發(fā)布時間：2023-10-29 09:57:17
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關(guān)鍵詞：生命力；科學(xué)性；土地利用總體規(guī)劃修編；指標預(yù)測
規(guī)劃的生命力源于其科學(xué)性。規(guī)劃指標的預(yù)測直接影響到規(guī)劃方案的制定，關(guān)系到規(guī)劃方案的合理性。由于目前尚無全國統(tǒng)一的總體思路或技術(shù)體系，因此，就新一輪規(guī)劃修編中規(guī)劃指標預(yù)測進行初步探討。
一、 科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)
1、端正規(guī)劃理念
首先應(yīng)端正對規(guī)劃的認識，不應(yīng)寄希望于規(guī)劃預(yù)測能夠沒有偏差，關(guān)鍵是要及時發(fā)現(xiàn)、尋找原因、適當修正，從而更好發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用。其次要遵循理性發(fā)展理念，按照落實科學(xué)發(fā)展觀、做好“五個統(tǒng)籌”的要求，將規(guī)劃作為保證土地資源永續(xù)利用，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基本手段。
2、準確把握形勢
首先應(yīng)準確把握經(jīng)濟社會發(fā)展的基本態(tài)勢，為判斷土地供需形勢、制定土地利用戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。其實應(yīng)準確把握當前土地利用規(guī)劃加快走向規(guī)范化、成熟化的發(fā)展趨勢，例如定位由部門規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，內(nèi)容由側(cè)重資源保護向保障可持續(xù)發(fā)展的多目標轉(zhuǎn)變，方法由指標控制向空間控制型轉(zhuǎn)變，決策由領(lǐng)導(dǎo)控制型向空間控制型轉(zhuǎn)變，實施由目標導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變等。
3、統(tǒng)籌規(guī)劃目標
規(guī)劃編制的過程是多目標統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程。在制定規(guī)劃目標過程中必須樹立全局觀念、彈性觀念更新和動態(tài)觀念，必須緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，處理好發(fā)展與保護、當前與長遠、局部與整體、土地規(guī)劃與其他規(guī)劃等方面的關(guān)系。
4、扎實的基礎(chǔ)工作
準確、現(xiàn)勢的現(xiàn)狀基數(shù)是規(guī)劃科學(xué)預(yù)測的前提條件。客觀評價上輪規(guī)劃實施效果，特別是分析規(guī)劃目標的執(zhí)行情況，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，是改進規(guī)劃預(yù)測工作的基礎(chǔ)。深入研究土地利用中的熱點、難點問題，是增強規(guī)劃預(yù)測科學(xué)性、前瞻性和可操作性的重要依據(jù)。
5、適宜的方法選擇
首先是預(yù)測基本思路的確定，由于規(guī)劃的上次是實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置方案，因此應(yīng)當建立多約束多目標的預(yù)測體系。其次是具體預(yù)測方法的選擇，應(yīng)當結(jié)合實際情況選用適合的技術(shù)方法，同時選用恰當?shù)臉藴始皡?shù)。最后是預(yù)測方案的優(yōu)選，運用不同方法可以得出不同的預(yù)測方案，要最終確定規(guī)劃方案，必須經(jīng)過反復(fù)的部門協(xié)調(diào)、專家認證、上下銜接和公眾參與過程。
二、 預(yù)測的理論方法
預(yù)測是預(yù)先或事先的推測或估計，主要依據(jù)三個原則：一是源于事物發(fā)展變化規(guī)律連續(xù)性特征的慣性原則；二是源于事物之間具有普遍規(guī)律性特征的類推原則；三是源于事物之間普遍聯(lián)系性特征的相關(guān)原則。預(yù)測方法可分為定性預(yù)測、定量預(yù)測、組合預(yù)測以及其他方法。
1、 定性預(yù)測方法
定性預(yù)測方法，是根據(jù)掌握的歷史資料和直觀材料，運用知識經(jīng)驗和分析判斷能力，對未來市場需求的發(fā)展趨勢在性質(zhì)上或程度上進行預(yù)測的方法。其主要優(yōu)點是：簡便易行，易于普及和推廣。需要注意的是，因其缺乏客觀標準，往往受預(yù)測者經(jīng)驗、認識的局限，帶有一定的主觀片面生。常用方法包括個人見解法、集思廣義法、市場調(diào)查法、特爾菲法和主觀概率法等。
2、定量預(yù)測方法
定量預(yù)測方法，是利用歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)，選定若干指標，建立預(yù)測模型，對未來市場需求的發(fā)展趨勢在數(shù)量上予以估計。其主要優(yōu)點是：運用客觀指標和標準，可以大大降低主觀片面性。需要注意的是，一般需要統(tǒng)計資料，計算手段和設(shè)備，需要一定的甚至是高深的知識準備，方法選擇難度大，計算量也較大。常用方法大致可分為時間序列預(yù)測方法（也稱趨勢外推法）和因果分析預(yù)測方法（也稱回歸分析預(yù)測方法）兩類。其中，時間序列預(yù)測方法的常用模型包括增長趨勢模型、周期波動趨勢模型、生命周期趨勢模型等大類；因果分析預(yù)測方法的主要工具是回歸分析技術(shù)，常用模型可分為線性回歸和非線性回歸兩大類。
3、組合預(yù)測方法
不同的預(yù)測方法往往能提供不同的信息，如果簡單地將一些預(yù)測結(jié)果舍棄掉，將會丟失有用的信息。合理的作法是，將不同的預(yù)測方法進行適當組合，盡可能地提高預(yù)測精度。采用組合預(yù)測的關(guān)鍵是確定各個單項預(yù)測方法的加權(quán)系數(shù)。
4、其他方法
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)建議
中圖分類號： F301.0文獻標識碼：A 文章編號：
規(guī)劃是人類社會最基本的活動形式之一，是對客觀事物的未來發(fā)展狀態(tài)進行預(yù)選的安排和設(shè)計，并給出未來行動路線的過程。由不同種類、不同類型、不同級別和不同時序的土地利用規(guī)劃所組成相互交錯且相互聯(lián)系的系統(tǒng)稱為土地利用規(guī)劃體系[1]。在規(guī)劃的不同時期、不同對象、不同區(qū)域，規(guī)劃要解決的問題不一樣，規(guī)劃的著重點不一樣，規(guī)劃的內(nèi)容體系也不一樣。
一、國內(nèi)外土地利用規(guī)劃體系
（一）國外土地利用規(guī)劃體系
1、英國的土地利用規(guī)劃體系。英國的土地利用規(guī)劃體系由國家級規(guī)劃、區(qū)域性規(guī)劃、郡級規(guī)劃、區(qū)級規(guī)劃組成。國家級規(guī)劃叫規(guī)劃政策指南，提出全國性的土地利用方針政策。地區(qū)規(guī)劃又叫區(qū)域規(guī)劃指南，通過召開區(qū)域協(xié)調(diào)會議制定。郡級規(guī)劃也叫結(jié)構(gòu)規(guī)劃，由每一個郡級的規(guī)劃機關(guān)在土地測量的基礎(chǔ)上，與相關(guān)委員會協(xié)商后提出本郡土地利用的方針、政策及發(fā)展的框架結(jié)構(gòu)。區(qū)級規(guī)劃也叫地方規(guī)劃，是一種詳細的發(fā)展和實施規(guī)劃[2]。
2、美國的土地利用規(guī)劃體系。美國的土地利用規(guī)劃體系有三大類和六個層次。三大類是總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和用地增長管理規(guī)劃。六個層次是國家級、區(qū)域級、州級、地區(qū)級、縣級和市鎮(zhèn)級。縣級規(guī)劃是美國土地規(guī)劃中的一個重要層次，注重資源經(jīng)濟情況的分析和用地分區(qū)的劃定。市鎮(zhèn)級規(guī)劃的內(nèi)容比較具體，屬城市規(guī)劃，并有相應(yīng)比例的規(guī)劃圖。美國基于可持續(xù)發(fā)展的土地利用規(guī)劃設(shè)計了保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡、提高土地利用效率和控制人口增長的一系列政策[3]。
