發布時間：2022-04-25 23:10:26
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[關鍵詞]自然保護區；遼寧省；地方立法
[中圖分類號]D09 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2015）10-0022-04
我國自1956年創建第一個自然保護區以來，同步進行了自然保護區的法治建設，尤其是近20年來，先后出臺了大量的與自然保護區相關的規范性文件，使自然保護區的保護、建設和發展有法可依、有章可循。但是，隨著經濟、政治和社會的不斷發展，自然保護區范圍不斷擴張、保護對象日益擴大，保護與經濟發展、保護與開發利用、保護與監督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。而為自然保護區保駕護航的相關立法卻日益顯現出其滯后性和局限性，有的甚至是空白，亟須完善、充實和填補，尤其是迫切需要制定更高位階的、綜合性的自然保護區法。
一、國家自然保護區的立法檢視
關于自然保護區的立法包含在環境與自然資源保護的法律法規之中，我國環境與自然資源保護領域的立法開始于20世紀80年代，目前有30多部法律和90多部行政法規，此外還有大量環境與自然資源保護的標準。隨著2011年中國特色社會主義法律體系的初步形成，自然保護區法律體系也已經初步具備，其特點是，以憲法為統率，以《自然保護區條例》這一專門立法為指導，以相關自然保護區的行政法規、規章和地方性法規主體，以相關自然保護區的其他規范性文件為補充，與其他部門法的規定相結合，與國際條約和國際慣例相接軌，并且這些規范性文件成為具有內在的統一聯系的整體。
1.國家層面的立法。國家層面的立法，首先是自然保護區的專門立法。我國現行自然保護區的國家級專門立法主要表現為國務院的行政法規及國務院職能部門的行政規章，由一個條例、四個管理辦法和一個規定組成。
一個條例：我國自然保護區最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國務院頒布的《自然保護區條例》（以下簡稱《條例》），共5章44條，包括以下內容：自然保護區的概念及法律地位、自然保護區的建立程序、自然保護區的管理方式、自然保護區發展規劃納入國民經濟和社會發展規劃、自然保護區的管理體制、自然保護區的分功能區管理、自然保護區經費保障及法律責任等。《條例》對自然保護區的管理和運行進行了專門的綜合規定，在自然保護區管理和發展的實踐中發揮了重要的作用。
四個辦法一個規定：根據各自主管的不同類型自然保護區的特點，國務院自然資源主管部門制定的行政規章，按照頒布時間依次為：林業部的《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》（1985年）、地質礦產部的《地質遺跡保護管理規定》（1994年）、國家科委和農業部的《海洋自然保護區管理辦法》（1995年）、農業部的《水生動植物自然保護區管理辦法》（1997年）、國土局和環保局的《自然保護區土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個部門規章分別對不同類型的自然保護區的保護作出了具體的規定；最后一個對我國自然保護區土地的使用、轉讓等作出了規定，是我國關于自然保護區土地的唯一立法；這五個部門規章都是對《條例》的細化，是《條例》的具體化運行和操作。
2.國家層面的規范性文件。我國除了有自然保護區的專門立法外，還有相關的規范性文件，包括《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》（2011-2030年）和《聯合國生物多樣性十年中國行動方案（2013年）》《自然保護區類型與級別劃分原則》（1993年）、1997年的《中國自然保護區發展規劃綱要（1996-2010年）》《國家級自然保護區評審標準》和《國家級自然保護區評審委員會組織工作制度》（1999年）、《自然保護區管護基礎設施建設技術規范》和《國家級自然保護區管理工作評估指南》（2003年）、《國家級自然保護區監督檢查辦法》（2006年）和《國家級自然保護區調整管理規定》（2013年）等，這些規范性文件，對于指導自然保護區的管理和發展發揮了重要作用。
二、遼寧自然保護區的立法檢視
大多數省、自治區、直轄市政府和較大的市的權力機關，根據《條例》，結合本地區自然保護區的面積、范圍、特點、主要保護對象以及社會因素等，制定了本地區的《自然保護區管理辦法》，作為本地區自然保護區的專門的地方立法，如內蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等。
1.省級地方性法規。遼寧省沒有出臺專門的關于自然保護區的地方性法規，但是有與自然保護區相關的地方性法規，主要包括以下幾個方面的地方立法：一是關于環境保護的，包括《遼寧省環境保護條例》（1993年通過，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農業環境保護條例》（1996年通過，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質環境保護條例》（2007年）；二是關于野生動物保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（1991年通過，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是關于森林和礦產資源保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2002年通過，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產資源管理條例》（1997年通過，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關于水資源和河流保護的，包括《遼寧省水能資源開發利用管理條例》（2010年通過，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護條例》（2003年通過，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護區條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護區條例》（2011年）、《遼寧省河道管理條例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過，2011年11月修正），此外，2014年，出臺《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見稿），正在進行省級水土保持的立法修改；五是關于濕地和遺址保護的，包括《遼寧省濕地保護條例》（2007年通過，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護條例》（2010年）；六是關于土地管理的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2002年通過，2004年和2014年兩次修正）。[1]
2.省級政府規章及其他規范性文件。大多數省、自治區、直轄市政府和較大的市的行政機關，根據《條例》及五個部門規章，結合本地區自然保護區的實際情況，制定本地區的自然保護區實施細則。遼寧省也適時出臺了相關的地方規章，如《遼寧省森林和野生動物類型自然保護區管理實施細則》（1987年）。
此外，遼寧還針對重點自然保護區，制定了相關的規范性文件，如《蛇島老鐵山國家級自然保護區管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級自然保護區管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國家級自然保護區管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區管理辦法》？穴征求意見稿，2012年？雪等，這些規范性文件，對于本地自然區的保護和管理，發揮了積極的作用。
三、遼寧自然保護區的立法建議
1.制定《遼寧省自然保護區辦法》。在國家沒有專門立法的情況下，遼寧省可以先行先試，進行省級的專門立法，建議由遼寧省人大常委會制定《遼寧省自然保護區辦法》，既為國家立法提供地方經驗，又有利于規范本省自然區的保護和管理。截止到2013年12月，我省自然保護區的數量是102個，其中31個省級和16個國家級；2000年以來，共獲批78個，是過去20年的近4倍，分別歸屬于林業、環保、國土和海洋四個部門。《自然保護區類型與級別劃分原則》將自然保護區分為三個類別九種類型，這種分類沒有把自然公園納入保護范圍，無法與國際接軌。[2]遼寧省的國家級自然保護區涵蓋三個類別中的七種類型，其中森林生態系統類型最多（9個），缺少草原與草甸生態系統類型和野生植物類型。
