的情況加強調(diào)查研究，堅持實事求是，一切從客觀實際和存在的客觀條件出發(fā)，這樣才會使決策有充分的依據(jù)，才能做出真正有效的決策。二是擬訂多種被選決策方案。決策就是從多種可選方案中，選擇出最優(yōu)方案，可以這樣說．沒有選擇就沒有決策，因此擬訂預備多種被選決策方案是做出最優(yōu)決策的基礎(chǔ)。三是從多種被選方案中挑選最優(yōu)決策方案，經(jīng)過嚴肅認真比較、評價和論證，對備選方案的可行性、經(jīng)濟效果、作用意義的全面性、客觀性和真實性進行真實的認識，最終才有可能找到最優(yōu)和滿意方案。
2.3建立有效的投資項目決策責任體系
實施對投資項目科學有效的決策，建立高效的決策責任體系，是江漢油田分公司實現(xiàn)決策科學化的重要保證。一是構(gòu)建集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的投資決策機制。應(yīng)該由目前相對集權(quán)的投資決策體制逐步向集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的投資決策體制轉(zhuǎn)變，構(gòu)建集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的投資決策體制就是要求投資決策要去劃分層次。二是建立和完善對決策者的監(jiān)督機制。在將相對集權(quán)的投資決策體制逐步向集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的投資決策體制轉(zhuǎn)變的同時，我們應(yīng)該同時建立和完善對投資決策者和決策行為的監(jiān)督機制，使投資決策單位和決策者權(quán)力和責任有機地結(jié)臺起來，增強投資決策單位和決策者的責任感，減少決策失誤。
2.4以項目關(guān)鍵要素為抓手強化投資項目過程控制
關(guān)鍵詞:低油價時代；油田企業(yè)；投資項目
根據(jù)目前的現(xiàn)狀來看，在原油的價格方面，有了非常大的改變，跌破了大部分石化企業(yè)能夠接受的底線。原油材料的成本大量上漲，使得投資企業(yè)的利潤逐漸降低，不僅不能從中獲得高的利潤，還反而會使得投資深陷其中，無法挽回，從而造成大的經(jīng)濟損失。由此可見，改進油價時代油田企業(yè)投資項目的管理方法和降低投資風險，都顯得非常重要，只有促進投資項目的管理方法，才能夠保障投資項目的有效性[1]。
1項目管理中存在的主要問題
(1)對管理工作的認識不足因為相關(guān)投資的管理部門對投資項目管理工作的重要性認識不足，所以導致部分的企業(yè)認為項目中的審批程序只是一種形式，并沒有注重其審批程序，只是為了應(yīng)對審批而走的過場，太過于形式化。而且項目建議書的內(nèi)容與實際的情況不符，缺乏嚴謹?shù)膽B(tài)度，從而出現(xiàn)管理工作不規(guī)范的現(xiàn)象，這樣便降低了項目管理的有效率[2]。(2)投資效益意識不夠濃厚在油田企業(yè)投資項目管理中，存在著投資效益意識不夠濃厚，效益低的現(xiàn)象。人人皆知，油田企業(yè)是國有企業(yè)，它是保證國家能源供應(yīng)的重要因素，承擔著非常大的社會責任。在高價油時，有的為了達到更好的業(yè)績表現(xiàn)，忽視了生產(chǎn)效益的標準，這便對其投資的利潤以及現(xiàn)金的成本有一定的影響，便會降低企業(yè)投資今后的固定成本和企業(yè)今后的投資效益。所以相關(guān)項目的管理人員應(yīng)該對其存在的投資問題起到大的重視。(3)管理方式較疏漏目前的項目管理方式比較疏漏，工作的管理質(zhì)量需要大量的提升。在油田企業(yè)投資項目中，投資項目的管理直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展效率及生存，油田企業(yè)的項目管理方式部分都較粗糙，存在著初審不規(guī)范、相關(guān)報告不嚴謹?shù)葐栴}。比如很多的企業(yè)單位對項目投資都進行的是粗略估算，導致得到的數(shù)據(jù)不夠精確，在后期的項目估算中通常會超出預算，然后又增加資金，從而使得整個項目的成本大量的提升。還有部分的企業(yè)單位對投資項目的管理審核做得不夠嚴謹，沒有專業(yè)的管理人員對其進行完善，審核的方式也不夠嚴格，使得整個審核形式都形同虛設(shè)，沒有按照規(guī)定進行初審，導致管理質(zhì)量從中得不到提升，因此存在著投資預算不準確、功能過剩等不好現(xiàn)象[3]。
2低油價時代油田企業(yè)投資項目的管理方法
(1)加強宣傳力度在油田企業(yè)投資項目中，需要不斷的加強項目管理的宣傳力度，從而進一步的提升管理人員對其管理工作的深度認識，積極有效地創(chuàng)造良好的專業(yè)氛圍。根據(jù)各級各層對投資項目的管理要求來開展相關(guān)的專題培訓，以此提高項目投資決策的成功率以及工作有效率，使得企業(yè)獲得最大的經(jīng)濟效益。(2)建立管控機制建立起有效的管控機制，降低油價波動所帶來的一些損失，要直觀理性地看待油價波動，在低油價時期時，不得隨意的評價油價，要客觀地分析低油價時期的發(fā)展趨勢，充分考慮低油價時期所可能面臨的經(jīng)營風險，努力保持好油田企業(yè)的產(chǎn)量穩(wěn)定性。油田企業(yè)的相關(guān)部門應(yīng)該注重原油行業(yè)的發(fā)展趨勢，積極的采取相應(yīng)措施，努力地減少油田波動所帶來的不良影響。(3)明確管理責任明確油田企業(yè)投資項目的管理責任，強化項目管理方案的可行性，有效地實施單位預審、油田初審以及總部審批的相關(guān)審查制度。在油田審查過程中，預審結(jié)果是主要的前置條件，在企業(yè)沒有完成項目預審的情況下，不可進入下一個工作環(huán)節(jié)。方案的審查需要重點防止出現(xiàn)能力富余、設(shè)計的標準過高、功能過剩的現(xiàn)象，要著重的提高項目管理的實用性及經(jīng)濟性，切實的落實管理制度，使得管理人員明確的了解自身的管理責任[4]。
3結(jié)語
在低油價時期，必須要有一定的效益，油田企業(yè)才能穩(wěn)定的生存，在油田企業(yè)投資項目的管理過程中，低油價對其提出了更高的要求。綜上所述，本文主要針對低油價時代油田企業(yè)投資項目管理中存在的問題及應(yīng)對方法做了簡單闡述，從而得出，在我國油價的波動變化下，想要使得油田企業(yè)能夠正確地把握好投資方向及管理效率，只有通過更加扎實有效的管理制度，才能夠使得油田企業(yè)真正的轉(zhuǎn)變發(fā)展趨勢，從而獲得低成本的投資方式[5]。