3、日本的土地利用規(guī)劃體系。日本國土規(guī)劃體系分為四級，全國綜合開發(fā)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、都道府縣規(guī)劃、市村町規(guī)劃。國家根據(jù)《國土綜合開發(fā)法》（1950年）及其相應(yīng)配套法規(guī)，相當集權(quán)的制定全國綜合開發(fā)規(guī)劃、大地區(qū)和特殊地區(qū)規(guī)劃。都道府縣規(guī)劃即土地利用基本規(guī)劃，將地域劃分城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保護等五種，它落實全國綜合開發(fā)規(guī)劃精神，聽取市村町的建設(shè)要求，起承上啟下的作用。市村町根據(jù)地方自治法制定規(guī)劃并聽取都道府縣的建議。規(guī)劃內(nèi)容比較具體，屬實施性詳細規(guī)劃，在市村町下還專門設(shè)有城市規(guī)劃與農(nóng)村土地利用規(guī)劃，且各市村町的情況差別較大[4]。
（二）國內(nèi)土地利用規(guī)劃體系
我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系由土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃處于最低層級，國家、省、市、縣四級規(guī)劃目標、任務(wù)、各項控制指標最終都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃得以落實，其內(nèi)容應(yīng)達到控制性詳細規(guī)劃的要求，是實施土地用途管制最直接的依據(jù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃具有重要的理論地位和實踐價值。
二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在的幾點不足
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制缺乏技術(shù)規(guī)范
由于規(guī)劃區(qū)域、規(guī)劃對象不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的內(nèi)容、深度、模式、方法不盡相同，在缺乏明確的編制技術(shù)思路和技術(shù)操作規(guī)程及要點提示的情況下，易導(dǎo)致規(guī)劃水平不高，規(guī)劃可操作性不強。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖問題
目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖件比例尺一般為1:10000，這主要是考慮到充分利用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果，但是萬分之一比例尺的圖件達不到按圖審批用地、劃分用地紅線的程度，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖的編制水平總體不高，突出的表現(xiàn)為數(shù)、圖、表、文不一致，這就使規(guī)劃的科學(xué)性和合理性得不到保證，對規(guī)劃的具體實施造成影響。
（三）規(guī)劃間的協(xié)調(diào)和銜接存在問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接明顯不夠，主要體現(xiàn)在圖件比例尺、圖件現(xiàn)實性、城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地規(guī)模、人口統(tǒng)計口徑、人均用地標準、基礎(chǔ)設(shè)施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模定位、村莊撤并和整理等方面。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃優(yōu)化完善建議
（一）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制指導(dǎo)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為我國五級規(guī)劃體系中的重要組成部分，應(yīng)該加強其理論和技術(shù)方法的研究，明確規(guī)劃編制的技術(shù)思路和技術(shù)操作規(guī)程，注重規(guī)劃人才的培養(yǎng)和技術(shù)設(shè)備的投入，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制與實施的一體化進程。
（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的職責是具體落實職能規(guī)劃的指標，進行土地利用規(guī)劃的詳細設(shè)計，做好圖件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖。目前亟需加強GIS技術(shù)應(yīng)用和制圖方面的研究，為完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖提供技術(shù)支持和保障。
（三）注重規(guī)劃間的協(xié)調(diào)和融合
當前要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作，首先應(yīng)開展圖件比例尺的協(xié)調(diào)工作，這是兩規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現(xiàn)狀圖，保持圖件的現(xiàn)實性，這樣才能將用地范圍和用地界線協(xié)調(diào)好。其次要注重在城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地規(guī)模、人口統(tǒng)計口徑、人均用地標準、基礎(chǔ)設(shè)施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模定位、村莊撤并和整理等實質(zhì)性內(nèi)容方面的銜接。有條件的地區(qū)可以組織同時編制這兩項規(guī)劃，統(tǒng)一資料口徑，實現(xiàn)資料共享，統(tǒng)一編制的指導(dǎo)思想，加強建設(shè)部門和土地管理部門的配合。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；公眾參與；必要性
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）05-0-02
一、公眾參與的必要性
土地利用規(guī)劃中的公眾參與是指在區(qū)域土地利用規(guī)劃過程中，充分調(diào)動規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各個利益主體的積極性和主觀能動性，深入到土地利用規(guī)劃中來以優(yōu)化區(qū)域土地利用的合理配置，維護各個利益主體的既得利益，實現(xiàn)區(qū)域土地利用的可持續(xù)經(jīng)營，保證區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。
首先，公眾參與是土地利用規(guī)劃的內(nèi)在要求。土地利用規(guī)劃不單是消極的管理，還包含了積極的引導(dǎo)。土地利用規(guī)劃涉及社會、經(jīng)濟的各個方面，涉及規(guī)劃區(qū)域內(nèi)部每一個人。一個好的土地利用規(guī)劃，能夠切實解決問題，能夠通過規(guī)劃的實施使社會福利有所增進，有利于經(jīng)濟發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于促進生產(chǎn)力的提高。因此，編制一個好的土地利用規(guī)劃，僅靠政府官員的政治抱負、規(guī)劃專家的精英謀略而缺乏公眾的積極參與是遠遠不夠的。我國建國以來幾十年的土地利用規(guī)劃之所以會落得“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”的境地，其中一個重要原因便是土地利用規(guī)劃脫離了社會，甚至連形式上的公眾參與也沒有。
土地利用規(guī)劃的最初出發(fā)點和最終歸宿只有一個，那就是：增進整個社區(qū)福利。政府只能對土地利用作出規(guī)劃，不可能也沒必要包攬全部土地利用，土地的具體利用主要是由公眾來實施和完成的。因此土地利用規(guī)劃一方面理所當然地要吸收公眾參與，讓公眾了解和領(lǐng)會土地利用規(guī)劃的精神，另一方面也要讓土地利用規(guī)劃體現(xiàn)公眾的意圖。土地利用規(guī)劃僅僅由政府召集專家“壟斷操作”、“封閉管理”是不夠的，只有吸收公眾參與的土地利用規(guī)劃，才能做到“從群眾中來，到群眾中去”，最后批準的規(guī)劃才能切合實際，才容易實現(xiàn)預(yù)期的效果。這就要比由政府部門關(guān)起門來苦思冥想搞出的土地利用規(guī)劃更有生命力，更有權(quán)威性和群眾基礎(chǔ)。