自然保護區的地方立法，可以保護本地區生態環境和自然資源，解決地方經濟社會發展對自然保護區建設提出的新要求，同時，也有利于完善我國的環境法律體系，進而完善中國特色的社會主義法律體系。廣義講，環境安全包括生活環境安全、生態環境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國際環境安全和國防環境安全等內容。[3]其中，生態環境安全是基礎，維護生態環境安全對保護人類的身心健康、促進經濟和社會的可持續發展具有重要作用。
《遼寧省自然保護區辦法》就是為了加強對遼寧自然保護區的污染防治、資源保護和生態治理，促進遼寧省經濟社會的可持續發展，堅持統一管理、科學規劃、全面保護、生態優先、綜合治理。因為，自然保護區關系到珍稀物種、自然生態系統、景觀及自然資源，關系到可持續發展、國家生態安全和社會發展等。自然保護區通過保護最具代表性的自然生態系統、瀕危的珍稀野生動植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環境，調節氣候，防止和減少自然災害，通過保護自然生態系統、物種和自然資源。我國自然保護區保護了85%的陸地生態系統類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落，既有利于當代的可持續發展，也有利于實現代際公平。[4]
《遼寧省自然保護區辦法》，可以有效地解決自然保護區存在的問題，加強自然保護區的管理、加強自然保護區資源的利用與開發、避免對自然保護區的侵占、解決所在地居民與自然保護區的沖突，強調治理保護與發展民生并舉，治理保護應當與保護區的經濟社會發展相結合，促進公民生產條件和生活環境的改善，實現生態文明。
2.《遼寧省自然保護區辦法》的立法依據。自然保護區立法作為環境立法的重要組成部分，遵循“人與自然和諧相處的可持續性發展”的基本理念，依據立法的合憲性原則和合法性原則，維護法律的統一和權威。
《憲法》是自然保護區地方立法的根本法依據，《憲法》第26條規定，國家保護和改善生活環境和生態環境；第22條規定，國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。這為自然保護區立法和法律實踐提供了憲法依據。
環境與資源法是自然保護區立法的重要依據。2014年作為環境與資源法的基本法――《環境保護法》修改完成，它規定了各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態系統區域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區域，重要的水源涵養區域，具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞和化石分布區、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應當采取措施加以保護，嚴禁破壞。
以《環境保護法》為核心，其他相關的法律也對保護自然資源的可持續利用加以規定。《海洋環境保護法》第4條規定，國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府，可以根據海洋環境保護的需要，劃出海洋特別保護區、海上自然保護區和海濱風景游覽區，并采取相應的保護措施。《森林法》第24條規定，國務院林業主管部門和省、自治區、直轄市人民政府，應當在不同自然地帶的典型森林生態地區、珍貴動物和植物生長繁殖的林區、天然熱帶雨林等具有特殊保護價值的其他天然林區，劃定自然保護區，加強保護管理。《草原法》第11條規定，在草原上割灌木、挖藥材、挖野生植物、刮堿土、拉肥土等，必須經草原使用者同意，報鄉級或者縣級人民政府批準，在指定的范圍內進行，并做到隨挖隨填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，未經縣級人民政府批準，不得采集草原上的珍稀野生植物。《礦產資源法》第20條規定，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區、重要風景區，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在開采礦產資源。《漁業法》第3條強調水域的統一規劃和綜合利用。《野生動物保護法》第10條規定，國務院野生動物行政主管部門和省、自治區、直轄市政府，應當在國家和地方重點保護野生動物的主要生息繁衍的地區和水域，劃定自然保護區，加強對國家和地方重點保護野生動物及其生存環境的保護管理。《固體廢物污染環境防治法》第22條規定，在國務院和國務院有關主管部門及省、自治區、直轄市人民政府劃定的自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、基本農田保護區和其他需要特別保護的區域內，禁止建設工業固體廢物集中貯存、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場。
自然保護區的地方立法還要遵循國際條約和國際慣例。生態系統與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財富，需要全人類的共同保護。從20世紀90年代開始，生態問題成為全世界關注的焦點，關于自然環境保護的國際公約紛紛出臺，我國已簽署的國際公約有：《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物種國際貿易公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》《氣候變化框架公約》等。自然保護區的地方立法，與有關國際公約的規定相銜接，實現國際權利，履行國際義務，樹立國際形象。1992年，聯合國環境與發展會議通過的《里約環境與發展宣言》《21世紀議程》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》和《關于森林問題的原則聲明》等文件，178個國家對可持續發展作出國家承諾，使“可持續發展”為世界多數國家接受。“可持續發展”的理念在中國逐步得到認可，成為環境立法的基本理念。
3.《遼寧省自然保護區辦法》的立法內容。理順管理體制：設立專門的自然保護區管理機構，其性質與自然保護區級別相匹配，依法明確自然保護區管理機構是各級政府自然保護區管理部門的派出機構，負責自然保護區及區內資源、景觀、生態系統的管理，經自然保護區管理部門授權，享有行政執法的權力。以避免管理機構之間缺少分工合作、各自為政的現象。明確不同級別、不同類別的自然保護區的設立條件、設立程序、批準程序、變更和撤銷程序。
改革管理模式：管理手段多樣化，拓寬公眾參與的途徑。在人員構成上，除主管部門派出人員外，向社會公開招聘選拔具有專業人才，參照公務員管理；自然保護區的職工，可以在當地社區居民中招聘，并簽訂勞動合同，既強化隊伍，又緩和與當地的矛盾，提高管理效率。
建立生態補償機制：對于因建立自然保護區或因保護對象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應由國家補償，國家制定補償標準，補償的形式不限于經濟補償，也可以安排就業、發放生活補助金等生態補償機制，增加國家投入，實現資金保障。明確土地邊界、土地權屬和資源利用。
制定自然保護區的規劃和計劃：明確規劃和計劃的時間、程序和內容等，規劃每5年制定一次，計劃第1年制定一次，并使規劃和計劃的內容付諸實施，使其管理和建設具有科學性和可預見性，避免將“搶救式”保護作為常態。
建立考評制度和評估指標體系：根據規劃和計劃，建立考評制度和評估指標體系，分期考評，公示考評結果，獎懲分明。
實現權責統一：在明確自然保護區各方主體的權利與義務、權力與責任的同時，完善法律責任體系，提高地方立法的質量，實現權責一致，除行政責任和民事責任外，還要對自然保護區管理機構擅自變更保護區范圍、調整功能區劃等行為，有相應的法律責任規定。
參考文獻：
[1]相關的地方立法資料，來源于遼寧省人大官方網站.
[2]馬燕.我國自然保護區立法現狀及存在的問題[J].環境保護，2006，（21）：42-47.
“過去，中國一直在經濟發展的道路上馳騁。現在中國正在不動聲色地建立中國的國家公園體系，這將改變中國目前存在的形形的自然保護模式。”近日，美國科學促進會出版的全世界最權威的學術期刊之一《科學》關注到了中國建立國家公園體制的新聞。幾乎與此同時，《今日美國報》網站上的一則報道，同樣引發了中國乃至世界人民對于中國“國家公園”亮相的廣泛關注。報道稱，在100年的歷史中，美國國家公園一直是別國建立自己保護區網絡的榜樣，現在，中國正在悄悄計劃建立自己的國家公園系統。
