發布時間：2023-03-10 14:56:14
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的鄉村治理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A
經過30多年的快速發展，國家的治理體系和能力已經難以適應不斷變化了的現實和實踐，面臨著市場化、民主化、法治化、科技發展、人民生活質量提高、社會結構分化和整合等給治理帶來的挑戰。作為國家治理的重要組成部分，鄉村治理的難題和挑戰就更明顯，鄉村治理的現代化顯得更為緊迫。
變遷中的鄉村治理困境
相比城市治理，鄉村治理的難題不僅在于區域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長期以來得不到重視，更重要的是鄉村社會基礎發生了前所未有的變化。過去三十多年，是中國鄉村社會變化最激烈的時期。為什么這么說呢？我們先來看改革前的中國鄉村，從比較中才能看出這種激烈的變化。
從20世紀50年代到70年代末，國家發動合作社運動乃至后面的運動，對鄉村社會進行了徹底的結構性改造和重構：土地實現集體所有制，傳統的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農民被編入了以生產隊為單位的政經合一體制，傳統的家庭、家族等以血緣為組織原則的結構大為弱化；政治動員、行政管理取代鄉規民約，成為社會秩序的維護和運行機制；戶籍制度將城鄉分割為兩個不能自由交流、交換和流動的封閉性社會。在這種結構性環境中，個人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統時代，這個時期的鄉村社會處于強整合狀態，社會結構更為單一，政治身份替代經濟地位、傳統聲望和文化資本成為社會等級的唯一因素，自主、自治的社會空間幾乎不存在。這對于鄉村社會秩序而言不僅不構成任何挑戰，反而是堅強的基石。如果說當時鄉村治理有什么問題的話，那就是沒有活力以及政治運動的破壞性影響。
改革開放以后的鄉村情況就大為不同，既沒有回到革命之前的傳統時代，又缺少時代的強制性超穩定，鄉村社會結構和基礎處于急劇變遷之中。中國的經濟改革起步于農村，即農村實現。這一改革誘發農村社會的全面變遷。首先，實現后，生產單位從生產隊回歸到家庭，家庭不僅是消費、生育養育、教化的生活單位，而且也是生產單位，生產功能得到重新肯定和發展，家庭有權安排自己的勞動力，由此引發家庭的多種經營模式。與此相關的是，村落內部的經濟聯系在削弱。雖然中央一直提倡統分結合的雙層經營體制，但是實際上，農村“統”的體制機制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農村水利設施和其他基礎設施建設由于政府沒有錢、集體經濟瓦解、村莊聯系紐帶削弱等而得不到維護和建設。相應地，農村體制演變為鄉政村治體制，特別是從80年代后期開始，鄉村實現了村民自治，政府與村莊的聯系遠不如以前密切，稅費和計劃生育成為政府干預鄉村社會的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節點。到了20世紀90年代中期，農民負擔過重和嚴厲的計劃生育工作，引發農村干群關系極度緊張，一度曾在不少地方出現干群沖突事件。這個時期（80年代初到90年代后期）鄉村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務缺乏供給主體；二是干群關系緊張；三是新的治理制度建構緩慢。
當然，改革開放以后特別是從20世紀90年代市場化改革確立以后，對鄉村治理構成最大挑戰的還是鄉村社會結構的變遷。鄉村社會結構變遷主要體現在三個維度上：一是人口結構維度。自從實現改革后，農民不僅獲得了自主的農業生產經營權，而且獲得了勞動就業選擇權，由此，原來被束縛在農村土地上的剩余勞動力得以大量釋放，在隨后快速的工業化、城市化、市場化和對外開放進程中，農村勞動力紛紛外出務工經商，形成了“民工潮”。如果說80年代只是剩余勞動力外出，那么進入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動力，連農村和農業所需要的勞動力都在外出，因為農業勞動無法增加農民的收益，甚至成為負擔，這一趨勢一直延續到現在。由此，中國農村青壯年人口紛紛離開，出現農村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問題，農村人口結構呈現“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們曾用“農村很散、農民很老、農業很弱”來描述新三農，這就是新的鄉村治理困境。在人口老齡化的背景下，農村治理首先遇到的一個困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農村地區，連基本的治安都難以維護；更大的挑戰就是農村養老問題，農村養老不但缺錢，更缺人力。人口結構變遷背景下鄉村還存在許多其他治理問題，比如村莊公共事務難以正常開展，民主自治無法正常運行，鄉村現代化更是困難重重，新技術、新觀念難以推行，更談不上社會創新。
第二個維度就是鄉村社會分化。在過去三十多年中，工業化、城市化、市場化為社會分化提供了契機，鄉村社會分化與城市社會分化都非常快、非常明顯。一方面社會分化是社會經濟發展的重要表現，相比于計劃經濟時代的“平均主義”，社會分化體現了社會經濟發展為不同能力的人提供了各顯神通的機會，從而使不同的人在社會經濟發展中獲得不同的地位，另一方面由于轉型過程中存在著制度不合理、權力尋租和市場行為不當不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會分化存在著嚴重的不公問題。與此同時，社會分化又反過來進一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當明顯的。農村收入差距擴大成為事實。與收入差距相關的就是鄉村社會階層的分化。在計劃經濟時代，鄉村社會雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號，當時主要只有兩個階層：干部與社員。而改革開放后，鄉村社會分化成至少有8個階層：農業勞動者階層、鄉鎮干部階層、鄉鎮企業家階層、農村個體工商戶階層、農村雇工階層、農村知識分子階層、鄉鎮企業工人階層、農村私營企業家階層。不同的社會階層有著不同的社會經濟地位，有不同的社會影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉村治理顯然比以前更復雜、更具挑戰性。最大的挑戰就是在鄉村治理中如何合理地體現不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對中下層階層的剝奪，又要避免中下層對上層的對抗，階層之間的社會團結成為鄉村治理的頭等課題。鄉村社會階層分化，改變了鄉村治理的社會基礎和目標，如果能實現階層的社會團結，那么鄉村的治理和發展將不再是難事。
第三個維度就是村莊類型多樣化。由于歷史傳統、地理位置、人口結構、社會經濟因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開放和經濟發展中表現很不同，呈現出多樣性態勢，不再像之前那樣絕大多數農村都是一種產業形態、相同的管理模式和社會構成等。中國有60多萬個行政村、幾百萬個自然村，每個村莊都有其個性。有的人將當前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區”、“超級村莊”等。由于劃分標準不同，可以有不同類型的村莊分類，比如根據人口進入和外出情況，也可以分為三類村莊：外來人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒有外出和進來的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類型是自然形成的，如按地形形成的不同類型村莊，但是這種自然因素也會影響村莊的社會經濟，從而影響村莊治理。比如中國目前最窮的連片特困農村大多位于高寒偏遠、沙漠戈壁等地理條件和環境非常惡劣的地區。這些地區的村莊由于貧困或者不發達，它們面臨的治理問題顯然不同于其他地區的村莊。村莊的多樣化和個性化，表明村莊治理應該是多樣性的、個性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經不足以解決問題、滿足村民的需求和實現村莊的團結、發展。
邁向多元自主的鄉村治理
在過去三十多年，鄉村社會在變化，而鄉村治理也沒有停滯，問題在于鄉村治理的調整變化跟不上鄉村社會的整體變化，因此鄉村治理的困境和挑戰由此而生。鄉村治理的調整和變化基本上按照這樣的軌跡進行：從國家與鄉村的關系上，鄉村治理更多的向著自治方向演變，但是出現自治與行政化搖擺不停的問題。一方面由于鄉村經濟基礎發生了明顯的變化，傳統的集體化治理機制已經不再有效，由此國家將村民自治機制和制度引進鄉村。但是另一方面鄉村依然承擔著農業生產、支持城市、工業發展的重任，于是國家對鄉村既有巨大的政治需求，但是又無力承擔鄉村公共服務。在這樣的情況下，國家既希望于讓渡權力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務和公共事業發展問題，與此同時，又不能不向鄉村汲取更多的資源為國家工業化和城市化服務，因此又得強化對鄉村的行政控制、管理和動員。村民自治制度就是為了滿足這樣兩種有著明顯張力的需求而設計的。在自治層面，由于不同村莊的人口結構、經濟條件、歷史傳統不同，有不同的表現，盡管有少數村莊在自治過程中不僅能完成政府的任務、有效解決問題，而且還能增進村民的福祉和村民團結，但是大多數鄉村自治并不盡人意。
雖然不同村莊特別是不同類型的村莊面臨的治理問題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當前鄉村治理存在著這樣一些具有普遍性的問題：第一，公共服務供給嚴重不足，城鄉存在著明顯的公共服務差異。雖然這幾年國家不斷加大公共服務投入，但是，公共服務質量遠不能滿足農村居民的需求。第二，既有的公共服務存在傳遞不足問題，不能很好地抵達村民那里，這里的約束因素是公共服務人才缺乏以及公共服務機制不健全。許多農村公共服務存在有事沒人干，或者有人干不了，比如農村由于缺乏高質量的村醫，因此農村醫療健康服務包括公共衛生健康服務無法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒有公共服務的專門機構，因此村委會就擔當著政府公共服務的一些職責，但是村委會不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務的傳遞，反而損害了其擔當村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務有事沒人做、有事沒人愿意做、有事沒錢做的情況越來越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對自然村的公共事務可能感興趣，但是對行政村公共事務冷漠；三是村莊原子化、個體化日趨嚴重，認為公共事務是政府的事或是村干部的事，與自己無關。第四，村莊的社會團結出現問題。一方面也是由于原子化和個體化問題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務中存在一些不公平、不合理、不透明問題，影響到村莊的社會公正，從而導致許多不滿、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團結。第五，傳統的村規民約和團結文化在城市化、工業化、市場化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個體化。同時不同村莊也有自己一些特殊的治理問題，比如超級村莊存在外來人與本村人的分割以及村干部的貪污問題；城中村存在著治安、外來人口管理、環境衛生問題等；欠發達村莊存在貧困、空心化等問題。