其次，土地利用規(guī)劃是在對土地資源狀況、潛力和各行業(yè)用地需求充分了解的基礎(chǔ)上對土地利用、區(qū)域經(jīng)濟及社會環(huán)境多方面發(fā)展所作的統(tǒng)籌安排和綜合部署。土地利用規(guī)劃具有強制性、整體性、戰(zhàn)略性和長遠性等特點，其規(guī)劃效應(yīng)涉及規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一個人。只有通過公眾參與，反映各個利益主體的相關(guān)利益，才能實現(xiàn)規(guī)劃的有效性，達到預(yù)期效果，尤其是對規(guī)劃過程中的弱勢利益主體（如農(nóng)民階層）的利益保護，更是需要通過公眾參與到規(guī)劃中來才可能實現(xiàn)。
第三，土地利用規(guī)劃中的公眾參與，能夠使社會各個利益主體均參與到規(guī)劃中來，這樣有利于促使規(guī)劃過程中調(diào)查研究的深入、實現(xiàn)對有關(guān)建設(shè)項目選址的合理布局和土地利用方式的優(yōu)化配置，彌補規(guī)劃專家在規(guī)劃過程中難以發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃問題，如對人文景觀的保護，就要求規(guī)劃方案的擬訂和規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)更為完善，切合區(qū)域客觀實際。通過公眾的積極參與，公務(wù)員、多學(xué)科專家、不同層次的社會人員與土地利用規(guī)劃專家的質(zhì)疑探討等雙向或多向交流，能促使土地利用規(guī)劃更加合理和完善，具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。
第四，公眾參與是通過規(guī)劃切實保護耕地的重要保障。要對耕地實行用途管制，嚴格控制耕地向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變，土地利用規(guī)劃是基礎(chǔ)、是“龍頭”，也是一個重要的手段。土地利用規(guī)劃藍圖要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，需要全體社會成員的參與，需要社會成員按照土地利用規(guī)劃的意圖與精神行事，自覺遵循土地利用規(guī)劃來實施、調(diào)整自己的用地行為。缺乏公眾參與的土地利用規(guī)劃，公眾遵照實施的意愿下降，公眾對維護土地利用規(guī)劃權(quán)威性的責任感和自覺性就會減弱，土地利用規(guī)劃就不可能真正得到貫徹落實，人們按照土地利用規(guī)劃保護耕地的意愿也就會大打折扣，對濫占耕地的行為也會缺乏監(jiān)督的意愿。
第五，公眾參與對土地利用規(guī)劃的實施也具有重要的現(xiàn)實意義。對規(guī)劃實施的監(jiān)督，不應(yīng)該僅僅是上級對下級的監(jiān)督，這將是片面、不科學(xué)的，只有在廣大公眾的參與和監(jiān)督下，規(guī)劃內(nèi)容的實施過程才可能避免違背、破壞規(guī)劃的行為，才能使公眾自覺維護土地利用規(guī)劃的權(quán)威性，進一步強化土地利用規(guī)劃的有效性。
二、公眾參與各層次的地位和作用
土地利用規(guī)劃是一個完整的體系，從上到下包括全國土地利用總體規(guī)劃、省級土地利用總體規(guī)劃、市（縣）級土地利用總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)村級土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的行為主體一般分成三部分：各級政府、土地利用規(guī)劃專家以及社會公眾，他們面對同一規(guī)劃方案會有不同的觀點和看法。不同等級土地利用規(guī)劃的作用和規(guī)劃側(cè)重點也不同：有些主要起控制作用，有些主要起具體執(zhí)行、貫徹實施作用。不同公眾參與在不同級別土地利用規(guī)劃中的地位和作用程度必然不同。
公眾參與的積極性不同。作為社會公眾的個體，每個人都有著自身的利益，對與自己有切身利害關(guān)系的問題，關(guān)注程度和參與的積極性無疑更大。低級別的土地利用規(guī)劃一般都是詳細的具體規(guī)劃，是上一級規(guī)劃的分解和在更小范圍的展開，與公眾的切身利益息息相關(guān)。而更高級別的土地利用規(guī)劃一般是對下級規(guī)劃的控制和統(tǒng)籌安排，是更大區(qū)域、更大范圍的規(guī)劃，更強調(diào)戰(zhàn)略意義上的規(guī)劃，主要考慮長遠利益而不是眼前利益，與社會公眾的親密度降低，公眾參與的積極性也就減弱。
公眾參與的有效性不同。越是高級別的規(guī)劃，越注重規(guī)劃的戰(zhàn)略意義，更多的是注重平衡，強調(diào)對未來的影響和把握，對當前的指導(dǎo)作用降低，所考慮問題的層面、規(guī)劃方法也是大多數(shù)公眾所不關(guān)心和不了解的。這些必然導(dǎo)致公眾參與不同級別土地利用規(guī)劃的有效性不同。
我們對于不同級別土地利用規(guī)劃，必須考慮到公眾參與規(guī)劃的地位和作用。例如：鄉(xiāng)村級土地利用規(guī)劃或者社區(qū)級規(guī)劃，是規(guī)劃體系中最詳細、最具體的規(guī)劃，也是與鄉(xiāng)村、社區(qū)公眾的利益最息息相關(guān)的規(guī)劃，所以必須以社會公眾的意見為主，使公眾成為這類規(guī)劃的主體，而政府和規(guī)劃專家們應(yīng)該起到引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，保證規(guī)劃的順利制定和施行；對于全國性或省級土地利用規(guī)劃，我們應(yīng)當更注重政府和規(guī)劃專家的作用，但不能因此否定公眾參與的必要性，社會公眾應(yīng)在其中起到完善和補充作用。
三、當前土地利用規(guī)劃過程中公眾參與存在的問題
第一，土地利用規(guī)劃中公眾參與尚未成為土地利用規(guī)劃中的一個必備環(huán)節(jié)，缺乏明確的法律法規(guī)提供制度保證。
第二，土地利用規(guī)劃過程尚具有一定的不透明性，大部分公眾不能直接參與到規(guī)劃中來。
第三，規(guī)劃過程中公眾參與對象不具有代表性且參與程度較低。規(guī)劃所涉及的各個利益主體在公眾參與中沒有得到充分體現(xiàn)，規(guī)劃中個別利益主體的合法權(quán)益甚至存在被剝奪的現(xiàn)象（如規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民的利益和需求未能得到充分反映等）。
第四，公眾意見未能及時反映給規(guī)劃編制單位的現(xiàn)象時有發(fā)生。地方職能部門在規(guī)劃決策前也很少征求公眾的意見，一味突出經(jīng)濟發(fā)展的用地需求，忽略部分規(guī)劃存在對象利益的現(xiàn)象較為普遍，有的地方甚至還出現(xiàn)隱瞞和欺騙廣大群眾的現(xiàn)象。
第五，在規(guī)劃方案制定和實施過程中，對于規(guī)劃方案的確立和，存在地區(qū)上的差異。
總的來說，我國公眾參與制度在土地利用規(guī)劃中的建立和實施還處在起步階段，在實際規(guī)劃過程中還存在很多不足，公眾參與的對象和范圍還不夠明確，在實施過程中也存在很多尚待解決的問題。
四、公眾參與的方式和手段
由于公眾參與在不同級別、類型土地利用規(guī)劃中地位和作用的不同，因此在公眾參與的方式和手段上，應(yīng)該根據(jù)公眾參與的可操作性和成本效益原則等，針對不同級別、類型土地利用規(guī)劃采取一些不同的方式或組合。
首先，可以根據(jù)一定的原則將土地利用規(guī)劃體系細分為幾個層次，例如：第一層次-鄉(xiāng)村（社區(qū)）級土地利用規(guī)劃和縣級土地利用規(guī)劃；第二層次-省級土地利用規(guī)劃和全國土地利用規(guī)劃。
對于第一層次規(guī)劃，政府應(yīng)該大膽放權(quán)，管理權(quán)限下放實質(zhì)上為公眾參與提供了可能性，政府把某些原來由政府包辦的社會功能“交還”給社會，讓社區(qū)公眾真正成為規(guī)劃的主體，政府等主要發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能。公眾參與可以采用一些方式和手段：如利用電視、報紙等多種途徑，向公眾說明規(guī)劃意圖，發(fā)放有關(guān)資料及參考材料，公布各種有關(guān)法規(guī)及情報信息，讓社區(qū)公眾積極參與。設(shè)立鄉(xiāng)村（社區(qū)）規(guī)劃辦公室，專為規(guī)劃提供信息和資料，以此作為政府和公眾溝通的渠道，提供公眾發(fā)表意見的途徑和空間。努力使政府理解公眾的意圖，做到公開、公平和公正，力求政府與公眾之間下意上申、上意下達的渠道通暢；走訪聽取公眾意見，了解規(guī)劃地區(qū)的土地利用情況及其他特殊情況。對特殊問題要反復(fù)研究，關(guān)心少數(shù)人的意見，要客觀、具體、全面地把群眾的真實感受和意愿收集上來，做好多方面參與規(guī)劃方案的準備，而不僅依靠專家對統(tǒng)計資料的分析；社區(qū)公眾在規(guī)劃小組中要占較大比例，這樣才能切實保證規(guī)劃按照社區(qū)的長遠利益進行。
