發(fā)布時(shí)間：2023-09-19 16:19:57
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城鎮(zhèn)建設(shè)政策樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：財(cái)政政策；新型城鎮(zhèn)化；財(cái)政資金
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是全面建設(shè)小康社會的必經(jīng)之路，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新起點(diǎn)，是拉動經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是簡單的“造城”運(yùn)動，是黨和國家實(shí)現(xiàn)社會主義和諧發(fā)展的重要措施。新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府的財(cái)政政策一直扮演著重要角色，其發(fā)揮了積極的經(jīng)濟(jì)職能和社會調(diào)節(jié)職能，優(yōu)化、調(diào)配社會資源和資金，保障新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)。[1]
一、新型城鎮(zhèn)化與財(cái)政政策的理論闡述
（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有兩層內(nèi)涵，其一是要建設(shè)符合社會主義現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡的城鎮(zhèn)，推動區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的互動；其二是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的資源優(yōu)化配置，有助于新型城鎮(zhèn)化的良性循環(huán)發(fā)展，發(fā)揮城鎮(zhèn)資源的最大利用率。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是簡單的擴(kuò)大城市規(guī)模，轉(zhuǎn)化農(nóng)村人口，其要優(yōu)化城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，合理配置城鄉(xiāng)的各種資源，使得鄉(xiāng)村有序、平穩(wěn)、科學(xué)的向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不僅涉及了該區(qū)域及周邊地區(qū)的生產(chǎn)要素流動，還有區(qū)域的土地、環(huán)境等資源的利用，更直接影響著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)、社會福利等多方面，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的諸多要素都會被改造、升級和演進(jìn)。
（二） 財(cái)政政策的功能理論
從財(cái)政政策的功效角度來看，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，財(cái)政政策發(fā)揮了越來越重要的作用，財(cái)政政策與城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平是相互作用的，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一方面，財(cái)政的收支情況取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平；另一方面，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平在一定程度上受財(cái)政政策的影響。城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化的水平之間呈正比關(guān)系，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展好促使了財(cái)政收入的增加，則會有更多的財(cái)政投入來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)；城鎮(zhèn)化水平的提高，會使得城鎮(zhèn)的輻射效應(yīng)和聚集效應(yīng)明顯，進(jìn)而為財(cái)政增加收入。[2]
從財(cái)政政策的職責(zé)角度來看，我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程受雙重動力影響，即政府和市場兩個(gè)方面，相應(yīng)的政府制定財(cái)政政策也會隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而轉(zhuǎn)變。早期的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府的財(cái)政政策是發(fā)展的主動力，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式是自上而下的，政府的財(cái)政政策發(fā)揮著引導(dǎo)作用。政府制定統(tǒng)一的城市發(fā)展戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，發(fā)展城市的數(shù)量和規(guī)模由政府決定，并通過財(cái)政投資來建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革及財(cái)政體制的完善，各類經(jīng)濟(jì)主體包括個(gè)人、企業(yè)及政府都不斷在發(fā)展，形成了以政府財(cái)政為主導(dǎo)，各經(jīng)濟(jì)主體共同推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的自下而上模式。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要明確財(cái)政的職責(zé)，正確發(fā)揮財(cái)政政策的指導(dǎo)性作用。
二、 財(cái)政政策在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的功能
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，財(cái)政政策通過財(cái)政收入和支出兩個(gè)方面來發(fā)揮其作用。通過分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政收支與城鎮(zhèn)化率的走向一致，均呈上升趨勢，城鎮(zhèn)化率的上升與財(cái)政政策的推動作用密不可分。具體功能表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
首先，財(cái)政政策優(yōu)化了城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度環(huán)境。分稅制的財(cái)政管理體制改革推動了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，分稅制依據(jù)事權(quán)確定中央和地方的財(cái)權(quán)制度，使得地方政府能夠更為靈活的制定有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的稅收種類，提高地方政府的財(cái)政能力。同時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式和數(shù)量也有所調(diào)整，將財(cái)政收入的部分返還地方，并考慮到結(jié)合地域、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等多重因素，比如，對人口流入多地區(qū)而需要增加公共服務(wù)費(fèi)用予以財(cái)政支持。另外，公共財(cái)政支出制度促使了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行，提升城鎮(zhèn)的交通、住房等方面的生活水平，并對科教文衛(wèi)等公共事業(yè)的增加投入，整體上創(chuàng)造良好的城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境。
其次，財(cái)政政策營造了城鎮(zhèn)化發(fā)展的投資環(huán)境。發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有別于大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其生產(chǎn)和經(jīng)營具有一定的靈活性。因此，要根據(jù)城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，主動吸引適合自身發(fā)展的大中城市轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，發(fā)展具有特色的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，政府制定了一系列的財(cái)稅優(yōu)惠政策，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)吸引各類資源做好部署。比如，流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策的實(shí)施，規(guī)定了屬于國家鼓勵類的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請貸款所產(chǎn)生的利息，可全額免除，并享有利息補(bǔ)貼。
第三，財(cái)政政策推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展的人口轉(zhuǎn)移。新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，失地農(nóng)民會進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，這些農(nóng)民要考慮到醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，政府也要解決好農(nóng)民所擔(dān)憂的社會保障問題。因此，政府對社會保障的支持程度決定了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度。政府投入部分資金來補(bǔ)貼社會保障，向農(nóng)村居民征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)并進(jìn)行一定額度的補(bǔ)貼，還提高了城鎮(zhèn)居民最低生活水平，確保城鎮(zhèn)居民能維持基本的生活。政府還為農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)造良好的條件，向農(nóng)民工提供就業(yè)機(jī)會的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。政府加大資金投入來推動城鄉(xiāng)居民均等化，不斷完善社會保障制度，逐步改革戶籍管理制度，增加公共服務(wù)支出等，這些財(cái)政政策避免了農(nóng)民流入城鎮(zhèn)后的擔(dān)心，進(jìn)一步推動了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的財(cái)政政策問題
（一）新城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的財(cái)政收入問題
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)涵蓋多級城鎮(zhèn)體系的任務(wù)，不僅要確保城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還要不斷完善社會保障制度和公共服務(wù)體系。目前，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府的財(cái)政支持，隨著城鎮(zhèn)人口的擴(kuò)大化，則需要投入更多的資金，但因我國財(cái)政政策受多種因素的制約，其財(cái)政能力無法滿足城鎮(zhèn)建設(shè)的需求。主要因以下幾個(gè)因素所致：
首先，稅收政策不合理導(dǎo)致財(cái)政收入不足。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持，還要大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)獲得稅收來支持城鎮(zhèn)建設(shè)。但我國的稅收制度有不合理的地方，分稅制度導(dǎo)致了各級政府職能的錯位，引發(fā)了財(cái)政收支的不到位。同時(shí)，稅收結(jié)構(gòu)與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一致，使得地方政府難以獲得足夠的財(cái)政收入來投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，投融渠道過窄導(dǎo)致財(cái)政資金不足。地方政府要解決財(cái)政資金不足問題，就不能僅僅依靠單一的轉(zhuǎn)移支持政策，而是不斷探索新的投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會資金來支持城鎮(zhèn)化的發(fā)展。目前，為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府主要采用以地生財(cái)和銀行貸款兩種方式，以地生財(cái)短期內(nèi)可聚集較大資金，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但其會抑制社會投資，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距；銀行貸款則以短期為主，但會加劇財(cái)政壓力。正因不合理的融資結(jié)構(gòu)，單一的融資方式，導(dǎo)致投融資金不能有效的服務(wù)于城鎮(zhèn)化的建設(shè)。第三，財(cái)政資金不足導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化緩慢。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)包括了土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，目前我國土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化，主要是因財(cái)政投入不合理，城區(qū)缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局，阻礙生產(chǎn)要素的流動，缺乏人口吸引力。