總括起來說，當前鄉村治理存在機制不健全不合理、能力不足、供需錯位、村民參與不足和團結不高、共同體衰落等問題。針對這些問題，首要的還是要求政府發揮更大、更合理的作用。具體地說，政府應在公共資源投入與機制改革兩個方面發力：首先政府應該加大公共服務資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務短缺問題。公共服務應該由政府全面承擔和提供，特別是在欠發達農村，中央政府和省級政府應該承擔更大的公共服務投入責任。在公共服務方面，不僅要注重生活性公共服務投入，還要增加對生產性公共服務投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫療衛生、信息設施、技術服務等。其次，政府在資源投入和運作機制上進行創新改革，資源投入和運作應以培養治理能力、激發村民參與和合作、滿足需求為目標，不能僅僅為了投入而投入。在機制上，國家應該還村委會以自治本來面目，讓其真正從事村莊公共事務的治理，而在村莊層面建立公共服務運行機制時，一方面要強化公共服務的專業化，另一方面將公共服務更好地與村民需求對接。這里的前提在于公共服務人才的培養和引進，現有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務人才待遇問題，或者不注重這個問題解決，更不注重加大農村公共服務人才的培養。目前農村公共服務吸引不了人才，即使引進的人才也想辦法逃離，嚴重地影響到農村公共服務的質量。國家在一些貧困地方實施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業的大學生到貧困地區特別是農村學校任教，不僅解決了農村學校師資短缺問題，而且大大地提高教師質量，明顯地改善了當地的教育條件。這個實踐經驗可以應用于鄉村其他公共服務人才引進和培養上。與此同時，國家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發村民參與村莊公共事務治理上，比如實施以獎代補的財政配置機制，加大向村莊社會組織購買服務的力度。不管怎樣，國家資源配置機制改革應該以激發村民參與、合作為先決條件。只要每個村莊有更好的自治機制、自主參與機制和合作機制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現的難題。
鄉村治理能力的提升還有賴于外部力量的援助和幫助。這里的關鍵還是國家要鼓勵外部的社會組織進入鄉村，幫助培育村民的合作和組織能力，更要激發他們參與村莊治理的動力。在這方面國家有兩套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用稅收優惠政策或者便利的注冊政策支持參與農村治理的社會組織發展，另一個是財政工具，政府可以購買一部分社會組織的服務，讓社會組織參與到鄉村公共服務建設之中，由此借助于社會組織，增強村民的治理能力。早在20世紀30年代，有一批知識分子就憑借著他們的知識技能，發動鄉村建設運動，試圖解決當時阻礙中國發展和民族救亡的“愚、弱、窮、散”痼疾。雖然這個運動由于歷史原因并沒有成功，但是它依然激勵著當今一少部分知識分子嘗試著在鄉村開展建設，其中鄉村治理是他們所重點關注的。如果國家對這些行動給予政策和財政的支持，將會激發更多的社會組織參與到鄉村的發展之中，會大大地提升鄉村的治理能力和水平。
[關鍵詞] 公共選擇 鄉村關系 治理
在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下,中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中,經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期,建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一,然而,在鄉村關系治理的現實實踐中,鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題,嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。
一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派,是將經濟學應用于政治科學;狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在,它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域,關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經濟人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是:人是關心個人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,分析了公共管理組織的行為,他們認為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益,然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉村關系失范主要表現在兩個方面:一是鄉鎮政府的越位侵權,具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自主權的非法干預上,體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中;二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”,后者指村委會單純從本社區利益出發,不愿接受鄉政府指導,對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。
從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出,作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化,從而造成鄉村關系失范。
二、鄉村關系失范的影響因素
公共選擇是相對于市場選擇而言,一般來說,在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時,經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化,抑或投機,而不是靠公平競爭獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。
(一)壓力體制下鄉鎮政府強權
鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織,處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標,采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實,也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務,如計劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會,并利用強有力的行政命令手段督促其執行,這就造成村民自治組織自治權限大大縮小,從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。
(二)鄉村治理法制建設存在缺陷
實行村民自治之后,理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系,二者只是工作上指導與合作關系,根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的,既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對村民自治的領域給以明確表述,這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源,再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間,他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。
(三)村委會雙重角色失衡
村委會作為法定的村民自治組織,是經過村民授權來控制與管理社區資源,體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任,但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣,村委會便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級方針政策,代表鄉鎮政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作,分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民主權的國家內根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化,它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行,同時,鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策,一方面村委會順從鄉鎮政權,成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”,另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制,村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。