第二層次規(guī)劃應(yīng)該更多體現(xiàn)政府、規(guī)劃專家的主導(dǎo)作用，公眾參與應(yīng)采取“公眾評議”，而不是“公眾聽證”的方式，使得規(guī)劃更多的考慮整個省和國家的發(fā)展而不是短期的具體利益得失，體現(xiàn)規(guī)劃的前瞻性和戰(zhàn)略性。公眾參與主要起著彌補政府、規(guī)劃專家考慮不周的作用，使得規(guī)劃方案更完善。規(guī)劃可以采取：召開說明會和座談會，土地利用規(guī)劃專家就其提交的技術(shù)報告向社會各界介紹技術(shù)數(shù)據(jù)，分析技術(shù)問題背后的政策含義或者把初步規(guī)劃方案的內(nèi)容、初步設(shè)想等向公眾說明，征求公眾對初步方案或設(shè)想的意見，聽取質(zhì)詢，發(fā)現(xiàn)遺漏的問題和初步方案需要修改的地方，要從不同角度廣泛探討，進行比較；召集有權(quán)利義務(wù)的關(guān)系者參加協(xié)商會，就規(guī)劃方案中存在的某些有沖突的問題及實施規(guī)劃的具體辦法進行討論，但要始終貫徹法律法規(guī)，對于不適當?shù)囊螅糜懻摰姆绞胶侠韰f(xié)商解決，修改之后再公布，根據(jù)公眾意見、建議等對土地利用規(guī)劃方案有大的調(diào)整或變更，則要再次征詢意見，同時可適當簡化范圍和程序以加快解決問題的速度。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃 城鄉(xiāng)建設(shè)
近20年，我國城市用地規(guī)模的擴張遠遠超過城市化的進程，城市用地的供需矛盾日益尖銳；但另一方面，我國對已占有的城市建設(shè)用地控制較弱，導(dǎo)致城市土地利用效率低下，土地利用的集約程度遠遠低于國外發(fā)達城市水平。土地規(guī)劃就是對城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要調(diào)控和指導(dǎo)意義的綜合性規(guī)劃。
1土地規(guī)劃的概念和意義
土地規(guī)劃指一國或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的長期安排。旨在保證土地的利用能滿足國民經(jīng)濟各部門按比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，務(wù)使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和自然、經(jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理和保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局。
土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。
2我國土地規(guī)劃存在的問題
我國正處于一個經(jīng)濟高速發(fā)展階段，經(jīng)濟的發(fā)展日新月異，規(guī)劃編制后，如果單純的強調(diào)穩(wěn)定性，不能根據(jù)實際進行調(diào)整，就很難根據(jù)市場的不斷變化進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而必然會對經(jīng)濟的發(fā)展起阻礙作用。
2.1規(guī)劃缺乏必要的靈活性，規(guī)劃的制定和現(xiàn)實相脫節(jié)。
土地利用的動態(tài)決定了土地規(guī)劃的靈活性，但靈活性并不意味著調(diào)整的隨意性，不同的歷史時期和不同的經(jīng)濟環(huán)境，土地利用有著不同的側(cè)重點。但是許多地方的土地利用規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)并不是根據(jù)實際情況和對未來用地的科學(xué)預(yù)測，而只是在原有基礎(chǔ)上做的表面文章。使得土地規(guī)劃在實質(zhì)上成了一成不變的東西，從而導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃工作滯后，規(guī)劃的制定和現(xiàn)實相脫節(jié)。
2.2沒有能很好的保護耕地。
在縣鄉(xiāng)級規(guī)劃制定過程中，把交通方便、條件好的耕地留作一般農(nóng)田，把條件差的、位置偏遠的農(nóng)田作為基本農(nóng)田。這種做法背離了土地利用總規(guī)劃保護耕地的初衷。
2.3信息的不充分使得土地規(guī)劃與現(xiàn)實背離增大。
信息不充分往往會造成指標分配的依據(jù)不足的嚴重后果。合理的分配指標能夠很好的協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與資源保護的矛盾，但必須建立在充分掌握區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢并能夠綜合平衡的基礎(chǔ)上。由于市場經(jīng)濟發(fā)展的復(fù)雜性，在一定時期經(jīng)濟發(fā)展過程中，總會出現(xiàn)一些突發(fā)問題，考慮到這些突發(fā)性因素帶來的影響，規(guī)劃就會偏離現(xiàn)實。信息的不充分在一定程度上制約了指標分解的科學(xué)性，土地規(guī)劃就會存在先天不足。
2.4土地利用規(guī)劃缺乏必要的穩(wěn)定性，調(diào)整的隨意性很大。
規(guī)劃在實施過程中的又一個問題是規(guī)劃調(diào)整頻繁，隨意性很大。在我國不少地方土地利用規(guī)劃知識一種形式，當?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展需要用地時，若該土地不是指標用地時，只要通過國畫調(diào)整就可以實現(xiàn)。規(guī)劃的隨意調(diào)整既損害了規(guī)劃的權(quán)威性，又無法達到保護耕地和發(fā)展經(jīng)濟的規(guī)劃目的。
3新時期的土地管理工作需要土地實行利用規(guī)劃
3.1土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)
土地利用規(guī)劃的編制程序是：編制規(guī)劃的準備工作；調(diào)查研究，提出問題報告書和土地利用戰(zhàn)略研究報告，編制土地利用規(guī)劃方案；規(guī)劃的協(xié)調(diào)論證；規(guī)劃的評審和報批。土地利用規(guī)劃報告是土地利用規(guī)劃主要成果的文字說明部分，包括土地利用規(guī)劃方案和方案說明。編制土地利用規(guī)劃方案是在土地利用現(xiàn)狀分析、資源分析、土地利用戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃目標和任務(wù)而進行的。規(guī)劃方案的主要內(nèi)容有：導(dǎo)言、土地利用現(xiàn)狀和存在問題；土地利用目標和任務(wù)；各部門用地需求量的預(yù)測、地域和用地區(qū)的劃分；土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整；實施規(guī)劃的政策和措施。規(guī)劃方案說明的主要內(nèi)容包括：規(guī)劃方案的編制過程；編制規(guī)劃的目的和依據(jù)；規(guī)劃主要內(nèi)容的說明；規(guī)劃方案事實的可行性論證等。
3.2土地利用規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效手段
土地儲備機構(gòu)應(yīng)突出行政性、非營利性和專門性，其作用應(yīng)體現(xiàn)在參與宏觀調(diào)控、加強土地資源管理、盤活土地資源和落實城市規(guī)劃等方面。土地儲備規(guī)劃的主要作用就是以市場供求和經(jīng)濟發(fā)展為依據(jù)，將土地利用總體規(guī)劃控制指標和城市規(guī)劃的方案通過土地出讓落實到地塊。它可前瞻性地平衡征地指標和用地指標，解決城市規(guī)劃與市場脫節(jié)的問題，解決由于規(guī)劃和房地部門信息不對稱、更新不及時造成的土地信息不完備等問題出讓地塊的配套設(shè)施完善，保證土地正常使用。
3.3土地利用規(guī)劃有利于落實國家土地出讓收支管理政策
編制土地儲備規(guī)劃有利于進行土地出讓總價預(yù)算；有利于預(yù)先安排和落實土地征收和動拆遷費用的支付及被拆遷人的安置，保障公民權(quán)益。同時，有利于保障經(jīng)濟型住宅用地的供給，完善住房供應(yīng)體系；有利于確保出讓地塊的配套設(shè)施完善，保證土地正常使用。
3.4土地利用規(guī)劃是實現(xiàn)土地政策參與宏觀調(diào)控的重要途徑之一