參考文獻：
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根據(jù)全國煙草行業(yè)20__年整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作會議和國煙辦〔20__〕135號、324號文件的總體部署，我公司按照9月20號全國煙草系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資專項檢查電視電話會議和《關(guān)于煙草系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資專項檢查工作安排的通知》（國煙辦綜〔20__〕372號）的具體要求，在認真組織企業(yè)有關(guān)單位學習文件的同時，積極深入地開展了我省企業(yè)固定資產(chǎn)投資專項檢查的自查工作，現(xiàn)將我省自查情況報告如下：
一、我公司及所屬企業(yè)固定資產(chǎn)投資管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況
1、固定資產(chǎn)投資管理制度建設(shè)情[！]況
____工業(yè)公司成立于20__年9月。根據(jù)國家局關(guān)于進一步加強對煙草行業(yè)重大投資管理要求，我公司于當年9月，成立了公司投資管理委員會（*煙工〔20__〕87號），主要負責公司所屬企業(yè)重大投資項目的審議和決定，并相繼制定了《____工業(yè)公司投資委員會工作職責》（*煙工〔20__〕159號）。20__年7月，為了加強煙草制品生產(chǎn)企業(yè)投資項目及非煙草制品投資項目管理，按照國家局有關(guān)規(guī)范要求，制定下發(fā)了《____工業(yè)公司關(guān)于煙草制品生產(chǎn)企業(yè)投資項目審批管理辦法》（*煙工〔20__〕185號）、《____工業(yè)公司關(guān)于非煙草制品投資項目內(nèi)部審批管理規(guī)定》（*煙工〔20__〕186號）。
20__年12月，____工業(yè)公司完成合并重組后，為進一步加強投資管理體制建設(shè)，規(guī)范投資決策程序，強化監(jiān)管機制，先后制定下發(fā)了《____工業(yè)公司對外事務(wù)印章使用規(guī)定（暫行）》（*煙工〔20__〕344號）、《____工業(yè)公司投資管理委員會工作規(guī)則（暫行）》、《____工業(yè)公司投資項目管理規(guī)定（暫行）》（*煙工〔20__〕194號）、《關(guān)于加強基建技改投資項目規(guī)范管理工作的通知》（*煙工〔20__〕216號）和《____工業(yè)公司固定資產(chǎn)投資審計實施辦法》（*煙工[20__]361號），進一步明確了工業(yè)公司及其所屬企業(yè)投資管理的權(quán)限、程序、操作過程以及必備的文件附件等。同時，所屬企業(yè)按照省公司的要求，相應(yīng)制訂了一系列的管理制度（詳見企業(yè)附件）。
2、固定資產(chǎn)投資項目管理制度執(zhí)行及監(jiān)管情況
（1）嚴格項目程序管理。
為了進一步規(guī)范投資程序，我公司明確了省工業(yè)公司作為全省工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)投資管理主體，公司綜合計劃部作為固定資產(chǎn)投資管理的具體責任部門。公司所屬各企業(yè)基建、技改部門受企業(yè)和工業(yè)公司綜合計劃部雙重領(lǐng)導，業(yè)務(wù)主要以工業(yè)公司綜合計劃部垂直管理為主，公司及所屬企業(yè)的固定資產(chǎn)投資管理必須在綜合計劃部的具體管理和指導下進行。
所屬企業(yè)上報的固定資產(chǎn)投資項目，按需要進行企業(yè)論證，并經(jīng)企業(yè)投資管理委員會討論通過后，以文件的形式上報省工業(yè)公司。工業(yè)公司按照國家局批準的權(quán)限和要求，對于重大投資項目申請，組織專家論證后上報國家局，一般項目需要組織技術(shù)論證，經(jīng)公司投資管理委員會討論同意，上報公司總經(jīng)理辦公會議或總經(jīng)理批準后執(zhí)行。
（2）做好項目審批備案
根據(jù)我公司投資項目管理制度，對于企業(yè)權(quán)限范圍內(nèi)的投資項目，公司要求所屬企業(yè)嚴格按照項目管理的要求，在企業(yè)進行備案，由省公司負責進行抽查。對于省公司批準的項目，由省公司進行檔案管理。同時，為了進一步強化我省的投資項目檔案管理，我們和北京五洲工程設(shè)計院聯(lián)合開發(fā)了“____工業(yè)公司投資項目管理信息系統(tǒng)”，進行具體的監(jiān)管工作。有關(guān)建設(shè)項目按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[20__]20號）、《__省企業(yè)投資項目備案暫行辦法》（蘇政發(fā)[20__]38號）以及地方政府關(guān)于投資項目備案暫行辦法的要求，做好了地方政府備案工作。
（3）執(zhí)行項目的審計和監(jiān)督制度
在《____工業(yè)公司固定資產(chǎn)投資審計實施辦法》中，首先對固定資產(chǎn)投資項目進行分級管理、合理授權(quán)，明確實施項目權(quán)限。第二，為加強固定資產(chǎn)投資全過程管理，合理控制造價，明確了跟蹤審計和決算審計的內(nèi)容，將合同條款和工程進度、工程量、工程質(zhì)量考核相結(jié)合，嚴格控制付款進度。第三，為加強固定資產(chǎn)投資審計項目的管理，建立了相應(yīng)的考核制度，有效保證保證固定資產(chǎn)投資審計管理。這樣在項目執(zhí)行過程中，就形成了企業(yè)的審計部門、第三方審計、地方政府的紀律監(jiān)督部門相互牽制、相互制約的有效的內(nèi)部監(jiān)督制度體系。
二、我省固定資產(chǎn)投資專項檢查工作開展情況
根據(jù)國家局20__年全國煙草行業(yè)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作會議，和全國煙草行業(yè)發(fā)展計劃會議有關(guān)規(guī)范固定資產(chǎn)投資管理專項規(guī)定，我公司按照國煙辦〔20__〕135號文件中對固定資產(chǎn)投資管理專項檢查的要求，于20__年5月份組織了全省所屬企業(yè)固定資產(chǎn)投資的專項檢查活動。7月份，結(jié)合國家局下發(fā)324號文件《關(guān)于20__年加強工程投資項目管理監(jiān)督的