三、對鄉村關系失范的治理
公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系,通過在公共部門中恢復競爭,引入市場機制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看,鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動:
(一)完善法律法規,明確鄉鎮政府與村委會的職責權限
要實現鄉鎮政府與村委會良性互動,首先要確立二者是相對獨立的利益主體,是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡,鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的,現行的法律只是設計較為寬限的法律框架,并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位,首先要理清二者的職責權限,一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神,各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規,明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限,哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”,哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護,違法施政被村民合理拒絕,同時村委會的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。
(二)重塑政府形象,建立服務型鄉鎮政權組織
改變政府形象,規范政府作為,首先要在體制上解放鄉鎮政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡,因為現有框架下精簡已經走到末路,改革的目的在于提高績效而不是裁減人員,鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能,如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責,也不應該對自身財政負責,更不應有自我擴張和資源掠奪行為,鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域,提高服務能力。
(三)培育自治組織,增強村委會自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調,一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府,另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約,適應了農民豐富多彩的社會需要,民間自治組織大量成長,政府就會受到來自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境,如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中,不斷探索實施規范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織,在村務管理方面更應擔負起責任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國家法律法規,對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督,加強自我決策和自我管理能力,增強村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。
(四)提高鄉村人員素質,實現由經濟人向社會人轉變
在處理鄉村關系過程中,人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下,農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權謀私,表現在村民群眾中則是文化水平低,覺悟不高,缺乏契約合作意識,并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神,鄉鎮干部要按照“三個代表”要求,提高認識,改進方法,依法履行“鄉政”職責,充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系,對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令,應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性,增強服務意識、公仆情結;村干部要依法履行“村治”職責,加強自身建設、增強自治能力,自覺協助鄉鎮政府做好各項工作,引導農民用好民主權利,做好村民的“當家人”。從根本上說,要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變,實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動,共同建設和諧的鄉村社會。
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(華中科技大學，武漢430074)
內容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉村治理邏輯和面貌。當前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農村公共品的需要。現行關于項目制的研究，對于項目體制與鄉村治理之間的關系缺少足夠的關注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運作，具有將國家下鄉資源轉化為私人資源的環節和機制。在這種情況下，項目制不僅很難實現預期的目標，而且往往會造成很多的意外和異化結果，滋養了不斷膨脹的新鄉村利益共同體，造成鄉村治理內卷化。因此，有必要對現行的項目體制和基層組織進行一定的改良和建設，以更好地滿足國家與農民的實際需要。
關鍵詞 ：分稅制項目體制鄉村治理內卷化
中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08
一、導言
改革開放后，財稅包干和行政分權改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經濟社會發展的主體，促成丁中國經濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協調，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關系，使地方經濟的發展面臨財政收入來源的基礎性約束。預算內收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預算收入和預算外收入轉移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預算約束”機制和發展主義沖動，分別造成了汲取農業稅費規模的加大和城市經營中的“大興土木”。
這種實質上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經濟社會的繼續高速發展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農業稅費為主要收入來源的鄉鎮，由于“鄉村利益共同體”的普遍出現，越發加重了農民的負擔，造成了非常嚴重的“三農問題”。農民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關注。三農問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應，促使了農業稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉村治理步人后稅費時代。
取消農業稅及其配套改革，極大地增強了農民群體對中央政府的合法性認同，實現了預期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質性地削弱了基層政權的治權，空前地減少了基層政權的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農業稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉都成問題，因而更缺乏為當地社會提供公共服務的能力和基礎條件。
為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農村建設戰略，加大對基層社會的財政轉移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累。“吃飯靠財政，建設靠土地”，成為了絕大多數地方政府的生存狀態和運作模式。由于其獨特的比較優勢和相應的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構成了一種重要的社會學現象，深刻影響了政治、經濟、文化、社會等多個方面。
當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農項目的最終對象是村莊和農民，因此，項目制必然也會對農村社會及鄉村治理產生重要的影響。通過整理既有的文獻發現，盡管有所涉及、但目前的相關研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉鎮基層政權組織的影響，而對于項目制與鄉村治理之間關系的研究還存在很大空間，這構成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。
二、項目制：一個研究綜述
折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權的體制下，資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態，形成一種全新的時代精神和社會習俗。