盲目以需求確定土地供給的導(dǎo)向已經(jīng)成為一些區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過熱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成為除貨幣政策和財政政策以外的第三個宏觀調(diào)控手段，是土地管理工作的重大突破。土地儲備與出讓是調(diào)控房地產(chǎn)市場的直接環(huán)節(jié)，科學(xué)合理編制土地儲備規(guī)劃，有計劃實施土地供應(yīng)，理應(yīng)是土地政策參與宏觀調(diào)控的重要途徑之一。
4土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展
我國要從根本上轉(zhuǎn)變土地資源的利用方式，針對當前在城市土地利用規(guī)劃方面存在的問題，從系統(tǒng)的角度加強、完善土地利用規(guī)劃功能，使之與城市的發(fā)展方向、發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，促進土地資源的節(jié)約與集約利用。城鄉(xiāng)規(guī)劃首先要考慮資源約束，尋求集約緊湊的布局模式，強調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，千方百計杜絕形象工程。土地規(guī)劃要重新審視目標。從城市的科學(xué)合理布局、交通運輸功能之間的聯(lián)系出發(fā)合理確定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我們要承認這個現(xiàn)實，因地制宜制定土地規(guī)劃。對于科學(xué)合理的發(fā)展需求，不管是城市還是農(nóng)村，都應(yīng)該給予支持、及時滿足。與此同時，要建立相應(yīng)的約束和考核指標，盡可能擠掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。在技術(shù)指標上相協(xié)調(diào)。
兩個規(guī)劃要經(jīng)常溝通、互相探討，建立長效的合作機制。城鎮(zhèn)建設(shè)以總體規(guī)劃為依據(jù)，一般由城鎮(zhèn)建設(shè)管理部門負責制定，而城市土地利用規(guī)劃是土地管理部門負責制定的，雙方在制定規(guī)劃時如沒能充分交流，兩個規(guī)劃必有不相協(xié)調(diào)的部分，這就會為今后在建設(shè)管理上造成不利影響。如土地利用規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)有些在城鎮(zhèn)發(fā)展用地控制區(qū)內(nèi)，有的甚至在近期建設(shè)用地范圍。例如，上海市從管理體制上將規(guī)劃和國土資源管理兩個行政部門合并為一個局，這樣在制定規(guī)劃的時候就可以在內(nèi)部解決兩個規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)問題，大大加強了兩規(guī)的統(tǒng)一性。
參考文獻：
關(guān)鍵詞 土地利用規(guī)劃；問題；對策
中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A文章編號：A
土地與國民經(jīng)濟息息相關(guān)，是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。
一、我國土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀
從我國的土地資源利用狀況來看，國土面積絕對數(shù)量大，相對數(shù)量少，土地資源的地區(qū)分布不平衡，難以利用的土地面積大，后備土地資源不足；從我國目前的土地規(guī)劃來看，建設(shè)用地的需求猛增，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃，在一定程度上解決了土地資源總量供需和時空布局問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促使土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，但在實施過程中現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃與土地利用現(xiàn)狀嚴重脫節(jié)。
二、土地利用規(guī)劃面臨的問題
我國土地利用規(guī)劃的問題是動態(tài)的，在土地利用過程中，暴露出諸多問題，嚴重阻礙土地的合理規(guī)劃，乃至對國民經(jīng)濟產(chǎn)生一定影響。
（一）土地規(guī)劃信息庫不完善
規(guī)劃是一個時期過程，但從當前土地利用規(guī)劃的現(xiàn)實來看，土地規(guī)劃所依據(jù)的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各類用地進行有效控制、提高土地利用效率的基礎(chǔ)。我國大部分土地與規(guī)劃部門對土地的利用情況掌握不夠，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不翔實，據(jù)此制訂出的規(guī)劃只能是空對空、假對假、相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能及時更新；歸檔的資料缺失嚴重、缺乏系統(tǒng)規(guī)范的整理，很難將現(xiàn)代先進的管理信息系統(tǒng)與土地數(shù)據(jù)的管理相結(jié)合。因此造成土地規(guī)劃借以參考的信息具有很大的波動性，相應(yīng)的土地規(guī)劃就處于一個變化、不穩(wěn)定的狀態(tài)。
（二）土地利用規(guī)劃方法滯后
在規(guī)劃的專題研究中，先進的科學(xué)技術(shù)手段應(yīng)用并不多見。土地利用規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用傳統(tǒng)的方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經(jīng)驗判斷為基礎(chǔ)，在對客觀事物觀察的基礎(chǔ)上進行綜合分析，制定出規(guī)劃指標，然后進行各種數(shù)據(jù)推算達到綜合的平衡。而規(guī)劃所以依據(jù)的土地信息本身就處于不確定的狀態(tài)，有的規(guī)劃實施不久，客觀情況就已發(fā)生重大變化，這種方法的最大缺陷是用靜態(tài)的方法處理動態(tài)的結(jié)果。這樣一來，土地利用規(guī)劃就不能很好的指導(dǎo)用地調(diào)整。預(yù)期的規(guī)劃難以發(fā)揮效用，缺乏科學(xué)性，造成規(guī)劃在某些方面的嚴重滯后。
（三）土地利用規(guī)劃僵硬
土地利用的動態(tài)性決定了土地規(guī)劃的靈活性，但靈活性并不意味著調(diào)整的隨意性。所謂動態(tài)性，是根據(jù)客觀實際情況和對未來用地的科學(xué)預(yù)測，而只是在原有基礎(chǔ)上表面文章，使得土地規(guī)劃在實質(zhì)上成了“紙上畫畫、墻上掛掛的”附屬品，結(jié)果導(dǎo)致土地利用規(guī)劃工作滯后，喪失了統(tǒng)籌規(guī)劃和參考的意義。靈活性，不是說隨意的更改規(guī)劃，而是參照當?shù)氐臍v史和現(xiàn)狀、自然與文化等更好付諸于實施，也就是發(fā)展的眼光看問題。目前很多地方把二者生硬的割裂開，造成了土地利用規(guī)劃喪失活力，起不到相應(yīng)的作用，形同虛設(shè)。
（四）土地利用規(guī)劃的欠缺法律保障
土地利用規(guī)劃的法律保障條款的制訂存在一定的漏洞和空白，在權(quán)威與震懾的法律效果上達不到立法的目的，規(guī)劃的法律效用難以形成。我國土地利用規(guī)劃在實施過程中隨意性很大，實用性欠佳，缺少本身的獨立性和新穎性，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的需求。再加上其規(guī)劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，各級規(guī)劃的職責分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接性差等。
（五）土地利用規(guī)劃執(zhí)行困難
目前我國土地利用規(guī)劃主要集中在土地利用總體規(guī)劃上面，土地利用詳細規(guī)劃缺少，使得相關(guān)部門在處理有關(guān)問題時濫用權(quán)利，從而損害了國家的公信力；規(guī)劃是保障公民土地權(quán)益的依據(jù)，也是公民履行相應(yīng)義務(wù)的準則。但是由于土地利用規(guī)劃在現(xiàn)實生活中只流于形式，民主參與較少，民眾對于這些規(guī)范很模糊、很陌生，土地利用規(guī)劃真正實施起來矛盾阻力重重。
三、土地利用規(guī)劃的出路所在
土地利用規(guī)劃是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是促進城鄉(xiāng)建設(shè)合理有序進行的重要手段，也是發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的前提條件。因此，為更好利用國家的土地資源，找到土地利用規(guī)劃的新出路，筆者提出以下建議。