（二） 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的財(cái)政支出問題
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展需要良好的環(huán)境，這就要政府的財(cái)政大力支持。因此，要優(yōu)化財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用率。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指國家的各類支出在財(cái)政總支出中所占比例，當(dāng)前我國的財(cái)政支出以社會管理支出為主，但其還存在著一些不合理的現(xiàn)象，表現(xiàn)為以下幾方面：
首先，財(cái)政支出中投入城鎮(zhèn)規(guī)模建設(shè)多，城鎮(zhèn)質(zhì)量少。城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，政府相對重視城鎮(zhèn)的規(guī)模和數(shù)量，而忽略了提升城鎮(zhèn)的質(zhì)量，出現(xiàn)了“造城”現(xiàn)象。政府投入大量資金用于建造新城，但缺乏合理的規(guī)劃，沒有相關(guān)支撐生產(chǎn)生活的產(chǎn)業(yè)鏈、公共服務(wù)體系。第二，財(cái)政支出中投入土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)較多。由于分稅制的改革，其劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確，使得地方稅種不健全，轉(zhuǎn)移支付不到位，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化過程中資金短缺，進(jìn)而引發(fā)了政府利用土地獲得資金的行為，盲目征收土地不僅損害了農(nóng)民利用，還導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，形成了經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)，會阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
四、財(cái)政政策推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑
新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與我國經(jīng)濟(jì)增長有著密切的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，相對發(fā)達(dá)地區(qū)擁有較好的工資待遇、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及生活水平，吸引了發(fā)展緩慢地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，促使了人口的城鎮(zhèn)化。[3]如果地區(qū)政府投入一定的財(cái)政資金來完善相關(guān)公共服務(wù)和社會保障等，就會吸引更多人口涌向城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鎮(zhèn)的城市化。因此，財(cái)政政策要從以下幾方面推動城鎮(zhèn)化：
首先，要建立健全基本的財(cái)力保障體系。要加大各級政府對城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政支持力度，制定合理的財(cái)稅分配方式，能夠支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速前進(jìn)。要進(jìn)一步明確省、市、縣與鄉(xiāng)的財(cái)政分配比例、地方稅種劃分標(biāo)準(zhǔn)。比如，有利于城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展，具有導(dǎo)向性作用的稅種（土地收益金、維護(hù)建設(shè)稅等）分配要傾向城鎮(zhèn)。又如，地方政府新增的財(cái)政收入中，大比例的資金應(yīng)用于鼓勵城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善城鎮(zhèn)的投資環(huán)境，吸引大量社會資金的注入。還要適當(dāng)上調(diào)稅費(fèi)返還比例，特別是土地出讓金等專項(xiàng)費(fèi)用要提高返還比例，地方政府盡量不占有土地金，除上繳部分，應(yīng)保證剩余部分的80%用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化地區(qū)要積極發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，不斷提升地方政府的財(cái)政能力。要大力發(fā)展適合本地經(jīng)濟(jì)情況的特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈，使得政府財(cái)政收入有更好的財(cái)源，為其發(fā)展城鎮(zhèn)化提供又來了的保障。
第二，要完善社會保障和公共服務(wù)體系的財(cái)政支出制度。從健全城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)方面考慮， 政府要制定財(cái)政補(bǔ)助與個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的模式，以個(gè)人繳費(fèi)為主，政府財(cái)政給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，同時(shí)要覆蓋整個(gè)城鎮(zhèn)和農(nóng)村，并與其他土地養(yǎng)老、農(nóng)村低保等制定相結(jié)合。要設(shè)立能夠自由轉(zhuǎn)換的城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)機(jī)制，使得農(nóng)村人口參加社會保險(xiǎn)的居民可轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒓映擎?zhèn)社會保險(xiǎn)，逐步完善城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化。從健全醫(yī)療保障制度方面考慮，政府要加大力對城鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)療的資金投入力度，制定具有傾斜性的財(cái)政政策，扶持城鎮(zhèn)衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)的均等化。政府要籌集資金來完善醫(yī)療保障，就應(yīng)不斷完善投融管理機(jī)制，吸引更多社會資金的投入，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。[4]
第三，要完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支出制度。加快城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，僅依靠政府財(cái)政是不夠的，要采取各種政策來引導(dǎo)多種投資主體參與，形成多元化的投資機(jī)制，確保城鎮(zhèn)化的設(shè)施建設(shè)順利開展，對其提供資金動力和支持。政府要針對不同種類的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，制定不同的財(cái)政政策，對于建設(shè)周期長、資金回報(bào)低的項(xiàng)目，可適當(dāng)減免投資企業(yè)的稅費(fèi)，或者投資其他項(xiàng)目時(shí)，給予企業(yè)的資金補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，政府要從直接投資者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用，吸引民營資本進(jìn)入到城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的投資中，降低投資門檻，以市場為依托，營造一個(gè)符合市場機(jī)制的投資環(huán)境。
綜上所述，要加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就要結(jié)合城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，充分利用優(yōu)勢，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供財(cái)力保障；政府要積極轉(zhuǎn)變職能，不斷創(chuàng)新和完善財(cái)政管理體制，進(jìn)一步完善財(cái)稅分配方式，健全基本保障和基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政支出體系，加大對公共服務(wù)體系的財(cái)政投入；政府要改變單一的籌資模式、拓寬投融渠道，逐步構(gòu)建以財(cái)政資金為主導(dǎo)的多元化投融資制度。因此，只要維持財(cái)政收支穩(wěn)定，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)完善的財(cái)稅體系、合理的財(cái)政政策，是維持城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵。（作者單位：仰恩大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
參考文獻(xiàn)：
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自己偏居一隅，不能全面分析其間的利弊沿革，但就城鎮(zhèn)化的形成與增大，是與其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)相適應(yīng)的一個(gè)過程，一夜不能成為一個(gè)胖子。所以，不論是理念上，還是實(shí)際上，城鎮(zhèn)化是一個(gè)演進(jìn)的歷史過程，不是某一領(lǐng)導(dǎo)或部門的一個(gè)指示或指標(biāo)所能夠完成的。盡管國家設(shè)置了諸多的職能部門，其實(shí)它們的職責(zé)是有限的，即管理協(xié)調(diào)發(fā)展中的糾紛。而在法律的界定中，不可能保證包羅萬象的事無巨細(xì)，都要以法的形式加以厘定，而什么事情都是：事在理先。也就說：總是先有游戲，后有準(zhǔn)則。所以，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的馮奎的文章《讓城鎮(zhèn)化成帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動力》就是典型的一例。
馮奎認(rèn)為：近段時(shí)間以來，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的討論非常多，地方上冠以城鎮(zhèn)化的各種規(guī)劃層出不窮。但要清醒地看到，一些地方，各種含糊不清的認(rèn)識確實(shí)掩蓋了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，模糊了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向與政策重點(diǎn)。例如有的地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是建新城、擴(kuò)老城，不斷擴(kuò)大城市面積，就是刺激房地產(chǎn)，就是搞工業(yè)化，還有的地方認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是拆掉農(nóng)村、消滅農(nóng)村，就是讓農(nóng)民抓緊“上樓”，等等。城鎮(zhèn)化概念被隨意“泛化”；城鎮(zhèn)化變成了什么都能往里裝的筐，政策重點(diǎn)被錯誤理解，這些苗頭已經(jīng)十分明顯。
顯然他是就政策法規(guī)角度來解釋城鎮(zhèn)化建設(shè)的。而無論怎樣從經(jīng)濟(jì)的角度的方面引申，都脫不了法律的亟盼和政策的約束。因?yàn)槭挛锏陌l(fā)展一旦開始，它有其自身的發(fā)展規(guī)律，它會按照自身的發(fā)展規(guī)律而發(fā)展，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。同時(shí)，法本身是一個(gè)概念的東西，在解釋上，它不但因人而異，而且還會因時(shí)、因事、因環(huán)境而異。在某一情勢下的可原諒，不代表著事情的正確處理和正確采納。在世間任何事情中，客觀事物是不可能按照統(tǒng)一的格式走出統(tǒng)一的道路。恩格斯曾經(jīng)很形象地說過：它像一個(gè)平行四邊形，體現(xiàn)出各方面的作用力。因此，任何團(tuán)體、任何個(gè)人無論他有多偉大都不可能具體按照他個(gè)人的意志行事。而且，結(jié)果也不一定符合預(yù)期，甚至與預(yù)期結(jié)果，有著天壤之別。城鎮(zhèn)化的人為推進(jìn)，其結(jié)果也是一樣。法律條文越精細(xì)，數(shù)據(jù)越精確，漏洞就越大。就像建設(shè)橋梁叫數(shù)學(xué)家計(jì)算一樣，他計(jì)算的越精細(xì)，在實(shí)際操作中，越不能夠做到。在錢塘江大橋建造中，就出現(xiàn)類似的事件。數(shù)學(xué)家們已經(jīng)精確到了小數(shù)點(diǎn)一下，試想，橋梁建造者們能做到嗎？