實施方案》，制定了我省有關(guān)在固定資產(chǎn)投資方面的貫徹文件，并按照要求進行了任務(wù)分解、責任到人，20__年8月底，我省所屬企業(yè)均基本完成了固定資產(chǎn)投資方面的自查工作。1、投資項目自查的過程和方法
20__年9月下旬，根據(jù)國家局全國煙草系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資專項檢查電視電話會議工作部署，和《關(guān)于煙草系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資專項檢查工作安排的通知》（國煙辦綜〔20__〕372號）要求，我公司組織了認真的傳達和學習，并按照電視電話會議和文件要求，在工業(yè)公司所屬企業(yè)自查的基礎(chǔ)上，由公司牽頭再次組織一次全面的檢查。
為更好的貫徹落實全國煙草行業(yè)整頓規(guī)范工作會議的要求，工業(yè)公司制定了《____工業(yè)公司關(guān)于貫徹落實整頓規(guī)范工作六個實施方案的工作意見》（*煙工〔20__〕268號文件），明確了各個方案的責任部門、工作內(nèi)容和完成時間。其中《關(guān)于20__年加強工程投資項目管理監(jiān)督的實施方案》由綜合計劃部牽頭組織，審計部、財務(wù)管理部、監(jiān)察部配合實施。各所屬單位根據(jù)《工作意見》的總體安排，制定了各自工作安排，并上報了工業(yè)公司。
20__年5月上中旬，工業(yè)公司組織固定資產(chǎn)投資項目檢查組，對全省公司系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資項目進行了專項檢查。
檢查方式主要是按照國家局、省公司近幾年審批的固定資產(chǎn)臺帳，查閱相關(guān)直屬單位固定資產(chǎn)投資管理各類項目的合同、標書、批復文件等相關(guān)資料，并進行了實地檢查。通過檢查摸清了公司所屬各單位近幾年的固定資產(chǎn)投資管理的基本情況。
2、加快項目管理信息系統(tǒng)實施工作
為了適應(yīng)我省固定資產(chǎn)投資項目的集中管理要求，我公司組織開發(fā)了“____工業(yè)投資項目管理信息系統(tǒng)”。系統(tǒng)管理主要分為兩個方面：一是今后凡屬于國家局（總公司）、工業(yè)公司批準的基建、技改項目從投資項目立項開始，必須將各類原始資料錄入“投資項目管理信息系統(tǒng)”，以便于國家局（總公司）和工業(yè)公司技術(shù)查詢和控制，對于沒有錄入系統(tǒng)的項目一律不予批復和實施。二是對于____工業(yè)公司成立以來（20__年9月）所有已完成的基建、技改項目，按照項目的實施順序，補充錄入，便于跟蹤項目實施，指導和協(xié)調(diào)項目的管理。目前，此項工作正在有條不紊的進行之中。
三、我省工業(yè)系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資項目的自查情況
1、全省工業(yè)系統(tǒng)累計完成投資自查情況
20__年1月1日至20__年6月30日，全省工業(yè)系統(tǒng)經(jīng)批準的項目總投資金額202169.06萬元，實際發(fā)生的投資金額160303.6萬元。
2、全省工業(yè)系統(tǒng)完成投資項目分類統(tǒng)計
20__年1月1日至20__年6月30日，全省累計完成投資項目
299個。其__機設(shè)備購置項目113個，基本建設(shè)項目23個，技術(shù)改造項目186個。
3、國家局批準的重點投資項目概況
（1）__卷煙廠重點技術(shù)改造項目執(zhí)行情況
__卷煙廠本期基建技改項目主要包括“十五”后期技術(shù)改造項目、制絲配套設(shè)備和物流系統(tǒng)技術(shù)改造項目、南廠區(qū)新建生產(chǎn)輔助綜合樓項目、煙草專用機械購置、澄城分廠煙草專用機械購置、澄城分廠制絲線技術(shù)改造項目等，上述項目分別由國煙計[20__]562號、[20__]874號、[20__]631號、[20__]876號、[20__]306號和*煙工[20__]302號文件批復。“十五”后期技術(shù)改造項目批復建筑面積39300㎡，批復投資18600萬元；制絲配套設(shè)備和物流系統(tǒng)技術(shù)改造項目批復投資19000萬元；南廠區(qū)生產(chǎn)輔助綜合樓項目批復建筑面積21000㎡，批復投資18680萬元（待建）。
（2）淮陰卷煙廠重點技術(shù)改造項目執(zhí)行情況
淮陰卷煙廠本期技術(shù)改造項目主要包括“十五”后期規(guī)劃調(diào)整項目、62畝土地搬遷工程、煙葉倉庫建設(shè)項目和其他相關(guān)配套工程，上述項目分別由國煙計[20__]183號文件、國煙計[20__]814號文件、國煙計[20__]178號文件和____工業(yè)公司相關(guān)文件批復。“十五”后期規(guī)劃調(diào)整項目批復建筑面積65000㎡，批復投資17500萬元。煙葉倉庫建設(shè)項目批復建筑面積5__0㎡，批復投資7700萬元。
（3）南京卷煙廠重點技術(shù)改造項目情況
南京卷煙廠現(xiàn)有制絲及卷接包車間受原設(shè)計限制，不能適應(yīng)制絲生產(chǎn)分組加工的需要。為進一步打造中式卷煙特色工藝，繼續(xù)保持“南京”品牌良好的發(fā)展態(tài)勢，根據(jù)南京市人民政府市長辦公會議紀要（20__年第15號），南京市政府提供300畝土地用于南京卷煙廠的技術(shù)改造工程。由于土地拆遷難度大、耗費時間長，經(jīng)南京市人民政府協(xié)調(diào)，需要按照拆遷進度支付300畝土地出讓金。如不及時按照拆遷進度繳納土地出讓金，南京卷煙廠將失去進行技術(shù)改造的空間。____工業(yè)公司根據(jù)拆遷進度分別批準南京卷煙廠支付土地出讓金987.84萬元、919.24萬元、823.2萬元。目前，土地拆遷事宜已接近尾聲，項目進入供地階段。
（4）格瑞公司投資項目情況
格瑞公司本期基建項目主要包括倉庫樓和浴室綜合樓項目，分別由*煙工[20__]165號（改工業(yè)備字[20__]0008號）和改投資備字[20__]0042號文件批復。倉庫樓批復建筑面積8000㎡，批復投資980萬元。浴室綜合樓項目批復建筑面積1300㎡，批復投資298萬元。項目實施過程規(guī)范，均已經(jīng)按規(guī)定向相關(guān)部門報批、備案。
