發布時間：2023-07-31 16:59:55
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第一條 為進一步完善農業保險大災風險分散機制，規范農業保險大災風險準備金（以下簡稱大災準備金）管理，促進農業保險持續健康發展，根據《農業保險條例》、《金融企業財務規則》及中央財政農業保險保費補貼政策等相關規定，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱大災準備金，是指農業保險經辦機構（以下簡稱保險機構）根據有關法律法規和本辦法規定，在經營農業保險過程中，為增強風險抵御能力、應對農業大災風險專門計提的準備金。
第三條 本辦法適用于各級財政按規定給予保費補貼的種植業、養殖業、林業等農業保險業務（以下簡稱農業保險）。
第四條 大災準備金的管理遵循以下原則：
（一）獨立運作。保險機構根據本辦法規定自主計提、使用和管理大災準備金，對其實行專戶管理、獨立核算。
（二）因地制宜。保險機構根據本辦法規定，結合不同區域風險特征、當地農業保險工作實際和自身風險管控能力等，合理確定大災準備金的計提比例。
（三）分級管理。保險機構總部與經營農業保險的省級分支機構（以下簡稱相關省級分支機構），根據本辦法規定，計提、使用和管理大災準備金，并依法接受相關部門的監督。
（四）統籌使用。保險機構計提的大災準備金可以在本機構農業保險各險種之間、相關省級分支機構之間統籌使用，專門用于彌補農業大災風險損失。
第二章 大災準備金的計提
第五條 保險機構應當根據本辦法規定，分別按照農業保險保費收入和超額承保利潤的一定比例，計提大災準備金（以下分別簡稱保費準備金和利潤準備金），逐年滾存。
第六條 保險機構應當按照相關規定，公平、合理擬訂農業保險條款與費率，結合風險損失、經營狀況等建立健全費率調整機制。
保險機構農業保險實現承保盈利，且承保利潤率連續3年高于財產險行業承保利潤率，原則上應當適當降低農業保險盈利險種的保險費率，省級財政部門應當依法予以監督。
本辦法所稱承保利潤率為“1-綜合成本率”。其中，財產險行業綜合成本率以行業監管部門數據為準，保險機構綜合成本率以經審計的數據為準。
第七條 保險機構計提保費準備金，應當分別以種植業、養殖業、森林等大類險種（以下簡稱大類險種）的保費收入為計提基礎。
保險機構總部經營農業保險的，參照所在地省級分支機構計提保費準備金。
本辦法所稱保費收入為自留保費，即保險業務收入減去分出保費的凈額（按照國內企業會計準則）。
第八條 保險機構計提保費準備金的比例，由保險機構按照《農業保險大災風險準備金計提比例表》（見附件）規定的區間范圍，在聽取省級財政等有關部門意見的基礎上，結合農業災害風險水平、風險損失數據、農業保險經營狀況等因素合理確定。
計提比例一旦確定，原則上應當保持3年以上有效。期間，如因特殊情況須調整計提比例，應當由保險機構總部商相關省級財政部門同意后，自下一年度進行調整。
第九條 保險機構計提保費準備金，滾存余額達到當年農業保險自留保費的，可以暫停計提。
第十條 保險機構經營農業保險實現年度及累計承保盈利，且滿足以下條件的，其總部應當在依法提取法定公積金、一般（風險）準備金后，從年度凈利潤中計提利潤準備金，計提標準為超額承保利潤的75%（如不足超額承保利潤的75%，則全額計提），不得將其用于分紅、轉增資本：
（一）保險機構農業保險的整體承保利潤率超過其自身財產險業務承保利潤率，且農業保險綜合賠付率低于70%；
（二）專業農業保險機構的整體承保利潤率超過其自身與財產險行業承保利潤率的均值，且其綜合賠付率低于70%；
（三）前兩款中，保險機構自身財產險業務承保利潤率、專業農業保險機構自身與財產險行業承保利潤率的均值為負的，按照其近3年的均值（如近3年均值為負或不足3年則按0確定），計算應當計提的利潤準備金。
其中，財產險行業綜合賠付率以行業監管部門數據為準，保險機構綜合賠付率以經審計的數據為準。
第十一條 保險機構應當按照相關規定，及時足額計提大災準備金，并在年度財務報表中予以反映，逐年滾存，逐步積累應對農業大災風險的能力。
第三章 大災準備金的使用
第十二條 大災準備金專項用于彌補農業大災風險損失，可以在農業保險各大類險種之間統籌使用。
保險機構使用大災準備金，應當履行內部相關程序。
第十三條 保險機構應當以農業保險大類險種的綜合賠付率，作為使用大災準備金的觸發標準。
第十四條 當出現以下情形時，保險機構可以使用大災準備金：
（一）保險機構相關省級分支機構或總部，其當年6月末、12月末的農業保險大類險種綜合賠付率超過75%（具體由保險機構結合實際確定，以下簡稱大災賠付率），且已決賠案中至少有1次賠案的事故年度已報告賠付率不低于大災賠付率，可以在再保險的基礎上，使用本機構本地區的保費準備金。
（二）根據前款規定不足以支付賠款的，保險機構總部可以動用利潤準備金；仍不足的，可以通過統籌其各省級分支機構大災準備金，以及其他方式支付賠款。
本辦法所稱事故年度已報告賠付率=（已決賠款+已發生已報告賠案的估損金額）/已賺保費
第十五條 大災準備金的使用額度，以農業保險大類險種實際賠付率超過大災賠付率部分對應的再保后已發生賠款為限。
保險機構應當采取有效措施，及時足額支付應賠償的保險金，不得違規封頂賠付。
本辦法所稱再保后已發生賠款=已決賠款-攤回分保賠款
第四章 大災準備金的管理
第十六條 保險機構應當按照專戶管理、獨立核算的原則，加強大災準備金管理。
第十七條 保險機構當期計提的保費準備金，在成本中列支，計入當期損益。
保險機構計提的利潤準備金，在所有者權益項下列示。財務處理參照《金融企業財務規則》相關準備金規定執行。
第十八條 保險機構應當根據保險資金運用的有關規定，按照其內部投資管理制度，審慎開展大災準備金的資金運用，資金運用收益納入大災準備金專戶管理。
第十九條 保險機構應當與有關方面加強防災防損，通過再保險等方式，多渠道分散農業大災風險。
第二十條 保險機構計提大災準備金，按稅收法律及其有關規定享受稅前扣除政策。
第二十一條 保險機構不再經營農業保險的，可以將以前年度計提的保費準備金作為損益逐年轉回，并按照國家稅收政策補繳企業所得稅。對利潤準備金，可以轉入一般（風險）準備金，按照相關規定使用。
第二十二條 各級財政、行業監管部門依法對大災準備金的計提、管理、使用等實施監督。
第二十三條 保險機構應當按規定及時足額計提大災準備金，并于每年5月底之前，將上年度大災準備金的計提、使用、管理等情況報告同級財政部門、行業監管部門。
省級財政部門應當于每年6月底之前，將本地區保險機構大災準備金的計提、使用、管理等情況報告財政部。
第五章 附則
第二十四條 保險機構應當根據本辦法規定，制定、完善大災準備金管理實施細則，并報同級財政部門。
第二十五條 鼓勵地方政府通過多種形式，防范和分散農業大災風險。
第二十六條 非公司制的農業互助保險組織的大災準備金管理辦法另行制定。
所謂農業風險管理,就是要運用適當的手段對各種風險源進行有效的控制,以減少農業的波動,并力圖以最小的代價使農民獲得最大的安全保障的一系列經濟管理活動。農業風險管理既是影響農業發展以及國民經濟發展狀況的一個基本管理范疇,也是現代農業生產活動中一項不可或缺的組成部分。其主要功能有兩個:一是減少農業風險發生的可能性;二是降低農業風險給農民造成意外損失的程度。農業風險管理措施可以從不同的角度進行分類。從管理層次上,可以分為微觀的風險管理措施和宏觀的風險管理措施;從管理方法上,可以分為經濟類管理措施和物質技術類管理措施;從風險來源上,又可以分為自然風險類管理措施和市場風險類管理措施。本文結合國外經驗,重點對作為現代農業有機組成部分的宏觀經濟范疇的管理措施,包括農作物保險和災害救濟等自然風險類管理措施,以及價格保護和期貨市場等市場風險類管理措施的工作原理、保障范圍、運作條件及成本效果等作一綜合評述。
(一)農作物保險
農作物保險的基本原理是分擔風險,分攤損失,即由處于同等風險條件下的多數未遭受損失的投保農戶均攤少數遭受損失農戶的經濟損失。實際上,農作物保險是通過交納保險費使風險在農戶之間(如果有補貼,則在農民和納稅者之間)分散和轉移,以此對農民提供有償的風險保障。農作物保險可分為單一險和多重險。單一險僅補償特定災害造成的損失,典型的如雹災險和火災險。而多重險則對一切不可抗拒的自然災害造成的損失進行保險賠償。一般來說,大型商業化農場的保險需求較強烈,而商業化程度較低、規模較小較分散、以家庭勞動力為主的小農式生產對保險的需求強度則較低。這是因為農民對保險的需求與其預期的保險費的收益率正相關。大型商業化農場因生產規模大,相應的風險也大,預期的保險費收益率較高,因而對保險的需求也就較高。但保險是建立在大數法則基礎之上的,因此有足夠的人數參加,是保險取得成功的基本運行條件。
目前各國對單一險種多采取自愿參加方式,而對高風險的多重險,為保證保險的順利運行,多采用了強制參加方式。此外,由于農業生產風險大,災損率高,而農民的支付能力又較低,因而農作物保險的政策性很強,需要得到政府的扶持。許多國家政府都對農作物保險進行了補貼。普遍的規律是:發達國家多給予補貼,而發展中國家由于經濟實力所限則較少補貼;多重險由于高出險率導致的高保險費率多予以補貼,而單一險則較少補貼;實行強制性保險的國家為避免農民的抵制,不得不以補貼方式做出一定補償,因而補貼比例較高,而自愿保險補貼比例則較低。如,實行強制性保險的日本和瑞典對農作物保險的補貼比例分別高達60%和66%,而實行自愿參加保險的美國聯邦作物保險的補貼比例則為30%左右。農作物保險的主要優點是具有很好的減輕自然災害損失的作用,特別是在市場總供求水平不變而單個農戶遭受重大損失時,受損農民有可能獲得賠償。并且農業保險不會扭曲市場價格,相對于災害救濟措施來說,也減少了政府直接財政支出的負擔。但其也存在一些難以解決的問題:(1)農作物保險的高賠付率導致了一個兩難的矛盾:如果政府進行補貼,無疑將加重納稅人的負擔;如果政府不補貼,則又會因高保險費率而造成農民的低參與率,而導致保險的失敗。(2)難以控制保險中存在的“道德損害”和“逆選擇”。(3)管理較復雜,數據累積困難,影響到保險的成本。
(二)災害救濟