所以，城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，應(yīng)以其經(jīng)濟(jì)力的負(fù)載為最大限度，而不是用法的、行政的規(guī)定來加以推進(jìn)。理由有三：
1.經(jīng)濟(jì)的負(fù)載能力是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是社會生產(chǎn)社會化集中的表現(xiàn)。人類發(fā)展過程由動物轉(zhuǎn)化為人類后，就是一個(gè)群體的力的結(jié)合和力的運(yùn)用過程。在個(gè)人力所不能的時(shí)候，聯(lián)合起來的力，就是首選。雖然，其他動物也有力的聯(lián)合，但是它們都不是自覺的有意識的經(jīng)常地有組織的聯(lián)合，只有人類才能做到有組織、有計(jì)劃、有綱領(lǐng)、有目的的來達(dá)到力的聯(lián)合。這就是社會化生產(chǎn)社會化管理的理念的提出基礎(chǔ)。而隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，這一結(jié)合的趨勢與目的性更加突出。城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，就是這一力的體現(xiàn)。也是這一力的要求在發(fā)展的源泉所在。因此，城市化發(fā)展就成為人類發(fā)展的一個(gè)既定趨勢。他不是某一個(gè)人，某一個(gè)機(jī)構(gòu)所能左右的。它有水到渠成之妙，水滴石穿之功。因此人為的設(shè)計(jì)與強(qiáng)行推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)能力不能負(fù)載之時(shí)，人為的工程就會成為累贅。
2.人員集中既有其消費(fèi)集約化推動又有其破壞作用在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，人們只看到了他的集約化經(jīng)濟(jì)消費(fèi)的推動作用，而忘記了他的集約化破壞作用。而在這個(gè)集約化消費(fèi)過程中，人員的消費(fèi)和勞動力的消費(fèi)就成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大障礙。一方面勞動力的使用與勞動市場的展開，必將成為社會化管理的焦點(diǎn)，這將需要有專業(yè)培訓(xùn)后的管理人才提供的管理服務(wù)。另一方面，社會需要為其提供足夠的就業(yè)來安置和利用勞動力。再就是為失去勞動力的人員提供足夠的生活福利保障。這三個(gè)制約條件的破解，并不僅僅是一紙空文所能奏效的。
當(dāng)前，作為世界上最大的發(fā)展中國家和人口最多的國家，我國也同時(shí)迎來了全球規(guī)模最大的老齡化人口和范圍最廣的城鎮(zhèn)化歷程。高速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化和高位運(yùn)行的老齡化，給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，特別是社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了一系列新的挑戰(zhàn)，也帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。
一、人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻，給社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了巨大的壓力
聯(lián)合國將“60歲以上人口占總?cè)丝诒壤?0%，或65歲以上人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到7%”作為判斷一個(gè)國家是否進(jìn)入老齡社會的標(biāo)準(zhǔn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國在1999年即已邁入老齡化社會。近年來，隨著人均壽命的顯著提升和出生率的明顯下降，我國的人口老齡化問題也變得日益嚴(yán)重，目前我國已進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段。截至2012年底，我國老齡人口已達(dá)1.94億人，占人口總數(shù)的14.3%；預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到2.43億，占人口比重的18%；到2030年將超過3億人，而到2050年將達(dá)到4.5億，屆時(shí)老年人口將占到總?cè)丝诘?3%，即平均每三個(gè)人中就有一個(gè)老年人，我國將進(jìn)入重度人口老齡化社會。同時(shí)，隨著我國老齡化人口規(guī)模的快速膨脹，以及隨之而來的高齡化、失能化和空巢化現(xiàn)象，我國的老齡化還呈現(xiàn)出未富先老的特點(diǎn)，給我國社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了更多的現(xiàn)實(shí)困難，社會養(yǎng)老問題也成為了當(dāng)前我國社會所必須面臨直面的一個(gè)重大問題。如不立即著手解決，將無法實(shí)現(xiàn)社會優(yōu)質(zhì)資源的高效使用，也將直接影響到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，給社會化養(yǎng)老發(fā)展提供了新的歷史機(jī)遇
城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過程。這個(gè)過程帶來了兩個(gè)結(jié)果：一是城鎮(zhèn)數(shù)目的迅速增多，二是各城市內(nèi)人口（包括老齡人口）規(guī)模不斷擴(kuò)大。而人口在城市的聚集，會產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使私人和公共投資的平均成本和邊際成本均得以大幅度降低，產(chǎn)生更大的市場和更高的利潤。從過去200多年國際城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程看，城鎮(zhèn)化能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的潛在機(jī)會，有效促進(jìn)社會管理創(chuàng)新，推動社會公共服務(wù)普及，并大幅降低了社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施的平均供給成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量和人民群眾的生活水平，顯著縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展間的差距。據(jù)中國社會科學(xué)院有關(guān)專家估計(jì)，在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)分割的戶籍管理“二元結(jié)構(gòu)”將被打破，人口的遷移、流動也將更加頻繁，我國將有年均1000多萬以上農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，部分農(nóng)村人口落戶后將就近選擇在城鎮(zhèn)生活和養(yǎng)老，這也將為我國社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新的歷史機(jī)遇。
三、在城鎮(zhèn)化和老齡化背景下社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的主要問題
盡管我國社會養(yǎng)老服務(wù)市場需求巨大，統(tǒng)計(jì)表明，2015年我國老年人的養(yǎng)老服務(wù)市場需求將達(dá)到1.2萬億元，2050年將達(dá)到5萬億元，但總體來講，我國的社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處在起步階段，存在的突出問題就是社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與我國龐大老年人口的實(shí)際需求還有較大差距，與我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)在：一是目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度不完善，優(yōu)惠政策不足，未形成有利于社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的政策環(huán)境。二是各級政府對社會產(chǎn)業(yè)的投入偏少，社會資本進(jìn)入的興趣不大，社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較小、層次比較低。三是社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，管理人員不足、專業(yè)化程度不高、供需矛盾十分突出。四社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展較不平衡，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間差距比較大，既有存在“一床難求”的情況，也有“床位閑置”的現(xiàn)象。五是社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，存在市場行為不規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管不到位、市場開發(fā)研究不足等問題，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)政策支持，推動建立一個(gè)政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與、全民支持的社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。
四、進(jìn)一步推進(jìn)我國社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議
一是要進(jìn)一步完善社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度和扶持政策，大力發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)既是應(yīng)對人口老齡化的必然舉措、也是新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)目標(biāo)，更是目前穩(wěn)增長的有效手段。要充分發(fā)揮政府作用，把社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)納入我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，列入國家重點(diǎn)扶持行業(yè)目錄，并根據(jù)我國國情，研究制定、落實(shí)引導(dǎo)和扶持社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策，制定政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的政策措施，鼓勵和吸引更多的民營資本和社會力量投身社會養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。
二是要加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。中央和各級政府要切實(shí)加大投入，安排預(yù)算內(nèi)資金及財(cái)政專項(xiàng)資金，大力支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加大對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金資助力度，并通過完善扶持政策，吸引更多民間資本、公益慈善組織重點(diǎn)參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)展。同時(shí)適當(dāng)控制新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的檔次和規(guī)模，要根據(jù)老年人生理和心理特點(diǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃建設(shè)，體現(xiàn)人性化要求，防止貪大求洋，盲目攀比，過分追求豪華和高檔，要在全社會倡導(dǎo)整合社會閑置資源興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高現(xiàn)有資源的利用效率。
三是要不斷完善投融資政策。金融機(jī)構(gòu)要加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，拓寬信貸抵押擔(dān)保物范圍，積極支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸、投資等需求。要積極利用財(cái)政貼息、小額貸款等方式，加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有效信貸投入。要逐步放寬限制，鼓勵和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)，增強(qiáng)對信貸資金和民間資本的吸引力。