周飛舟對農業稅費改革前后農村義務教育資金投入體制進行研究后發現，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權和事權不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結構要件。他與周飛舟等人曾經提出，改革開放30多年來，中國社會結構的變遷體現出了一種從“總體支配”向“技術治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規的行政程序和科層邏輯，實現對社會關系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現出一種“新雙軌制”。
但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發現：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發現，作為項目主導方的溫江區民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區單位反而相當于民政局的一個“派出機構”，證實了“條條的塊塊化”判斷。
折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現，但項目在實際中也不同程度地出現“偏差”或“異化”。首先項目“發包”設計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數縣（市）級政府還處于經濟發展而難以向服務型政府的轉型階段，“項目”能夠為地方政府提供發展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應項目，從而造成了項目對村莊的影響表現出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
項目制的這些不良后果，究竟是技術失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現實中找到依據和素材。本文接續上述討論，研究這些“意外后果”或“變態后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉村治理模式產生了什么樣作用和效果。
三、財稅體制變革下的鄉村變遷
新世紀初，國家取消農業稅，深刻改變了中央與地方之間財權與事權的關系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉村基層體制改革，主要包括拆并鄉鎮、合村并組、精簡機構、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉村社會從此進入“后稅費時代”。
（一）農村的區域差異及其分化
不同農村之間存在分化。按照農村所處的地區，可以將農村分為“發達地區農村”和“不發達地區農村”。發達地區農村主要受到發達地區經濟發展的輻射作用，農業生產的專業化和組織化程度比較高，農產品的附加值比較高，市場效益好，農民的收益也比較高。但這種類型的農村所占比重較小，對整體性的農村情況不具有影響力和代表性。不發達地區農村則是指發達地區農村以外的廣大農村，這些農村構成了中國農村的絕大多數。
按照農村的貧富狀況，可以將農村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發達地區的農村基礎條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發達地區農村來說，由于具有先天的和結構性的優勢，發達地區的農村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發達地區，由于地理位置、種植結構、土地資源稟賦、社會結構及社會資源儲量、農民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農村也出現了經濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現出超出一般農村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結構松散，農民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。
（二）基層政府的角色
改革開放不久，發達地區鄉村普遍出現了快速的經濟發展。鄉鎮企業的異軍突起，主要也就是指這些發達地區集體經濟的崛起。自此，農業基本上不再是當地農民普遍關注的領域，非農產業構成了發達地區農村之所以發達的重要支柱。對于這樣的地區，基層政權的角色和行為同樣也出現了比較明顯的轉變，受到廣泛的關注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農業非集體化是促使地方政府扮演了企業家的角色，積極推動經濟發展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關系為主的地方網絡（社會結構與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經濟發展。彭玉生也提出并使用定量數據檢驗了“村鎮政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉型中基層政府從“型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉鎮企業所取得的輝煌成就，要么強調市場作用（如戴慕珍），要么強調國家作用（如魏德昂）；其實，是農村集體土地所有制影響了鄉鎮企業資源配置模式和效率，對中國經濟轉軌和農村工業化做出了巨大貢獻。
既有研究均是以發達地區鄉村變遷作為研究對象，對于不發達地區的農村變遷缺少關注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現的是中央政府在通過人民公社體制汲取農村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業化之后，將地方工業化和鄉村公共品的供給等任務以“甩包袱”的形式交給鄉村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫療等公共服務的支出，基本上都是由農民自己解決，從而造成了農村公共服務水平的差異化。財政分權使區位優越地區實現了快速的經濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調控能力，造成了“諸侯經濟”現象，危及中央基本權威和基礎能力。于是，1994年的“分稅制”改革應運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規范了中央與地方關系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎能力和基本權威。
（三）分稅制后的基層組織
“分稅制”改革對中西部地區即不發達地區的縣鄉財政產生了極大的負面影響，由于事權與財權極不匹配，造成基層政權收入來源困難和緊張，使這些地區陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發達地區和不發達地區農村公共服務水平差距。與發達地區依靠“城市經營”獲取財政收入來源不同，廣大不發達地區只能通過增加農業稅費的方式向農民轉嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉村兩級組織很快結成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農民負擔。
農民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉村利益共同體這個轉化機制，變成了更加沉重的稅費任務和愈益嚴重的“三農問題”，甚至威脅到了國家政權的合法性，因而受到中央的高度關切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農業稅。農業稅的取消一方面大大減輕了農民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會。基層政權不再具有向農村汲取資源的合法性，因此也不再與農民經常性地打交道。基層政權維持基本運轉和發揮基本職能的經費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農村建設戰略，工業“反哺”農業、城市“反哺”農村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉村關系進入到了一個全新階段。
（四）后稅費時代的鄉村治理
農業稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉村關系。周飛舟(2006)發現，農業稅費改革之后，基層政權從過去依靠收農業稅費來維持運轉變為爭取上級轉移支付，從“要錢、要糧”變為“跑錢”和借債，致使基層政權與農民之間的關系松散而“懸浮”。在農業稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農業稅費中獲取，此時村干部對于農民來說還具有一定的“保護型經紀”特點。但在取消農業稅以后，基層政權不再需要村干部完成硬性任務，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉變，此時村干部對于基層政權具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農民關系也懸浮化和形式化。
農業稅的取消深刻影響了基層政權的經濟行為。對于不發達地區來說，取消農業稅相當于取消了基層政權的內生經濟基礎。盡管國家通過轉移支付的方式滿足了基層政權運轉的基本需要，但以經濟發展為主要內容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發展經濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現了一輪又一輪的招商引資。但由于不發達地區土地資本化程度本來就不高，經濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優惠的稅收政策、極其寬松的監管措施（如環保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為推動地方實現工業化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。