今年，中國的自然保護區事業迎來了開創發展的第60個年頭，中國的自然保護事業取得了哪些成就？積累了哪些經驗？適時建立國家公園體制的意義何在？圍繞著這些問題，《小康》雜志記者對國家林業局調查規劃設計院副院長唐小平；國務院發展研究中心研究員蘇楊；中國社會科學院財經戰略研究院副教授、經濟學博士，中國休閑研究國際學會（美國）中方負責人、常務副會長魏翔；美國體育學院副教授、全美國家專家團成員董二為進行了采訪。
中國自然保護事業60年：量的積累VS質的突破
《小康》：從中國第一個自然保護區――鼎湖山國家級自然保護區建立至今，已有60年的時間了，這60年來我國的自然保護區發展取得了怎樣的成績？還有哪些需要解決的問題？
唐小平：上世紀90年代以前，中國自然保護區的發展一直比較緩慢，因為純屬是以保護為主，不允許地方開發，而我們最早的保護區的建立方式是必須要地方申報，也就是說必須要地方自愿，所以在實行比較嚴格的保護措施的情況下，地方肯定就沒有積極性，保護事業推行、發展得也比較慢。
1999年國家啟動了天然林保護等一系列重點生態建設工程，自然保護區事業開始呈現出快速發展勢頭。截至目前，全國自然保護區約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平，搶救性保護了許多典型自然生態系統、珍稀瀕危物種棲息地、原生地，為可持續發展預留了空間。但是不得不承認，從現在的保護成效來看，并不是特別好。這里面存在著一些問題，有些自然保護區可能是只畫了一個“圈”，但并沒有“落地”；有的只建立了機構，但是管理措施沒有跟上。這主要和我們現在的保護區產權制度與管理體制有關系。
董二為：中國第一個國家級自然保護區建立于1956年，此后，中國自然保護區的數量從1965年的19個緩慢升至1987年的481個。22年間增加了462個。但是截至目前，全國已建立2740處自然保護區，總面積147萬平方公里。從1987年至今的29年間增加了2200多個自然保護區，這說明隨著經濟的騰飛和民族的發展，中國政府對自然保護事業越來越重視并加大了保護的力度。
數據表明，目前全國有超過90%的陸地自然生態系統類型，約89%的國家重點保護野生動植物種類，以及大多數重要自然遺跡在自然保護區內得到保護，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復。自然保護區也承擔著科研、教育、旅游的功能。一些保護區和全球環境基金（GEF）、世界自然基金會（WWF）、世界自然保護聯盟（IUCN）等國際組織建立了良好的合作關系。
我認為需要解決的是如何統一管理2700多個自然保護區的問題。雖然有《中華人民共和國自然保護區條例》，但中國的自然保護區究竟由誰來管理的問題還并不明確。比如鼎湖山國家級自然保護區屬于中國科學院管理；四川臥龍國家級自然保護區則于1983年在保護區區域內成立了四川省汶川臥龍特別行政區，臥龍特區與保護區管理局實行“兩塊牌子、一套班子、合署辦公”的管理體制，接受國家林業局和四川省政府的雙重領導，四川省政府和國家林業局均委托省林業廳代管，是目前全國唯一的“行政和事業管理功能”合一的自然保護區。管理不明確會出現資金利用、人員配置、濫用條例等諸多問題。
魏翔：60年來，中國自然保護區事業所取得的成績斐然，但是只有量的積累，而沒有質的突破。有一些專家提出來，這60年來，相較于經濟的發展，人們生活質量的提高，我們的自然保護事業發展得還是有些緩慢。我個人認為，這項工作目前還存在著一定的滯后性，這種“滯后”至少表現在兩個方面，第一，人們對于自然保護區的實質性理念突破非常有限；第二，在體制方面的突破有限，這還存在著一個誰為誰讓路的問題，最近30年，自然環保以及相關工作在很大程度上確實是為經濟讓路了，所以自然保護工作有時候想快也快不了。
我認為國外的許多國家與中國現在所處的發展階段不同，所以在對待自然保護，特別是對待森林公園的態度方面截然相反，國外的許多國家確實是在保護中開發，而我們是在開發中保護、在發展中解決問題。
我們在發展中解決了什么問題呢？我認為解決了一個基本線的問題，解決了當地人們的基本生存，解決了保護這片公園、這片資源的最基本的經濟保障條件，但是我們無法再往上走了，因為越過一定的臨界點以后，經濟的殺傷力就高于了經濟的收益率。所以生態文明理念和建立國家公園體制的提出，都是恰逢其時的。
自然保護區條例需與“實”俱進
《小康》：1994年制定的《中華人民共和國自然保護區條例》已在我國實行了20多年，這個條例在哪方面還有改進的空間？
唐小平：我想先舉一個江西桃紅嶺梅花鹿國家級自然保護區的例子，2001年6月，國務院批準桃紅嶺梅花鹿保護區為國家級自然保護區。在保護區建立之前，這個地方每隔幾年就會發生一次林火，所以樹根本長不起來，都是以草、灌叢為主，因為有草吃，鹿非常喜歡這種次生環境。后來保護區建立以后，這個地方被嚴格保護起來了，火災禁了，樹長大了，鹿吃草的地方沒了，它躲避天敵也會受到影響，所以現在就發現鹿反而向外面、向山下擴散了。
如果自然保護區是按照管理目標來劃分，這個保護區就要為梅花鹿的繁衍棲息而進行管理，也就是說要控制樹的成長，但現在的《中華人民共和國自然保護區條例》是對此有限制的，不允許動這些樹。
目標管理對自然保護區非常重要，而我國的自然保護區是依據主要保護對象劃分的類型，這就是要引入“國家公園”這個概念的意義。國家公園實際上也是一種保護區的類型，是國家為保護典型自然生態系統的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理的面積比較大的自然區域。
魏翔：《中華人民共和國自然保護區條例》在的時候，理念是非常先進的，比如第二章“自然保護區的建設”中的第十八條“自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。”這種分區日后被頻繁地復制到了各種旅游規劃中。但條例也存在著改善的空間，它的宗旨其實是在保護的基礎上進行開發，而在實施的過程中卻是在開發的基礎上進行有限的保護。所以我認為有兩個可以提升的空間：一是在生態保護紅線的強制性方面，二是在對于開發的界定方面，還可以加強定量化的、法制性的考核。
董二為：對于《中華人民共和國自然保護區條例》，西方學者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中國野生動物保護》）這本書，Harris認為（《中華人民共和國自然保護區條例》對核心區域的規定，其實與美國聯邦政府對聯邦指定保護區的規定基本相同。
我認為這個條例有三方面可以改進的空間。第一，應該把休閑的內容寫進條例。“旅游”這個詞在條例中出現了11次，而“休閑”這個詞出現的次數為零。休閑和旅游的含義和功能不一樣，前者比后者更強調大眾性、教育性、廣泛性和持久性，而自然保護區正需要這“四性”。第二，罰款的力度要加大。最高罰款才10000元人民幣，這與中國目前的經濟情況明顯不符。雖然罰款不是唯一和最好的方法，但重罰一定會比輕罰有效。第三，條例的第四十二條和第四十三條給有關自然保護區行政主管部門自由制定的權利，但是范圍比較模糊，容易給一些部門創造打“球”的機會，所以這兩條還應該再具體一點。
終極目標：保護為主、全民公益性優先
《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建，湖北、湖南、云南、青海被選作開展建立國家公園體制的試點省份，9個省又分別確定了9個試點區域。這9個試點省份，試點區域在哪些方面具有代表性？為何選取的是這9個地方？
魏翔：選擇試點省份，要符合兩個條件。第一是地域性的均衡，既然是試點，就要在東中西部各選一個，因為中國的發展是有鮮明地域特征的。第二是功能性，我們要測試它的不同作用和機能。這九個省份跨越了中國的東中西部，具有典型特征，在旅游資源的功能性上覆蓋了人文和自然，所以我認為試點省份的覆蓋是比較全、也是比較典型的。
董二為：我認為試點更多地考慮了地理位置，現在的9個省份覆蓋了東南西北四個不同的地理位置，并且這9個地方都有開展建立國家公園體制試點的重量級的地方。也許有人對選取北京作為試點會有疑問，我覺得應該冷靜和務實地看這個問題，在中國，國家公園體制是個全新的概念，再加上中國國土面積大，對新概念的理解、體制的實施和運營的掌控都比較困難。把北京作為試點，中央可以及時發現問題、解決問題，這樣可以加速國家公園體系的建立。
我想補充說明的是，國家公園不光是自然風景，人文風景也算。在美國的國家公園體系中，包括了很多人文風景，諸如位于賓夕法尼亞州南北戰爭戰場的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡國家軍事公園），位于首都華盛頓的Lincoln Memorial（林肯紀念堂）。所以將來把北京的故宮、圓明園、頤和園作為國家公園也不足為奇。