災害救濟與農作物保險同屬自然風險管理措施,但在性質上卻截然不同:農作物保險是一種有償的風險保障,而災害救濟則是政府向農民免費提供的風險保障;農作物保險是一種事前的風險管理措施,而災害救濟則是一種事后的補救措施。災害救濟的形式多種多樣,有向受災農民發放救濟款的;有提供優惠或補貼貸款的,還有提供各種實物形式的救濟的,但其目的都是為那些因自然災害等原因造成巨大損失的農民提供救濟,保障他們的基本生活需求和維持簡單再生產的需要。無疑,災害救濟在減輕農民遭受自然災害損失,以及安定農村社會和維護政府統治方面起著非常重要的作用。但從風險管理的角度來看,災害救濟措施也有許多不盡人意之處。其主要問題是,它的免費補償性質使其與其它農業風險管理措施難以協調,特別對同樣作為自然風險管理措施的農作物保險起到了一些負面影響。尤其在自愿加入保險的情況下,災害救濟措施往往會使農民產生僥幸和依賴的心理,從而嚴重影響到農民參加保險的積極性。
(三)價格保護
價格保護是政府減少農業生產者因價格波動導致收入減少風險的一種重要的市場風險管理手段。其最普遍的形式是農產品的最低保護價格制度。各國政府制定農產品保護價格必須遵循的基本原則是保護生產者免受市場風險的損失,并協調好國家、生產者和消費者三方的利益。但各國制定保護價格所要達到的具體目標,則因各自不同的國情、經濟發展的階段、工業化的程度、農產品自給的程度、市場化的程度、以及政府財政支付能力的強弱等而有所不同。一般來說,保護農民利益不受損害并得到合理的收入、穩定市場供求、防止農產品市場價格發生超常波動,是各國政府實施保護價格制度所通常要實現的基本目標。實施農產品保護價格制度的核心是要規定一個適宜的最低保護價格水平。一般制定保護價格有三種方法:(1)生產成本加適當利潤。這一方法好處是農民的生產成本可獲得補償。但缺點是可能導致價格脫離市場供求關系,從而扭曲市場信號,并且成本核算繁瑣。(2)前3—5年的市場平均價格。其好處是有利于市場機制發揮對農業資源配置的自動導向作用,并省去了成本核算的繁瑣過程。缺點是不能很好地反映農民生產成本未來的變化。(3)復合標準。
它綜合了上述兩項標準,以及通貨膨脹率、農業貿易條件、國際價格水平、今后市場的供求趨勢等多項標準,并根據市場情況的發展不斷進行調整。實施農產品保護價格制度必須具備兩項基本條件:一是物質條件,即政府必須對實行保護價格的農產品進行庫存儲備,這樣才可能通過吞吐庫存來調節農產品市場供求,進而達到穩定農產品價格的目的;二是資金保證,實行保護價格制度必然要發生一些費用,其中主要有庫存費用及其占用資金的利息費用以及收購農產品的資金。在國外,對這些費用有通過財政預算直接進行補貼的,如美國、日本和一些發展中國家;也有通過市場風險基金形式進行調節的,如歐盟國家和澳大利亞等。前者的優點是有利于穩定和提高農民的收入,缺點是加重政府的財政負擔;后者的優點是可從多種渠道籌措資金,并且基金的運作較之財政撥款的繁雜手續更為簡捷和方便。農產品保護價格制度對于穩定農產品價格,減少農民的價格風險起到了積極的作用。
同時,由于農產品保護價格制度有效地提高了農民的收入水平,因而對于保證農產品市場的充足供應和穩定政府的統治也起到了很大的作用,這在歐洲共同體國家表現得尤為明顯。但近年來,農產品保護價格制度在一些國家受到越來越多的批評,究其原因,一是保護價格人為地扭曲了市場價格信號,破壞了市場均衡,不利于市場機制在引導生產和資源配置方面發揮自動導向的作用,特別是一些發達國家,經過多年的積累,已導致國內農產品價格居高不下,造成了農產品大量過剩,不利于出口,從而引發了新的不穩定因素和劇烈的調險;二是從利益關系上來說,政府對農產品價格的補貼雖然穩定了農場收入,但卻加重了政府的財政負擔,并抬高了消費者價格,實際上是將農業損失的風險轉移到了納稅者和消費者身上,因而引起了許多納稅者的不滿。
(四)期貨市場
商品期貨市場具有發現價格和轉移風險兩大經濟功能。正是期貨市場的這種獨特功能使其可以有效地把農產品價格波動的風險降到最低限度。首先,由于期貨價格是所有參與交易的當事人對市場供求狀況估計的總和結果,并且期貨價格水平不斷隨供求雙方因素的變化而變化,因而它具有預期性和世界性。所以,期貨市場的價格發現功能可以顯示遠期供求關系,為生產者決策提供合理的價格信號,減少生產的盲目性。其次,期貨交易的過程轉移了價格風險的承受人。農民在期貨市場上主要是利用套期保值交易轉移價格風險,避免從產品生產到最后出售這段時間發生不利的價格變動所帶來的損失。利用期貨市場減少價格風險必須具備一定的條件:(1)有一個發育較健全的市場經濟環境;(2)有較完備的法制建設,以保證買賣雙方的商業權益得到法律的保障;(3)交易當事人要具有較高的商業素質和基本的期貨交易知識,才有可能參與期貨交易。運用期貨市場減少農業價格風險的好處是不會扭曲市場價格,并有利于減輕政府的財政負擔。但也存在一些問題:(1)期貨市場是一種有償降低價格風險的管理活動,農民在存在其它無償風險管理項目的情況下會盡量避免參加期貨交易;(2)期貨市場只能保障交易者不致遭受比近期最低市場價格更低的價格風險,但不能緩解農產品價格水平長期低于其它行業的狀況;(3)期貨交易對市場發育程度和農民的商業素質有較高的要求,因此,迄今發展中國家還很少有發達的農產品期貨市場交易。
二、我國農業風險管理的現狀及其存在的問題
我國在計劃經濟體制下,農產品的生產、供給和銷售都由政府統管,因而根本不存在市場風險的管理。至于自然風險管理,建國后雖搞過一段農業保險,但很快就被取消,長期以來一直靠政府災害救濟來緩解農民的困難。改革開放以后,適應農村經濟發展和廣大農民對農業風險管理的需要,1982年恢復了農業保險。到1993年,農業保險已覆蓋到全國29個省市自治區的大部分農業地區。1982年至1994年,共收入農業保險費32.7億元,支付賠款35.3億元,為減輕自然災害對農民群眾的損害和穩定農村經濟做出了可貴的努力。1990年,在鄭州建立了我國第一家糧食批發市場,之后又相繼建立了上海糧油交易所、四川豬肉交易所等10家與農產品交易有關的商品交易所,并推出小麥、玉米、大豆、綠豆、紅小豆、棕櫚油等10余個品種的農產品標準化合約。
大型農產品期貨市場上形成的價格已逐步成為我國農產品市場的指導價格,期貨市場的發展也為我國農業的市場風險管理提供了一種新的有效手段。1993年,政府又相繼實施了一系列旨在減輕農民市場風險的保護政策,包括合同定購糧棉實行價外加價,建立糧食的收購保護價制度,對農業生產資料實行最高限價,并與之相適應,在中央和省一級建立了糧食風險基金和專項糧食儲備制度,同時還建立了農業部全國農村經濟信息網,以加強對市場價格的監督分析和檢查。可以說,改革開放以來,我國的農業風險管理已走過了從單一的災害救濟手段逐步發展為由農業保險、災害救濟、農產品保護價格、農產品期貨市場等多樣化手段相結合的綜合管理的發展道路。但我國實施多樣化農業風險管理的時間還不長,許多措施尚處在實驗和摸索階段,存在的矛盾和問題還很多,從總體看來主要有:
(一)以災害救濟為主的自然風險管理方式已難以適應目前中國農業發展的需要
雖然自1982年以來我國恢復了農業保險,但迄今農業保險在整個自然風險管理中所占份額還很小,我國自然風險管理仍主要依靠傳統的災害救濟方式。90年代農業保險對災害損失的賠償額平均每年5.4億元,而政府財政每年用于災害的救濟費則高達17.3億元。災害救濟由于其純粹的政府行為而存在許多弊病:(1)它的無償給予性質加重了政府的財政負擔;(2)救濟數量有限,只能彌補很小一部份損失;(3)救災資金在層層下撥過程中易被挪作他用,到不了真正災民手中;(4)更重要的是,其事后補償的性質與我國農村經濟迅速發展對于風險保障的需求已很不適應。中國農業正處在以數量增長為主轉向質量改善為主的時期,農民在對高產優質高效農業進行投資和改進生產結構采用先進技術中,都蘊含著更大的風險,也呼喚著作為事先風險防范措施的農業保險能夠更多地擔負起對農民提供風險保障的責任。
(二)農業保險的商業性質難以適應中國農業高損失率、高保險費率與農民低支付能力的需要
目前,我國的農業保險業務主要由中國保險集團財險公司承攬。這種商業保險性質的農業保險與我國自然災害較多且災害發生有逐步加重趨勢的國情已很不相適應。據測算,一般商業保險的綜合費用率為8%—13%,而農業保險則要高達20%,如果按照實際損失率,僅保險1畝雙季稻,就要交保費50元,顯然,這對大多數剛剛越過溫飽線的農民來說是難以承受的。但如果降低保險費,又不符合商業保險公司追逐利潤最大化的經營目標。因此使商業性農業保險陷入了兩難境地,并導致了農險業務近年來的大滑坡,從1992年保費收入8億多元降至1995年不足5億元,以至出現了由過去的農民不愿入保險,變為今天的保險公司不接保險的怪現象。
(三)保護價格政策缺乏連貫性,難以達到保護農民的目的
我國實施糧食保護價格制度以來的效果并不理想,主要問題在于保護價格政策缺乏連貫性,難以達到保護農民的目的。1993年,由于生產資料價格上漲幅度較大,保護價格只相當于甚至還低于糧食生產成本,嚴重挫傷了農民的種田積極性。為扭轉這一狀況,1994年保護價一次性上漲水平達30%。1995年為穩定物價,保持了1994年的價格水平不變,而同期農資價格漲幅過大,導致保護價與市場價差距擴大到每公斤0.60—0.80元,形成事實上的保護水平低。1996年不得不又一次大幅度提高糧食保護價格,一次性提價達40%以上,結果又造成了一定程度的銷售困難。而從國際經驗來看,保護價格的年季間波動幅度應保持在15%以內才有利于價格政策的連續性,并有利于農民對價格作出預期和進行生產決策。(四)期貨市場上投機交易成分過重,難以實現套期保值轉移價格風險的功能由于在很長一段時間內我國對期貨市場缺乏完善的交易法規和統一的監管機構,一些地方在市場條件尚不具備的情況下,盲目發展期貨市場,導致期貨市場發展過熱。此外,目前在大部分生產經營者還不會利用期貨市場套期保值的情況下,期貨市場上投機交易成分過重,期貨市場成為變相“賭場”,也難以實現農業風險管理所要求的套期保值轉移價格風險的功能。
三、我國實施農業風險管理的基本構想
(一)我國農業風險管理應努力實現穩定目標與效益目標的完美結合
農業風險管理有兩大基本目標:一是穩定目標,即能夠最大限度地穩定農業生產、農民收入和農村的社會經濟環境;二是效益目標,即對農業風險的管理應取得盡可能好的社會經濟效益,或者說,既要有利于資源的優化配置,又不要過份加重政府的財政負擔,同時還要有利于實現均衡的市場價格和提高農業經營管理的水平。只有實現了農業風險管理穩定目標與效益目標的完美結合,才能算實現了真正卓有成效的農業風險管理。
(二)自然風險管理要逐步轉變為以農業保險為主,災害救濟為輔的格局
從提高整個農業風險管理的經濟效益來看,我國應在對自然風險的管理中從戰略上來一個徹底轉變,扭轉過去農業風險管理格局中過多地使用災害救濟而忽略農業保險的狀況,真正確立起以農業保險為主、災害救濟為輔的格局。為此,政府要從政策、機構、人員和資金等多方面對農民參加保險予以必要的支持,同時還要在農業保險法等有關農業風險管理的法規中,以立法形式明確農民參加保險與獲得政府災害救濟的關系,打消農民中存在的依賴政府救濟的僥幸心理。