（5）南通煙濾嘴有限責任公司投資項目情況
____工業(yè)公司以*煙工[20__]85號文批準南通煙濾嘴有限責任公司生產(chǎn)車間改造項目，批準投資520萬元；后南通煙濾嘴有限責任公司根據(jù)南通市環(huán)保局和南通市規(guī)劃局意見分別于06年11月20日和07年3月28日對初步設(shè)計進行了變更，申請增補費用480萬元，____工業(yè)公司論證后以*煙工[20__]235號予以批準。該項目于20__年1月開工，目前主體結(jié)構(gòu)已封頂，正在進行公用工程設(shè)備安裝工作，預計11月份投入使用。
四、我省在固定資產(chǎn)投資項目管理中存在問題及情況說明
按照國家局、省工業(yè)公司有關(guān)投資項目管理規(guī)定，在工業(yè)公司組織的檢查和企業(yè)自查中，主要發(fā)現(xiàn)了以下投資過程中的問題：
1、項目招標超前的問題
淮陰卷煙廠在國家局批準“十五”后期規(guī)劃項目后，因地方政府征用土地拆遷時間影響了總體規(guī)劃的實施，后根據(jù)拆遷后的情況結(jié)合企業(yè)的總體規(guī)劃要求，省公司以*煙工[20__]205號文件，上報了《關(guān)于上報____工業(yè)公司所屬淮陰卷煙廠“十一五”技術(shù)改造項目申請報告的
請示》。由于企業(yè)考慮到實施期間正值企業(yè)所在地淮安的雨季，以及部分項目整體性、連續(xù)性和相關(guān)性等方面的問題。先期對部分項目進行了招投標工作，并簽定了相關(guān)合同。在省公司5月份組織的專項自查中，及時發(fā)現(xiàn)并制止了該問題。省公司要求淮陰卷煙廠全面停止合同執(zhí)行，以國煙計[20__]183號文批復的17500萬元投資金額為準，不得再進行施工，等待國家局的批準文件。目前該項目投資全部停止，投資金額控制在國家局批準的17500萬元以內(nèi)。2、存在項目先期運作的問題。
20__年國家局以國煙計［20__］562號《關(guān)于__卷煙廠“十五”后期技術(shù)改造項目的批復》，批復了__卷煙廠“十五”后期技術(shù)改造工程。__卷煙廠在總體規(guī)劃項目的實施過程中，因考慮實施項目施工的優(yōu)化和項目報批時間，在實際施工中對高架庫物流系統(tǒng)、鍋爐房、部分附屬工程等部分建設(shè)內(nèi)容在沒獲得批準的情況下，先期進行了項目的招標和部分的實施，涉及的先期投入金額80萬元。為此，我公司向國家煙草專賣局轉(zhuǎn)報了__卷煙廠的檢討，得到了國家局領(lǐng)導的諒解，對配套項目及時給予了批復。
3、部分項目超支問題
__卷煙廠在實施國煙計［20__］562號《關(guān)于__卷煙廠“十五”后期技術(shù)改造項目的批復》項目中，由于先期對項目設(shè)計要求不高，后考慮到地質(zhì)條件復雜，防火、環(huán)保、節(jié)能要求提高，原材料價格上漲和設(shè)計變更等原因，造成了工程實際發(fā)生費用超出了預算批復投資額約3500萬元。雖然在在批復總投資15%以內(nèi)，但是在項目的報告中未做具體的匯報。
五、相關(guān)建議
1、加快出臺相應(yīng)的投資項目管理制度。
國家局組織進行的實施六個方案中，關(guān)于20__年加強工程投資項目管理監(jiān)督的實施方案，提出的《煙草行業(yè)投資項目招投標實施辦法》，目前尚未出臺，使得在對照檢查、制度修改等方面缺乏明確的執(zhí)行標準。
2、有關(guān)投資項目的建設(shè)標準不應(yīng)一刀切
對技改投資的建設(shè)標準方面，以企業(yè)年實際產(chǎn)量（年生產(chǎn)能力），職工人數(shù)等因素，劃定投資總額范圍，生產(chǎn)用房、輔助用房、辦公用房及附屬設(shè)施的建筑面積以及單位面積的施工標準，應(yīng)修改后出臺。但是應(yīng)考慮到各省的發(fā)展情況不一，地方建設(shè)相應(yīng)的要求不一，以及各省的發(fā)展要求等方面的問題，不宜規(guī)定過細、限制過死，具有一定的彈性，便于固定資產(chǎn)投資項目的實際操作。
3、建議國家局組織開發(fā)統(tǒng)一的固定資產(chǎn)投資項目管理信息系統(tǒng)
為規(guī)范煙草系統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資的管理流程，提高管理效率，增強管理透明度，建議國家局組織開發(fā)統(tǒng)一的固定資產(chǎn)投資項目管理信息系統(tǒng)，內(nèi)容主要包括：固定資產(chǎn)投資項目的招投標管理、投資項目的合同管理、投資項目的資金給付管理、投資項目的統(tǒng)計管理等。同時適當增加系統(tǒng)管理及數(shù)據(jù)錄入人員的數(shù)量。
4、建議在技改項目中對節(jié)能減排給予傾斜。
關(guān)鍵詞：政府投資項目；代建制；組織模式；項目管理；合同模式
中圖分類號：F282
文獻標識碼：B
文章編號：1008－0422(2012)02－0090－02
1、引言
政府投資項目主要是指政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目。政府投資項目代建制是改革帶來的新生事物，而我們的任務(wù)是在研究和實踐中針對代建制模式的特點來促進項目的合理運作。
2、代建制提出的背景
長久以來，我國政府投資項目采用自建制模式，即由建設(shè)單位臨時組建基建班子進行建設(shè)管理。基建班子通常由一些非專業(yè)人員組成，缺乏必要的技術(shù)經(jīng)濟知識和項目管理經(jīng)驗，再加上自建制模式下“投資、監(jiān)管、建設(shè)、使用”四位一體，因而造成“三超一拖”(超投資、超規(guī)模、超標準、拖工期)現(xiàn)象。
為轉(zhuǎn)變這種建設(shè)模式帶來的負面效應(yīng)。代建制改革應(yīng)運而生。2004年7月16日，國務(wù)院了《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)，進一步指出：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”
因此，政府投資項目代建制是指政府投資的非經(jīng)營性項目，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的企業(yè)，建設(shè)單位(使用單位)組織和管理項目的建設(shè)。
3、代建制組織模式的特點