蘇楊：選擇體制試點區域，既要考慮其資源價值，也要考慮其在體制方面的改革意義（統一、規范、高效），還要考慮地方的主動性。因此這九個區域未見得是價值最高的，但對國家公園體制試點意義重大。
試點文件中明確了建立的是國家公園體制試點，而不是公園，這有兩方面的含義。第一，全國九個試點區可以分別對體制機制進行因地制宜的創新，只要符合“統一、規范、高效”三個改革方向即可。第二，試點區不一定就是未來的國家公園，未來的國家公園的相關體制機制的呈現形式也不一定等同于試點區的體制機制。這樣，一方面可以讓試點省份放開手腳，在既定改革方向下進行分階段創新；另一方面也減少了試點過程的功利性，避免相關地方政府和部委把工作重點放在爭牌子和爭位子上。
《小康》：建立國家公園體制的最重要意義體現在哪方面？
蘇楊：從我個人對相關中央文件的理解來看，建立國家公園體制的根本目標是重構中國的保護地體系，更準確地說是文化和自然遺產地管理體系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美麗中國”。
我認為，中央提建立國家公園體制，用意不僅是加強生態保護，而且是將國家公園建設作為生態文明制度建設的重要內容和帶動地方實現綠色發展的重要手段。由此也可以認為，國家公園是生態文明建設的重要物質基礎，生態文明制度建設的先行先試區，生態文明基礎制度因地制宜的創新實踐區。即國家公園體制試點區應該作為生態文明建設特區，其在制度設計、考核指標、獎懲措施、資源調配等方面均體現出特殊性，以徹底轉變這個區域的發展方式。
國家公園體制建設的終極目標應該是保護為主、全民公益性優先，這要靠分階段的政策來實現，這些政策須考慮四方面。第一，不僅考慮合理性，還要更多考慮分階段的操作性，使得各利益相關者不因改革而失利從而形成國家公園建設的合力；第二，不僅考慮國家公園體制試點區，還要考慮未來跨行政區的國家公園；第三，不僅考慮單體國家公園建設和管理，還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護地體系；第四，不僅考慮保護地體系，還要考慮國家公園及相關保護地所處區域形成綠色發展方式。
從世界范圍來看，這樣的政策設計已經有案例并取得了初步成功，如法國自2006年開始的國家公園體制改革，就形成了全新的、多方參與的國家公園管理體制，并構建了廣泛受益的國家公園產品品牌增值體系，不僅形成了保護的合力，還使國家公園保護的成果惠及全民。
摘要：洪河國家級自然保護區是中國濕地生物多樣性保護與可持續利用項目三江平原典型示范區。受當地基礎設施和人員管理限制，保護區內資源無法合理保護。保護區面臨著濕地面積縮小，動植物資源減少，濕地水資源缺失等問題。鑒于洪河自然保護區濕地資源的重要性，應制定一部專門的有針對性的保護條例。
關鍵詞：洪河濕地；濕地保護；破壞資源；立法
中圖分類號：d922.6 文獻標識碼：a
文章編號：1005-913x（2013）02-0053-01
一、洪河國家級自然保護區概況
黑龍江洪河國家級自然保護區（簡稱洪河保護區）位于黑龍江省三江平原東北部的同江市與撫遠縣交界處。東臨前鋒農場，西與洪河農場接壤，北與鴨綠河農場相接。距富錦市 50km。主要保護類型是內陸濕地及水域生態系統，主要保護對象是原始沼澤生態系統及珍禽。洪河保護區屬典型的內陸濕地，主要濕地類型包括泛濫地、草本泥炭地、鹽湖等，符合《濕地公約》國際重要濕地指定標準。1984 年經黑龍江省人民政府批準建立省級自然保護區，1996 年經國務院批準晉升為國家級自然保護區， 2002 年被列入《國際重要濕地名錄》 。洪河保護區反映了三江平原原始濕地風貌，是內陸濕地和水域生態系統類型自然保護區，是我國三江平原的一個“縮影” ，它集生態系統的典型性、稀有性和生物多樣性于一體，被聯合國開發計劃署、全球環境基金、國家林業局確認為“中國濕地生物多樣性保護與可持續利用項目三江平原典型示范區。洪河保護區內野生動植物資源豐富，有獸類27 種，鳥類174 種，兩棲類 3 種，魚類 16 種。屬國家重點保護的野生動物有丹頂鶴、東方白鸛、白尾海雕、大天鵝、猞猁、水獺等 14 種。另有中日候鳥及棲息地保護協定中受雙方共同保護的鳥類 97種 ；中澳候鳥及棲息地保護協定中受雙方保護的鳥類 15 種。高等植物1012種，國家保護植物有野大豆、水曲柳、核桃楸、黃芪、黃檗、刺五加等 6 種。洪河保護區是東北亞候鳥遷徙的重要停歇地，每年都有上萬只水鳥在此停歇，并且是丹頂鶴、東方白鸛等珍禽的繁殖地之一。保護區內幾乎容納了三江平原所有的生物物種，包括大量國際及國內瀕危、漸危和稀有物種，已被列為國際瀕危物種繁育區域，是中國乃至世界的一座生物物種基因庫。
洪河保護區屬三江沿江溫帶濕潤氣候區，具有明顯的溫帶季風氣候特征， 冬季漫長， 嚴寒多雪， 春季多風少雨， 夏季炎熱，秋季短暫，洪河保護區為三江沖沉積平原，地勢平坦，西南高東北低，相對高度差3m，由西南向東北呈微傾斜。土壤類型包括白漿土、沼澤土和泛濫地土壤。保護區境內河流皆為沼澤性河流：濃江河發源于青龍山農場東部，全長116km，流經保護區有25.7km，全流域面積2630km2，流經保護區內面積有283.5km2；沃綠河屬于內陸無尾河，全長5km，在雨季或豐水年該河流水位上漲，向四處蔓延。目前水源不足，已呈現斷流現象。洪河保護區對于研究整個三江平原濕地氣候、植被演替規律、地質構造等方面具有重要意義。同時對于候鳥遷徙和種群數量、分布區域的研究，尤其對鸛類和鶴類研究具有重要研究價值。保護區內沼澤、草甸、島狀林構成了三江平原3個一級景觀，在三江平原具有典型性和代表性。
二、洪河濕地存在的問題
雖然洪河國家級自然保護區在機構設置、人員編制上已具雛形，但由于基礎設施差和人員管理素質低，又無專門立法可依，這與濕地多樣性保護的要求還有一定的差距。目前洪河濕地存在著以下幾點問題：一是無計劃開荒的影響，導致洪河濕地面積減小，濕地面積是濕地最基本的基數，濕地面積減小，對整個濕地生態系統的物種、水資源、生境都有很大的影響。二是計劃火燒帶來的嚴重后果，保護區周邊墾區每年春季進行計劃火燒，把老草全部燒光。嚴重影響了該地區鳥類的繁殖和棲息。導致很多鳥類數量銳減，其中很多以蟲害為食物的鳥類的減少，導致蟲害曾多，毀壞樹木和農田。三是破壞野生動植物資源的行為時有發生，同時人類的經濟活動，主要是農田開墾，直接導致濕地面積銳減，濕地生態系統形成島嶼化、破碎化現象。另外人為的亂捕亂獵，盜砍盜伐將直接導致物種的消亡。四是缺乏專業保護人員，由于保護區建立時間短，缺少專業人員，大部分管理區的工作人員多是地方林業單位人員，兼職保護區管理工作，缺少對濕地進行專業保護管理的經驗，因此需要加強培訓，通過培訓，使工作人員即具有專業知識和業務知識，又具備法律、法規知識。同時，應增加科研人員的數量，以適應撓力河濕地保護復雜多樣的工作。五是最重要的是法制建設不完善，宣傳不夠，由于我國現無正式的濕地保護法，而我省的《黑龍江濕地保護條例》不能完全解決洪河濕地的所有問題，為了洪河濕地的保護和發展，還需制定專門的法律法規，加大執法力度；同時應加強宣傳教育，提高保護區內以及周邊地區群眾對濕地保護意義的認識，使保護濕地成為人們的自覺行動。
三、洪河濕地保護立法的必要性
為了保護濕地資源，一些省已經制定出臺了濕地保護條例。如黑龍江省2003年通過《黑龍江省濕地保護條例》。這些法律法規對保護濕地起了重要作用。但是，我國在國家層面上尚無濕地保護和管理的專門法規，現階段我國濕地保護立法工作還處于起步階段，雖然現有的法律從國家的基本法到各單項法中都有相關規定，但涉及到具體的法律制度，還存在著很多問題，不及西方發達國家走得更為深遠。致使濕地資源沒有得到完整全面合理的保護。
實踐證明，洪河自然保護區法制不健全，導致保護管理不善是造成濕地生態破壞的主要原因。可見，加強自然保護區的管理手段，制定一部《洪河濕地管理條例》勢在必行。堅持以可持續發展思想作為指導，重視和加強洪河濕地生態系統的保護工作，建立相應的法律、法規，嚴格管理、加強執法，用法律手段平衡社會效益、經濟效益以及生態效益，協調人類與自然關系，合理利用濕地資源，才能實現洪河自然保護區濕地資源的可持續發展。根據洪河自然保護區本身具有的典型性、特殊性制定有針對性的法律、政策，從而確定科學的管理方式，促進自然保護區濕地資源的健康發展，有利于解決立法實踐性操作問題，有利于洪河自然保護區的建設和管理，真正作到有法可依，實現依法治區的要求，使自然保護區濕地更好地發揮其功能，使保護區內的保護對象更好的保存下來，更好的發揮其功能，實現其價值。
參考文獻：
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關鍵詞：自然保護區；設立；礦業權；行使權力
Abstract: Based on actual cases before the establishment of nature reserves, how to obtain the mining exercise was analyzed and discussed.