(三)建立適合中國國情的以合作保險為主的農業保險體系
適應我國大部分農民無力負擔較高保險費,國家也無足夠資金提供較多補貼,同時農民的保險意識又比較淡薄的狀況,目前在我國應逐步建立以合作保險為主的農業保險體系。其經營形式可采取農民合作經營加層層再保險的聯網形式,以利于保險的推廣和普及。對于那些關系到國計民生的主要農作物,如水稻、小麥、棉花和一些油料作物等,可實行強制保險;而對其它涉及面較小、較次要的農作物,則不必強制農民加入保險,可通過宣傳、動員、示范等方式鼓勵農民自愿參加。在資金負擔上,目前以實行低保額、低保費、加政府低水平補貼的辦法為宜。
(四)合理制定農產品保護價格水平,完善農產品保護價格制度
利用好農產品保護價格的關鍵,是合理制定保護價格水平和完善相應的配套措施,這就需要我們在制定保護價格時綜合考慮:(1)前幾年的市場價格水平;(2)當年的生產成本情況;(3)物價變動趨勢或通貨膨脹率;(4)農業的貿易條件,以保證農業生產的盈利率相對其它部門不致下降;(5)國際價格水平;(6)今后幾年市場的需求和供給發展趨勢;(7)以及有爭地關系的農產品之間的比價。在實施農產品保護價格制度中,設立農產品保護價格的決策和執行機構:(1)組織、制定、監督和協調農產品保護價格的實施;(2)建立規模合理的農產品儲備,并設定適當的庫存吞吐調節帶,以調節農產品的市場供求和價格;(3)設立農產品的市場風險基金,以彌補因執行保護價格所導致的虧損;(4)健全市場法規;(5)改善農產品的信息和監測體系;(6)對城鎮低收入居民進行合理的目標補貼,以保證農產品保護價格的順利實施。
(五)監督和規范農產品期貨市場的發展我們要積極創造條件,建立健全農產品期貨市場法規,加大對期貨市場的監管力度,嚴格規范期貨市場的行為,穩步發展我國的農產品期貨市場貿易。此外,政府應采取堅決有力的措施,抑制目前期貨市場上的過度投機行為。監管機構和新聞媒介應積極引導投資者正確認識期貨市場的作用和風險,有理智地參與期貨交易。共同保障我國農產品期貨市場健康、穩定、有序的發展,真正成為分散和轉移農產品市場風險的有效機制。
關鍵詞：天氣衍生產品；農業災害；風險管理
1 天氣風險的經濟影響
天氣風險是企業生產經營中面臨的重要風險之一，對企業財產和員工安全，對企業的經營效益以及企業的戰略目標制定、實施與實現都有著重要影響。
具體來說，天氣風險是指天氣變化所造成的現金流和收益的變動，包括比正常溫度高或低的天氣以及除溫度以外的非正常天氣因素如降雨、降雪和風力等對企業財務業績和股票價格的影響。對美國200個公用事業企業進行的一項調查顯示，有80%的企業將天氣作為影響其盈余狀況的重要因素，50%的企業認為不利天氣影響了企業業績。更有評估表明美國經濟中約占20%的比重受天氣的直接影響。天氣風險對企業盈余和現金流的沖擊在于，天氣變化將改變企業的用戶需求，這是一個與需求量水平有關的概念，即交易量風險。比如，涼夏將減少居民的用電量和商用空調的使用，使生產設施閑置，提高了發電的平均成本，暖冬降低了取暖用的天然氣和電力的需求。有報告指出，受暖冬影響，美國的一些天然氣公司在當年第一季度的收入減少達15%。除了氣溫外，雨量對電力企業的影響也很明顯，在多雨的夏季，以電力抽水的需求將減少，德國一家公司的調查顯示雨量和電力銷售的關系達80%。除了能源企業外，對天氣敏感的行業還包括農業、娛樂業、建筑業和旅游業等，天氣變化直接影響了這些行業的經營規模和收益。通常，價格風險是企業面對的主要風險，它直接影響了企業每一交易單位的收益，而天氣風險影響了企業的交易數量。價格風險和交易量風險(天氣風險)不僅作為獨立因素影響總的風險量，而且還會產生協變風險。
2 國外天氣衍生品市場的現狀
2.1 產生與發展
天氣衍生品市場起源于能源行業的反壟斷，它是一項針對天氣風險而產生的一種全新的資本管理方式。天氣條件的變化經常被認為是影響能源消費的最顯著因素之一。1996年，美國能源公司創新了一種新型風險管理工具，即與天氣風險管理相關的天氣衍生品合約，這些工具可用來把企業的天氣風險轉移到有意愿和有能力處理風險的第三方，并以場外交易(OTC)的方式開展起來，逐漸吸引了保險業、零售業、農業、建筑業和管理基金的廣泛參與。在美國，Aquila、Enron 和 Koch 是最早(1996年和1997年)使用天氣風險管理工具的三家能源企業。隨著天氣衍生品合約在OTC市場的日益發展和成熟，期貨交易所開始引入天氣指數的期貨和期權交易。1999年天氣衍生品進入期貨交易所交易，天氣風險管理進入了一個新的階段，最先進行溫度方面的天氣衍生品交易的交易所是芝加哥商業交易所(CME)。由于天氣風險對經濟發展的影響非常明顯，天氣風險管理已成為企業風險控制的重要組成部分，而天氣指數期貨作為天氣風險管理的一條重要途徑，為企業提供了規避風險的有效途徑。
近年來防范天氣風險的交易有了顯著增長，2002年6月天氣風險管理協會(Weather Risk Management Association，WRMA)和普華永道(Pricewaterhouse Coopers，PwC)的一項聯合報告表明，從2001年4月到2002年3月，北美發生了大約2700個與天氣有關的交易，這一交易數字比1998年增加了300%。該研究同時顯示，在這個期間內，北美與天氣風險有關的防范工具價值增加到大約36億美元。天氣衍生品交易量和價值量的明顯增加導致了與天氣有關的風險管理工具的豐富，增強了金融衍生品供應的意識。
2.2 主要天氣衍生品
通常用于防范天氣風險的金融衍生工具有：互換、期貨和期權，參與者主要是能源企業，它們通過使用天氣衍生品工具來穩定企業的現金流。以期貨產品為例，目前全球交易天氣指數期貨的只有美國的芝加哥商業交易所(CME)和英國的Euronext.Liffe兩家交易所，所選擇的天氣指數僅僅是溫度指數，目前，這兩家交易所的天氣指數期貨的交易量相對較小。但是，天氣指數期貨的推出是有著很好的市場基礎的。世界上很多能源企業都面臨著天氣變化所造成的銷售量大幅變動的風險，不僅如此，由于天氣風險對經濟的影響是多方面的，很多行業的運營都受到天氣的直接影響，比如在農作物產區，種植季節的降雨量對作物產量的影響，年降雨量對電力企業發電成本的影響等。針對這些風險的管理工具在OTC市場都已經存在，并且具有比較好的發展前景，隨著風險管理工具的越加細致和規范，這些天氣風險完全有可能進入期貨交易所內進行交易。但是，天氣指數期貨能否發展成為一個成熟的、有生命力的期貨交易品種系列還是需要經歷市場檢驗的，CME和Euronext.Liffe在這方面作了有益的嘗試。
3 對我國農業災害管理的啟示
我國一個農業大國，農業人口占到全國總人口的70%，農業經濟持續穩定發展是建設和諧社會的保障之一。國內天氣風險市場還沒有建立起來，對天氣衍生工具的了解以及應用尚處于起步階段。由于我國幅員遼闊，天氣變化在不同地區間的差異較大，天氣風險給許多行業和地區帶來了巨大的經濟損失。如果我國能夠開發天氣衍生產品，將會有效地降低企業和農業所面臨的天氣風險。因此，我國發展大氣衍生品具有廣闊的前景。
(1)巨大的潛在市場需求。隨著中國經濟的迅猛發展和政府職能進一步轉變，客觀上對保險業應對公共突發事件和輔助社會管理等方面提出更高的要求。新的經濟形勢和廣泛的市場要求我國的保險業開展新的保險產品稅，例如，中國太平洋保險公司就2010年上海世博會簽訂的關于異常天氣中斷的新型保險產品。但是，由于農業保險經營的復雜和困難，2005年全國農業保險收入僅2.79億元，按照目前2.3億農戶計算，平均每戶投保僅3元多。農業保險沒有為農業起到應有的保障作用。目前，我國的農產品期貨市場只針對少數幾種大宗農業產品推出實物期貨，主要是應對農產品的價格風險，并沒有針對天氣影響產生的產量風險。我國農業生產中的自然風險迫切需要建立有效的機制進行分解。
規避農業風險的主要方法根據影響的結果區分，天氣風險可以區分為災害性天氣和非災害性天氣。災害性天氣包括臺風、洪水等，發生概率比較低，造成的損失比較大，一般通過風險來規避。非災害性天氣包括溫度、降水、日照、霜凍等日常變化，這類天氣風險發生的概率比較高，有時持續的時間比較長，會降低農作物的產量，其短期影響效果不是特別顯著，但是長期影響積累的效果不容忽視。從世界范圍來看，天氣衍生品和天氣保險是天氣風險管理的主要工具，它們之間具有一定的互補性。現在非災害性天氣引起的農產品產量風險不是保險公司承保的對象，天氣衍生品恰好彌補了這一空白，可以成為農業生產者規避農作物產量風險的有效工具。而保險公司承保的災害性天氣風險過程中自身也面臨著巨大風險，也可以通過參與天氣衍生品交易，通過資本市場分解和轉移風險。國外利用天氣衍生品工具的經驗表明，天氣衍生品包括場外交易、在交易所內進行有組織的期貨期權交易兩種。場外交易市場參與者主要是以互換、期權的方式，針對溫度、降雨等指數開展交易，合約不是很標準化、形式很靈活，市場參與者根據各自的需要，達成一對一的個性化交易。交易所內的天氣期貨期權交易結算制度比較完備，合約規格比較標準化，具有更高的信用保障和流動性。因此，從我國現實國情來看，開展期貨交易所內的場內交易形式更適合。
(2)我國開展溫度指數期貨的可行性。根據國外天氣衍生產品發展趨勢與我國農業生產、氣象技術等現實條件來看，比較適宜的天氣衍生產品首推溫度指數期貨。在各類天氣指標中，最具有標準化條件的是溫度指數，溫度指數最基本的特征是對交易量、農作物產量會產生比較大的影響。利用從溫度指數期貨合約的設計上有兩個核心內容，第一個核心內容是怎樣設計指數，溫度會影響到眾多行業，對農業的影響最為顯著。指數的設計會直接關系到相關行業的使用和使用的效果如何，目前世界上溫度指數主要有這樣幾種指數：第一種是美國的制冷指數和制熱指數，第二種是歐洲、日本常用的月平均溫度，由相關行業企業選擇一個比較實用的溫度指數；第二個核心內容是合約代表的城市。溫度指數合約并不是一個合約，而是幾個城市的合約，例如芝加哥商業交易所總共上市了十多個城市的合約。從我國現實氣象技術經濟情況來看，我國早在1743年即在北京建立了測候所進行氣象觀測，1912年建立了自己的氣象臺。目前，全國氣象部門已建有各類臺站2600多個，此外我國農墾、水利、民航、鹽業、海洋、航天等部門也設有各類專業臺站1300多個，它們共同組成了全國氣象地面觀測站網，因此，氣象臺站的分布密度、觀測質量和時效已經達到或超過世界氣象組織要求的標準，為我國開展天氣衍生產品業務提供了必要的氣象數據。