（一）完善土地信息制度
土地利用規(guī)劃起調(diào)節(jié)、分配、控制土地資源的作用。我們應(yīng)加快體制的技術(shù)創(chuàng)新，應(yīng)用遙感技術(shù)、全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，提高土地利用規(guī)劃管理的科學(xué)技術(shù)含量，進一步核查基礎(chǔ)土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，解決信息不對稱問題，變定期編制土地利用規(guī)劃為隨時動態(tài)修編土地利用規(guī)劃的管理模式；其次，完善土地信息檔案項目，及時更新有關(guān)數(shù)據(jù)，盡可能詳實記錄土地規(guī)劃的情況；最后，加強工作人員的考核激勵制度，要求工作人員各司其職，獎懲分明，提高員工的積極性。
（二）開拓創(chuàng)新土地利用規(guī)劃方法
土地利用系統(tǒng)是一個龐大而復(fù)雜的社會經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)劃的編制和實施需要考慮各種因素。在德國科學(xué)分類方法常應(yīng)用于規(guī)劃中，比如建造用地一般劃分居住用地、混合用地、工業(yè)用地、特別用地共四種類型。每一種類型又有次一級用區(qū)、片構(gòu)成，如核心區(qū)、混合區(qū)、居住區(qū)等，而這些區(qū)片的有關(guān)具體規(guī)劃思想，具有較為明確的意向性和指導(dǎo)性。另外，近年來我國有的學(xué)者推崇的溝通式的規(guī)劃方法，它的操作使土地規(guī)劃編制更合理、可操作性更強，利于社會公平。這些方法給我們的理念帶來新的沖擊，我們可以集眾所長，找出適合自己的方法。
（三）增強土地利用規(guī)劃靈活性
土地利用規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效手段，因此協(xié)調(diào)好規(guī)劃的靈活性和穩(wěn)定性至關(guān)重要。土地，作為國民經(jīng)濟的重要生產(chǎn)資料需要保持好穩(wěn)定性，規(guī)劃的市場變化必定會損傷有關(guān)部門的公信力；但我們所依據(jù)的客觀事實卻是在時刻變化的，所以在實際操作過程中，真正做到在變化中發(fā)展，而不是教條的僅把規(guī)劃當作教科書來使用。
（四）加強土地利用規(guī)劃的法律保障
法律的保障將土地規(guī)劃提到一個政治高度。土地利用規(guī)劃實行公眾參與的公開性和民主性規(guī)劃體制，這就要求在規(guī)劃的編制和調(diào)整中，要建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃實施監(jiān)督制度等。這樣一方面可以調(diào)動公眾潛力和主動意識，賦予土地使用者知曉、參與、決策、監(jiān)督規(guī)劃的權(quán)力，從使用者的角度來對規(guī)劃的編制提供意見，另一方面也可以促使政府部門編制的規(guī)劃更加切合實際，同時制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生。（五）提高土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力
土地利用總體規(guī)劃作為一種公共產(chǎn)品，需要在公共管理思想范疇內(nèi)，引入公眾參與理念，了解公眾對土地利用問題的認識、對重點項目和政策效應(yīng)的意見等，從而有利于科學(xué)合理地制定土地利用規(guī)劃工作的目標和任務(wù)，使土地利用規(guī)劃方案更加科學(xué)合理，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。
（六）創(chuàng)新土地利用規(guī)劃的模式
土地利用是一個生態(tài)系統(tǒng)，是一種擺脫過去只考慮土地量化的新的規(guī)劃模式。這種模式遵循協(xié)調(diào)共生、多樣性、協(xié)調(diào)面積空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的原則。將土地規(guī)劃納入到綠色、可持續(xù)發(fā)展的道路。創(chuàng)新，是民族進步的靈魂，也是制度發(fā)展的核心。
結(jié)語
就現(xiàn)狀而言，土地利用規(guī)劃推進是遇到許多困難和自身的不足。土地規(guī)劃必須吸取先進理念，如控制城市向外擴張、保護農(nóng)田、合理高效持續(xù)利用土地等。展望未來，創(chuàng)新理念，真正做好土地利用規(guī)劃工作。
參考文獻
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關(guān)鍵字：土地利用；總體規(guī)劃；現(xiàn)狀；保障措施
Abstract: with the development of society, the urban and rural modernization and accelerating the development of large scale industrial production, the growing demand for land. In order to land science reasonable use, avoid the waste of land resources must be done well land use to work, and the current land use planning implementation still has some problems, and put forward the general planning of land of the implementation of the security measures will be this paper will explore the problem.
Key word: land use; Overall planning; The present situation; Security measures
中圖分類號：U412.1+4文獻標識碼： A 文章編號：
一、土地利用總體規(guī)劃的意義
土地利用的總體規(guī)劃，是整個土地資源能夠達到合理利用的前提，是保障人民生活和工業(yè)發(fā)展能夠穩(wěn)定提高的一個重要基礎(chǔ)，是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略一個重要的保證。筆者通過從事多年的土地利用工作，明白土地利用的總體規(guī)劃對于農(nóng)田保護以及城鄉(xiāng)建設(shè)的重要意義。只有對土地利用有一個科學(xué)合理的總體規(guī)劃，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)取得一個良好的結(jié)果。土地資源的合理而科學(xué)的進行規(guī)劃性利用，是保證生活、生產(chǎn)和國家發(fā)展的一個重要前提。
土地利用的科學(xué)合理的總體規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境保護的一個重要措施。通過對土地利用進行一個良好的規(guī)劃可以減少對土地資源的浪費以及對土地資源的不合理開發(fā)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境各種問題的發(fā)生也是土地資源的不合理利用造成的。只有通過對土地利用進行一個科學(xué)合理的利用，才能保證人類發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保持一種協(xié)調(diào)狀態(tài)，才不會因為對土地的不合理利用，引起各種生態(tài)問題而給環(huán)境造成重大的影響。
二、當前土地利用總體規(guī)劃實施存在的問題
1、土地利用總體規(guī)劃的理論性很強，但是具體的實施力度還不夠。
為了實現(xiàn)對土地利用的總體規(guī)劃，我國設(shè)定了很多和土地利用總體規(guī)劃相關(guān)的規(guī)章制度，但是因為這些規(guī)章制度沒有進行一個科學(xué)合理的體系，且缺乏對實際問題的實際處理，缺乏緊急的實施條例，使得在對土地利用的總體規(guī)劃中不能發(fā)揮規(guī)章制度的良好作用，缺乏對于實際的總體規(guī)劃的一種實用性和約束力。同時由于交通、城市建設(shè)、水利、以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)各個方面都和土地利用總體規(guī)劃都有密切的關(guān)系，在進行土地規(guī)劃時不能按照根據(jù)實際的情況進行實際的規(guī)劃，導(dǎo)致各個行業(yè)的對土地的利用不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)出嚴重的注重城市規(guī)劃而輕視土地規(guī)劃的特點，使得土地利用總體規(guī)劃不能良好的正常實施。