Keywords: Nature reserve; establishment; mining; exercising its powers
中圖分類號：F40711 文獻標識碼：A
案例簡介
河南省某縣境內的小秦嶺區域金礦豐富。從上世紀七十年代開采至今，該縣逐漸成為全國重要的黃金生產基地。同時，由于礦區地處“典型的過渡帶森林生態系統”，1982年6月被設立為河南小秦嶺省級禁獵禁伐區（豫政〔1982〕87號），2006年2月晉升為國家級自然保護區（〔2006〕9號）。
但至2012年，保護區內仍有10家礦山企業，除1家深部探礦權晚于國家級保護區批準時間（國土資源部2006年6月28日發證）外，其它礦業權（礦業權包括探礦權和采礦權）均在2006年之前取得。533個采礦坑口中，核心區、緩沖區28個；實驗區505個。實驗區中的226個沒有任何手續；143個有采礦證、沒有環保審批手續（包括環境影響評價及竣工驗收）；38個沒有進行環保竣工驗收；126個手續齊全。環境管理困難重重。
事件分析
因為礦業權、環保相關手續的取得與自然保護區保護職能的獲得時間存在交叉，出現了不能完全按照保護區要求管理的現象，實質是行政信賴保護問題。
1982年6月設立河南小秦嶺省級禁獵禁伐區之前，大致有兩種情況，一種是按照法定程序取得的合法生產，另一種是沒有手續的私自開采。在那個時代，法制不健全，群眾、企業和政府法制意識不強，現實符合時代特征和偏遠山區實際。1982年6月至2006年2月設立河南小秦嶺國家級自然保護區之間，需要界定“禁獵禁伐區”是否屬于“自然保護區”。《自然保護條例》（1994年制定）第二條定義自然保護區是：對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。地方性法規如《陜西省自然保護區管理暫行辦法》（1998年制定）第二條進一步規定，包括地方自然保護區，以及經省自然保護區管理委員會批準的禁伐區、禁獵區與保護點。《靈寶小秦嶺禁獵禁伐區》（豫政〔1982〕87號）明確指出：“該保護區為森林生態和野生動植物類型自然保護區”。因而，小秦嶺區域是自然保護區，應當按照保護區的要求進行管理，雖然實際管理難以執行到位。
1989年頒布實施的《環境保護法》第十八條規定：“在國務院、國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府規定的風景名勝區、自然保護區和其他需要特別保護的區域內，不得建設污染環境的工業生產設施;建設其他設施，其污染物排放不得超過規定的排放標準。已經建成的設施，其污染物排放超過規定排放標準的，限期治理。”其對保護區的管理規定尚顯粗略。1994年頒布實施的《自然保護區條例》第三十二條第一款則詳細規定：“在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施；在實驗區不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；已經建成的設施，其污染物排放不得超過國家和地方規定的排放標準的，否則應當限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。保護區內核心區、緩沖區的礦山企業應當立即關停，恢復生態面貌；實驗區的礦山企業應當嚴格履行環保注意事項。”
因而，2006年2月以后，應當嚴格依照河南小秦嶺國家級自然保護區的要求進行管理。可由于保護區內礦山探采許可證的取得時間大多早于自然保護區設立時間，環境管理混亂成為現實問題。
那么，在自然保護區設立之前，已取得而與保護區性質不合的礦業權該如何行使呢？
《行政許可法》第八條第一款規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。第二款進一步規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”因而，保護區成立之前，依法取得的采礦行政許可權利應當受到保護，但保護絕不是繼續行駛礦業權；合法取得的礦業權，即使受到改變或者限制乃至取消，都應當受到法律合理保護。
所以，對核心區、緩沖區取得的礦業權，不論是否建成生產設施，是否具備法定許可手續，都應當無條件立即關停、拆除，恢復生態面貌；只是后續處理不一樣：對合法取得的，依法變更或者撤回行政許可，造成被許可人財產損失的，行政機關應當依法給予補償；或者，由被許可人提出申請，變更行政許可事項；對不合法的，不予賠償或者變更。對實驗區已取得而未建設的礦業權：生產設施不得污染環境、破壞資源或者景觀。已建成的，嚴格履行環保注意事項，污染物排放不得超過國家和地方規定的排放標準的，否則限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。
實際處理
依據《環境保護法》第十四條的規定，縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查。但本案現實問題多多：一是河南小秦嶺國家級自然保護區級別高，當地環保部門監管力不從心。《自然保護區條例》第二十一條規定，國家級自然保護區，由其所在地的省、自治區、直轄市人民政府有關自然保護區行政主管部門或者國務院有關自然保護區行政主管部門管理。二是保護區內上級部門所屬企業較多，當地縣級環保監察、執法如隔靴搔癢。《環境保護法》第三十九條規定，對限期治理逾期未完成治理的，罰款由環境保護行政主管部門決定；責令停業、關閉，由作出限期治理決定的該級人民政府決定；責令中央直接管轄的企業事業單位停業、關閉，須報國務院批準。即使最新修訂的《水污染防治法》第七十四條也規定，限期治理期間，由環境保護主管部門責令限制生產、限制排放或者停產整治，期限最長不超過一年；逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。三是信賴保護問題糾纏不清。區內10家企業中，除1家深部探礦權晚于保護區設立時間外，其它均在保護區批準之前取得。企業有恃無恐。
為實現保護區功能，2011年，所在縣政府實施了很多部門參與的河南小秦嶺礦區地質環境恢復治理，但因受有關單位的阻撓，治理曾停工40余天，影響惡劣。2012年，在環保部的多次檢查和督促下，保護區才完成161個界樁、區碑的設置工作；核心區、緩沖區內的28個坑口才實施了拆除、清理、恢復等與自然保護區管理相符的生態措施方案。
實驗區情形復雜，一是取締226個沒有任何手續坑口，拆除高壓用電設施，按要求恢復生態。二是責令143個有采礦證、沒有環保審批手續坑口停產整改，限期補辦手續；按時完成補辦手續的，恢復生產直至采礦權到期；逾期未完成補辦的，予以關停，按要求拆除并恢復生態。三是責令38個有環評審批手續、沒有竣工驗收坑口停產整改，督促限時完成環保設施竣工驗收；按時完成的，納入正常管理；逾期未完成的，予以關停，按要求恢復生態。四是規范126個手續齊全坑口，確保環保治理設備、廢石場、攔渣墻（壩）等相關設施的規范運行和維護，權利到期后，按關閉程序實施生態恢復。
關于毀林開荒。《森林法》第二十三條規定，禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。同時，該法第四十四條規定，因非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。
關于毀草開荒。《草原法》第六十六條規定：“非法開墾草原，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據職權責令停止違法行為，限期恢復植被，沒收非法財物和違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處五萬元以下的罰款；給草原所有者或者使用者造成損失的，依法承擔賠償責任。”