與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉建設用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農村獲得建設用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區開展“遷村騰地”、讓“農民上樓”的運動，這項運動同樣引發了重大的社會穩定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關注和重視。
四、項目體制與鄉村治理的內卷化
村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉村關系的變遷等等，構成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產生了什么樣的影響？
一般農村不僅比不上發達地區的農村，也比不上城郊地區的富裕農村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。
項目制對鄉村治理結構進行了重構。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權威和正當性。農民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發作，試點村的農民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經不起折騰。
（一）項目體制與村莊公共關系的“私人化”
項目制的實踐邏輯改造了村莊權威的生成和再生產。由于項目需要鄉村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。
l預目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現。農民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現。現在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關系吧？而且，關鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關鍵的轉化過程。項目進村以后，農民不認為這個資金是具有公共性質的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設和服務上來，便都構成了村干部對全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。
2．村莊公共權力結構的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關系網絡和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺。“現任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想參加競選，首先就要自己掂量掂量能不能向對手一樣也爭取到那樣多的項目”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現這樣一種比較確定的村莊權力結構局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權力結構的實際上和預期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數人的政治效能感越來越低，村莊權力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構成了一種極大的挑戰和威脅。
3鄉村兩級組織間關系的私人化。由于鄉鎮一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發展經濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉鎮干部爭得了政績。從而在具體的鄉村關系中，鄉鎮一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉村依附關系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權力得到極大強化。
（二）項目體制與鄉村治理的“內卷化”
項目制同樣也會對城郊農村產生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經濟行為集中在土地經營上，因此，城郊農村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區”。利益密集型地區的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈。可以說，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復雜性。
按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉政府“打包”后轉化為用于經濟發展的建設資金，構成了地方經濟社會發展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經營這臺超強機器。城郊農村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環，不斷推進城市化和T業化的發展。城郊農村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現。隨著基層治權的弱化，基層政權“不出事”邏輯盛行，鄉村基層政權缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權合法性危機，引起社會廣泛關注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復雜聯盟，共同瓜分土地非農轉用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經營土地的投資和回報，造成了“新鄉村利益共同體”不斷發育和壯大。這種“新鄉村利益共同體”的出現，與一般農村中的村莊權力結構的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉村治理內卷化”。在這個新的結構里，鄉村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉村治理的再次危機。
需要注意的是，與之前農業稅費時期出現的“鄉村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農民的資源，而是向上截留國家投向農村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉，或者只是象征性地到鄉村打了個轉，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農民得到的實惠少之又少。
由于中國是一個正不斷走向現代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農村輸入資源的進程，反而隨著國民經濟的快速增長必然還要向農村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執行出現執行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結盟，使農民需求得不到滿足而引起國家政權合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結構性困境。
五、結論與建議：重建下鄉資源的公共性
新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉村公共品供給的內在條件不足”問題。但是，這種鄉村公共品供給的內在條件不足，本質上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創新，也是一種結構性的道路選擇，體現出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應這種基層治理困境及其需要。
就村莊層面來說，以項目制的方式提供農村公共品，缺乏有效的應對“委托一”問題和“監督一激勵”問題這一雙重困境的基礎條件和制度基礎。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉村基層組織的參與和監督，實質性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權和能動性，使得國家下鄉資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內運作產生問題的關鍵環節。項目到了基層政府部門以后，應盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現行項目制運行機制的重要內容。因此，重建下鄉項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。
首先，國家應該繼續加大對新農村建設的支持力度，更大規模地向農村輸入資源，使農村在現代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業化和城市資源的回流渠道和機制，積極發揮政府作用，真正實現城鄉關系的統籌和協調。
其次，理順央地關系、條塊關系。在縣這一級政權以上，項目體制本身是一種很好的監督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發，需要經過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術手段監控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區位、發展狀況、目標等多種因素，對轄區范圍內的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現的競爭性和私人關系對項目資源配置的影響等問題。充分發揮縣一級政權的“打包”作用，增加項目資金的瞄準度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監督和制衡，降低私人運作的空間。
[關鍵詞]農村低保 鄉村治理 社會和諧 社會發展
[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01