2、規(guī)劃編制存在問題，導(dǎo)致規(guī)劃不能正常實施。
現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃的是土地行政主管部門進行組織編制的，這就使得土地利用的規(guī)劃編制本事就存在一定的問題，不能實現(xiàn)規(guī)劃編制的民主性和科學(xué)性。土地利用的總體規(guī)劃就是對土地資源的利用進行一個控制性的規(guī)劃，這種規(guī)劃在是對耕地的保護，對建筑用地的控制，以及對建設(shè)占用耕地的控制等。這種指標的編制和下達就存在著一種強烈的不科學(xué)性。由于下級的都是上級部門進行規(guī)劃的，而這種規(guī)劃使得下級在對土地控制指標的具體實施的時候，不能結(jié)合具體的經(jīng)濟發(fā)展的宏觀前景，也缺乏對當?shù)赝恋乩锰攸c進行一個全面而透徹的分析，使得各個方面的用地和實際的規(guī)劃存在著重大的沖突和矛盾，不能實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的意義，在對土地規(guī)劃進行實施的時候，也會造成對經(jīng)濟和社會造成不好的影響。
3、對土地規(guī)劃的重視程度不夠，實施效果效果缺乏科學(xué)的評價標準。
為了實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展，在進行規(guī)劃的時候往往就會先實施建設(shè)性的規(guī)劃而后來實施控制性的規(guī)劃，這是當今存在的一個重要的規(guī)劃問題，這就嚴重影響了控制性規(guī)劃的土地利用的總體規(guī)劃，就會出現(xiàn)建設(shè)用地超過原規(guī)劃指標的現(xiàn)象不斷發(fā)生，而基本的耕地保護規(guī)模低于規(guī)劃的規(guī)模。同時在規(guī)劃實施中沒有一個對實施效果一個良好的評價標準，在對規(guī)劃的實施中只有量的標準而缺乏質(zhì)的標準，這就對規(guī)劃實施的效果不能進行一個科學(xué)合理的評價；與此同時對于土地開發(fā)、整理以及復(fù)耕工作沒有有效的檢查和評價制度，缺乏第三方對于土地的規(guī)劃實施的檢查和監(jiān)督，公眾不能良好的參與到規(guī)劃中來。
4 山區(qū)土地分布不均勻，山多地少，難以規(guī)劃利用。
由于山區(qū)的土地具有分布不均勻、地勢復(fù)雜、地塊零碎、地貌與生物的類型多樣、山多地少等特點；使得土地的整理區(qū)域的面積通常很小，分片分區(qū)很多；在規(guī)劃時，經(jīng)常一個項目必須分成幾個區(qū)域進行，而且可以利用上的面積很少，而規(guī)劃的工作量大、規(guī)劃的難度高。此外地勢的起伏較大，山多地少，更是使得難以對其進行規(guī)劃利用。
三、土地利用總體規(guī)劃的保障措施
1、對土地利用規(guī)劃行政管理的加強，處理好土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟管理。
在行政管理方面，要實現(xiàn)對土地整理復(fù)墾和農(nóng)田保護進行專項的規(guī)劃，要把土地規(guī)劃落實到每一塊地皮上，要結(jié)合實際的情況進行合理的規(guī)劃，要把指標進行具體而科學(xué)的落實；要實現(xiàn)城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的有效的結(jié)合，要處理好各種規(guī)劃之間的關(guān)系，要明白土地利用規(guī)劃的長遠意義，避免為了短時間的利益而忽視了土地規(guī)劃的重要意義；要對土地用途進行嚴格的管制，要在建設(shè)項目上落實規(guī)劃用途、用地節(jié)約和耕地占補平衡，要對建設(shè)項目用地進行嚴格的預(yù)審；要根據(jù)相關(guān)規(guī)定編制合理的年度土地利用計劃，對年度的土地利用計劃實施嚴格的指令性計劃管理，而年度土地利用計劃包括耕地保護、土地整理復(fù)墾開發(fā)補充用地以及各類建設(shè)占用耕地等等。在經(jīng)濟管理方面，要對非農(nóng)業(yè)用地按照國家的相關(guān)要求和規(guī)定征收足額的費用，實現(xiàn)土地的有償使用，控制對土地的過分利用；建設(shè)和培育完善的地產(chǎn)市場，建立盤活存量、控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的增量，實現(xiàn)對土地的約束，讓建設(shè)單位進行土地成本預(yù)算的時，要認真考慮到土地這一重要因素；要建立對土地的整理、復(fù)墾和開發(fā)的經(jīng)濟扶持政策，要對各種土地的合理利用行為進行經(jīng)濟上的支持和獎勵；要利用各項土地的收益來建立各項的專項資金，用于耕地保護和土地整理等等。
2、完善相關(guān)法律制度，強化實施的激勵和約束機制。
要將土地利用總體規(guī)劃的法律法規(guī)進一步完善，要讓土地利用的規(guī)劃實施做到有法可依和有法必依的原則，要在土地規(guī)劃中具有一定的法定效力，保障土地利用總體規(guī)劃的重要意義能夠展現(xiàn)；要對那些有法不依，執(zhí)法不嚴的行為進行嚴肅的處理，在處理過程中要依據(jù)相應(yīng)的規(guī)章制度，避免以權(quán)代法，以言代法的行為產(chǎn)生，對于破壞總體規(guī)劃的行為進行法律處罰。要把土地利用歸回的實施放到土地管理目標中來，要與上級的管理部門簽訂目標責任書，對于那些沒有完成規(guī)劃目標的要進行嚴肅的處理，對于那些完成規(guī)劃目標良好的要進行鼓勵。
3、完善規(guī)劃的支承體系，切實社會監(jiān)督。
要在以后的規(guī)劃支承體系上進一步的完善，要完善土地利用規(guī)劃相關(guān)的配套規(guī)劃，如村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田開發(fā)規(guī)劃等等，加強和總體規(guī)劃之間的配合，實現(xiàn)相互的配合。要讓社會各界都參與到土地利用規(guī)劃的編制過程之中，把政府的規(guī)劃意圖讓廣大人民了解，聽取廣大人民的意見。要加強對于土地利用總體規(guī)劃的目的、意義和作用進行宣傳，讓人民群眾了解其中的重要意義，讓人民群眾、各個部門、學(xué)術(shù)界、公益團體都參與其中，對土地利用總體規(guī)劃的實施進行監(jiān)督。
4 怎樣進行山區(qū)土地的規(guī)劃。在進行對山區(qū)的土地規(guī)劃的時候，應(yīng)當從實際出發(fā)；利用山區(qū)本身的不同條件的地貌特點與限制性的因素，進行因地制宜的土地規(guī)劃設(shè)計。以改善、保護環(huán)境作為前提，對土地的利用結(jié)構(gòu)實施提升與政治；充分的對山地的具體情況進行有關(guān)調(diào)查；并充分的將各種地質(zhì)條件與自然狀況考慮進規(guī)劃之中；從長遠的土地整理的效益出發(fā)；盡量的控制與減少項目規(guī)劃的變更，避免沒必要的浪費與損失。此外，還應(yīng)利用系統(tǒng)工程的理論對規(guī)劃進行評價，在經(jīng)過充分的調(diào)查的前提下形成方案的多樣化，最后通過比較分析選出最優(yōu)方案。
參考文獻
關(guān)鍵詞：土地利用，規(guī)劃管理，不確定因素，影響
Abstract: China's socialist market economy system constantly improve, the market competition becomes increasingly fierce, the market opportunity flit, market mechanism in land market operation and land resources rationally are constantly strengthen the role, simple prescriptive planned economy management way can not meet the requirements of the development of market economy. In this paper, according to the requirements of the study of the problem, collection and related research literature material, based on the essential theory support for research system, the land use plan and management of the uncertainty in the classification, characteristics and the land use planning management in different stages of the uncertainty factors are analyzed.