關于圍墾河道，圍湖造田。《水法》第六十六條規定，圍湖造地或者未經批準圍墾河道的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期清除障礙或者采取其他補救措施，處一萬元以上五萬元以下的罰款。
關于開墾荒坡地。《水土保持法》第三十三條規定：“企業事業單位、農業集體經濟組織未經縣級人民政府水行政主管部門批準，擅自開墾禁止開墾坡度以下、五度以上的荒坡地的，由縣級人民政府水行政主管部門責令停止開墾、采取補救措施，可以處以罰款。”
第一條為加強沱湖省級自然保護區的建設和管理，推進自然保護區工作的科學化、法制化、規范化，充分發揮沱湖省級自然保護區在物種保護、環境教育、經濟發展等方面的多種功能，根據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國水生動植物管理辦法》、《國家林業局關于加強自然保護區建設管理工作的意見》、《**省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》和《沱湖自然保護區總體規劃》精神，結合沱湖省級自然保護區實際，制定本辦法。
第二條在沱湖自然保護區內從事一切活動，都要遵守國家和省有關自然保護、野生動物保護的法規和本辦法。
第三條自然保護區的建設與管理實行依法保護、科學管理、合理利用的原則。
第四條縣人民政府有關行政主管部門依法對自然保護區的相關工作進行管理并負責相關業務指導，對在自然保護區保護、宣傳、建設、管理和科研工作中做出顯著成績的單位和個人，縣人民政府將給予表彰獎勵。
第二章自然保護區的劃分和保護
第五條自然保護區內水面、低洼地的開發利用和保護均由自然保護區管理處負責統一規劃調控，任何單位和個人不得非法利用和流轉。
第六條自然保護區內的標志、設施受國家法律保護，任何單位和個人不得移動、侵占和破壞。
第七條沱湖省級自然保護區按范圍劃分為三類保護區域，一類保護區域為：沱湖水面及懷洪新河大壩外所有耕地、低洼地及濕地；二類保護區域為：山西莊閘東、西壩口閘西，沱湖、懷洪新河之間的所有村莊、林地、溝塘及耕地；保護區內除一、二類保護區域外，其他范圍為三類保護區域，三類保護區按實驗區的要求管理。
第八條自然保護區的主要保護對象為內陸淡水濕地生態系統，國家重點保護鳥類及其他野生動植物，各種魚類及水生物。具體為：
（一）濕地物種多樣性。特別是濕地珍稀動物：大鴇、白鸛、黑鸛等。
（二）生物多樣性。濕地蘆葦、沿岸林地等珍稀動物棲息地，魚類育苗、育肥和繁殖保護。
（三）濕地人工林帶。
第九條自然保護區內的所有人類生產、生活活動都要在沱湖省級自然保護區管理處的指導下進行。禁止在自然保護區內非法進行砍伐、放牧、捕撈、投毒、毀巢、取蛋、開墾、燒荒、采挖樹蔸等活動。水面嚴禁使用違規漁具生產和經營。嚴禁低洼地的開挖改造。
第十條自然保護區嚴格控制外來物種引入。加強病蟲害、有害生物及水質污染防治，建立野生動植物疾病、水質污染監測和預防體系，制定應急預案。
第三章自然保護區的管理
第十一條沱湖省級自然保護區管理處在各相關部門的支持下，具體負責自然保護區自然資源和自然生態系統保護的日常工作。保護區管理處的主要職責：
（一）宣傳貫徹落實國家有關自然保護的法律、法規、政策。
（二）制定各項管理制度并組織實施，負責沱湖水面及保護區濕地保護工作。
（三）調查自然資源并建立檔案，組織環境與資源監測，保護自然環境和自然資源。
（四）組織、協調有關部門開展科學研究工作。
（五）負責自然保護區界標的豎立和管理。
（六）會同所在地鄉（鎮）人民政府、有關村民委員會、單位組成保護協調組織，開展宣傳教育，訂立保護公約，協調各方關系，共同保護自然保護區內的自然環境和自然資源。
（七）會同有關部門做好自然保護區內的發展規劃、晉級評審和報批工作。
（八）負責保護區各種保護項目的編制工作，并協同相關單位負責保護項目的實施。
（九）在不影響保護區自然環境和自然資源的前提下，組織開展參觀、旅游、生產經營等活動。
（十）協調林業、環保、漁政等行政執法主管部門依法查處自然保護區內的各類違法行為。
（十一）完成縣委、縣政府交辦的其他工作任務。
第十二條保護區內及周邊鄉（鎮）人民政府要加強對自然保護區資源保護工作的領導，承擔起資源保護工作的主要任務，并將其列為工作重點，納入議事日程。加強對村民的宣傳教育，制定保護公約，落實保護責任，形成由保護區管理處、有關鄉（鎮）、村和相關單位齊抓共管的機制。
第十三條未經縣人民政府批準，任何單位和個人不得在自然保護區內建立機構和修筑設施。禁止在自然保護區內建設污染環境、破壞自然資源的項目。自然保護區內林地、低洼地原則上不得非法占用和征用。
第十四條在實驗區內開展旅游活動，須符合自然保護區管理處制定的相關保護規定。旅游活動應經縣人民政府審核，并報省市主管部門批準后方可實施。
第十五條沱湖周邊地區以種植生態林及水生植物為主。自然保護區內居民退耕還林、退耕還湖和綠化應列入鄉（鎮）人民政府林業發展規劃。
第四章自然保護區的科學研究和資源利用
第十六條自然保護區管理處要認真做好資源調查和科學考察工作，積極開展水質、資源、環境等方面的監測和生態系統的定位觀測與研究，組織好科研成果的申報鑒定、應用推廣和統計歸檔工作。
第十七條加強科學普及和宣傳教育，建成青少年的科普基地。加強與國內外保護區交流、與大專院校及有關科研單位的合作，積極開展對外宣傳，擴大沱湖自然保護區的影響力。
第十八條自然保護區管理處組織開展資源利用活動，應編制資源利用方案和規劃，并接受有關行政部門的監督，適度利用區內資源，發展生態養殖、生態林業、生態旅游等，走可持續發展之路，促進當地經濟的可持續發展。
第五章獎勵和處罰
第十九條有下列情況之一的單位和個人，由縣人民政府給予表彰或獎勵：
（一）以身作責，幫助支持保護區管理工作的縣、鄉、村干部；
（二）積極舉報損害保護區行為、配合保護區管理處案件處理的群眾；
（三）在科研和管理工作中成績突出的保護區工作人員。
第二十條違反本辦法規定，有下列行為之一的，依法給予行政處罰：
（一）擅自移動或者破壞自然保護區界標的；
（二）未經批準進入自然保護區或者在自然保護區內不服從管理處管理的；
【英文摘要】 Ecological compensation of natural reserves is one of the important areas of ecological compensation mechanism in China. The country and all the people enjoy the ecological benefits which produced by natural reserves， while the resident of natural reserves take on the damages. Ecological compensation is the measure to eliminate this unreasonable phenomena. This thesis analyse the theoretical basis of ecological compensation of natural reserves and explore the practice situation in China. Finally， I make several rationalization suggestions relevant.