1.農村低保與鄉村治理的互動關系
1.1什么是鄉村治理
鄉村治理是治理理論運用于鄉村研究中產生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉村治理就是公共權力對基層社會的公共事務的管理，亦即使，鄉村政府和其他性質不同的村級組織向鄉村社會提供各種公共物品，實現鄉村社會的有序發展和自主發展。在鄉村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內容和治理效果等方面構成了鄉村治理機制。具體我國鄉村治理的情況主要表現為：首先是以鄉鎮政府和村委會為主體的治理結構，以民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理為核心內容，進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉村社會。鄉村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規民約也成為鄉村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉村社會的安全與秩序，組織建設鄉村社會的教育、醫療等事業，以及引導農民建立生產和互助組織等綜合性的治理活動。
1.2農村低保在鄉村治理中的作用
農村最低生活保障制度簡稱“農村低保”，是政府對家庭人均收入低于當地最低生活保障制度標準的農村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創新，在農村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎上逐步發展起來。通過在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農村居民。農村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區給予適當的財政補助。在實際踐行中，農村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉化為一種新治理手段納入鄉政府的治理范圍。農村低保在保障貧困農民最基本的生活需求上發揮了至關重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎，也為現代化的鄉村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農民群眾的生活，就保障了農民的生存權等合法權益，有利于促進社會公平，維護鄉村社會穩定，為鄉村治理提供了良好的環境。
2.農村低保實施的問題分析
作為社會保障制度中的主體，農村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農民仍占大多數，農村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農村低保功能的正常發揮和農村社會的可持續健康發展。主要表現在以下幾方面：
農村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉鎮政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執行中受鄉鎮政府約束少，農民整體科學文化素質偏低，信息不對稱，因而容易發生主體越位的現象。當前，我國縣級以下的民政部門只設立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監督。由于農民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農民也沒能被覆蓋在保障范圍之內。其次，低保制度方面缺乏統一立法和專門性的規范農村低保工作的文件，只有民政部印發的《關于加快農村社會保障制度建設的建議》以及《農村社會保障體系建設指導方案》，各地具體執行和出臺的政策又缺乏權威性和法律依據。這是執行程序混亂的最重要的原因。
3.政策建議與農村低保發展前景
關鍵詞：精準扶貧 鄉村治理 治理主體 治理環境 治理財政
1研究背景
“精準扶貧”理念是2013年11月在湖南湘西考察時提出的，這也是第一次把精準扶貧上升為國家政策。根據我國貧困標準統計，目前還有7000多萬貧困人口，而這些貧困人口幾乎都生活在農村，因此農村是扶貧開發的主戰場，農村強則中國強，農民富則國家富。
鄉鎮政府作為中國最基層的國家政權直接面對并服務于廣大農民，是國家與原子化農民之間的“緩沖帶”、“安全閥”。這里所說的鄉村治理也就是轉型后鄉村治理，即后農業稅時代的鄉村治理。在鄉村治理背景下對精準扶貧進行研究，則更利于提高扶貧資源在農村的利用，從而促進小康社會的實現。
2鄉村治理轉型后對精準扶貧的影響
2.1鄉村治理主體的改變
農業稅改革前，鄉鎮政府被稱為全能型政府：收稅收費、計劃生育、招商引資、社會治安無所不包。但是農業稅費的改革后對鄉鎮政府形成了新的權力和格局，鄉鎮政府在免除農業稅的治理中幾乎不再有收入利益可言，對村莊治理進行全面干預不但沒有足夠能力，也沒有了積極性和動力。在黑龍江省同樣出現類似狀況，自稅費制改革后，許多地方的鄉鎮政府轉變以往做法，轉而支持村民自治。在村民自治的過程中，治理主體很大程度落到了村莊精英肩上。在扶貧過程中，救助資金以及扶貧項目一般都要通過村莊精英來完成。隨著扶貧政策的貫徹，村莊精英的功勞是首屈一指的。但是事物有兩面性，由于人性的自私性，村莊精英在識別貧困戶時可能存在不公平性，列為貧困戶的不一定是真正的貧困者。在農村，村民文化水平低，思想意識落后，即使明白不公平性，也是跨級“鬧”鄉鎮府、縣政府。上一級無暇村級矛盾，很多不滿也是不了了之，致使真正貧困戶久久不能脫貧。
2.2鄉村治理環境的變化
隨著工業化和信息化的到來，農村的社會結構開始分化，社會人口開始出現大規模的流動性，進城務工成為當代農村青年的致富之路。這種“離土離鄉”的變化使村莊成為空心村，尤其是在貧困村，空心化更為嚴重，留在村莊大多是老弱病殘和鰥寡孤獨，沒有年輕力壯的青年做支撐，對產業扶貧的執行產生了阻礙。F村是國家級貧困村，土壤肥沃，陽光充足，適合萬壽菊的種植，鄰鄉H村因萬壽菊項目的開展，整村實現了脫貧。看到H村的成效，在鄉鎮府以及村干部的努力下，也引進了萬壽菊項目，但是村民參與度并不高，尤其是貧困戶更是不敢嘗試，此產業項目在F村難以執行的一個主要原因就是有能力的、年輕力壯的村民流失嚴重。此村沒有產業扶貧的支撐，只依靠低保和社會救助的方式只能解決一時之急，并不能實現真正脫貧，而且返貧嚴重。
2.3鄉村治理財政制度的轉變
農業稅費改革后，鄉鎮政府從向下“收錢”變成了向上“要錢”，此后出現了“窮財政”與“有所為”、“權利小”與“責任大”、“政策好”與“遺憾多”等矛盾。這種“鄉財縣管”的財政管理體制和嚴重的村級債務，使鄉村治理變得心有余而力不足，特別是在貧困村，村級負債甚至高達百萬。從當前致貧的原因來看，呈現出共性因素和個性因素并存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、用電、水利等基本生產生活條件方面仍很困難。打贏脫貧攻堅戰必須繼續推進開發式扶貧，加大貧困村基礎設施建設、產業開發和生態治理的支持力度。但是僅依靠扶貧資金加強基礎設施建設是遠遠不夠的，還需要鄉鎮財力的支持，因鄉鎮財力“空殼化”，無力實現“有所為”。X村是國家級貧困村，走訪X村時，發現道路泥濘、房屋破陋，農田中水利設施落后，遇大雨天，則會出現“水漫金山”狀況，有的貧困戶家中，一年下來，顆粒無收也不是罕事。
從個性因素來看，針對致貧原因的多樣化、個性化的特點。要結合實際，逐村逐戶分析致貧原因，找準“病因”，對癥下藥。比如對于具有勞動能力的貧困戶，可以利用專項扶貧資金鼓勵其創業。但是除專項扶貧資金前期的支持外，鄉鎮政府財力卻無力支持貧困者創業的后續工作，如發展進入困境期，鄉鎮政府是否有能力幫其度過困難？創業失敗后又何去何從？沒有強大的財力支持，就不能做到善始善終。
3基于鄉村治理思維的對策建議
3.1加強治理主體的監督
村民自治是我國鄉村治理的大勢所在，村莊精英也將成為村莊治理的領導者。因此，加強對扶貧資源的立法監督必不可少，同時還要增強村莊精英為人民服務的大局意識，以帶動貧困戶脫貧為使命。另外，要對農民加強權力意識宣傳，自下而上形成監督體系，做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”。
3.2改善治理環境
“空心化”的農村現狀嚴重影響到了扶貧項目的進行，因此要結合農業政策，鼓勵優秀的進城務工人員返鄉創業，為他們提供小額貸款的便利條件、技術支持等相關扶持。此外，要加強手工業的發展，例如借鑒山東農村脫貧模式，聯系一些半成品加工工廠，在村莊開設手工作坊，使貧困者在閑暇時期可以有事可做，既不用遠出，又可以增加家庭收入，還可以改正農村的不良風氣。
3.3設置治理資金鼓勵
除扶貧資金外，還應按照貧困村人口數量、貧困程度。國家應適度加大鄉鎮政府的財政掌控能力，完善農村基礎設施建設，同時要加強資金利用的監督。鼓勵貧困戶參與產業項目發展，從“輸血式”救助變成“造血式”自救。對于治理發展較好的村莊，應給予一定的資金獎勵，提高更多村民的積極性和創新性。
參考文獻：
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[2]鄧大才.小農政治：社會化小農與鄉村治理[M].中國社會科學出版社.2013-06-01.
一、指導思想
以縣委、縣政府關于鄉村公共空間治理的決策部署為指導，踐行群眾工作法，切實發動群眾，踐行五大發展理念，貫徹落實鄉村振興戰略，構建新時代鄉村治理新模式，把公共空間治理作為落實新發展理念與建設“強富美高”新的切入點。加快推進鄉村公共空間治理“五改善”工作，確保在促進全鎮農村公共資源保值增值、建設美麗宜居鄉村上實現新突破。
二、總體目標
按照“經濟增收、環境美化、群眾共享”為目標，以村（居）級為責任主體，對所有涉農行政村（居）所在村莊，2020年8月31日前，各村居本著就地取材、量力而行的原則，因地制宜的做好空間環境改善工作，確保村部所在村莊“五改善”率達100%。
三、治理重點
鄉村公共空間治理“五改善”重點主要包括以下五個方面：
（一）改善村莊出入口空間
1、改善要求
突出鄉村風情、鄉村風貌，按自然宜人的原則，提升村莊出入口形象，形成鮮明獨特的村莊標識。有條件的村居，可利用原有歷史構筑物，通過植物綠化、小品配景等方式對出入口進行改善。
2、改善情況
目前、村、應、孫莊村已建有鮮明獨特的村莊標識，、雖建有村莊標識，未形成本村居特色。、、、、未建有村莊標識。
3、改善措施
（1）對應、村地標附近進行綠化、美化，展現更具獨特的村莊標識，按計劃7月底完成對所有村居村部村莊出入口空間改善工作。
（2）、、是典型的，利用漁業工具等設計具有村居特色的文化，、、、根據村居特色設計標志，做到一村一貌，一村一品，計劃7月中旬完成對全鎮村莊出入口空間的改善工作。
（二）改善農民戶外活動空間
1、改善要求