溫度指數期貨的推出提高了我國農業生產的抵抗自然風險能力，強化了市場機制在農業自然風險規避中的作用，促進了農業保險發展，產生了較強的社會效益。從世界發展實踐來看，農業保險具有公共產品屬性，需要政府扶持，沒有一定的政策性補貼、措施很難發展起來。把公共產品交給，完全市場化運做肯定是做不好的，但溫度指數期貨能夠通過市場機制作用，發揮風險社會化的功能。這樣，對于農業自然風險的規避和防范，天氣期貨市和農業保險是互補的，也是互動的關系。一方面政府要對農業保險的發展給予支持，另一方面，通過市場手段，通過期貨市場來規避農業保險公司的風險，進而實現互動雙贏。
參考文獻
關鍵詞：墾區農業 農業風險 風險管理 防范體系
建國后尤其是改革開放以來，墾區農業有了巨大發展。隨著我國墾區農業產業化經營的推進，墾區農業經營風險的種類與表現形式將日益復雜，我們必須對墾區農業風險作一個系統的研究，并打造出系統的風險防范體系。
一、農業風險的內涵及特征
從20世紀70年代末至90年代末，關于農業風險已有相當多的文獻資料，其中有很多是研究農民的風險認知和其與生俱來的“風險厭惡”的。涉及農業風險的主要研究領域包括：“綠色革命”技術、降雨量的變動、農村信貸、農業補助金、多樣化種植、灌溉、農作物保險、農業生產的不穩定性和農村貧困、干旱的影響和風險管理。農業風險作為風險的一種類型，是指在農業生產或經營過程中災害或損失發生的可能性。農業風險除具備風險的一般特性外，還有其自身特點。1、自然性。農業生產的過程就是人與自然界打交道的過程，自然災害對農業生產的影響是普遍存在、不可避免的。2、突發性。自然狀態的變異性往往造成人們始料不及的結果，市場的千變萬化常常令人難以捉摸，而生產經營者對信息掌握的不充分，更助長了風險發生的突發性與隨機性。3、不對稱性。在通常情況下，高風險是與高收益相對稱的。然而，農業并非如此。作為弱質產業，農業風險帶來的后果往往是難以彌補的，市場本身并沒有提供相應的補償機制。4、不確定性。農業受自然力的控制，自然界又是變化多端的，遠遠超出了目前人類社會的預測和控制能力。中國的農業經歷了多災多難的歷史。中國的農業問題未能從根本上得到解決，農業依然是高風險產業。就中國的國情而言，所謂農業風險，就是指在農業生產和經營的過程中，因資源條件、自然環境、市場環境、政策環境以及農業內部等不利因素的影響，對農業生產、農民增收和中國農業競爭力帶來的危害。農業風險的來源有許多，主要來自地理環境、氣候和生物系統本身的內在不確定性。在發展中國家，農業生產一直都是一種高風險的活動，農業風險的來源、風險與技術采用、風險管理等問題值得在政策設計、項目規劃時認真考慮。
二、墾區農業面臨的風險
當前，墾區農業風險主要來源于如下三個方面：
(一)資源風險
此處的“資源”，特指農業自然資源，它是人類從自然條件中攝取前用于人類生產和生活所必需的各種自然組成成分，主要有土地、土壤、水、森林、草地、濕地、海域、原生動植物、微生物等。資源風險是指農業資源的有限性與社會索取資源的無限性之間的矛盾，給農產品的安全供給帶來的危害。農業是一個資源密集型的產業，各種資源的存在和有效供給是農業安全的前提。墾區農業資源的現狀不容樂觀，且資源風險還有進一步加劇的危險。墾區農業干旱、半干旱地區耕地受水土流失、荒漠化的侵蝕，質量嚴重退化。墾區農業土地的貧瘠化問題不可小看。耕地風險反映在現實生活中，就是農產品供給尤其是糧食供給的安全問題。墾區農業水資源短缺。近年來，墾區水資源短缺問題日趨嚴重。墾區農業生態惡化。在推進農業現代化的過程中，出現了消耗大量非再生資源又產生大量廢棄物、農藥殘毒等生態環境問題，造成農業生態的日益惡化，威脅著農業經濟的可持續發展。全國生態惡化的趨勢未得到有效遏制，水土流失荒漠化、沙化、鹽漬化耕地。
(二)自然風險
自然風險是指惡劣的自然環境對農業生產造成的損害。由于自然因素的不可控性、不可抗拒性、自然條件的差異性及其變化的頻繁性，可能造成農業生產在地區、季節、年度之間的巨大反差，給農業造成不可估量的風險。墾區農業是受自然災害影響較大的產業，外部自然環境條件的好壞及變化在很大程度上存在不可預測性，直接影響到墾區農業生產的效率和農業生產經營者的收益。中國是一個農業大國，也是自然災害發生較為頻繁的國家。由于墾區農業基礎薄弱，抗御自然災害能力較差，各種自然災害經常給墾區農業生產造成很大的損失。為抗御自然災害，長期以來墾區農業投入大量資金和人力、物力，建設了一批防御自然災害的工程，為糧食等農作物生產能力的持續提高，起到了重要的基礎性作用。但從總體上看，墾區農業目前還屬于“靠天吃飯”的產業。每年都有大量的農田受到旱災、澇災、洪災、風災、雹災、火災、病蟲害、鼠害等自然災害的影響。另外還有大量農作物種植面積和草原，遭受了病蟲害、鼠害等災害的影響。
(三)市場風險
市場風險是指農產品供求失衡導致的價格波動和價值實現的困難。近年來，墾區農業市場風險增加，已影響到農民收入的增長。農民收入增長減緩已經制約了墾區農業經濟的快速增長和城鄉經濟的協調發展，成為影響國民經濟全局的突出問題。市場風險的存在主要有四個原因：一是需求彈性小；二是市場調節的滯后性；三是農業生產及農產品供給的季節性強；四是遭遇國際市場的嚴峻挑戰。當前墾區農業所面臨的市場風險，集中在一起就是農產品競爭力低。農產品競爭力是農產品參與市場競爭并能夠持續獲取利潤的能力。這可以從農業生產效率、農產品質量、農產品價格、市場營銷和滿足消費需求程度等多方面表現出來，并貫穿于農產品生產、加工、銷售的各個環節。農產品競爭力的影響因素主要有農產品市場價格、農產品質量、農業生產和農產品銷售的組織程度等。墾區農業落后的農業裝備水平和低下的農業勞動生產率，造成了大部分糧食的生產成本節節攀高，降低了農產品的市場競爭力。
三、建立墾區農業風險防范體系的建議
我國的農業基礎薄弱，仍然屬于高風險產業和脆弱行業，抵抗各種風險的能力亟待加強。建立和完善墾區農業風險防范體系對于防范農業結構調整中的風險，保證墾區農業生產安全具有重大意義。
(一)合理利用保護墾區農業資源和環境，加強生態建設和生態管理
加強生態環境的建設和保護是實施墾區農業可持續發展戰略的重要內容。墾區農業的可持續發展，要以合理利用保護墾區農業自然資源和環境為基礎，建立具有保護環境和較高經濟生產功能的墾區農業體系。防范墾區農業風險，要合理利用和保護農業自然資源。要堅持農業資源的開發利用與保護節約并舉的方針，把節約放在首位，提高墾區農業資源的利用效率。按照地域農業自然資源的特點進行墾區農業林牧資源的合理配置，發展方向各有側重。兼顧經濟效益和生態效益這兩個中心，從資源狀況和經濟目標出發，在較大范圍內，結合墾區農業的氣候、水利、農田、山地等自然資源的實際情況，著力搞好墾區農業區域性開發規劃，建立各具特
色的農業生態經濟系統。同時結合經濟林、草山、草坡建設進行。在不斷提高墾區農業經濟效益的前提下，根據墾區農業生產地域特點和墾區農業生態系統的實際，采取相應的管理措施，建立由政府主導的墾區農業風險防范機制，提高降低各類災害對資源環境破壞的能力。
(二)建立綜合性災害風險管理體系，建立和完善農業保險制度
防范墾區農業風險，就要建立綜合自然災害風險管理體系。綜合性災害風險管理是指人們對可能遇到的各種自然災害風險進行識別、估計和評價，并在此基礎上利用綜合手段，通過整合后的組織和社會協作，對災害進行全過程管理，提升政府和社會的災害管理與防災減災能力，以有效地預防、回應、減輕各種自然災害，從而保障公共利益以及人民的生命和財產安全，實現社會的正常運轉和可持續發展。綜合自然災害風險管理是一個系統的過程和循環，是一個行之有效的災害管理模式。在災害管理過程中實施風險分析和風險管理，包括建立能動環境、確認主要的風險、分析和評價風險、確認風險管理的能力和資源、制定有效方法以降低風險、設計和建立有效的管理制度進行風險管理與控制。建立和完善農業保險制度也是有效防范墾區農業風險的重要手段。農業保險制度是市場經濟國家為了降低和分散農業自然風險而建立的一種特殊經濟補償制度。規避農業自然災害風險需要國家、社會、集體和農戶家庭的合力作用，并通過一系列機制和體制來保障，由此可以實現農業風險轉移的社會化，以保障農民利益的最大化，也為受災地區農村盡快恢復生產、發展經濟提供制度保證。我國農業救災應從單一的依靠政府財政救助的“一線式”模式向“網狀式”保障模式轉變。一是建立以政府補貼為主的政策性農業保險制度；二是建立農業自然災害合作保險制度；三是建立政府和社會共同聯辦的農作物保險集團。
[關鍵詞]農業保險；運行機制；保險文化；財政支持
近年來，積極探索發展農業保險已在我國形成共識，全國一些地區試點工作取得積極成效，農業保險不斷萎縮的態勢得到一定緩解。但是，從現有的農業保險發展情況看，我國的農業風險管理總體上還處于較為原始的狀態。要持續高效地推進農業保險，必須著力解決一系列影響農業保險發展的關鍵問題和矛盾，為農業保險的發展創造有利的環境和條件。
一、強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位，將農業保險作為宏觀經濟政策，特別是農業政策的重要組成部分，制度化地推進農業保險的發展
農業普遍面臨自然風險、市場風險、技術風險、體制風險和生物風險等多種風險的威脅，農業風險損失非常嚴重，農業自身的承災能力較為脆弱。與傳統農業相比較，現代農業的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現代農業在發展的環境、條件，生產的內涵與外延等方面都發生了相當的變化，但是，這些變化非但沒有減少農業風險，反而使農業風險的不確定性和復雜性增強，農業巨災風險損失壓力越來越大，農業風險的擴散和傳播加快。巨大的農業風險是阻礙我國農業發展的重要因素。為促進現代農業的發展，客觀要求建立日益社會化和市場化的農業風險管理體系。發達國家的農業風險保護體系主要包括農業保險、災害救濟、農產品期貨、農產品價格保護等，對農業生產各個環節的主要風險都提供保障選擇，從而較好地保護了農業生產者的利益。其中，農業保險發揮了重要的作用。我國傳統的農業風險管理主要是以政府少量的、臨時性的事后救濟和農民分散的自我保護為主，農業的風險保障程度很低。農業的高風險和低收益使我國的農業發展環境得不到改善，嚴重制約了農業的發展。農業保險作為專業的現代風險管理工具，能夠將政府和市場力量有機結合，在全社會分攤風險損失，較之其他風險管理手段具有明顯的效率優勢，而且，農業保險具有綜合的經濟效應與社會效應，不但有利于分散風險，促進生產，增進投資，提高收入，而且還能降低農村金融風險，促進農村金融的發展。因此，在推進傳統農業向現代農業轉變的過程中，應突出和強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位。國家應該將農業保險作為宏觀經濟政策的重要組成部分，作為支持和促進農村經濟發展的重要手段。