【關鍵詞】自然保護區；生態補償；理論；實踐
【英文關鍵詞】natural reserves; ecological compensation; theory; practice
【正文】
自然保護區又稱自然禁伐禁獵區、自然保護地。IUCN將自然保護區界定為：“通過法律及其他有效方式，特別用以保護和維持生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋區域。”[1]1994年制定的《中華人民共和國自然保護區條例》第二條規定：“本條例所稱自然保護區，是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。”
我國1956年建立了第一個具有現代意義的自然保護區——鼎湖山自然保護區。截至2007年8月，我國國家級的自然保護區已達303個，各級自然保護區的總面積約150萬平方公里，占我國陸地國土面積的百分之十五。自然保護區具有保護生物多樣性、維護生態安全、保留自然界美學價值的作用，并具有重要的科研、教育意義。但是，需要引起注意的是，在自然保護區的發展過程中，生態保護與經濟發展、長遠利益與短期利益、局部利益與整體利益的矛盾也逐漸顯現。生態補償機制即是解決這一系列矛盾的重要途徑。2007年9月，為推動建立生態補償機制，完善環境經濟政策，促進生態環境保護，國家環保總局印發了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》。國家將重點在自然保護區的生態補償、重要生態功能區的生態補償、礦產資源開發的生態補償、流域水環境保護的生態補償四個領域推動開展生態補償試點工作。這一指導意見的出臺標志著國家和社會對生態保護和可持續發展的重視，建立并完善包括自然保護區的生態補償機制在內的標準生態補償體系已成為當今迫切需要解決的問題。
一、自然保護區生態補償的理論基礎
（一）幾個概念的界定——生態、補償、生態補償
1.生態
生態一詞源于古希臘，意思是指“家”或者“我們的環境”。現代意義上，生態就是指一切生物的生存狀態，以及它們之間和它與環境之間環環相扣的關系。放在生態補償機制中來理解這一概念，學者間有不同的觀點。如有的學者認為這里的生態主要指生態效益，即環境系統中的自然資源所體現的調節性生態功能對人類社會的作用[2]；有的則認為應涉及生態系統中的生態效應、生態服務功能和生態效益[3]。對此，筆者贊同第一種觀點。因為生態補償歸根結底是在協調人與人之間基于生態而產生的各種利益，這些利益又最終以生態效益的形式表現出來，為人們所享有或用于交換。因此，生態補償機制應當作為生態效益補償機制的同義語。
2.補償
根據《現代漢語詞典》的解釋，補償的意思是“抵消（損失、消耗）”、“補足（欠缺、差額）”。“補償”一詞在我國法律中應用較為頻繁，刑事、民事、行政方面都存在補償制度，如我國《物權法》規定的征收、征用補償。不難發現，法律上的補償發生的原因都是合法行為對他人產生了損失或者行為者有目的的使他人受益，生態補償機制中的補償也不例外。這一補償發生的原因是生態破壞者的合法開發、利用行為破壞了生態環境或者生態效益維護者和增值者的行為使他人受益。其不僅體現了人與自然的關系，更體現了人與人之間因生態效益而產生的補償關系。需要注意的是，在法律意義上，補償不等于賠償，賠償是因為違法行為對他人造成損害而應承擔的損害填補責任，補償則是基于合法行為造成的損害。補償也不應與補助、補貼相混淆，補助是一種政府性施惠行為，補貼則經常作為一種政策上的經濟扶植手段來使用，它們都不要求有權益受損方和受益方的存在。
3.生態補償
生態補償也叫生態效益補償，目前在我國沒有公認的定義，學界主要存在四種觀點，分別是廣義說、約定說、目的論、狹義論[4]。中國生態補償機制與政策研究課題組給出的定義是：“生態補償，是以保護和可持續利用生態服務系統為目的，以經濟手段為主要方式，調節相關者利益關系的制度安排。”“生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。”[5]
雖然關于生態補償的定義有所不同，但關于其類型的認識卻基本達成了一致，即根據補償發生原因的不同，生態補償分為抑損性生態補償和增益性生態補償兩大類。抑損性生態補償是指國家對合法開發、利用自然資源造成生態破壞、生態效益減損的行為人收取的，用于保護、恢復生態功能的費用。增益性生態補償則是指國家對因生態保護和建設而使生態效益得以維護或增值，并使他人受益而自己遭受損失的行為人支付的用于彌補其經濟損失的費用。礦產資源的生態補償是典型的抑損性生態補償，自然保護區的生態補償則是增益性生態補償的代表。
（二）自然保護區生態補償的理論基礎——從經濟學、生態學和法學的視角
環境保護法是典型的交叉學科，其內容涉及經濟學、生態學、地球科學、法學等多個領域。作為環境保護法研究的內容之一的自然保護區生態補償機制，也應采用聯系的觀點，從經濟學、生態學和法學三個方面來分析其理論基礎。
1.自然保護區生態補償的經濟學基礎
經濟學追求的是如何使利益最大化，即如何以最少的投入得到最大的產出的問題。公共物品理論和外部性理論是經濟學中的兩個重要理論，也是自然保護區生態補償的經濟學基礎。
（1）公共物品理論
經濟學上將物品分為私人物品、公共物品、俱樂部產品和公共資源。公共物品是能夠同時供許多人使用，并且供給它的成本與使用它的效果并不隨使用它的人數規模的變化而變化的物品。公共物品是公共利益的具現化，它具有非排他性和非競爭性。公共物品的這一屬性會導致這樣的結果：如果公共物品在市場上進行交易，沒有消費者會愿意自行購買，而是等待別的消費者購買以便自己可以免費享用其所帶來的利益，這就是經濟學上的“燈塔效應”。每艘航行的船只都需要燈塔作為航標，但沒有人會自愿對燈塔進行維護和修理，這種情況下就需要政府公權力的介入。
自然保護區及其所能產生的生態效益屬于公共物品。自然保護區具有重要的生態價值和社會價值。比如其存在保護了生物多樣性資源，其中的大量森林資源又有凈化空氣、調節氣候、涵養水源、保持水土的作用。這些生態效益是自然保護區內的居民犧牲自身的經濟利益來進行維護的，因為自然保護區內一般禁漁、禁獵、禁伐，一些以此為生的居民喪失了基本的生活手段，致使生存受到威脅。因此生態效益的受益者不應免費享有這些效益，而應支付相應的費用，把生態效益作為一項生態產品進行購買。否則受益者會因不需付費日益增多，維護者則因得不到補償而減少，最終會造成生態效益這一產品的供求不平衡，從而形成惡性循環，不利于生態保護工作的進行。
（2）外部性理論
公共物品、俱樂部產品和公共資源會在其提供和消費的過程中產生外部性。外部性是指某個微觀經濟單位的經濟活動對其他微觀經濟單位造成的非市場性的影響。其中，對受影響者有利的稱為外部經濟或正外部性，反之則稱為外部不經濟或負外部性。生態補償正是根據外部性理論分為抑損性生態補償和增益性生態補償。外部性不受市場價格機制的調整，在市場中，正外部性產品的生產者可能不會得到補償，負外部性產品的生產者也不需支付費用。這就必然導致正外部性產品過少，負外部性產品過多的結果的出現。自然保護區所產生的生態效益具有正外部性，在市場不能對其進行有效補償的前提下，需要政府采取適當的經濟政策進行干預，即政府對自然保護區的生態效益維護者進行補償，這也是庇古稅的內容之一。
2.自然保護區生態補償的生態學基礎
長時間以來，人們一直認為資源無限、資源無價。隨著經濟社會的發展，日益嚴重的資源短缺和環境破壞問題使人們認識到了資源的重要價值，既然資源有價就應該付費使用。自然保護區是一種特殊的、復雜的自然資源，它包括有代表性的生態系統、珍惜的野生動植物以及具有特殊意義的自然遺跡。它具有巨大的經濟價值、生態價值和社會價值，其生態價值尤其重要，可以改善區域甚至全球環境的生態環境，為人類和其他物種的生存和發展提供物質基礎和環境基礎。
3.自然保護區生態補償的法學基礎
自然保護區的生態補償本質上協調了公民環境權與保護區內居民的生存權、發展權的關系。環境權與生存權、發展權都屬于基本人權，是人之作為人所不可或缺的權利。法律應努力尋找權益之間的均衡點，不能為了一種權益而隨意犧牲另一種權益。這也是法的正義價值的要求，因為正義的表述之一即是各得其所。
二、理論基礎之上的架構——我國自然保護區生態補償實踐探索