四是要不斷完善社會保障和各類補(bǔ)貼支持政策。一方面，要繼續(xù)完善社會保障體系，健全社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，適時(shí)提高養(yǎng)老保障水平，覆蓋更多的城鄉(xiāng)老齡人口，使其能有更多的經(jīng)濟(jì)能力購買社會養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，要進(jìn)一步建立健全高齡、失能老年人補(bǔ)貼制度。另一方面，可根據(jù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，進(jìn)一步推進(jìn)民辦公助，選擇通過補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等補(bǔ)助方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展養(yǎng)老服務(wù)。
五是要不斷完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策。要繼續(xù)落實(shí)好國家現(xiàn)行支持社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步制定和完善支持社會資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。對社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營業(yè)稅，對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對符合條件的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)人向非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)按稅法規(guī)定比例扣除。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用電、用水、用氣、用熱等也要按居民生活類價(jià)格執(zhí)行，切實(shí)通過各項(xiàng)優(yōu)惠政策減輕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。
六是要加強(qiáng)老年用品、用具和服務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)。要加強(qiáng)對老年人所需的各類生活用品、康復(fù)輔具、電子呼救等產(chǎn)品的研究開發(fā)，拓展適合老年人需求的特色護(hù)理、家庭服務(wù)、健身休養(yǎng)、文化娛樂、金融理財(cái)?shù)确?wù)項(xiàng)目，制定更多制度和措施，培育壯大老年用品消費(fèi)市場，打造一批老齡產(chǎn)業(yè)知名品牌，扶助一批生產(chǎn)老年用品、用具和提供老年服務(wù)的龍頭企業(yè)。
七是要繼續(xù)完善社會養(yǎng)老土地供應(yīng)政策。要制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地政策，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，及時(shí)將各類社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，合理安排養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地需求。要積極將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地，對于社會資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要實(shí)行與政府部門舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相同的土地使用政策，對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，要按照國家對經(jīng)營性用地依法辦理有償用地手續(xù)的規(guī)定優(yōu)先保障土地供應(yīng)。
（一）小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
1、建設(shè)發(fā)展規(guī)模。邵陽市現(xiàn)有土地面積2.08萬平方公里，總?cè)丝?28萬人，占湖南省總?cè)丝诘?1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)197個(gè)，其中縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 188個(gè)，小城鎮(zhèn)88個(gè)，比2000年末增加6個(gè)，增長7.3%。小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積436.1平方公里，比2000年擴(kuò)寬167平方公里。
2、城市化水平。2000年以來，邵陽市小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，到2009年末，城鎮(zhèn)人口規(guī)模達(dá)到124.44萬人，比 2000年增長36.25%。
3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。2000年以來，邵陽市小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展，2009年末88個(gè)小城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值355.4億元，占縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)總值的63.4%，比2000年增長1.1倍，其中一、二、三產(chǎn)業(yè)分別為129.8億元、117.1億元、106.1億元、比2000年分別增長41.2%、265.9%、133.7%；財(cái)政收入18.1億元，財(cái)政支出50.9億元，比2000年分別增長1.4倍、2.6倍。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5628元，高出轄內(nèi)人均可支配收入1054元。
4、建設(shè)投資。2000年至2009年期間，88個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)累計(jì)投資146億元，其中公共設(shè)施建設(shè)投資46.4億元，占投資總額的31.8%。
（二）建設(shè)發(fā)展中存在的主要問題
1、整體水平不高。全市縣城以下的88個(gè)城鎮(zhèn)中，真正上規(guī)模或具有一定特色的集鎮(zhèn)不多。人口偏少，一定程度上降低了公共設(shè)施投資效益，難以積聚一定規(guī)模的生產(chǎn)要素與人流，難以發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢。據(jù)對小城鎮(zhèn)周邊農(nóng)戶調(diào)查反映，普遍對小城鎮(zhèn)公共服務(wù)（醫(yī)療、衛(wèi)生、教育）等滿意度不高。
2、規(guī)劃不配套。由于受規(guī)劃資金不足和部門規(guī)劃不同步、不協(xié)調(diào)的影響，造成規(guī)劃總體上缺乏整體性、科學(xué)性與前瞻性，規(guī)劃深度明顯不夠。土地利用總體規(guī)劃，電力、電信、環(huán)境保護(hù)等專業(yè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，內(nèi)容不配套，建設(shè)難同步，造成了很多浪費(fèi)。
3、投資渠道單一。目前，全市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是吃飯財(cái)政，有的負(fù)債很重，很難抽出資金來搞建設(shè)。而在經(jīng)營城鎮(zhèn)方面，由于我市城鎮(zhèn)普遍規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，城鎮(zhèn)經(jīng)營的投資回報(bào)不高，多數(shù)城鎮(zhèn)建設(shè)的投入機(jī)制不健全，金融支持城鎮(zhèn)建設(shè)的投入渠道不暢等，利用社會資本投入建設(shè)城鎮(zhèn)的吸引力不強(qiáng)，金融和社會資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)受到約束。
4、城鎮(zhèn)管理功能不全。一是邵陽市城鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)亟待統(tǒng)一。縣城以下建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全，人員不穩(wěn)定，執(zhí)法主體難以明確，城鎮(zhèn)管理工作難度大。二是管理人員經(jīng)費(fèi)不足。各縣（市）城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人員實(shí)行差額撥款（每人每年3-5千元），其余依靠從收取規(guī)劃管理費(fèi)中補(bǔ)足。這一收費(fèi)項(xiàng)目被取消后，這些人員的工作都難以保證，嚴(yán)重影響隊(duì)伍的穩(wěn)定和正常的規(guī)劃建設(shè)管理工作開展。三是管理人員素質(zhì)不高。在縣城以下城鎮(zhèn)管理隊(duì)伍中，本專業(yè)或相近的大中專畢業(yè)生不到30%，能獨(dú)立承擔(dān)規(guī)劃管理的不多。
5、政策落實(shí)乏力。近年來，各級政府為了加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，先后出臺了一系列促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的政策文件，但是，這些文件在實(shí)際操作中卻難以落實(shí)。如：國務(wù)院、省政府先后頒發(fā)了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》。然而，《條例》和《辦法》在我市一直未能實(shí)施，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外的村民建房以國土管理代替規(guī)劃管理，造成鄉(xiāng)村建房特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部建房十分混亂。
6、產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)。縣城以下城鎮(zhèn)工業(yè)化程度低，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，制約了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，目前只有邵東廉橋鎮(zhèn)、火廠坪鎮(zhèn)、仙槎橋鎮(zhèn)和洞口高沙鎮(zhèn)、隆回六都寨鎮(zhèn)、新邵陳家坊鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)外，其它城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)仍然以綜合商貿(mào)型為主，無特色產(chǎn)業(yè)，大部分人員主要從事商品零售服務(wù)和外出務(wù)工。
二、金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的總體情況與存在的問題
（一）金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體情況
1、小城鎮(zhèn)建成區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)占有率較大。2009年末，邵陽市88個(gè)建制鎮(zhèn)擁有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)202個(gè)，占全市金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的2.9%。全市縣城以下城鄉(xiāng)居民每10000人擁有金融機(jī)構(gòu)2.3個(gè)，小城鎮(zhèn)每10000人擁有金融機(jī)構(gòu)3.5個(gè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置占有率相對較大。
2、小城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)對小城鎮(zhèn)建設(shè)信貸投入總量較大。2000年以來，小城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)積極支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，至2009年末，小城鎮(zhèn)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款余額56億元，累計(jì)發(fā)放貸款154億元。
3、小城鎮(zhèn)金融支付體系建設(shè)不斷加強(qiáng)。近年來，人民銀行積極推進(jìn)農(nóng)村支付體系建設(shè)，小城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)中有196個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的支付網(wǎng)絡(luò)并入人民銀行支付結(jié)算體系，現(xiàn)代支付工具布設(shè)力度加大，在小城鎮(zhèn)布設(shè)POS機(jī)27臺。
4、小城鎮(zhèn)金融服務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)品不斷增多。近幾年來，邵陽市金融機(jī)構(gòu)在小城鎮(zhèn)推出各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品30多種，到2009年末各小城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放各種銀行卡46萬多張。
5、支持小城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)。2000年以來的近10年間，金融機(jī)構(gòu)積極向小城鎮(zhèn)居民累計(jì)發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款67億元，支持了36754個(gè)個(gè)體工商戶創(chuàng)業(yè)。