二、高度重視農業保險市場的培育和機制的塑造，堅持發展政府誘導型農業保險運行機制
大量的農業保險理論研究和實踐表明，農業保險發展的難點和關鍵在于農業保險市場的培育和機制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關系。農業保險的正外部性決定了農業保險具有準公共產品屬性，加之農業是國民經濟的基礎產業，農業具有公共福利性，農業保險的這些屬性為政府支持和參與農業保險提供了理論支撐，同時農業保險在實踐中面臨的供給嚴重不足、市場失靈等現實矛盾，也對政府參與農業保險提出了強烈的要求。政府運行機制的農業保險有其合理性，但是完全的政府運行機制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時，給國家的財政造成沉重的負擔，而且會對私人保險產生“擠出效應”，抑制保險市場的發育。況且，作為發展中國家，目前我國的財力還無法達到完全由政府承擔經營農業風險損失的能力。另一方面，市場機制的農業保險雖具有效率優勢，但是，農業保險的特殊性決定了私人保險難以克服市場化經營的障礙。我國目前還缺乏市場化農業保險經營的基礎，市場化的農業保險模式在現階段基本不具有可行性。借鑒國際國內發展農業保險的經驗和教訓，我國應該發展政府誘導型保險機制。政府誘導型農業保險運行機制既非市場化的運行機制(即商業化的農業保險模式)，也非政府運行機制(即政策性農業保險)，更不是政策性和商業性的簡單混合。它是指政府從農業保險經營主體中退出，讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業保險直接補貼的形式和手段，通過為私人保險公司提供平臺，創造經營環境和條件，降低經營成本和控制風險水平等手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業保險走上市場化發展模式為目標。與完全的政策性農業保險相比，政府的作用由直接變為間接，由臺前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內農業保險市場，適度放松農業保險市場的準人限制。積極探索適合我國各地實際情況的農業保險組織形式，除了組建國家型的政策性農業再保險公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司，并引導商業性保險公司開展代辦或共保農業保險業務。從農業保險機制的塑造角度，應該通過政府經濟政策的誘導、法律法規的規范、保險的監管等手段，塑造農業保險的激勵機制、約束機制，以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育，逐步完善農業保險的市場機制，充分發揮市場機制的作用，提高農業保險的發展效率，保障農業保險的穩健發展。
三、加快農村保險文化的建設和傳播，增強農民對保險的認同度，刺激農業保險需求
保險文化是在長期保險實踐中形成的關于保險價值觀念、社會心理、倫理思想、經營哲學，以及社會保險制度等范疇的總稱。保險文化內涵十分豐富，包含保險精神文化、保險制度文化和保險物質文化三個方面。保險文化決定人們對保險的認同程度、所持的社會心態、行為規范，以及受這些因素影響構成的保險關系。因此，保險文化不但影響保險供給，更影響保險需求，保險文化在保險發展過程中起著非常重要的作用。
我國農村保險文化發展和傳播滯后，農民保險知識匱乏，對保險了解較少；保險意識落后，保險的認同度很差。保險是一種知識性和技術性很強的產品，特別是保險作為風險管理工具的有效利用，其程序和環節較為復雜，制度和規則十分嚴格，要求投保人具有一定的保險知識。農民對現代保險知識和文化的接觸較少，缺乏對保險功能和作用的科學認識以及對合同與契約的了解，甚至形成了錯誤的認識，例如如果沒有發生損失、沒有賠付，那么購買保險就是浪費錢財；如果在保險期間沒有遭受損失，就應該退還保費等，顯然這些認識是對保險缺乏基本了解。
農村保險文化發展落后有其深刻的社會背景：一是傳統自然經濟因素的影響。傳統農業的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農業文化，是以家庭或血緣關系為紐帶的生產組織，缺乏廣泛的社會分工與協作。人們在面臨風險損失時，缺乏運用市場手段尋求緩解社會矛盾的方法。傳統農業文化重視家庭保障，沒有建立起現代商業意義上的風險意識，而缺乏全社會普遍保障的思想，這種思想幾千年延續下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現代社會保險。二是傳統文化的影響。不少人存在迷信心理，認為保險不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險保障。
因此，加強保險文化研究，加快農村保險文化的傳播，增強農民對保險的認同和接受程度，改變風險管理的理念和意識，是影響農業保險發展的重要因素。從農業保險的經營來看，保險公司輸出的不僅僅是保險產品，更應輸出保險文化。保險經營者承擔著創造、傳播和經營保險文化的職責。保險文化傳播途徑與方式的選擇應切合農村社會的特點。相對于城市而言，農村交通與通訊落后，人口居住分散，農民的文化素質總體較差。因此，農村保險文化的傳播較為困難。在保險文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當地閉路電視、農村科普讀物、農村的黑板報、標語以及專門的農業保險專題講座。在傳播的形式上，要用農民聽得懂的語言，看得見的實惠，讓農民逐漸理解和接受保險帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對農民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進行重點分析，讓農民知道風險和災害損失可以預防，可以積極主動地對其進行管理，從而增強農民對現代農業保險的價值認同與接受。此外，當前應重點加強保險制度文化建設，特別是《農業保險法》的制定與實施。《國務院關于保險業改革發展的若干意見》明確指出“加快推進農業保險法律法規建設”。保險法規是保險制度的核心，是保險市場形成和發展的基礎，應當盡快制定農業保險相關法律。
四、建立農業風險信息系統，創造農業保險發展基礎
農業保險是以農業風險為經營對象，因此，對農業風險及風險損失的特征和規律的把握是農業保險開展的重要前提。例如，農業保險產品的開發，保險費率的厘定，都必須以過去一定時期的風險損失數據作為基礎。農業保險的營運和管理，特別是保險的防災和減災都需要以準確的農業風險信息作保證。目前我國缺乏權威的、系統的農業風險數據和信息，即使在農業保險的相關研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統計年鑒中收集部分數據。農業風險信息系統是專門從事農業風險信息和數據的處理和交換的中心，包括農業風險的預測，風險損失的測算、記載、加工、存儲以及農業風險信息的和交換等環節。農業風險信息系統是一個綜合的跨學科、跨部門的系統，它可以在事前、事中、事后進行連續動態地輸入和輸出各種農業風險數據和信息，滿足農業保險當事人及國民經濟其他部門的需要。從農業保險的發展角度，農業風險信息系統不但是保險產品開發的基礎，而且還是保險營運的重要外部條件。現代風險信息系統中由于更多采用不斷成熟的高科技技術，例如現代的衛星遙感技術、通訊技術和網絡技術的運用，農業風險信息的預測和傳播速度大大加快，在農業減災中發揮越來越重要的作用，對降低保險損失和提高保險經濟效益將發揮重要作用。一般說來，農業的減災信息系統通過對災害全程動態監測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統，預報警報的傳播、分發和服務系統等，能夠大大減少災害的危害程度。農業風險信息應該作為公共產品，由政府來提供。我國可由國家統計局、農業部、國家氣象中心、民政部、商務部聯合成立農業風險信息中心，該中心可設在農業部。
五、明確中央和地方在農業保險發展中的關系，切實保障農業保險中政府的投入力度
農業和農業保險的特殊性決定了在農業保險的發展過程中需要政府提供強大的經濟支持，即使是在政府誘導型發展模式下。尤其是在我國農業保險發展的試點時期，政府的財政支持是農業保險推廣的重要條件。國外農業保險發展也證明，政府的財政支持對推進農業保險具有關鍵作用。在分級財政、預算約束的財政體制下，對農業這樣一個具有全社會公共福利的基礎產業，扶持和推動農業保險發展的財政支出，應該在中央和地方財政之間建立合理的分工關系，才有利于財政支持農業保險投入的到位。農業的穩定和發展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財政都有積極支持農業保險發展的義務，但我國的現實國情是各地方經濟發展嚴重的不平衡，農業比重較高的地區，大多地方財政相對困難，地方政府的經濟實力較弱。經濟發達地區財政基礎較好，但農業的比重較低。由此看出，主要由地方政府財政支持發展農業保險，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財政具有全社會利益分配的調節功能，在農業保險的發展中應當承擔主要財政支持責任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調動地方政府及地方財政的積極性。從操作層面看，中央財政的義務包括：(1)承擔全國政策性農業再保險的經營補貼；(2)在試點時期，承擔全國糧、棉、油等關系到國計民生的大宗農產品的農業保險經營補貼。地方財政的義務則主要承擔養殖業、地方經濟作物和特色農產品的經營補貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農業保險巨災基金，為農業巨災風險損失提供保障。
六、制定并實施區域性農業保險政策，扶持西部地區農業保險的發展