政府代建項目從委托主體角度分析，其委托組織模式可分為二種形式。一種是政府職能部門直接委托代建單位進行管理，在政府單位和代建單位之間確立代建委托關(guān)系，雙方履行各自權(quán)利義務(wù)。還有一種是在政府職能單位下設(shè)立投資公司，再由投資公司設(shè)立項目公司，最后代建委托關(guān)系在該項目公司與代建單位之間確立。
如果從代建制委托的客體來看，代建制委托可以分為二類。一類是政府專設(shè)代建機構(gòu)模式。這是指在政府主管部門下面，設(shè)立政府性質(zhì)的代建制企業(yè)，統(tǒng)一負責本級政府所有的非經(jīng)營性投資項目的建設(shè)。還有一類是政府選定代建公司模式。即政府主管部門直接指定或采用公開招標的方式選擇項目管理公司，由該項目管理公司負責本級政府某個非經(jīng)營性投資項目的建設(shè)。
若從代建項目管理與各方的關(guān)系來看，代建單位受到政府委托單位和建設(shè)單位(使用單位)的監(jiān)督。另外，有些政府單位還通過招標等方式選擇投資監(jiān)理單位對代建單位進行投資監(jiān)控，財政評審機構(gòu)會對代建單位進行投資評審，而審計機構(gòu)對代建單位實行審計監(jiān)控。
4、代建制管理模式的特點
代建項目管理中，代建單位受政府部門委托，建設(shè)單位(使用單位)進行項目管理，建設(shè)單位將大量項目管理權(quán)限轉(zhuǎn)移給了代建單位。但是，代建單位并沒有完全具備作為建設(shè)單位的充分條件，它在項目管理中仍然受到嚴格監(jiān)督，諸如投資決策權(quán)和資金撥付權(quán)等一些重要權(quán)力均受到權(quán)限的嚴格限制。
管理范圍方面，建設(shè)單位的項目管理大體可分為前期策劃、規(guī)劃設(shè)計、組織實施、竣工收尾四個階段。全過程代建包括從決策立項直至保修結(jié)束，對于全過程代建而言，項目建議書已經(jīng)政府部門批復，其工作實質(zhì)上從組織可行性研究到項目收尾結(jié)束。根據(jù)項目需求，全過程項目代建又可以拆分為前期代建和實施代建二種類型。對于前期代建，其工作從組織可行性研究到規(guī)劃設(shè)計結(jié)束。而對于實施代建。其工作從實施階段直到項目竣工。相比而言，全過程代建可以確保工程開展的連貫性，更有利于項目管理目標的有效實現(xiàn)。
另外，代建制相對國際上通行的項目管理模式，其特色同樣可見一斑(見表1、表2)。
因此，不管是合同關(guān)系也好，還是管理范圍也好，我國推行的工程代建制與國際上定義的PMC模式最為相似。但我國的工程代建制僅適用于政府投資項目，而國際上的PMC模式則沒有這個限制條件。
如果單從實施階段的角度來看，代建制又與EPC模式類似。但是，EPC模式主要負責工程部分的具體實現(xiàn)。代建制模式從事的主要還是管理和協(xié)調(diào)的工作，并不去從事工程的實地建設(shè)。
5、代建制合同模式的特點
政府機構(gòu)選定代建單位之后，就需要與代建單位簽訂代建合同。目前，主要有三種類型的合同模式：①政府投資主管部門與代建單位簽訂代建合同。②政府投資主管部門確定代建單位后，由代建單位與使用單位簽訂代建合同。政府投資主管部門與代建單位、使用單位簽訂三方代建合同。
無疑，三方代建合同的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢最為明顯。一方面，合同規(guī)定了各方的權(quán)利、義務(wù)及責任，可以充分發(fā)揮三方當事人在工程建設(shè)中的積極性：另一方面，這類合同可以實現(xiàn)三方當事人的相互制約，構(gòu)成監(jiān)督管理體系的基礎(chǔ)。
6、基于代建制模式的要點問題探索
基于代建制模式有許多問題值得探討。①組織模式方面。在代建制向政府選定代建公司模式的轉(zhuǎn)變過程中，如何爭取類同于政府專設(shè)代建機構(gòu)作為政府人的管理協(xié)調(diào)優(yōu)勢便是一個問題。建議可制定多些配套的規(guī)章和制度來規(guī)范行業(yè)的工作標準。②管理模式方面。代建單位從合同關(guān)系來講類同于項目總承包。從其工作性質(zhì)來看是項目管理，這就存在代建單位有限注冊資本與大額履約保函之間的矛盾。因此保函金額以不超過投資總額的10％為宜，或以代建服務(wù)收費為基數(shù)計取，具體視代建單位的風險承擔能力和項目投資情況確定。③合同模式方面。目前各地代建合同文本尚未統(tǒng)一，在實際應(yīng)用中還有待完善深入，關(guān)于代建項目的執(zhí)行過程尚需要一定的細則以便三方遵守，并在專用條款中明確。
【關(guān)鍵詞】 代建制 取費模式 項目管理 激勵機制
一、引言
在我國經(jīng)濟的高速發(fā)展過程中，政府投資對經(jīng)濟增長的刺激效應(yīng)十分顯著，尤其在基本建設(shè)領(lǐng)域，政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施項目和社會公益項目等的投資數(shù)量與規(guī)模相當巨大。但傳統(tǒng)的“建設(shè)單位自營型”、“基建處型”、“臨時機構(gòu)型”和“工程指揮部型”等項目管理模式已明顯不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，“投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體的體制使得政府投資項目“三超”現(xiàn)象嚴重，投資效益低下，工程質(zhì)量不高，社會資源浪費，滋生。在此情況下，部分城市率先開始了對政府投資項目管理模式的改革與探索，代建制應(yīng)運而生。
代建制是我國政府投資項目管理制度的創(chuàng)新，它同時包含了政府投資體制和工程建設(shè)管理制度的創(chuàng)新。2004年7月國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號文）中明確提出，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交使用單位”。
代建制推行以來，工程項目的管理更趨專業(yè)化，“三超”現(xiàn)象得到控制，管理成本降低，遏制了權(quán)利尋租與腐敗問題。但實踐過程中代建制也暴露出一些問題，其中代建制的取費標準成為比較突出且亟待解決的問題之一。
二、現(xiàn)行代建制取費標準的不合理性