（二）金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問題
1、貸款機(jī)構(gòu)不健全。邵陽市轄四家國有商業(yè)銀行2000年共有縣級支行47個(gè)，營業(yè)所和分理處151個(gè)；城市信用社11個(gè)。到2009年末，國有商業(yè)銀行經(jīng)過降格、撤并，縣級支行減少到41個(gè)，營業(yè)所和分理處減少到139個(gè)。農(nóng)村信用社也經(jīng)歷了撤站并聯(lián)站的過程，機(jī)構(gòu)收縮由1995年末的4000多個(gè)信用社（站）并為2009年末的1000余個(gè)信用社。目前真正能夠發(fā)放貸款、支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)已顯得十分單一，除了極少數(shù)的國有商業(yè)銀行縣級支行外，主要重任則落在農(nóng)村信用社肩上。
2、貸款總量不足。據(jù)調(diào)查，2000年邵陽市金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額為108.8億元，其中小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款為27.8億元，占25.5%；2009年末，全市金融機(jī)構(gòu)貸款余額已達(dá)276億元，小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款為72億元，占26.1%。小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款年均增幅比全市各項(xiàng)貸款年均增幅慢4.1個(gè)百分點(diǎn)。特別是個(gè)別縣（市）的國有商業(yè)銀行貸款呈現(xiàn)負(fù)增長，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款也大幅下降。
3、貸款結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在：個(gè)體工商戶和個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營性貸款多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款少；城鎮(zhèn)居民的小額消費(fèi)貸款多，啟動發(fā)展性貸款少；商業(yè)性貸款多，扶貧性貸款少；短期性貸款多，中長期貸款少；上浮利率貸款多，優(yōu)惠利率貸款少等等。以邵陽市為例，全市2009年末72億元的小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款余額中，基礎(chǔ)設(shè)施貸款僅占8%左右，60%以上為個(gè)體工商戶及個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營性貸款，20%左右為居民消費(fèi)及購房建房貸款。而且這些貸款80%以上為商業(yè)性高利率貸款，且期限一般為3－6個(gè)月，跨年度的貸款極少。
4、貸款方式不靈活。從邵陽市的小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款中，我們可以發(fā)現(xiàn)，信貸方式單一，集中、呆板的表現(xiàn)為抵押、質(zhì)押、擔(dān)保貸款。信用貸款只有農(nóng)戶小額信用貸款，其他信用貸款基本為零，創(chuàng)新性貸款品種幾乎沒有。信貸方式死板、不靈活。如邵陽市2000年末小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款余額27.8億元中，尚有20%左右個(gè)人信用貸款，到2009年末72億元的小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款余額中，幾乎沒有信用貸款，90%為抵押和質(zhì)押貸款，10%左右為擔(dān)保貸款。
三、金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的思考
如何推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，金融應(yīng)當(dāng)怎樣支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，是當(dāng)前金融工作的重要課題之一。我們認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)著重解決以下幾個(gè)方面的問題。
1、提升推進(jìn)小城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶動“三農(nóng)”發(fā)展的理念，加大金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的力度。
第一，要充分認(rèn)識加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意義。一是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，伴隨著農(nóng)業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)的集聚和集約化發(fā)展，有利于提高生產(chǎn)經(jīng)營的市場化、組織化程度和社會化服務(wù)水平。二是推進(jìn)小城鎮(zhèn)化進(jìn)程是解決農(nóng)村剩余勞動力的最佳途徑。針對目前大中城市就業(yè)壓力大的現(xiàn)狀，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，能很好地解決農(nóng)村勞力尚不完全具備離開土地的條件，而又能同時(shí)兼營二、三產(chǎn)業(yè)的矛盾。三是推進(jìn)小城鎮(zhèn)化進(jìn)程可有效拉動國內(nèi)需求。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化，不僅可以把占有總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村居民潛在的消費(fèi)能量釋放出來，而且能孵化出新的、龐大的投資和消費(fèi)能量，擴(kuò)大規(guī)模，并提高整個(gè)農(nóng)民的消費(fèi)質(zhì)量。四是推進(jìn)小城鎮(zhèn)化進(jìn)程是實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必由之路。
第二，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)為金融機(jī)構(gòu)提供了更多的市場機(jī)遇。農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅為農(nóng)村金融市場的發(fā)展提供了條件，使信貸活動有一個(gè)較廣闊的空間，而且為市場參與者創(chuàng)造了種類繁多的增值服務(wù)機(jī)會，為主辦金融機(jī)構(gòu)謀求豐厚的綜合收益，開辟了嶄新的天地。
第三，要突破認(rèn)識上的誤區(qū)。一是定位上的誤區(qū)。小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)是縣級城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)級集鎮(zhèn)的問題，當(dāng)前無論在理論上還是在操作上還沒有一個(gè)明確的界限。我們認(rèn)為既然中央、國務(wù)院把城鎮(zhèn)化一項(xiàng)戰(zhàn)略措施提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，那么，作為縣及其以下小城鎮(zhèn)建設(shè)，理應(yīng)把縣級城市和農(nóng)村鄉(xiāng)級集鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。二是模式上的誤區(qū)。一般認(rèn)為，小城鎮(zhèn)無非是由“幾條路――幾排建筑群體――一定數(shù)量的人口”構(gòu)成。固然，路、房子、人口是城鎮(zhèn)的主體，但現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)必須是以特色產(chǎn)業(yè)為支撐，對周邊人文、經(jīng)濟(jì)、文化起著輻射功能并帶動周邊共同發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。金融部門要突破誤區(qū)，為推進(jìn)小城鎮(zhèn)化進(jìn)程搞好服務(wù)。
2、加強(qiáng)和改善服務(wù)，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供一個(gè)方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)體系。
一是完善多層次的小城鎮(zhèn)金融組織體系。隨著國有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的收縮和農(nóng)村合作基金會的清理，在農(nóng)村，僅靠農(nóng)村信用社來滿足農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了要求的。完善多層次的金融組織體系，必須建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、信用社、民間金融及保險(xiǎn)公司在內(nèi)的多層次機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。二是科學(xué)定位農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的職能。例如要調(diào)整政策性銀行的職能，把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支持對象，要充分發(fā)揮農(nóng)發(fā)行的支持扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策性職責(zé)，加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款投入；國有商業(yè)銀行重點(diǎn)應(yīng)放在支持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營上，重點(diǎn)支持城鎮(zhèn)重點(diǎn)、骨干企業(yè)；農(nóng)村信用社則應(yīng)當(dāng)在支持農(nóng)戶信貸資金的同時(shí)，拓寬“三農(nóng)”的涵蓋面，增加農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)貸款投入，加大對縣以下民營、私營、股份等企業(yè)的貸款投入。三是加快小城鎮(zhèn)結(jié)算服務(wù)體系建設(shè)。現(xiàn)階段，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集鎮(zhèn)，國有商業(yè)銀行下設(shè)機(jī)構(gòu)很少，日常金融業(yè)務(wù)靠農(nóng)村信用社辦理。金融市場缺乏發(fā)展的中間機(jī)構(gòu)，金融支持體系建設(shè)還處于起步建設(shè)階段，最為不便的是結(jié)算問題，直接制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。四是建立農(nóng)村小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)體系，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供社會保障。
3、提供有效的政策扶持，為小城鎮(zhèn)建設(shè)從制度上提供保障。
(1)信貸政策的支持。一是國債專項(xiàng)資金支持。國家可從每年新增加發(fā)行的國債中，安排專項(xiàng)資金用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，低息或無息還本。二是專項(xiàng)貸款支持。可調(diào)整國家開發(fā)銀行職能，由國家開發(fā)銀行承辦該項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)。
(2)補(bǔ)償政策的支持。對小城鎮(zhèn)建設(shè)中的商業(yè)信貸出臺補(bǔ)償政策。如專項(xiàng)貸款貼息政策、專項(xiàng)貸款保險(xiǎn)政策、專項(xiàng)貸款稅收減讓政策等。
4、完善信貸機(jī)制，完善小城鎮(zhèn)建設(shè)信貸體制以確保目標(biāo)的落實(shí)。
首先中央銀行要在支持小城鎮(zhèn)建設(shè)上發(fā)揮貨幣政策傳導(dǎo)作用，通過窗口指導(dǎo)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入信貸支持重點(diǎn)。其次，金融機(jī)構(gòu)要完善信貸管理體制、機(jī)制，加重對小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度。一是要確定信貸支持目標(biāo)。要根據(jù)政府確定的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，確定信貸總目標(biāo)，并分年度擬定信貸計(jì)劃。在制訂目標(biāo)、擬定計(jì)劃中要始終堅(jiān)持發(fā)展的觀點(diǎn)，確保信貸在支持小城鎮(zhèn)建設(shè)上總量的持續(xù)快速增長、結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化。二是要狠抓目標(biāo)、計(jì)劃的落實(shí)。要根據(jù)所在區(qū)域的特點(diǎn)，積極尋找、培育特色產(chǎn)業(yè)，特別是圍繞政府在抓小城鎮(zhèn)建設(shè)中的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，加強(qiáng)貸款營銷，對支柱產(chǎn)業(yè)要重點(diǎn)支持，對支柱產(chǎn)業(yè)中有市場、有效益、有信用的重點(diǎn)客戶貸款上要滿足需要。三是要給基層行適當(dāng)?shù)馁J款審批權(quán)。基層行身處小城鎮(zhèn)建設(shè)的第一線，對情況比較熟悉，該貸該不貸，貸多貸少，比較了解，因此，也應(yīng)該有貸與不貸的決策權(quán)。四是要改善服務(wù)，簡化貸款手續(xù)。要盡量降低貸款門檻，對黃金客戶要采取服務(wù)上門、營銷上門的方式，方便客戶貸款。