利用清理整治出的村莊內部空間，結合集中居住點，建設農民戶外活動場所。可通過建設廣場、配套椅凳、適度栽植綠化等，改善農民戶外活動場所環境。
2、改善情況
目前14個村居，都提供戶外休息活動場所，質態較好的村居有村、、、、、。活動參加人員較多，涉及面較廣。
3、改善措施
（1）對質態好的活動場所，增加群眾所需的椅凳配套、休閑娛樂設施等。
（2）對質態較差的場所進行提檔升級改造。
（三）改善公共服務空間
1、改善要求
圍繞村民需求，利用整治出的空間資源，在村莊內合理配置公共停車點、健身器材和其他設施，讓群眾共享公共空間治理成果。
2、改善情況
目前鎮已有11個村居對整治出的空間資源進行整理，增加基礎設施、配套健身器材等，讓群眾共享公共空間。、未能充分利用已收回的公共空間資源，完成對公共服務空間的改善工作。
3、改善措施
、采購健身器材，建設健身場所，真正讓群眾共享公共空間治理成果。計劃7月底完成活動場所建設工作。
（四）改善村內道路水體空間
1、改善要求
清理整治道路水體周邊有礙觀瞻的破敗建筑，以鄉土樹種為主，完善行道綠化、水岸綠化，提升莊臺風貌。
2、改善情況
對各村居涉及到的、、枯死樹木進行補植。、、、省道連接線、31條一事一議道路、43條村道路邊種植花草，清理路肩，道路環境整治等。
流域性河道徐洪河，鄉級河道60條，進行兩側改善，清理河道雜物、樹木補植7000余株。
3、改善措施
（1）清理亂耕亂種、違法搭建、非法搭接路口、非交通標志和廣告、擺攤設點、堆放物品；
（2）路肩土覆土到位，根據自然條件種植適宜的花草和苗木；
（3）清理路域范圍內的占道經營、非法地鎊等占道現象；
（4）清理河道垃圾、雜草、邊坡種植；
（五）改善庭院內外空間
1、改善要求
制定村規民約，充分發動群眾，利用家前屋后空間資源，栽植經濟林果、鄉土樹種，美化綠化庭院空間，實現庭院經濟和景觀效果相得益彰。
2、改善情況
全鎮14個村居均已結合人情減負完成對村規民約的制定，庭院內外按“五美”、“四化”進行打造，庭院經濟不明顯。
3、改善措施
（1）以點帶面，分步完善。每個村居以1個自然村莊或小區為重點根據標準分類開展創建工作，鎮村兩級組織評選星級“五美家庭”進行表彰，通過典型引領、示范先行、先點后面，并逐步推廣至全鎮；
（2）穩步推進，觀摩評比。村居要常態化開展觀摩評選活動，鎮五大行動辦公室以周為單位組織觀摩評比推進庭院環境治理行動，每周每村抽取10戶評比，周一通報；
（3）多方聯動，公示掛牌。各村居通過支部微信群、黨員活動日、黨群議事會、黨群面對面、三務公開欄公開庭院建設情況，讓“五美庭院”有榮譽、差亂庭院有鞭策。
四、工作保障
（一）建立督查推進機制。
鎮五大行動辦公室會同督查室形成長效督查機制，通過對各牽頭部門、各村居進行督查檢查，對“五改善”常態保持、推動情況，每周一進行通報，綜合評比后三名的村居、單位上臺表態發言，頒蝸牛獎。
一、究竟為什么要免除農業稅
究竟為什么要免除農業稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經濟價值是兩回事情。認識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。
很多人把農業稅看作一種土地財產稅。如果這個說法能成立，那么，免除農業稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產征稅，對農業領域的耕地占用征稅也不應該。在法律上，土地是集體的，農戶不應該是直接的納稅主體。更重要的是，財產的價值大小與財產的用途有關。就種植業來說，即使在農產品價格令人滿意的情況下，農產品銷售額中扣除包括勞動成本在內的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細算。如果說廠房設備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產價值，那么，對農業用地的財產價值不能用這種方法來估計。可以認為，中國大量的農用土地是“邊際土地”，其財產價值是零或負數。此外，把農業稅當作對地租的替代，更是講不通。
免除農業稅的另一個理由，是把農業部門看作一個效果高度外溢的經濟部門，政府理應免除對農業生產開征的稅收。從技術性質上說，農業部門容易做到對環境的正向貢獻，這不用細說。此外，農業部門還可以是與國家安全高度相關的部門；農業產業是具有高度戰略關聯度的產業，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學理上并不容易說清楚。
免除農業稅的理由從政府方面來講，是因為農民收入低，征收農業稅有失公正性，并在政治上產生很多問題。以后農民收入水平提高了，應該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農業稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。
從歷史的眼光看，農業稅實際上是國家在經濟上對農民實行強制（管理）的一個表現。在經濟還很不發達的時候，依靠市場交換方式，國家的非農部門的生存和發展不能得到足夠的糧食，不得不對農民實行強制（管理），向農民征收糧食。市場關系改善以后，“公糧”轉變為“農業稅”。所以，農業稅是國家對農民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農民的強制（管理），付出了巨大代價；這個代價的標志是產生了一個龐大的縣鄉官僚機構。僅僅為了給農民和農業提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構。但為了向農民征稅和征收其他收入，就設立了大量機構。大量調查表明，許多機構并不向農民提供有效的公共品，只單純是為了收費而生存。這已經是公認的事實，不用我在這里作大量舉證。當然，任何稅收都有強制的性質，但強制必須建立在公正的基礎上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農業稅反映的強制關系具有特殊的性質。
當經濟發展到一定水平以后，對農民的“強制”在經濟上是低效的，在政治上是失分的。據對河北某地的調查，在一些合理假設之下，經計算，每向農民征收1元稅費，付出的代價是1.7元。①從宏觀面上看，據國家統計局農村調查隊測算，全國鄉級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說，在農業領域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態。從政治關系看，在引起農村社會關系緊張的因素中，稅費征收因素曾經排在首位，近幾年才發生變化。地方政府搭車收費，使得農民繳納的稅費總額超過中央政府規定的標準，中央政府找不到一個有效的辦法來遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。
從以上分析進一步推理，可以認為農業稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經喪失了征收的理由。國家的財政基礎越來越不依靠農業稅，農業稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。
停止征收農業稅至少有兩重意義：第一，政府要向農業和農民（真正的農民）提供無償的公共服務。付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現代國家的公器。對低收入人群應實行低稅或免稅，甚至實行負稅，以體現稅收對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農民還是遙遠的事情。第二，停止征收農業稅還意味著停止國家與農民之間的掠奪式交易。圍繞農業稅而發生的各種搭車收費，具有掠奪的性質，因為相關收費機構并沒有向農業和農民提供公共服務。
二、免除農業稅后究竟發生了什么問題
實行分稅制以后，縣鄉財政開始出現問題，鄉級財政逐漸大面積地發生赤字。在農業稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發生，財政難以為繼。許多研究者已經指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區進行轉移支付，根本不能解決問題。更為嚴重的問題是，鄉級干部的工資常常難以保障，影響到鄉村政治的穩定。鄉村干部是鄉鎮機關的主要債主，而且也往往是“轉手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉村干部也進入了上訪隊伍。我們不得不承認，鄉村財政危機是嚴重的。應該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。
問題究竟是一個什么性質？原因又在哪里？
是因為減免農業稅影響的結果么？顯然不能作這樣的簡單結論。如同一個癮君子斷了而發生問題，我們不能把他的問題歸結于中斷的后果。按我們前面的簡要分析，農業稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農民交納的稅金，就有了養干部、養機構的資金來源，就不能下決心精簡機構，減少公務人員。
關于鄉村財政危機發生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經濟體制導致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調查和統計資料的反映，近一些年里，很多農業縣的財政如果沒有上級政府的轉移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農業縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內部卻存在縣級財政抽取鄉村兩級資金的問題。在我調查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農業縣的凈流出也要具體分析。農業縣缺乏投資機會，農業貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。
問題的根子顯然在縣鄉公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統農業和農民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡才是危機發生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉的不合理的公共管理體制。
我們先來分析傳統農業和農民對公共品的需求。
如果按經濟學的規范要求，我們很難在數量上確定傳統農村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質。在社會專業化分工程度比較低的情況下，農民對公共品的需求很少會表現為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。