目前代建制的推行還處于初級階段，國家對于代建取費標準無統(tǒng)一規(guī)定，各地在實際操作中基本都是按照2004年《財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導意見》（財建〔2004〕300號文）的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行：代建管理費“按不高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標準嚴格核定，并計入項目建設(shè)成本”。其中，“建設(shè)單位管理費是指建設(shè)單位從項目開工之日起至辦理竣工財務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性質(zhì)的開支”。但是，在理論和實踐中，以建設(shè)單位管理費作為代建管理取費的標準和上限都是不合理的。
通過表1的對比可以看出，傳統(tǒng)的建設(shè)單位管理費和代建管理費在工作內(nèi)容、費用構(gòu)成和所承擔的責任風險方面都是不同的。若簡單地將代建行為理解為代建單位代替建設(shè)單位履行部分職責，而就此按照分蛋糕的方式將代建工作所對應(yīng)的部分建設(shè)單位管理費作為代建費用的話，就忽視了代建單位作為“以盈利為目的的企業(yè)法人”同事業(yè)單位兩者性質(zhì)上的區(qū)別，此計算方式下的代建費用既無法對代建單位在代建過程中的所有必要資源消耗予以補償，更沒有利潤、風險和稅金方面的考量。
另一方面，以建設(shè)單位管理費為上限使得代建管理取費標準過低。通過將建設(shè)單位管理費取費標準與我國現(xiàn)行的幾種專業(yè)服務(wù)及美國、德國的項目管理服務(wù)取費標準對比可以看出（見表2），建設(shè)單位管理費的費率明顯較低。對于成本和時間投入都相對較多、工作內(nèi)容與風險責任都相對較大的代建單位而言，如此低費率的收費標準遠低于其正常管理成本，不僅無法吸引高素質(zhì)人才、不利于代建單位的發(fā)展，更會對代建制的推行產(chǎn)生影響。
國家推行代建制的目的就是通過市場化的手段改革傳統(tǒng)政府投資項目管理模式，借助專業(yè)化的技術(shù)力量實現(xiàn)建設(shè)工程項目管理的提升。從等價交換的角度講，要獲得比原管理體制下更好的項目管理服務(wù)，就需付出比建設(shè)單位管理費更高的價格來購買服務(wù)。合理的代建管理費也將吸引更多優(yōu)秀的人才和企業(yè)進入代建行業(yè)，推動代建業(yè)的成長與發(fā)展。
三、代建制合理取費模式探析
如何科學合理地計算代建費一直是困擾我國工程咨詢業(yè)的難題。結(jié)合國內(nèi)外項目管理及咨詢服務(wù)的實踐，常見的計費方式有“工程造價百分比法”、“固定總價法”、“薪金乘以系數(shù)法”、“按時計算法”、“成本加利潤法”和“激勵制度”等。
1、工程造價百分比法
工程造價百分比法即按照工程項目工程投資總概算的某一百分比進行計費，如建設(shè)單位管理費。這種計費方法在我國應(yīng)用較多，操作簡便，但如何科學測算出合理的費率是其難點。
工程造價百分比法不適用于代建費的計算。如前所述，代建單位在項目前期就已經(jīng)介入，從工程概預算到竣工決算的確定都需經(jīng)過代建單位的認可。當代建費以工程總投資為計費基數(shù)時，節(jié)約投資勢必牽連到代建單位的經(jīng)濟利益，這將影響代建單位對投資控制、方案優(yōu)化的積極性，使其可能無法充分代表并維護業(yè)主方的利益。
2、固定總價法
固定總價法是由代建單位根據(jù)工作內(nèi)容、難度和風險等進行綜合分析后對交鑰匙工程測算出的代建管理服務(wù)費的閉口包干價，由固定總價和可調(diào)整新增加工作量而引起的管理費用增加部分組成。此種計費方式下業(yè)主方的風險較小，通常適用于有明確的項目目標及服務(wù)范圍、規(guī)模小、工期短、相對簡單的工程項目。
3、薪金乘以系數(shù)法
薪金乘以系數(shù)法，即按所有參與項目管理的工作人員的實際工資為基數(shù)乘以一個系數(shù)，該系數(shù)包括了公司的管理費和稅金、利潤等。此方法中工作人員數(shù)量及薪金標準較難確定，常用于項目前期服務(wù)，對項目目標、服務(wù)范圍沒有明確要求的情況下，在我國應(yīng)用尚不廣泛。
4、按時計算法
對一些管理類的咨詢項目常采用這種按時間收費的方式，比如，美國大型咨詢公司每小時收費約300―350美元，我國《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定》中高級專家的工日費用標準為1000―1200元。此方法多用于臨時性、短期的服務(wù)項目。
5、成本加利潤法
成本加利潤法中的成本即指項目管理單位在該工程所投入的全部管理成本，包括直接成本（人員工資、福利等）和間接費用（行政費、稅等），利潤（酬金）部分通常在合同確定前預先確定。此種計費方式可以使雙方風險分擔、利潤共享，在國外應(yīng)用較普遍，但實際操作中管理成本的確定是難點。
6、激勵制度
在我國各地試點過程中，為了對代建單位產(chǎn)生激勵，多采用將項目投資節(jié)余的一部分作為對代建單位的獎勵，例如浙江省規(guī)定，“按節(jié)余資金的10%―30%提取獎勵”。這樣代建單位的收益就由部分建設(shè)單位管理費和獎勵兩部分構(gòu)成。但是單純以投資節(jié)余分成的方式作為獎勵會帶來一定的負面影響，代建單位有可能為片面追求投資節(jié)余而降低工程質(zhì)量、忽視使用單位的合理需求。而且，從實踐結(jié)果看，代建單位基本享受不到投資節(jié)余的成果，無法參與分成的使用單位也會竭力將其辛苦爭取來的投資全部投入到項目中去。因此，將代建單位的收益與項目投資掛鉤的方式不妥。如果要采取激勵制度，則應(yīng)將項目管理的質(zhì)量、進度等與投資節(jié)余一并納入考核體系，同時，更多地采用非物質(zhì)獎勵的方法對代建單位予以鼓勵，培養(yǎng)更多高素質(zhì)的代建服務(wù)公司。
代建制是一種管理制度的創(chuàng)新，它不是一種具體的工程項目管理模式，代建制可以通過多種工程項目管理模式予以實施。通過對上述常用項目管理計費方式的比較分析，筆者認為，代建項目的取費模式應(yīng)是根據(jù)項目類型、內(nèi)容、風險的不同來選擇不同的計費方式，甚至是多種計費方式的組合。代建管理費的取費方式和標準宜更多地借用市場化的手段，依靠市場進行調(diào)節(jié)。同時為了避免惡性競爭，國家宜出臺相應(yīng)的配套政策，以政府指導價的形式確定代建取費的下限。
四、結(jié)束語