農村經濟發展的區域性、農業風險和災害損失的區域性、農業生產布局的區域差異性等特征，決定了我國的農業保險必須走區域化的發展戰略，集中統一的發展模式將扭曲農業保險價格機制、弱化農業保險發展的激勵機制、抑制農業保險的創新機制等，從而阻礙農業保險的發展。因此，農業保險的發展應堅持區域化發展戰略。所謂區域性農業保險政策是指國家在制定促進農業保險發展政策時，將根據各個經濟區域的實際情況采取有差異的政策，以促進農業落后地區的農業保險獲得較好的發展機會。我國經濟發展不平衡的矛盾近年來有進一步擴大的趨勢，區域之間發展不平衡的矛盾將會在相當時期客觀存在，實行區域化的發展政策有助于縮小區域發展差異，促進區域協調發展。西部地區的經濟基礎總體較為薄弱，農業基礎設施較差，農業的抗災能力和承災能力都嚴重不足，與經濟發達地區相比，農業風險和農業災害損失對西部農村落后地區的影響更為嚴重。西部地區自然條件惡劣，災害頻發，是許多農村地區貧困落后的現實原因。目前，農業生產方式還主要以傳統農業為主，農村產業結構單一，農業的組織化程度很低，農民收入水平低下。而且，由于傳統農業色彩較重，農村還比較封閉，農民的風險理念和保險意識落后。這些因素使西部地區農業保險市場發育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區的工業發展也相對落后，地區的財政資金較為緊張，很多地區只有長期依靠上級的財政轉移支付來維持政府機構的運轉。因此，地方政府支持農業保險發展的能力十分有限。雖然如此，農業在西部落后地區具有相當重要的地位，因為，農村人口的比重很大，農業產值占地區總產值的比重大大高于發達地區。農業和農村的穩定對西部地區經濟發展和社會穩定具有相當重要的意義。從這個角度，西部地區農業保險的發展需求更為強烈。在此背景下，國家對西部落后地區的農業保險政策應該實施重點扶持，建議中央財政對西部落后地區實行專項的農業保險支付資金，以彌補地方財政的不足，此外，在巨災基金的地方籌集比例上，給西部地區一定幅度的優惠。
七、加快推進農業保險人才培養和技術創新，加快農業保險產品的開發
農業保險的復雜性對農業保險經營人才及技術提出了特殊的要求。而我國農業保險發展過程中面臨的突出矛盾是專業人才匱乏，經營技術非常落后，嚴重制約農業保險的發展。從保險人才的培養角度，應通過多種方式、多種渠道，培養農業保險發展中所需要的各種人才。農業保險需要大量的理論研究人才、技術人才、經營管理人才。一批熱愛農業保險，具有經濟學、保險學、金融學、農學和管理學等學科知識背景的復合型研究人才積極投身到農業保險的理論和政策的研究，有助于提高我國的農業保險理論研究水平，為我國的農業保險提供理論支撐。應該充分發揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養方面的積極作用。國家和各級政府、研究基金應向農業保險類的研究項目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項研究培養研究隊伍，促進學科的發展；從現有保險公司、應屆大學畢業生和社會等多渠道積極引進農業保險的技術和管理人才，穩定和發展農業保險人才隊伍。近年來，國外農業保險在技術創新和產品設計方面進行了積極的探索，特別是農業風險證券化產品、農業巨災風險管理工具的創新，為農業保險提供了嶄新的思路。我國的農業保險也應該在這方面進行探索與創新，增強農業保險的自我發展能力。
八、循序漸進、有選擇、有重點地推進農業保險試點工作
農業保險的試點和在全國的推廣是一項龐大的工程，而且經營風險和難度很大，主要表現在：國家的財政支持能力、農業保險市場的發育進程、保險公司的經營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀50年代我國的農業保險試點工作由于當時的急躁冒進，引起許多農民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區盲目推進農業保險，在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下，結果造成很多保險公司嚴重虧損，甚至少數保險公司拒絕向農民賠付，引起農民的不滿，同時，也損害了保險公司在農民心中的形象。這些教訓都表明，農業保險的試點和推廣，一定要遵循客觀規律，特別是要同農村的實際情況相結合。產品的設計要講求科學性，要遵循市場規律，要贏得農民的理解和接受，片面追求農業保險發展的速度，是要付出代價的。從近段時期來看，應優先選擇農業規模化、產業化、商品化和組織化程度較高的地區，進行農業保險項目試點，待經驗逐步積累，示范效應逐步顯現，農民的保險意識漸漸增強時，再深入推進。將農業保險作為主要的農業風險管理手段是有條件的，主張積極發展農業保險，并不等于不顧實際一哄而上，現代農業保險的發展必須樹立效益意識和風險意識。
九、建立農業巨災風險保障體系，分散農業保險經營風險，保障農業保險的穩健運行
農業特別易于發生巨災風險和巨災損失，嚴重巨災損失的發生將會使農業保險系統崩潰。農業巨災風險的存在是影響農業保險市場發育的重要因素，是農業保險市場化經營的重大障礙。無論是從保護農業，穩定社會的角度，還是從促進農業保險發展的方面，都必須重視農業巨災風險保障體系的建立。巨災風險保障體系是農業保險發展的重要前提。農業巨災風險保障體系包括農業再保險、農業巨災基金、農業災害救濟，三者之間并非簡單的替代關系，而是相互聯系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災保障體系的管理制度和運行機制，以使三者相互促進。農業再保險的目的是分散農業原保險人的經營風險；農業巨災基金是為農業原保險人和再保險人提供分散風險保障，而農業災害救濟則是起到補充作用，彌補農業保險的不足。
十、強化農業保險的監督管理，提高農業保險的經濟效益和社會效益
由于農業保險的發展是多種組織形式并存，政府和市場機制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時期，法律在醞釀過程中，機制在培育階段，市場在培植時期，各主體在磨合階段。因此，農業保險尚未建立起有效的風險約束機制和經營監管制度。在積極探索過程中，應加強對農業保險的監督和管理。監督管理的重點在四個方面：一是對保險人保險行為的監督。對專業性的農業保險公司，應嚴格要求保險人按照保險準入的經營范圍積極拓展農業保險業務，杜絕保險公司將農業保險作為“概念”來操作，避免農業保險業務空心化；二是監督政府支持農業保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金投入到位，并切實保證財政資金真正在動植物生命保險中發揮作用，防止財政資金被挪用；三是監控農業保險的經營風險，建立保險人的硬財務約束制度，保障農業保險的健康運行；四是監督農民的利益保護情況。農業保險應辦成支持農業發展，保護農民利益的現代風險管理工具。在農業保險發展過程中，除國家和省級政府明確規定的少數法定農業保險業務外，任何保險人不得采取強買強賣農業保險的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險文化的建設和傳播、經濟利益的誘導和良好的保險服務等方式激勵農民的保險需求。
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【關鍵詞】政策性農業保險 發展 思考
政策性農業保險是由政府主導推動，財政給予保費補貼，以引導廣大農戶參與到農業保險中來；同時，政府對涉及農業保險的保險公司提供稅收上的優惠，提高這些保險公司對農業保險的積極性，從而解決我國農業保險供需不足的現象。自2007年起，我國開始推行由中央財政支持的政策性農業保險，保險金額由中央財政、地方財政和農戶共同承擔，農業保險的功能和作用逐步得到發揮。政府推動政策性農業保險旨在建立農業風險防范機制，在更大范圍內分散風險、籌集補償資金，穩定和鞏固農業基礎地位，是支農，惠農，確保農村經濟持續發展、農村社會和諧穩定的一項重要措施。推動政策性農業保險可持續健康發展，對加快社會主義新農村建設具有重大意義。
一、發展政策性農業保險是促進我國農業健康發展的重要措施
政策性農業保險是由政府主導推動，鼓勵農戶和保險公司進入農業保險市場，利用市場機制分散農業經營風險。一旦農險發生后，賠付工作主要涉及相關的保險公司和投保農戶。只要市場是有效的，雙方就會以利益最大化為出發點，使得災害賠付以最快的速度到達農戶手中，使農險得到及時控制或利于趨好。這種補償機制不僅減輕政府的責任，提高災害救助體系的運作效率，還可以引導農戶利用現代金融手段提高農業的抗御風險能力，是完善農村金融體系的一種有效的手段。其具體表現為：
第一，政策性農業保險通過利益誘導，將大量社會資金吸引到農業保險中，增強了農業風險管理的經濟實力，可以有效解決目前我國農業保險供需雙冷的難題。
第二，與其他保險一樣，是一種經濟合同行為，保險公司必須根據保險單和條款的規定，及時地精確地賠償，能以利益引導農業產業結構調整、推廣農業新技術、促使農業生產集約化、商品化。
第三，促進農業防災防損體系的建設、保障投資安全，一方面有利于農戶增加農業投入，擴大再生產，從而增加收入；另一方面農村金融機構更放心放貸給農戶進行農業投資，從而有利于農村金融環境的改善。
二、政策性農業保險試點中存在的問題
（一）政策性農業保險法律法規的缺失
我國至今還沒有一部完整的法律法規對政策性農業保險業務予以扶持，政策性農業保險法律法規建設的缺位，導致政策性農業保險的經營主體、組織機構、巨災風險分散體系和農業保險再保險機制等方面缺乏明確的制度安排，嚴重影響了政策性農業保險的規范化發展。農業保險具有風險集中度大、高經營成本、高賠付率及農戶投保的積極性低、商業保險機構因利潤低而不愿涉及的特點，因沒有立法支持，一些地方政府以及保險公司對各項支持政策的持續性也存有疑慮。在制定相關配套政策、建立分散農業生產風險、提高農村防災防損能力的長效機制方面，力度不足。
（二）保險費率、賠付率、保額及政府補貼的制定不完善
農業生產具有很強的地區差異性，不同地區的農民往往會面臨不同的農險。保險費率、賠付率、保額及政府補貼的制定理應依據各地經濟發展水平及農戶所面臨的農業風險的大小不同而采取不同的策略。但現有的做法并沒有體現明顯的地區差異性，農作物保險費率、賠付率和保額普遍存在省內“一刀切”的現象，這不僅有悖于保險經營的風險一致性原則，而且嚴重影響了農民參保積極性。
（三）政策性農業保險的監管體系不完善
我國的政策性農業保險試點主要采取“政府財政補貼+保險公司商業經營+農戶自愿參保”的模式，政府在提供補貼時，難以確定合適的補貼額度，難以科學評價商業保險公司經營政策性保險的績效。