5、改善信用環(huán)境，為小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展?fàn)I造良好的誠信環(huán)境。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)建設(shè);現(xiàn)狀；特點(diǎn)；問題；對策建議
中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
引言
為進(jìn)一步弄清縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)律，今年8月，筆者隨調(diào)研小組一行到了衡南縣茅市鎮(zhèn)，對該鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行了解剖調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況綜述如下。
一、茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)
茅市鎮(zhèn)位于衡南西南部,西面與祁東接壤,距衡陽市區(qū)50公里。1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)，由原茅市鎮(zhèn)、長沙鄉(xiāng)、斗山橋鄉(xiāng)合并而成。茅市鎮(zhèn)與祁東縣和本縣的柞市鎮(zhèn)、硫市鎮(zhèn)、近尾洲鎮(zhèn)交界,全鎮(zhèn)總面積156平方公里,耕地面積41651畝,轄43個(gè)村,3個(gè)居委會,總?cè)丝?4600人。改革開放以來，特別是近年來，茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)取得長足發(fā)展，呈現(xiàn)出以下主要特征：
（一）城鎮(zhèn)建設(shè)分階段性逐步發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，茅市鎮(zhèn)城鎮(zhèn)發(fā)展大致經(jīng)歷三個(gè)階段。第一階段是后到上世紀(jì)90年代中期。由于農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，農(nóng)民獲得了經(jīng)營自，隨著農(nóng)業(yè)效益的提高、農(nóng)村集市的復(fù)興、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)邁開步伐。第二階段是1995年至1997年的“撤區(qū)并鄉(xiāng)”時(shí)期。在政府主導(dǎo)下，大范圍“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”重新規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，整合城鎮(zhèn)資源，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集聚，推動了小城鎮(zhèn)的較快發(fā)展。第三階段是新世紀(jì)以來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期。在市場機(jī)制作用下，城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)會多于農(nóng)村，就業(yè)門路廣于農(nóng)村，生活條件優(yōu)于農(nóng)村，進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)商創(chuàng)業(yè)、安家落戶逐漸成為潮流，導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口快速增多，城鎮(zhèn)規(guī)模的加速擴(kuò)張。
（二）城鎮(zhèn)建設(shè)政府引導(dǎo)加快發(fā)展。在建設(shè)發(fā)展中十分注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。以道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動道路兩廂土地開發(fā)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，目前，茅市鎮(zhèn)以規(guī)劃規(guī)范帶動城鎮(zhèn)發(fā)展，在老街基礎(chǔ)上，規(guī)劃了一縱兩橫的發(fā)展格局，加快商貿(mào)市場化運(yùn)作，引導(dǎo)投入建設(shè)了一站（客車站）、二場（農(nóng)貿(mào)市場、垃圾場），促進(jìn)了城鎮(zhèn)快速發(fā)展。
（三）城鎮(zhèn)建設(shè)依托優(yōu)勢錯位發(fā)展。加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，必須立足特色，錯位發(fā)展。茅市鎮(zhèn)結(jié)合人力資源豐富，地處高速路口、交通方便的實(shí)際，把小城鎮(zhèn)確定為工業(yè)加工型小城鎮(zhèn)，大力招商引資，發(fā)展工業(yè)企業(yè)和工業(yè)小區(qū)，吸納了近20多家大小企業(yè)落戶，城鎮(zhèn)建設(shè)取得長足發(fā)展。
（四）城鎮(zhèn)建設(shè)拉動鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是拉動投資。小城鎮(zhèn)的道路、場站、房屋建設(shè)，直接拉動建筑、建材、裝潢等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而拉動冶金、機(jī)電、家電等相關(guān)產(chǎn)品的需求。二是刺激消費(fèi)。小城鎮(zhèn)建設(shè)改善了消費(fèi)環(huán)境，改變了村鎮(zhèn)居民的消費(fèi)觀念，提高了消費(fèi)水平。現(xiàn)代家具、電器、電話乃至汽車走入尋常百姓之家。茅市鎮(zhèn)有各類市場5個(gè)，2013年，該鎮(zhèn)消費(fèi)品銷售總額達(dá)1.5億元，小城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平達(dá)8780元，比農(nóng)村居民高19%。三是帶動產(chǎn)業(yè)。 小城鎮(zhèn)建設(shè)加快了人口從農(nóng)業(yè)中分離轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，提供了勞動力和耕地，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。每年新增約2000人進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘?%。“農(nóng)民進(jìn)城”數(shù)量的增加，進(jìn)一步加快了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營步伐，促進(jìn)了大豆、優(yōu)質(zhì)大米等農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2013年茅市鎮(zhèn)50頭以上養(yǎng)殖戶達(dá)180戶，千羽以上家禽養(yǎng)殖戶達(dá)109戶，每年種植大豆7000多畝，為農(nóng)戶增收3000余萬元的經(jīng)濟(jì)效益。
二、茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)
在小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中,茅市鎮(zhèn)取得了較好成績，也積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，為其他的小城鎮(zhèn)提供了一定借鑒。
（一）強(qiáng)化規(guī)劃先行。撤區(qū)并鄉(xiāng)后，茅市鎮(zhèn)立足城鎮(zhèn)實(shí)際，抓好規(guī)劃修編。1995年，茅市鎮(zhèn)編制了《茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃》，規(guī)劃面積2.8平方公里。規(guī)劃了“一縱兩橫”的骨干道路框架及商貿(mào)區(qū)、居住區(qū)、文教區(qū)、行政辦公區(qū)等功能分區(qū)，并嚴(yán)格按照“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設(shè)一盤棋，管理一條龍”的思路，注重維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，不隨意變更規(guī)劃。
（二）強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)。隨著城鎮(zhèn)人口的集聚、城鎮(zhèn)商貿(mào)業(yè)的逐步繁榮和招商引資的推進(jìn)，茅市鎮(zhèn)大力推進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施條件建設(shè)。近年來，共投入180萬元，硬化街道5公里；投資135萬元改造了下水道；休閑廣場一期投資8.7萬元，投入33.4萬元購買環(huán)衛(wèi)車2臺、垃圾車25輛、果皮箱100個(gè)，建設(shè)垃圾場2處，新增街區(qū)路燈30盞。
（三）強(qiáng)化綜合管理。把城鎮(zhèn)管理作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)來抓。深入開展文明城鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，出臺了《城鎮(zhèn)綜合管理暫行辦法》，與經(jīng)營戶簽訂了《文明經(jīng)商公約》和《門前三包責(zé)任書》，同時(shí)，成立專抓領(lǐng)導(dǎo)班子，由一名班子成員牽頭，安排6名脫產(chǎn)干部，組建專門的城管隊(duì)伍，配置了巡邏車，專門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)管理，鎮(zhèn)容環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。
（四）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展有力支撐城鎮(zhèn)建設(shè)。一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展促進(jìn)了大企業(yè)、大項(xiàng)目落戶。另一方面，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，手工制作、商貿(mào)流通進(jìn)一步向城鎮(zhèn)聚集。茅市鎮(zhèn)從事第二產(chǎn)業(yè)的人數(shù)近1500人，從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)約1800人。趕集每天能吸引近萬人。
三、茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題
盡管茅市的小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了不錯的成績，但是也還存在如下突出問題或瓶頸亟待解決。
從宏觀來看，政策缺乏推動力。一是土地政策不活。嚴(yán)格實(shí)施保護(hù)耕地、基本農(nóng)田政策，一些投資商在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資建廠，難以取得土地所有權(quán)，影響企業(yè)的經(jīng)營。二是政府投入不足。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身財(cái)力有限，僅有的財(cái)政收入都可能用于發(fā)工資去了，投入到城鎮(zhèn)建設(shè)資金很少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入只能逐年消化，大部分建設(shè)資金來自社會投資，造成小城鎮(zhèn)建設(shè)帶有很大的自發(fā)性、隨意性，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展速度。三是規(guī)劃執(zhí)行不力。茅市鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃是10年前制定的，現(xiàn)在已經(jīng)嚴(yán)重滯后，與城鎮(zhèn)的發(fā)展不配套。規(guī)劃修編標(biāo)準(zhǔn)不高，無詳規(guī)和專業(yè)規(guī)劃，而且規(guī)劃約束力偏弱。四是管理水平不高。建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不全、人手不夠、業(yè)務(wù)不強(qiáng)。鎮(zhèn)建管所總共8人，在崗3人，都不具備城鎮(zhèn)建設(shè)的專業(yè)知識，對亂停、亂擺、亂搭、亂建、站道經(jīng)營等行為，只能教育勸導(dǎo)，工作難度很大。