合理的代建取費不僅直接影響到代建單位的工作積極性和代建項目的管理質(zhì)量，更關(guān)系到代建市場的培育與發(fā)展，決定我國政府投資項目管理制度改革的成敗。目前我國的代建制探索尚處于起步階段，政策配套還不完善，過低的取費標準會影響代建行業(yè)的發(fā)展。我們應(yīng)放寬思路，在政府的監(jiān)管下充分借助市場的調(diào)節(jié)作用使代建管理費用更趨合理化，同時不拘泥于某種特定的計費方式，根據(jù)項目的特點，因時制宜、因事制宜地加以選擇，以促進代建管理服務(wù)市場更健康穩(wěn)定地向前發(fā)展。
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政府投資項目建設(shè)涉及公眾利益，事關(guān)政府形象。為進一步加強政府投資項目管理，建立決策科學、程序嚴密、運行規(guī)范、監(jiān)管嚴格的政府投資管理體制，根據(jù)《浙江省政府投資項目管理辦法》(省政府185號令)和《*市政府投資項目管理辦法》（市政府62號令），結(jié)合實際，提出以下意見。
一、進一步完善政府投資項目前期管理
嚴格立項審批。實行立項會審和設(shè)計方案招標制，立項審批工作由發(fā)展計劃行政主管部門負責，組織財政、國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門，根據(jù)上報項目情況，邀請相關(guān)專家參加，定期召開項目立項評審會。特別重大項目可單獨召開立項評審會。
加強概預算審查。政府投資項目概算審查由發(fā)展計劃行政主管部門負責，會同財政、國土和有關(guān)行業(yè)主管部門等評審后核定，發(fā)展計劃行政主管部門的主要領(lǐng)導為責任領(lǐng)導。施工圖預算（標底）審核由財政部門負責，聯(lián)合招投標行政監(jiān)管部門共同審核把關(guān)。建立健全概預算審查責任考核機制。
完善招投標制度。政府投資項目一律采用工程量清單方式進行招標，提供的工程量清單在對材料、器具及設(shè)備的價格原則上取消暫定價，由投標人自主報價一次確定，并作為價款結(jié)算的依據(jù)。未通過施工圖預算審查的項目不得組織招標。特殊項目需要招投標，但無工程量清單的，應(yīng)由建設(shè)單位的行政主管部門向同級政府書面請示。具有通用技術(shù)性能標準或招標人對技術(shù)性能沒有特殊要求的簡易工程，實行低價中標制度，并配套實行中標人履約擔保制度。規(guī)范投標人資格預審，制訂統(tǒng)一的資格預審辦法。完善專家評標工作制度，政府投資項目業(yè)主單位一般不參加評標委員會，評標專家全部從專家?guī)熘须S機抽取。業(yè)主單位確需參加評標委員會的，應(yīng)由建設(shè)單位的行政主管部門向同級政府書面請示。實行代建制的項目，代建單位一律不得派代表參加評標委員會。專家評標結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開，對出現(xiàn)三次以上非正常打分的專家評委，取消其專家評委資格。進一步加強對投標人和招標機構(gòu)的監(jiān)督管理，依法實施招投標市場準入管理制度。
二、進一步規(guī)范政府投資項目的變更審查
明確工程變更的審批責任。財政部門是工程變更審批工作的責任部門，財政部門主要領(lǐng)導是工程變更審批工作的責任領(lǐng)導。
規(guī)范工程變更的報批程序。政府投資項目建設(shè)中的工程變更要填寫統(tǒng)一的工程變更報批單，嚴格按程序報批。單項變更額在20萬元以下的工程變更，由項目行業(yè)主管部門審批，報財政部門備案；單項變更額在20萬元以上（含20萬元）的工程變更由財政部門審核后，報同級政府審批。對項目變更累計超出項目主管部門概算批復投資的，項目建設(shè)單位應(yīng)向原項目審批部門提出調(diào)整概算申請（含調(diào)整概算書），經(jīng)項目主管部門審核后，報同級政府審批。工程變更審查要在規(guī)范的前提下，力求高效。技術(shù)性的工程變更應(yīng)有專家評估意見。未經(jīng)審批的工程變更不得實施。
加大對違規(guī)變更的處罰力度。在工程結(jié)算、竣工決算和國家審計中，工程違規(guī)變更所涉資金不予撥付，已撥付的要予以追回，并追究相關(guān)責任人責任。
三、進一步加強政府投資項目的后續(xù)監(jiān)管
強化工程資金監(jiān)管和審計監(jiān)督。財政部門負責政府投資項目資金財務(wù)活動的管理和監(jiān)督，嚴格審核工程結(jié)算和竣工決算，公開招標確定委托審核的社會中介機構(gòu)，嚴格監(jiān)管工程建設(shè)中的資金使用情況，按工程建設(shè)進度及時撥付工程款，從嚴掌握工程管理費開支。審計部門依法對政府投資項目概算的執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督。政府投資項目審計要編制年度計劃，每年按時將審計計劃登報公告、公開招標確定協(xié)助審計的社會中介機構(gòu)、公布項目的決算審計結(jié)果，審計結(jié)果要及時報送同級政府及相關(guān)職能部門。對審計中發(fā)現(xiàn)的問題相關(guān)職能部門要相互協(xié)作配合，及時處理。工程結(jié)算、竣工決算和審計監(jiān)督要提高效率。竣工決算未經(jīng)審核審計的建設(shè)項目不得辦理竣工驗收手續(xù)。
嚴格竣工驗收標準。政府投資項目的竣工驗收要嚴格對照審批部門批準的項目建議書或可行性研究報告、初步設(shè)計、施工圖等相關(guān)文件實施。在工程質(zhì)量的核定、竣工決算完成后，政府投資項目按照工程規(guī)模大小和復雜程度，組成驗收委員會或驗收組進行綜合驗收。竣工驗收由發(fā)展計劃部門負責，驗收委員會或驗收組由行業(yè)主管部門、財政、國土、審計、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、規(guī)劃、消防、檔案等相關(guān)部門組成。專項竣工驗收要提高效率，能聯(lián)合組織的要聯(lián)合進行。
加大責任追究力度。行政監(jiān)察部門要全過程介入政府投資項目的監(jiān)督，對失職瀆職、、的有關(guān)部門、責任領(lǐng)導和責任人員，要按規(guī)定追究責任，真正把違規(guī)處罰和責任追究工作落到實處。
【關(guān)鍵詞】投資；項目前期；管理；審批制；核準制；備案制