當前，我國政策性農業保險的監管涉及財政部、保監會、農業部門等多個部門，還沒有形成統一的強有力的監管制度和體系，最終可能會影響政策性農業保險業務的開展，政策性農業保險必然難以持續。
（四）巨災風險分散體系和農業再保險機制的缺失
農業生產易受自然災害的影響，且易形成農業巨災。如在2010年，發生在廣西、重慶、四川、貴州和云南5省（區、市）的重大旱災，據國家防總辦公室統計，截止3月23日，因災直接經濟損失就超過236.6億元。而這次罕見旱災再次暴露了我國巨災風險分散體制的不到位。在現行的農業保險制度下，既缺乏巨災賠償準備，也無分散風險的其他安排，這無疑使商業保險公司對農業保險“望而卻步”。
（五）農民風險意識淡薄，影響政策性農業保險的開展
不少農民缺乏主動防范風險的意識，缺乏參保的主動性；對政策性農業保險知識了解少，意識不到農業保險是防范和轉嫁農業風險、保護自身利益的有效途徑，甚至對政策性農業保險存有疑慮。國家取消農業稅后，政府給予農民的直接補貼越來越多，農戶的依賴思想加重，直接削弱了其對政策性農業保險的需求。
三、促進農業保險進一步完善發展的建議
（一）建立健全政策性農業保險法律法規
政策性農業保險作為一種由政府推動的農業風險分散機制，其發展的好壞與法律法規的制定與完善密切相關。加快政策性農業保險立法進程，明確政策性農業保險的政策性屬性以及在農業保險中政府的職能作用；確定政策性農業保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、經營主體各方的職責、權利、義務；開展政策性農業保險所需資金的籌集方式、數額及運用；明確各級政府財政補貼標準及計算方法；明確給予商業保險公司經營費用補貼標準；明確管理費和保險費分擔原則；確立農業巨災再保險體系及巨災發生時的賠付和處理方式；明確農業保險與農業再保險的功能、作用、監管及運行方式；切實維護投保農戶合法權益。政策性農業保險法律法規應要做到：第一，獎懲分明，能有效地阻止和防范政策性農業保險中的道德風險的發生，如通過立法形式將最大誠信原則和可保利益原則作為政策性保險的基本原則固定下來；第二，條款明細，具有規范、指引、可操作性，如明確政府補貼的長效機制。
（二）強制性農業保險與自愿保險相結合
目前，我國農村仍以家庭為單位的聯產承包經營模式為主，農戶經營規模小及土地分散，農業收入低，加上農戶對農業保險意識淡薄，這直接降低了農戶對農業保險的需求。
對關系國計民生的農、林、牧、漁產品的主產區實行適度的強制性的政策性農業保險，第一，利于將各種支農優惠政策、農村金融信貸政策與政策性農業保險結合起來。例如規定從金融機構獲得貸款的農戶必須參加政策性農業保險或者參保政策性農業保險的農戶享受信貸優先、利率優惠等政策。這樣既能規避農戶的逆向選擇行為，又可提高政策性農業保險的覆蓋面。第二，利于以行政村為單位實行政策性農業保險。在我國廣大農村，農業出現“兼業化”、農村出現“空心化”、農民出現“老齡化”的現象嚴重。因此，通過以行政村為單位實行政策性農業保險，一方面，便于對行政村的主要農產品實行統一規劃，統一布局，專業化管理；另一方面，可使保險理賠規范性操作，降低理賠的難度和成本。第三，利于擴大農業保險的承保面，降低保費率，避免逆向選擇。第四，利于有效地防止農戶“搭便車”的行為發生。政策性農業保險具有很強的外部性和準公共性特征，受農業經營者小農意識和低文化素質的影響，農戶完全實行自愿保險的積極性不高。在這種情況下，只有通過強制性才能使政策性的農業保險在更廣闊的空間范圍內充分分散風險。
通過對農業主產區的主要農產品進行強制性保險，并充分發揮這一政策支農、惠農的作用，以帶動農戶自愿參與其他農業保險，使農業保險為完善農村金融體系打好堅實的基礎，更好地發揮服務“三農”。
（三）保險費率、賠付率、保額及政府補貼應具有差異化
依據保險風險一致性原則，在厘定政策性農業保險費率時，要進行風險區劃和費率分區，使他們的保險費與自己的生產狀況聯系起來。同時，在補貼標準上出臺具體實施細則辦法，各級政府要結合保險險別、險種、保障水平的不同和區域經濟發展差異有所區別，給予各地區不同的保費補貼和分擔比例。對財政困難、農業產值比例大的省、市、縣適當提高財政補貼比例，以縮小省、市、縣差距，增強地方政府和農戶投保的積極性，促進各地政策性農業保險協調發展。
各級政府政策性農業保險保費補貼應納入財政預算，由中央、省、市、縣財政分別承擔，并可把各級政府的部分救濟基金轉移到農業保險做巨災準備金。
（四）成立政策性農業保險公司，加強對農業保險的監管
我國農村地區幅員遼闊，農業生產情況、經濟發展水平差異較大，農業災害的區域性很強，不同地區的風險種類和風險大小不一樣。為了科學合理地厘定費率，進行風險區劃和費率分區，在現階段主要采取商業保險公司代辦政策性農業保險的情況下，依據保險的大數法則原理及農業風險的特殊性（具有地域性和高度集中性，易形成巨災風險），建議在省（區）成立政策性農業保險公司，有利于與地方各級政府的協調配合，加強對商業農業保險公司或專業性農業保險公司及農業相互保險公司等農業保險公司的監管。如圖1所示。
政策性農業保險公司由中央財政與地方各級政府共同出資構建，出資比例依據各省（區）農業占國民經濟的比重、對國計民生影響程度等方面，如對經濟欠發達、農業占國民經濟比重大的農產品主產省（區），中央財政應予以傾斜。
政策性農業保險公司不直接經營農業保險，其功能主要：一是負責政策性農業保險的產品設計及政策性農業保險的監管，如對保費補貼發放與監管，對參與農業保險的商業性保險公司、專業性農業保險公司等農業保險公司的市場準入、市場退出、財政補貼行為的監管，對費率、險種開發的監管等；二是主要為監管區域內的參與政策性農業保險的商業保險公司提供再保險。
現階段政策性農業保險監管體系可由國家政策性農業風險管理辦公室、省（區）政策性農業保險公司、各市縣農業風險管理辦公室組成，如圖1所示。
國家政策性農業風險管理辦公室主要負責政策性農業保險法律法規的制定；審批政策性農業保險公司的設立與監管、審批政策性農業保險人的設立與監管；依法對政策性農業保險公司和政策性農業保險人的資金運用進行監管。
省（區）政策性農業保險公司主要負責所管轄區域內各險種條款的制定，如定損標準、費率厘定；建立農作物保險數據庫；負責政策性農業保險產品的研發；負責預測和計算各種農產品的價格；對政策性農業保險經營機構的保險產品進行初步審核；對農業保險經營機構提供再保險；負責對投保人提供保費補貼；負責防災防損及政策性農業保險的宣傳工作。
各市縣農業風險管理辦公室要嚴格執行政策性農業各項條款，做好上傳下達工作。協助省（區）政策性農業保險公司發放政策性農業保險保費補貼及轄區內農戶和政策性農業保險經營機構的監管。
（五）完善巨災風險基金和農業再保險體系
農業保險風險的發生具有地域性和高度集中性的特點，很容易形成巨災風險，一旦出現了巨災風險，保險公司很難單獨承擔起賠償責任，甚至吞噬掉農業保險供給主體的所有準備金和資本金。巨災風險的不確定性和極大的危害性給保險公司經營帶來相當大的不穩定性，危及農業保險的可持續發展。而化解農業巨災風險，并非單個的農業保險供給主體力所能及的，也不是單純通過再保險安排就能夠解決的。因此，建立政府主導下的農業巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農業保險供給主體提供一定程度的補償，將是維系農業保險可持續發展的重要制度保障。如圖1所示。
建立健全農業再保險和巨災風險轉移分攤機制是利用市場手段化解農業巨災風險，旨在建立多層風險分擔機制，由政府、保險人、再保險人和被保險人共同承擔農業巨災風險。
全國性農業保險巨災風險保障基金的籌集可以考慮由中央與地方財政支持（如可降低農業直接補貼，增加農業保險支付，有利于形成農業保障的長效機制）和經營農業保險業務的公司相互籌集，實行單獨立賬、單獨核算，由財政部監管，逐年滾存，運用市場化的運作方式。具體動作機制可設計為：由保險公司承保農業巨災風險后，分保給國家巨災保險基金，再由該基金將一部分業務轉分保給其他再保險公司，其余的可采取風險證券化或自留，分擔農業保險公司的巨災風險。同時，健全巨災保險法律體系，明確不同巨災發生時巨災風險保障基金承擔比例，逐步形成農業巨災風險轉移分擔機制。
建立農業保險再保險機制。通過政策上的支持，如對農業巨災風險再保險業務進行政策性補貼。鼓勵中再保險公司或其他專業性再保險公司給其他涉及政策性農業保險的保險公司提供農業保險再保業務。一是使農業風險在國內外得以最大程度地分散；二是運用市場機制，差額補貼在一定程度上減輕財政負擔。
（六）加強政策性農業保險宣傳
增加農村保險服務網點，對承辦政策性農業保險的保險公司的選擇，應主要選擇實力雄厚、網絡健全、信譽良好的一些保險公司來承擔。提高農業保險的保障水平，降低農業保險的保費率，樹立正確的政策性農業保險宣傳導向，給農民灌輸正確的農業保險消費理念，提高他們的農業保險意識。讓每個農民都明白，政策性農業保險是他們防范風險的堅強后盾，從而提高對農業保險的需求，不斷推進農業保險的發展。
總之，政府主導的政策性農業保險要有一個良好的運行機制。就當前我國政策性農業保險發展現狀來看，筆者認為采用如圖1所示的機制比較合理。
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五種不同的制度模式
目前,大約有40多個國家推行農業保險,根據各國發展農業保險的歷史、特點、操作方式和法律制度,主要形成了五種制度模式:美國、加拿大模式(政府主導模式),日本模式(政府支持下的相互會社模式),前蘇聯模式(政府壟斷經營模式),西歐模式(民辦公助模式),亞洲發展中國家模式(國家重點選擇性扶持模式)。
美國、加拿大模式的主要特點,是以國家專門保險機構主導和經營政策性農業保險。
日本模式,一是政策性強,國家通過立法對主要的關乎國計民生和對農民收入影響較大的農作物(水稻、早稻、小麥、大麥)和飼養動物(牛、馬、豬、蠶)實行法定保險,其他作物和飼養動物實行自愿投保;二是直接經營農業保險的是民間的、不以贏利為目的的保險相互會社――市、鎮、村農業共濟組合和都、道、府、縣農業共濟組合聯合會,后者只接受前者的再保險業務。
前蘇聯模式目前已逐漸消失,其特點是以集中統一的國家農業保險機構對全國農業保險實行壟斷性經營。
西歐模式的特點是沒有全國統一的農業保險制度和體系,政府一般不經營農業保險,主要由私營公司、部分相互保險公司或保險合作社經營,但一般只經營雹災、火災和其他特定災害保險。