從微觀來看，現(xiàn)狀缺乏聚集力。一是公共服務(wù)差。小城鎮(zhèn)品位差、生活條件差、發(fā)展機(jī)會小，大量農(nóng)村勞動力還是愿意流向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。經(jīng)濟(jì)條件稍微好點(diǎn)的，買房安家首先考慮的是縣城以上的城市，小城鎮(zhèn)吸引力太小。二是置業(yè)成本高。城鎮(zhèn)建房成本相對農(nóng)村建房較高，一些收費(fèi)名不副實(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)離市區(qū)遠(yuǎn)，監(jiān)管服務(wù)難以到位。這些情況使得村民搬到鎮(zhèn)里的成本較高，影響了搬遷的積極性。三是生活壓力大。自給自足的農(nóng)村生活遠(yuǎn)比什么都要買的城鎮(zhèn)生活成本低。調(diào)查中，城鎮(zhèn)居民對比兩種生活成本，普遍反映在城鎮(zhèn)再節(jié)約每個(gè)月也要比在農(nóng)村多支出400-500元左右。四是保障能力弱。農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策不夠；由于農(nóng)村和城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策不同，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，難以享受到城鎮(zhèn)同等政策。
從支撐來看，產(chǎn)業(yè)缺乏拉動力。茅市鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、科技創(chuàng)新能力低、產(chǎn)業(yè)鏈條短、工業(yè)用地偏少，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受到制約，缺乏特色工業(yè)或農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)所占的比重微乎其微。除了傳統(tǒng)水稻、生豬養(yǎng)殖業(yè)外，幾乎沒有工業(yè)企業(yè)支撐，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)乏力。
四、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的對策與建議
針對調(diào)研情況和存在的問題，特提出如下對策和建議：
（一）突出規(guī)劃謀鎮(zhèn)，以科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)、規(guī)范小城鎮(zhèn)建設(shè)。規(guī)劃修編必須抓緊，要突出規(guī)劃的“龍頭”地位，認(rèn)真搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和論證，使規(guī)劃做到高起點(diǎn)、高水平、高質(zhì)量。一要注重規(guī)劃的前瞻性。既要借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把握發(fā)展趨勢，又要立足自身實(shí)際，站得高一點(diǎn)，看得遠(yuǎn)一點(diǎn)，把握好一點(diǎn)，防止今天的規(guī)劃成為明天發(fā)展的障礙。二要注重規(guī)劃的科學(xué)性。充分體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的思想，定位要準(zhǔn)確，特色要鮮明，分區(qū)要清楚，綜合引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，農(nóng)村人口逐步向小城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)集中。三要注重規(guī)劃的嚴(yán)肅性。嚴(yán)格按照“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設(shè)一盤棋，管理一條龍”的思路，不隨意變更規(guī)劃。
（二）突出創(chuàng)新立鎮(zhèn)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。城鎮(zhèn)化過程是推進(jìn)人口聚居、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、文化教育、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、政府服務(wù)等全面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。一要壯大小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模。根據(jù)目前小城鎮(zhèn)多、發(fā)展不足的現(xiàn)狀，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，使城鎮(zhèn)適度集中，并選擇一批傳統(tǒng)中心鎮(zhèn)、資源特色鎮(zhèn)、區(qū)位優(yōu)越鎮(zhèn)，突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，率先發(fā)展。以這些輻射帶動能力強(qiáng)的城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)其它城鎮(zhèn)的發(fā)展。二要加大小城鎮(zhèn)建設(shè)投入。提升小城鎮(zhèn)承載能力，以繁榮的文化教育、文明的時(shí)代風(fēng)尚引領(lǐng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。通過加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè)，為小城鎮(zhèn)文化教育打造載體、提供場所、拓展空間，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為傳播現(xiàn)代文明、帶動農(nóng)村文化發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)。三要提升小城鎮(zhèn)建設(shè)品位。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，保持鄉(xiāng)土建筑的地方特色，保存街巷空間的歷史記憶，努力營造小城鎮(zhèn)特色，使小城鎮(zhèn)建設(shè)多一份遺產(chǎn)，少一份遺憾。
（三）突出產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)。產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)建設(shè)的靈魂。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要立足自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢，使小城鎮(zhèn)成為農(nóng)民與市場最基礎(chǔ)的聯(lián)系點(diǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)最具活力的增長點(diǎn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的最佳結(jié)合點(diǎn)。一要培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。找準(zhǔn)切入點(diǎn)，抓住優(yōu)勢資源和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)培育。茅市鎮(zhèn)要盡快將工業(yè)小區(qū)的設(shè)想付諸實(shí)現(xiàn)，不要因?yàn)椤犊傄?guī)》束縛手腳，留下遺憾。二要推動全民創(chuàng)業(yè)。按照現(xiàn)有基礎(chǔ)和各自特色，建議縣市統(tǒng)一制定促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，營造寬松環(huán)境，實(shí)行能人帶動，大力招商引資，引導(dǎo)民營企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“龍頭企業(yè)”向小城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中。三要做活第三產(chǎn)業(yè)。做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)、物流業(yè)，搞活鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化、娛樂業(yè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聚集能力。
（四）突出功能旺鎮(zhèn)，以完善的基礎(chǔ)設(shè)施、配套的公共服務(wù)促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)要有所發(fā)展，必須要有較強(qiáng)的承載能力和較好的公共服務(wù)。一要大力改善基礎(chǔ)設(shè)施。加快建設(shè)和改造小城鎮(zhèn)道路、供排水、電力、通訊、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施。主要要解決資金來源，盡快到位項(xiàng)目資金，加快項(xiàng)目進(jìn)度。二要大力強(qiáng)化城鎮(zhèn)管理。小城鎮(zhèn)要“三分建七分管”，如果管理不到位，建設(shè)越多，亂得越多，發(fā)展越快，亂得越快。要整治好臟亂差，搞好凈化、綠化、亮化、美化，做到商鋪歸店、農(nóng)貿(mào)歸市、攤點(diǎn)歸區(qū)、廣告歸欄、車輛歸站、垃圾歸場。使小城鎮(zhèn)真正變成小城市，不成為“大農(nóng)村”。三要大力提升通行能力。隨著交通基礎(chǔ)條件的逐步改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該采取“政府引導(dǎo)、社會參與”模式，開通城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村的班車；有條件的地方，增加班車的班次，方便城鄉(xiāng)居民出行。
關(guān)鍵詞：銀行業(yè)；支持；小城鎮(zhèn)；問題；建議
一、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的動因分析
1.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，是推進(jìn)“四化”同步發(fā)展的內(nèi)在要求
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)同步協(xié)調(diào)，推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”發(fā)展，其本質(zhì)是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，縮小工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距；核心是建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，讓農(nóng)民平等參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，公平分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果；目標(biāo)是工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支撐工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，“四化”互促共進(jìn)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。
2.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的突破口
發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)證明：城鎮(zhèn)強(qiáng)，則縣域強(qiáng)；縣域強(qiáng)，則市域強(qiáng)。從我國實(shí)際情況看，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)總量小、實(shí)力弱、水平低、發(fā)展滯后，小城鎮(zhèn)欠發(fā)達(dá)是重要原因之一。一方面，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，有效擴(kuò)大內(nèi)需，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大動力；另一方面，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅能推動以教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)的發(fā)展，也能推動商貿(mào)、旅游、餐飲等消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和金融保險(xiǎn)、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
3.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，是完善新型城鎮(zhèn)化體系的重要環(huán)節(jié)
小城鎮(zhèn)位于城市之尾，農(nóng)村之首，是城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)，是連接城鄉(xiāng)的橋梁與紐帶，是農(nóng)村的區(qū)域性中心。在包括中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)四個(gè)層級的新型城鎮(zhèn)化體系中，發(fā)展小城鎮(zhèn)投資費(fèi)用低、勞動力價(jià)格便宜、居住舒適，見效也比較快。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、提高新型城鎮(zhèn)化水平，起著關(guān)鍵性作用。
二、銀行支持小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題及成因
1.存在的問題
（1）銀行業(yè)信貸支持乏力。小城鎮(zhèn)建設(shè)長期存在投入不足的問題，投資結(jié)構(gòu)也不夠合理。在全國在城市建設(shè)中，政策、資源要素向大城市過度傾斜，財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付以及銀行信貸資金越到基層越呈遞減趨勢。