我國的自然保護區生態補償研究實踐，始于20世紀70年代四川省政府決定將青城山保護區門票收入的百分之三十用于青城山保護區的森林保護。我國在1998年設立森林生態效益補償基金之后，2001年財政部和國家林業局選擇了11個省、自治區的658個縣(單位)和24個國家級自然保護區作為生態效益補助資金的試點。[6]2007年9月，國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》印發后，開展自然保護區生態補償試點的工作更成為中央和地方各級地方政府的工作重點。三十多年以來的實踐使我國在自然保護區生態補償在有關立法及補償機制的一些具體內容如補償原則、補償對象、補償標準、補償方式等方面都取得了較大的進展。自然保護區生態補償的發展不僅體現了法的正義價值，也是自然資源價值論和經濟學公共物品理論和外部性理論的必然要求。然而，我國在該領域的理論研究和實踐畢竟起步較晚，難免存在一些問題。在此，筆者結合自然保護區生態補償的理論基礎，對實踐中存在的幾個問題進行分析，并力求提出合理化建議。
（一）我國自然保護區經費不足且分配不均，生態補償的確實實現受阻
根據國際保護監測中心統計結果，1999年世界范圍內自然保護區平均得到的經費投入為每平方公里893美元，其中發達國家為每平方公里2058美元，發展中國家平均為每平方公里157美元。而對我國85個自然保護區的調查顯示，其平均能得到的經費為每平方公里52.7美元，其中46個國家級自然保護區平均得到的經費為113.1美元，遠遠低于國際水平。除經費短缺這個問題之外，保護區間獲得經費的差異也很大。如同處云南的西雙版納國家級自然保護區和大圍山省級自然保護區，兩者獲得的經費相差達十倍之多[7]。
我國幅員遼闊，自然保護區占國土面積比重大，自然保護區的經費支出又主要依靠中央和各級地方政府的財政撥款，導致自然保護區自身運作的經費都難以保障，更難以實現對該區域內居民的生態補償。此外，我國地區差異大，東部主要為經濟功能區，經濟發達，地方政府財政寬裕，而自然保護區較少；反之，自然保護區集中的較為落后的西部地區，當地政府往往財政困難，無力支付龐大的自然保護區所需的經費，而正是這些地區產生并向全國提供著巨大的生態效益。
針對上述不合理現象，筆者認為可以設立專門的自然保護區生態補償基金，該基金獨立于自然保護區的經費撥款，專款專用，并設立有效的管理部門和監督辦法。基金的來源應多元化，具體可以包括各級的專項財政撥款、政府向生態效益受益者收取的生態補償費和生態稅以及來自社會各界的資助。使用基金時應具體考察各地自然保護區的實際情況，西部的生態功能區應得到更多的份額。
（二）我國自然保護區生態補償缺乏立法保障
我國自然保護區的生態補償具有實踐先于理論的特點，因此立法上存在一些問題。主要表現為：
1.高位階法律的缺位。我國現行的法律、行政法規中沒有明確的關于自然保護區生態補償的規定，具體的規定大部分以部門規章、地方性法規甚至更低層次的法的形式予以公布。
2.雖然我國部分地區制定了關于自然保護區生態補償的有關規定，但存在難以統一的問題，這也是上位法律缺失必然造成的結果。
現在，生態補償的立法已成為當務之急，即將補償方式和標準的制定和實施以法律形式確立下來。立法主要包括以下兩個方面：一是國家盡快出臺《自然保護區法》，并將生態補償的條款納入其中；二是各地制定相應的實施條例，對保護區管理、生態環境建設、生態補償資金投入的方針、政策、制度和措施進行統一的規定和協調[8]。
（三）我國自然保護區生態補償的形式不宜以直接補償為主
直接補償也叫“輸血型補償”，是對自然保護區的居民直接給予金錢或實物補償，以填補其因維護和增值自然保護區的生態效益而造成的經濟損失的補償形式。直接補償之所以被廣泛采用，是因為其靈活、見效快。但所謂“授人以魚，不如授之以漁”，直接補償容易轉化為消費支出，并不能徹底解決自然保護區居民的后續發展問題，使當地居民面臨坐吃山空的困窘局面。
因此應在自然保護區的生態補償中提倡間接補償即“造血型”補償，通過優惠貸款、就業指導和幫助、技術援助、生態項目支持等方式為當地居民提供就業機會。我國自然保護區由于大部分地處貧困邊遠地區，大都保留著傳統的生產生活模式，需要有外來的新的項目和技術的注入，促進其生產生活模式的轉變與發展。國家和政府在給予保護區邊緣地帶群眾政策補償(如減免各種稅賦，減輕保護區外群眾負擔等)的同時，建立援助合作機制，讓保護區及其周邊居民開展種植業、養殖業、旅游業、食品精深加工、旅游紀念品等，使其分享生態保護所產生的惠益[9]。總之，間接補償解決的是保護區居民的長期發展問題，它不僅要求實現對其受損經濟利益的補償，還要使居民因補償而致富。
【注釋】
[1] 李愛年.生態效益補償法律制度研究[M].北京：中國法制出版社，2008.
[2] 中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償與政策研究[M].北京：科學出版社，2007.
[3] 韋惠蘭，葛磊.自然保護區生態補償問題研究[J].生態保護，2008，（1）.
[4] 周敬玫，黃德林.自然保護區生態補償的理論與實踐探析[J].理論月刊，2007，（12）.
[5] 母學征，郭廷忠.我國自然保護區生態補償機制的建立[J].安徽農業科學，2008，（36）.
[6] 中國21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組.生態補償：國際經驗與中國實踐[M] 北京：科學文獻出版社，2007.
[7] 韓念勇.中國自然保護區可持續管理政策研究[J].自然資源學報，2000，(3).
[8] 秦艷紅，康慕誼.國內外生態補償現狀及其完善措施[J]．自然資源學報，2007，(4).
1、我省是全國森林資源大省。
據統計全省的林地面積為3.42億畝占國土面積的47%，居全國第三位；其中森林面積2.2億畝，居全國第四；森林覆蓋率到31.3%，全省森林資源主要分布在川西高山高原區、川西南山區、盆地周圍山區和盆中丘陵區。全省森林面積中，天然森林占到三分之二，主要分布在川西高原及川南山區。
2、生物多樣性集中區
四川生物種類繁多。現已發現陸生野生動物1031種。被列入國家一級重點保護的野生動物有大熊貓、白唇鹿等30種，占全國的30.9％；植被類型多樣，有被稱為“活化石”的水杉、銀杉、紅杉等珍稀樹種，其種類占了中國的1/5以上。全省高等植物萬余種，約占全國總數的1/3，其中維管植物9250多種，居全國第二位，松杉植物種類居全國之首。天然中藥材就達4500余種，是國家中藥現代化科技產業基地。
3、全省目前共有123個自然保護區，其中16個國家級自然保護區；49個省級自然保護區，其余為地市級及縣級。
二、采取有效措施，加強自然保護區
1、進一步提高自然保護區的管理機構設置獨立
目前的“保護條例”，主管環境保護行政主管部門的職責為“綜合管理”，而是“綜合管理”的法律性質界定不夠明確，責任不容易畫。因此，“草案”將是環境保護行政主管部門的責任定位“綜合管理”的實施表示“統一監督管理。”草案規定，環保部門不直接針對自然保護區管理，獨立地位和保護和開發之間的關系，可以較少受到各有關方面的利益關系會影響處理，可以更客觀，公正。這樣的規定，糾正對條文的本質，保護區管理混亂過去的立法機構，從執法機構，明確了保護區性質的主管機關的規定，自然保護區的法律當局，并不會對于其行政和業務處于一個尷尬的舞臺布景，影響執法的合法性和公正性，有利于工作指明了方向。同時，這一規定，事實上，建立了一個統一的自然保護區監督協調機構，明確了環境行政主管部門的職責。中國的自然保護區，以彌補統一監督和協調，導致缺乏“分散，多頭管理”等方面的缺陷混亂。從而有助于加強自然保護區的生態保護，自然資源的保護，有利于健康發展。這一規定的立法史上自然是一個很大的進步，而只是該機構的監督和協調性，是遠遠不夠的，解決這個問題。
2、明確管理職責，對主管機關直接管理的實施
自然保護區的法律應當明確管理責任，包括籌資機制，以提交收養程序和計劃，監測和控制機制和規范的報告要求，監測和信息共享和保護工作人員的能力發展和職業結構的不同。要明確有關職能部門和自然保護區的管理責任，以避免長期的政治現象，以及對各部門和自然保護區管理部門明確的范圍，方法是有關法律，法規，立法上的相互團結協調。其中賠償責任的規定必須強調，這樣明確的責任。各級保護區管理部門應當遵守法律和有關實施細則，相互配合，切實履行職責。建立明確的責任和行政的權威。行政系統中的自然儲備是非常基本的和重要的管理工具。一個良好的，全面的管理系統是為自然保護區發展的最大動力，一個運作，管理和高效的管理系統是為自然保護區發展的重要基礎，一個責任，權利和利益的統一，人，才，物自然保護區一致的管理將發揮在發展過程中的重要作用。按照行政系統與現有的國家自然保護區管理體制，機構有權任免，授予為籌備資金來實現的責任，權利和團結，人，人才，物資管理協議的利益。只有這樣，才能發揮到政府的發展規劃水平，真正推動了自然保護區開發中的政府主動性和創造性，在自然保護區的發展水平。