隨著《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》深入貫徹，在投資項目管理中，落實了以人為本的科學發(fā)展觀，投資管理體制、理念和方法都不斷在轉(zhuǎn)變。在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立了企業(yè)在投資活動中的主體地位，落實企業(yè)投資自，誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險，政府和其他市場經(jīng)濟主體進行合理分工。因此，針對不同的投資主體，實行了不同的管理制度和方法，采用了不同的管理流程，采用了更加有效靈活的管理手段。本文對投資項目前期管理的改革內(nèi)容進行歸納整理。
一、項目前期管理制度和方法改革的主要內(nèi)容
1.逐步建立和規(guī)范針對不同性質(zhì)項目的三類項目管理制度：審批制、核準制和備案制。審批制是適用于政府投資的項目，使用財政性資金項目。核準制是適用于重大項目和限制類項目。備案制是適用于審批和核準目錄范圍的企業(yè)投資項目。其作用分別是：（1）審批制的作用是合理界定政府投資范圍、健全政府投資項目決策機制、規(guī)范政府投資管理、簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權(quán)限、加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式。（2）核準制的作用是維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷，外資項目還包括嚴格市場準入、管理資本項目、維護國家經(jīng)濟安全。備案制的作用是發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，落實企業(yè)投資自，確立企業(yè)在投資中的主體地位。
2.逐步由相對單一的項目決策模式向綜合化、多元化決策模式轉(zhuǎn)變。投資體制改革前的決策模式是不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府及有關(guān)部門審批。這是計劃經(jīng)濟體制的管理模式。投資體制改革后，采用了新的綜合化、多元化決策模式。明確了規(guī)劃對投資項目的指導和約束作用。明確了產(chǎn)業(yè)政策對投資項目的指導和約束作用。不僅決策依據(jù)多樣化，而且決策主體也多樣化。
3.進一步規(guī)范項目評價、項目評估、項目申請等工作的管理。國家發(fā)改委頒布了一系列關(guān)于實行規(guī)范化管理的文件。對核準項目申請報告、評估報告、外國政府貸款項目、外商投資項目、國際金融組織貸款項目的管理都進行了規(guī)范，涉及到內(nèi)容和深度的要求。咨詢工程師在編制可行性研究報告和項目申請報告時，要區(qū)分兩者的不同。
4.進一步明確項目前期管理的責任主體和職能劃分。按照現(xiàn)行的規(guī)定，發(fā)展改革委員會是政府投資主管部門，牽頭負責投資項目的前期管理工作，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)和統(tǒng)計等部門分兵把守，從不同的角度對投資項目進行必要的管理。
5.進一步明確項目前期管理的工作程序。在綜合化、多元化決策模式下，投資項目的前期管理責任主體呈現(xiàn)多元化，并且在項目決策過程中發(fā)揮著重要的作用。因此，投資項目決策的過程，也就面臨工作程序的先后流程問題。不同的項目在三類項目審批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有較大的差異，但規(guī)范化、程序化、標準化必是未來發(fā)展的趨勢。
二、投資項目前期管理的操作要點
2007年11月17日，國務(wù)院辦公廳了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》 （【2007】64），要求進一步加強和規(guī)范新開工項目的管理工作，以滿足加強和改善宏觀調(diào)控的需要。這一通知的精神，集中體現(xiàn)了2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布實施之后，國家關(guān)于投資項目前期管理的一系列制度、政策和方法，不斷深化改革的主要特征和要求，值得認真學習和深刻領(lǐng)會，以滿足未來投資項目申報和管理的需求。滿足投資項目新開工條件的過程，就是投資項目前期管理要求和完成項目申報的過程。
（一）投資項目獲準的所需條件
1.符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、土地供應(yīng)政策和市場準入標準；
2.已經(jīng)完成審批、核準或備案手續(xù)；
3.規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項目選址和布局必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，并依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)規(guī)劃許可手續(xù)；
4.需要申請使用土地的項目必須依法取得用地批準手續(xù)，并已經(jīng)簽訂國有土地有償使用合同或取得國有土地劃撥決定書；
5.已經(jīng)按照建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理、分級審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評價審批；
6.已經(jīng)按照規(guī)定完成固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查；
7.建設(shè)工程開工前，建設(shè)單位依照建筑法的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)取得施工許可證或者開工報告，并采取保證建設(shè)項目工程質(zhì)量安全的具體措施；
8.符合國家法律法規(guī)的其他相關(guān)要求。
（二）投資項目前期管理的聯(lián)動機制
各級發(fā)改委、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)和統(tǒng)計等部門要加強溝通，密切配合，明確工作程序和責任，建立新開工項目管理聯(lián)動機制，各相關(guān)部門各司其職，應(yīng)盡責任，依法行政。不同性質(zhì)的項目執(zhí)行不同的管理程序和申報流程。