Keywords: land use planning management, uncertain factors influence
中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：
土地利用規(guī)劃作為一種引導(dǎo)未來區(qū)域土地利用的重要手段，由于歷史背景和社會發(fā)展的階段性，規(guī)劃的目標和要求不同，也決定了不同的規(guī)劃模式。通過在不確定性約束下土地利用規(guī)劃管理模式的研究，緩解和減輕未來社會經(jīng)濟發(fā)展中的不確定性對土地利用規(guī)劃的編制和實施等過程中的負面影響，這是當今規(guī)劃理論和方法研究致力解決的難題[1]，對這一問題的研究具有重要的理論價值和深遠的實踐意義，有利于進一步完善土地利用規(guī)劃科學(xué)學(xué)科建設(shè)和指導(dǎo)土地利用規(guī)劃管理實踐。
1土地利用規(guī)劃管理中不確定性因素的分類
規(guī)劃的重要特性在于其未來導(dǎo)向性。規(guī)劃是發(fā)展中的不確定性。土地利用規(guī)劃管理包含的內(nèi)容隨著時間和空間的變化而不斷變化，尤其在市場經(jīng)濟條件下，各種因素的不確定性大大增強，任何因素的變動對規(guī)劃都有不同程度的影響，市場經(jīng)濟越發(fā)達，不確定性因素越多。
按照不確定性因素的來源不同，可以將影響土地利用規(guī)劃管理的不確定性因素簡單分為兩種：一種是外部因素，來自規(guī)劃系統(tǒng)的外部，與社會、經(jīng)濟、生態(tài)等大環(huán)境有關(guān)，包括大環(huán)境不確定性、政策不確定性、發(fā)展趨勢不確定性和偶發(fā)性不確定性幾種，外部因素難以控制和調(diào)節(jié);一種是內(nèi)部因素，來自規(guī)劃系統(tǒng)的內(nèi)部，可以來自規(guī)劃編制者，決策者，可以存在于規(guī)劃過程中，可歸納為主體不確定性、客體不確定性和過程不確定性三種。對于無法控制的外部因素，我們不能提前預(yù)知和改變，但我們也不是完全沒有辦法，可以通過增加土地利用規(guī)劃的彈性來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性，對于內(nèi)部因素，我們則可以通過提高規(guī)劃的編制水平，改進規(guī)劃實施方式，完善法律法規(guī)，加強監(jiān)督管理等方法來應(yīng)對。
2土地利用規(guī)劃管理中不確定性因素的特性
1、整體性與多樣性并存
土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個整體，不確定性因素作用于土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的任何一個部分都會對系統(tǒng)整體產(chǎn)生影響，不管是系統(tǒng)內(nèi)還是系統(tǒng)外，微小的影響也會帶來整體的改變。但是，土地利用規(guī)劃系統(tǒng)不是單一的而是由有許多部分組成的，各部分共同組織，相輔相成，同時土地利用規(guī)劃系統(tǒng)作為一個子系統(tǒng)又是社會經(jīng)濟大系統(tǒng)的一部分，與其他系統(tǒng)相互聯(lián)系相互作用，因而在土地利用規(guī)劃管理中的不確定性因素紛繁復(fù)雜，多種多樣，每一個組成部分，每一層聯(lián)系都有不同的不確定性因素存在。因此，土地利用規(guī)劃管理中的不確定性因素呈現(xiàn)出整體性與多樣性并存的特性。在面對不確定性因素時既要看到不確定性因素對整體的影響，又要注重個體性與差異性，把握整體與局部兩個方面[2]。
2、主觀性與客觀性并存
從土地利用規(guī)劃管理中不確定性因素的分類我們可以看出，許多不確定性因素是在經(jīng)濟、社會、環(huán)境的發(fā)展變化過程中產(chǎn)生的，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是客觀的。承認不確定性因素的客觀性并不能說明我們面對不確定性是無能為力的，而通過把握不確定性因素的客觀規(guī)律，可以及時找出應(yīng)對措施緩解不確定性因素的負面影響。土地利用規(guī)劃管理中還有一部分不確定性因素產(chǎn)生的根源是人以及與人相關(guān)的一些事物。人的心理、預(yù)期、信用，人的能力、水平、選擇等等都是不確定性的來源，并且都帶有強烈的主觀性，因而其內(nèi)容也是千變?nèi)f化，不同的人對同一件事的看法與處理都不相同，面對瞬J息萬變的社會環(huán)境與經(jīng)濟環(huán)境，利益主體的日益多元化，土地利用規(guī)劃管理中主觀性不確定性帶來的影響將更加深入。只有從人的角度，了解不同利益主體的需求，建立統(tǒng)一規(guī)范的工作程序與方法，并努力從繁雜的不確定性中理出頭緒，找到應(yīng)對辦法才能更好的應(yīng)對這些不確定性。
3、結(jié)果性與過程性并存
土地利用規(guī)劃管理中的不確定性既有結(jié)果的不確定性又有過程的不確定性。那些作用于土地利用規(guī)劃管理過程中的不確定性，其產(chǎn)生、影響與擴散都可能存在很多路徑，不同的路徑對結(jié)果會產(chǎn)生不同的影響。過程不確定性產(chǎn)生于土地利用規(guī)劃管理過程中的各個環(huán)節(jié)，甚至各個步驟。由于過程不確定性的影響，土地利用規(guī)劃管理的結(jié)果也面臨著極大的不確定性，結(jié)果的內(nèi)容與效果不得而知，不同的選擇與變化產(chǎn)生多樣化的結(jié)果，在管理過程中對結(jié)果不同的看法與理解，也會產(chǎn)生不同的判斷與決策的差異。不確定的結(jié)果又會對下一個階段，下一項政策產(chǎn)生影響，而這個結(jié)果對下一個結(jié)果的影響又是過程性的。
3 土地利用規(guī)劃管理中不同階段的不確定性因素影響分析
土地利用規(guī)劃管理過程中的不同階段具體可分為規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實施和規(guī)劃監(jiān)測[3]。土地利用規(guī)劃管理的不同階段都受到不同的不確定性因素的影響，在這些不確定性因素的影響下，土地利用規(guī)劃管理不可能完全按照預(yù)想的軌道運行，土地利用規(guī)劃管理的最終結(jié)果與效果也不得而知。不確定性因素對土地利用規(guī)劃管理各個階段的影響具體分析如下：
一、新的規(guī)劃理念和理論
在新的形勢下，面對參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。
1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展
上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標，對保障國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設(shè)用地強調(diào)不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。
我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運用“理性發(fā)展”理念，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標、建設(shè)用地指標分配時，妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟發(fā)展的單目標模式向經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標、社會進步目標和生態(tài)環(huán)境改善目標的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展
我國現(xiàn)行有關(guān)土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經(jīng)濟理論、系統(tǒng)科學(xué)理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴重落后于規(guī)劃實踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。
為適應(yīng)新形勢和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運用國內(nèi)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準備運用的理論有兩個：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
（1）空間規(guī)劃理論
土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中長期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強調(diào)是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。
因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進區(qū)域經(jīng)濟的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設(shè)用地指標、建設(shè)用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設(shè)標準轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬）確定城市合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城市無序擴張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴重流失等問題。
（2）可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損害我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。
目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機結(jié)合研究的國際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟學(xué)觀點研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進土地利用的合理化。
土地是一切社會、經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標無非是建設(shè)發(fā)達的經(jīng)濟、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當成為當前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可接受性。
二、新的規(guī)劃方法
我市在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，為便規(guī)劃更具科學(xué)性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。
1、評價方法
規(guī)劃實施評價：按照
國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從我市已完成的規(guī)劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設(shè)用地，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時期我市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標任務(wù)，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應(yīng)：一是規(guī)劃定位已不適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的方向和目標；二是規(guī)劃確定的用地指標已不能滿足城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展對用地的實際需求；三是指標布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調(diào)整；五是相關(guān)部門的規(guī)劃均已作了調(diào)整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規(guī)劃進行協(xié)調(diào)和總量控制；六是國土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結(jié)成功經(jīng)驗、找出存在問題的基礎(chǔ)上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對重要的項目規(guī)模與布局都進行了環(huán)境影響評價，如城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地區(qū)，土地開發(fā)整理復(fù)墾等，使之更趨合理性。
2、系統(tǒng)工程方法
土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調(diào)在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問題、達到的目標，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過分析比較選出最佳方案。
3、應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)
按照國土資源部《國土資源部關(guān)于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》（國土資發(fā)[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴格的技術(shù)要求，對提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。
4、公眾參與
規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關(guān)利益團體的意見，并根據(jù)當?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上對規(guī)劃進行修正并進行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎(chǔ)，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實施過程中，如果需對規(guī)劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。
我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會同有關(guān)部門進行討論磋商，并做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)的過程，實質(zhì)上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎(chǔ)上達成一致的過程。在這個協(xié)調(diào)的過程中，成功的關(guān)鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區(qū)利益之間的結(jié)合點，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調(diào)者的利益，被協(xié)調(diào)者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應(yīng)獨自斷然做出決策，以免重復(fù)過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴重浪費破壞的錯誤。如果在協(xié)調(diào)過程中還有重大工程項目或用地規(guī)模問題存在意見分歧而暫時無法統(tǒng)一，則提交同級人民政府進行研究和決策。