亞洲發展中國家模式中,大多數國家的農業保險主要由政府專門機構或國家保險公司提供;保險險種少,涉及范圍小,且保險責任范圍較為狹窄;參加農業保險都是強制的(孟加拉國除外),并且這種強制一般都與農業生產貸款相聯系,只是建立這種聯系的方式有區別。
綜觀以上模式,許多國家采用了政府與市場相結合的方法,政府對農業保險給予了法律上的支持、經濟上的優惠以及行政上的保護。其中,大多數國家通過財政手段對農業保險給予必要的支持,從而為農業保險的發展創造良好的經營環境。
各國支持農業保險的財政政策
各國支持農業保險的財政政策主要有:低費率高補貼政策,政府分保、承擔部分費用支出、超額補償,稅收優惠等。
各國為了提高農業保險的覆蓋面,使農民能夠買得起保險,往往由政府對農民支付高額的保費補貼。同時,政府對農業保險經營者提供相關的業務費用補貼,從而減少其經營方面的損失,調動經營者的積極性。農作物保險費率補貼比例在50%―80%之間,因不同作物而各異,比例按費率的高低遞增。
為了使財政補貼具有穩定的資金來源,有的國家還建立了專門的基金。如法國政府根據《農業災害法》的規定,建立了國家農業災害保證基金,對農業災害進行補償并對農業保險進行補貼。基金一部分來源于農業保險稅收,另一部分來自國家財政預算。
一些國家為了提高農業保險經營者的積極性,采取稅收優惠的措施予以支持。美國聯邦農作物保險法明確規定,聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。法國對所有農業保險部門都實行對其資本、存款、收入和財產免征一切稅賦的政策。
許多國家由政府對農業保險提供再保險支持。美國政府通過聯邦農作物保險公司,向私營保險公司提供一定比例的再保險和超額損失再保險保障。加拿大直接經營農作物保險的是各省農作物保險公司,省公司與聯邦依法簽約,由聯邦政府(農業部)提供再保險。日本政府為農業共濟組合聯合會提供再保險,災害發生后承擔保險責任的比例為:共濟組合10%―20%,共濟組合聯合會20%―30%,政府50%―70%;遇有特大災害,政府承擔80%―100%的保險賠款。意大利2000年設立農業風險再保險基金,用于對部分政策性農業保險的再保險給予補貼。
農業保險補貼的局限性
農業保險過高的賠付率與過高的管理成本,必然加大政府的財政負擔。近年來,以美國為代表的一些國家,在政府進一步加大對農業保險的支持和補貼力度的情況下,農業保險并非按照政府的意愿取得更快更好的發展。越來越多的學者認為,政策性農業保險的發展陷入了一個難以自拔的陷阱,其中一大困境就是政府陷入沉重的財政負擔。
以美國為例,1980―1999年政府舉辦政策性農業保險的總成本是150億美元,僅1999年一年政府給農作物保險的財政補貼就達22.4億美元,其中保費補貼13.53億美元。按2000年的《農業風險保障法》,此后每年政府給農業保險的財政支持都超過30億美元。
保費補貼對提高農作物保險參保率的作用有限。從部分國家的情況看,即使像美國和加拿大這樣對農業保險投入非常大的國家,參保率也沒有達到100%。在美國,目前還有1/4的農民仍然不習慣或不愿意使用農業保險這個現代農業風險管理的有效工具。
經營管理費的補貼降低了商業保險公司的風險責任,有導致私人保險公司只追求業務的數量而不考慮項目風險的可能性。
關鍵詞:農村金融體制;農業風險;農業保險;對策
中圖分類號:F840.66文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0050-02
當前,我國農村正在發生新的變革,我國農業參與國際合作和競爭正面臨新的局面,推進農村金融體制改革發展具備許多有利條件,農業結構穩步調整,農村經濟穩步發展,農民收入穩步增加,對農業保險提出了新要求,農業保險的市場發展潛力很大;廣大農民的保險意識不斷提高,越來越多的農民希望通過農業保險來防范化解農業生產的風險;各級政府和社會各界對農業保險都非常關心和支持[1]。
一、農業風險本身的特殊性制約著我國農業保險的發展
(一)農業風險的特殊性
1.農業風險發生的概率大。農業生產抵御自然災害的能力差,自然條件某一方面的異常變化,都會給農業生產造成損失,例如,農業保險標的可能會遇到洪澇、干旱、病蟲害、霜凍、雹災等災害的襲擊,遭受損失的概率比其他行業要大得多。
2.農業風險造成的損失程度大,容易出現巨災損失。由于自然災害的發生往往具有地域的遼闊性、時間的同時性,在同一風險事故中(如旱災),許多投保單位發生損失以及損失的程度具有高度的相關性。這使農業風險很難在投保人之間進行分散和轉移,致使農業巨災損失無法避免。
3.農業風險程度及損失發生程度的可測性差。由于農業生產經營對象千差萬別,不同地域所面臨的風險大小程度也不盡相同,有關農業風險損失的歷史數據也不夠完整準確,要科學計算出能客觀反映各地、各類保險標的的分類費率尤其困難。同時,對農業產量及災害損失程度的測算較為復雜,目前世界上也沒有權威的損失計算標準和方法,這就為農業保險理賠工作帶來了一定難度。
(二)農業風險的管理難度大。農業生產在空間上呈現出分散性,例如旱澇保險,通常是災害頻繁的地區急于投保:而旱澇保收的地區不愿參加保險。保險是以大數定律為基礎的,這意味著投保越多,則保費越低,保障越充足。然而,對于不少農業保險,大數定律就難以正常運用。在時間上呈現出季節性的特點,所以要求保險人花費比城鎮保險多很多的人力、物力和財力。
道德風險在農業保險中更難防范。以禽流感為例,假如某村大量的雞鴨染上了禽流感,但投保養殖險的飼養戶只有幾個,于是村里人可能會把所有的死雞鴨全部放到僅有的幾個投保人那里,找保險公司索賠。面對這么多死雞鴨,保險公司很難分辨出哪些曾投過保,而哪些沒有投保。
(三)農業風險對農業保險的經營與管理技術要求高
農業保險的定損理賠比一般保險復雜。一般財產保險的賠款是根據災前財產的價值計算的,而農業保險的標的是有生命的,價格在不斷變化,賠款應根據災害發生時的價值計算。但此時農作物尚未成熟,要正確估測損失程度、預測未來的產量以及未來農產品的市場價格都是極為困難的,因而農險的理賠難度和成本比其他險種高。
二、農業保險可持續性發展和進一步深化面臨著亟待解決的困難和問題
(一)缺乏國家財政稅收政策支持。農村金融體制發育不健全,農業保險體系缺乏,農業和農民信貸風險難以分散。國家支持力度小,沒有相應的一系列政策。由于缺乏政府直接扶持,受農民收入水平和購買能力所限,如果保險公司完全按照市場價格制定保險費率,農民買不起;如果按農民可以接受的標準制定保險費率,保險公司則賠不起,農業保險經營與發展陷入兩難境地。
(二)缺乏農業保險的法律法規。農業保險需要法律的規范和幫助,而目前沒有農業保險方面的法律,因此保險雙方的合法權利很難得到保護。
(三)正是由于農村金融市場開發程度不夠,農村保險市場也不發達。保險業務網絡不健全,保險宣傳不夠,農村居民對保險的認識理解和接受程度有限,風險管理意識淡薄,遇到巨災風險,只得求助于高利貸、地下金融等。
(一)加快農業保險立法工作。對農業保險的性質、保障范圍、經營原則、政策性業務與商業性業務的界定、經營主體的組織形式等問題都要通過立法加以明確。現階段,可先通過制定部門規章或規范性文件解決農業保險急需法律規范的問題,同時為制定《農業保險法》創造條件。進一步明確保險公司、農民雙方的法律責任。一方面要合理制定保費、規范理賠流程;另一方面要加強市場行為監管,嚴厲打擊欺瞞、誤導和出險后惜賠、少賠、拖延不賠等侵害農民利益的行為。走出“投保容易,賠償難”的怪圈,讓農業保險真正解農民后顧之憂[2] 。
(二)加大財政支持力度。
目前,在開展農業保險試點的地區,地方財政給農民提供直接的保費補貼,省地縣三級財政的補貼總額大多占保費的40%左右。中央財政補貼可分為對農民的保費補貼和對經營主體的補貼兩個層次,也可采取支持其建立農業保險基金或購買再保險等方式。補貼的范圍可以考慮全面鋪開。通過試點,研究制訂保費補貼標準、補貼目錄、補貼方法,建立農業巨災基金和再保險運作機制等支持政策措施,鼓勵保險公司積極支持、服務于三農[3]。
(三)對農業保險給予信貸支持。有關金融機構,對于參加保險的農戶,可優先給予信貸支持。對經營農業保險的公司出現流動性資金不足的融資需求,允許其申請一定額度的無息或低息貸款。農業保險公司可利用現有的農村金融機構銷售保險產品。
(四)政府對農業保險提供再保險支持。通過再保險公司對參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險公司提供再保險支持。
(五)根據美國、日本等發達國家的經驗,可以對農業保險的發展實行一定程度的強制措施。農業保險原則上實行自愿保險,國家通過制定相應的法律法規,不參加農業保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃,如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等;必須購買巨災保險,然后才能追加購買其他的保險。這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。或者通過法律明確規定,對具有一定規模的農民實行強制保險;對達不到規模的農戶,實行自愿保險[4]。
(六)多渠道籌資應對農業巨災,完善巨災保險體系。建立和完善我國巨災損失補償機制首先應該明確巨災損失補償由誰承擔的問題。其次要解決巨災損失怎么補償的問題,應盡快轉變主要應用行政手段進行災害損失補償,減輕政府財政的壓力,扭轉災害補償嚴重不足,補償效率不高的局面。長期以來,我國在災害發生后習慣于把政府的救助作為災害補償的主要渠道,使政府承擔了過重的財務負擔。所以,應重視發揮保險在災害風險管理中的作用,把保險作為一種市場化、社會化的資源整合和風險配置平臺,運用市場手段調動社會主體參與災害風險管理的積極性,建立國家財政支持的、政府和市場參與的巨災風險管理的模式[5]。
1.建立農業巨災保險基金。具體方式可采取中央財政出資建立中央級農業巨災保險基金。各類農業保險經營主體,按照商業再保險原則向基金購買再保險,分散自身風險。
政府的介入不是獨攬保險責任,既能填補市場空白,又不至于因過度介入而導致市場的作用難以發揮。一旦發生巨災,不僅超過保險公司理賠支付的能力,也將超過政府當年財政支出的能力。政府需要通過科學的方法,對風險加以量化,進行保險、再保險分配,甚至通過再保險將風險分散到國外,政府只是負擔超過理賠能力的部分。
2.發行巨災風險債券
20世紀90年代,西方保險業積極探索推廣的風險證券化技術是近年來倍受關注的保險技術創新,它為保險業的發展帶來巨大的動力和活力,為我國農業保險的發展提供了新的思路。