第一，對于國家安全、憲法秩序、環境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。
第二，農民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區的地方公共品，例如，社區安全、村規民約、糾紛仲裁、鄉村道路、區域內防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統農民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統社會的基礎是所謂“五口百畝之家”，這樣的農戶其實際生活水平很可能要超過當今中國的許多農戶，但這些農戶沒有表現出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權不下縣”制度，農民通過社區人與皇權發生聯系。社區人相當于現今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。
第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫療，傳統農民也有自己的解決辦法，而通常農民會找到經濟的付費方式。只有在現代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農民不得不向政府或其機構支付貨幣。
第四，有一些公共品在傳統社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風險的回避，包括自然災害風險和養老風險等。到了現代社會，社會保障和災害防范越來越具有了某種公共品的性質，農民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農民收入水平還很低的情況下，農民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。
還有一個事實必須指出，中國農民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統計局所統計的收入來支付。在農民總收入中，發生在農村的現金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當于城鎮居民水平的五分之一。在大部分農業縣和中西部貧困縣，農民的現金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內部化，而不是高度貨幣化的社會易。
綜上所述，在我國農村經濟還很不發達的情況下，農民并不需要由政府來供應大量公共品；農民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。
現在再來分析鄉村社會對公共品的供給。
因為統計數據的缺陷，我們也很難估計我國鄉村社會的公共品的供給規模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區政府）的實際支出總額作為鄉村公共品的實際供應規模。支出總額應包括預算內支出、預算外支出，還應包括違規的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據一些相關數據的保守估算，這個數字在5000億元左右。5000億元的農村公共品供給規模，相當于農民要拿在農村獲得的大約15000億元現金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農民埋單，那么，意味著一個農民在農村每獲得100元的現金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當于農民收入水平的城市居民根本不納稅。當然，農民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉移支付，也就有了數千億元的鄉村兩級負債。③
現在我們清楚一些了，縣鄉財政危機的要害是我們強加給農民一個大規模的公共品的供應，遠遠超過了農民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農支出（也被大量挪用）。大量鄉村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農民帶來公共品的享受。④
三、我們需要建立什么樣的鄉村治理結構
有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉村治理結構。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現階段，鄉村公共品的供應必須要依靠鄉村社會內部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農民只對一些具有俱樂部性質的公共品支付貨幣。
按照這個基本思路來建立鄉村社會的治理結構，以下幾點非常重要：
第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。在村級社區走向衰落的背景下，鄉鎮一級社區將是農民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉鎮一級政府是完全錯誤的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學規律看，除非某項公共職能具有高度的專業化性質，否則實行派出制會產生嚴重的弊端。⑤如果一個社區需要綜合的權威機構，那么，這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉，產生了積極結果。在一個相當長的時期里，鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。
第二，大力推動鄉村民間組織的發展，開拓農村公共事務方面志愿者活動的空間。大量的公共事務在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農民納稅；其領導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現有的傳統集體經濟這個層次，代之以農民自愿組成的各種專業合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉村干部的事權范圍，有利于精簡公務人員的數量，還將減少鄉村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務活動。其次還要逐步將現有集體經濟通過改制轉變為股份制經濟或其他形式的私營經濟，從根本上解決鄉村干部集經濟控制權和公共管理權于一身的弊端。
第四，廣泛實行委托服務制，大量減少縣級政府在鄉鎮一級所設立的垂直控制、上下對應的機構，把縣政府服務農業的公共活動通過委托的辦法交給鄉鎮自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉鎮自治政府或某民間機構（例如某醫院）辦理計劃生育事務，同時將經費劃撥給承辦機構。⑥現在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現自己的工作目標，而不必設立專門的機構。如果縣級機構沒有經費給農民提供服務，寧可撤銷也不能在鄉鎮設立一個機構用收費的辦法養活自己。
第五，現在的一些鄉鎮機構如果不承擔公共服務職能，就將其完全推向市場。政府的農業技術推廣一類的經費可以轉變為“專用支付券”發給農民，由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發行者（政府機構）兌換貨幣。
一、犬只專項治理目標
堅持狂犬病防制“管、免、滅”綜合防治的原則，對本鎮區域內無證養犬；未經免疫犬；流浪犬、無主犬；未拴養犬實行嚴格犬只管理制度，糾正勸導不文明養犬行為，及時捕殺；有效預防控制狂犬病的傳播和流行，保障人身安全和身體健康，維護社會公共秩序和環境衛生。
二、犬只專項治理范圍
全鎮15個行政村、社區養犬戶的犬和公共場所的無主犬均在此次清理整頓范圍中。
三、犬只專項治理時間
2013年7月10至9月30日。其中7月10日到7月31日為第一階段，集中開展犬只管理與免疫宣傳活動；8月1日到31日為第二階段，主要為養犬戶辦理相關登記審批發證工作；9月1日到9月31日為第三階段，對逾期未辦理相關手續的養犬戶進行處罰，對無主犬、未拴養的犬進行捕殺。
四、犬只專項治理措施
鎮政府成立合面鎮犬只專項治理行動領導組（以下簡稱鎮領導組），由鎮政府鎮長任組長，分管農業副鎮長任副組長，相關部門主要負責人為成員（見附件）的領導組。領導組下設宣傳報道組、免疫接種組、犬傷處置組、強制捕殺組，各村（社區）要認真落實本轄區內犬只整治工作。
五、職責分工
（一）各村（社區）按照屬地管理的原則負責做好本村養犬戶的犬只登記、審批、組織免疫、捕殺治理等工作；工作開展期間，各村犬只審批、免疫、捕殺治理等花名冊交畜牧獸醫站備案；沙合社區登記造冊后報合面派出所審批、登記、發證，由合面派出所將審批、登記、發證冊交畜牧獸醫站備案以便實施免疫工作。鎮政府負責協調、督促各村（社區）、開展狂犬病防制專項治理工作，做好犬只統計和管理，組織捕殺狂犬、惡犬、流浪犬，以及轄區狂犬病宣傳教育工作。
（二）派出所：嚴格執行犬只審批登記管理制度以及對違法規定者的處罰和配合各村（社區）捕進行犬只捕殺。
（三）畜牧獸醫站：負責統計各村﹙社區﹚養犬審批、捕殺數后，認真制定疫苗購置計劃，組建村級動物防疫員，在秋季動物疫病統防的同時，一并開展拉網式犬只強制免疫、檢疫、測毒工作，同時做好《犬只免疫牌》發放和登記，各村（社區）、各企事業單位要密切配合開展犬類狂犬病強制免疫工作。
（四）衛生院：加大狂犬病防制知識的宣傳力度，做好醫療衛生機構人員培訓，規范犬傷傷口處理，人用狂犬疫苗接種和狂犬病人的診療救治工作。
（五）文化站：充分利用村通廣播、通告、標語、橫幅等形式，加強對狂犬病防制有關法律、法規等防制知識的宣傳，正面宣傳報道專項治理行動，讓群眾認識狂犬病的危害，接受和理解治理行動。
（六）鎮財政所：對專項治理行動提供經費保障。
（七）總結治理階段:10月1日至10月10日為總結集中整治階段，針對集中治理行動中暴露出的犬只管理工作中存在的薄弱環節和突出問題，落實整改措施，完善各項規定和管理辦法，加強督導，督促整改，鞏固集中治理成果。
六、工作要求
（一）明確責任，督促落實。各村（社區）、各部門要明確各自責任，督促落實、確保此次專項治理行動各項工作的全面落實，登記、審批率、發證率100%，免疫率、《免疫牌》發放100%,對無主犬、無證犬、未免疫的犬、未拴養的犬捕殺率100%，醫療機構從業人員對犬傷的正確處理率100%。