（2）銀行組織體系不健全。近年來，監(jiān)管部門大力推動銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)。但網(wǎng)點(diǎn)類型主要是農(nóng)村信用社、郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行大都設(shè)在縣城，大型國有商業(yè)銀行及股份制商業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)較少。
（3）金融服務(wù)及產(chǎn)品缺乏。目前，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)只開辦傳統(tǒng)的存款、貸款和一般匯兌等業(yè)務(wù)，新興的中間業(yè)務(wù)、代繳、基金業(yè)務(wù)等尚未在小城鎮(zhèn)普及。在信貸產(chǎn)品上，除農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)行的小額惠農(nóng)貸款、村鎮(zhèn)銀行少數(shù)抵押擔(dān)保小額貸款外，適合小城鎮(zhèn)化建設(shè)信貸產(chǎn)品缺乏，加劇了小城鎮(zhèn)建設(shè)融資難題。
（4）金融服務(wù)設(shè)施不完善。近年來，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)ATM機(jī)、POS機(jī)和轉(zhuǎn)賬電話等便民金融服務(wù)設(shè)施建設(shè)，但在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋不均衡。目前，人民銀行的大、小額支付系統(tǒng)也尚未完全覆蓋到縣域及以下的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)民結(jié)算難問題依然存在。
2.成因分析
（1）承貸主體缺乏。農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)為主，承辦單位主要是地方政府的有關(guān)主管部門，這些部門一般不具備貸款資格和不符合貸款條件。即使是以地方政府融資平臺方式進(jìn)行融資，由于缺少足夠的財(cái)力擔(dān)保而存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，銀行也不愿放貸。
（2）放貸權(quán)限上收。銀行出于風(fēng)險(xiǎn)控制和投資回報(bào)的考慮，提高了對縣級支行的貸款授權(quán)門檻，資金上劃、權(quán)限上收。國有銀行縣級支行沒有放貸權(quán)；即便是服務(wù)農(nóng)村主力軍的農(nóng)村信用社縣聯(lián)社，將基層信用社貸款審批權(quán)上收，造成基層信用社無“權(quán)”可用，而且貸款審批環(huán)節(jié)多，效率低。
（3）激勵機(jī)制缺陷。雖然國家已把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為解決“三農(nóng)”問題、擴(kuò)大就業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、拉動國內(nèi)需求的戰(zhàn)略舉措，但目前還沒有出臺銀行支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款優(yōu)惠政策，也缺乏對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開拓小城鎮(zhèn)信貸市場的激勵機(jī)制，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用環(huán)境較差，特別是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去拖欠當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)較多貸款，至今無法歸還，形成呆賬，導(dǎo)致銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)缺乏支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的主動性和積極性。
三、銀行業(yè)支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的路徑
1.建立金融服務(wù)體系
大型國有商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要將服務(wù)重心下層，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率。同時(shí)，積極引入村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等微小農(nóng)村金融組織，推動保險(xiǎn)公司、信托投資公司等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展業(yè)務(wù)，形成政策性銀行、商業(yè)性銀行、農(nóng)村微小金融組織等多層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)體系。
2.拓寬信貸投放領(lǐng)域
一是銀行業(yè)要嚴(yán)格落實(shí)銀監(jiān)會《關(guān)于做好2013年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》，在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，積極創(chuàng)新完善小城鎮(zhèn)建設(shè)金融服務(wù)功能，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)系列信貸產(chǎn)品，設(shè)計(jì)符合小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融服務(wù)產(chǎn)品。二是政策性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮先導(dǎo)作用，先期介入社會性、公益性強(qiáng)、建設(shè)周期長、沉淀成本高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。三是商業(yè)銀行加大對小城鎮(zhèn)道路、供排水、電力等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的信貸支持力度以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)等支持。四是擴(kuò)大基層網(wǎng)點(diǎn)信貸權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批流程。
3.強(qiáng)化政策扶持力度
一是完善財(cái)政支持政策。財(cái)政資金可以向小城鎮(zhèn)傾斜，在注重抓好水、電、路及通訊、市場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，增加與農(nóng)民利益有密切聯(lián)系的、有巨大消費(fèi)空間的項(xiàng)目，以此吸納民間投資與吸引外資。此外，提高中央和省級財(cái)政在公用設(shè)施建設(shè)中的投入比例，擴(kuò)大重點(diǎn)中心鎮(zhèn)財(cái)政留成的范圍和比例，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)支付能力。二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。出臺政策促進(jìn)曉城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚，依托各地自然稟賦，加快小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是完善土地支持政策。優(yōu)先保證重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用，廣泛推行小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織采取土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位、個(gè)人共同參與小城鎮(zhèn)開發(fā)。
4.完善正向激勵機(jī)制
一是出臺財(cái)稅激勵措施。對小城鎮(zhèn)建設(shè)中的商業(yè)信貸出臺補(bǔ)償政策，如專項(xiàng)貸款貼息政策、專項(xiàng)貸款稅收減讓政策等，鼓勵和引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投入。二是規(guī)范政府投融資平臺發(fā)展。嚴(yán)格按照國家有關(guān)通知的要求，做實(shí)融資平臺資本金，健全擔(dān)保制度，降低風(fēng)險(xiǎn)。三是優(yōu)化信用環(huán)境。加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)信用環(huán)境建設(shè)，形成誠實(shí)守信的良好氛圍。四是完善戶籍和社會保障制度。進(jìn)一步放寬戶口準(zhǔn)入條件，在現(xiàn)行國家法律法規(guī)、政策允許的范圍內(nèi)和原有放寬戶口遷移的基礎(chǔ)上，實(shí)行以合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本條件的戶口遷移制度，推動農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：規(guī)劃；城鎮(zhèn)；建設(shè)
加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，造就縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施，這也是擺在我們面前的需要認(rèn)真研究的重要課題之一。
一、基本情況
近幾年來，很多小城鎮(zhèn)十分重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，通過科學(xué)規(guī)劃、突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面、分類指導(dǎo)、整體推進(jìn)措施，努力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)內(nèi)涵，提高小城鎮(zhèn)品位，塑造小城鎮(zhèn)特色，加快了構(gòu)筑農(nóng)村新型城鎮(zhèn)體系步伐。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大了小城鎮(zhèn)建設(shè)工作力度。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀要求，是調(diào)整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“突破口”。
（二）注重編制規(guī)劃，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，是建設(shè)小城鎮(zhèn)、經(jīng)營小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要基礎(chǔ)。它既關(guān)系當(dāng)前，更影響長遠(yuǎn)。這個(gè)問題已越來越被各級領(lǐng)導(dǎo)所重視。
（三）因地制宜，開拓了小城鎮(zhèn)建設(shè)的新路子。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）緊緊圍繞縣委、政府提出的“加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的總體思路，結(jié)合各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）特點(diǎn)，廣開門路，各唱各的“拿手戲”。
（四）強(qiáng)化管理，營造了小城鎮(zhèn)發(fā)展的良好環(huán)境。在通過制定優(yōu)惠政策的同時(shí)，小城鎮(zhèn)的管理得到進(jìn)一步加強(qiáng)，就建設(shè)管理情況看，主要呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是完善了管理制度。分別制定了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法、環(huán)境衛(wèi)生管理辦法等規(guī)范性文件，使小城鎮(zhèn)管理初步納入規(guī)范化軌道；二是加強(qiáng)了建設(shè)管理。本著合理布局，有序開發(fā)的原則，嚴(yán)格建設(shè)程序，從批地到設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)行“一條龍”管理，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)小城鎮(zhèn)。三是加強(qiáng)了環(huán)境治理。
二、存在的主要問題
從調(diào)查情況看，我縣在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面取得了一些成績和經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)際工作中還存在一些不容忽視的問題。主要有以下三點(diǎn)：
（一）認(rèn)識上有差距。突出表現(xiàn)在：有些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有把小城鎮(zhèn)建設(shè)擺到應(yīng)有的戰(zhàn)略位置，廣大干部群眾對小城鎮(zhèn)建設(shè)在促進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展中的重要作用認(rèn)識不足。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）因缺資金等原因?qū)Ω愫眯〕擎?zhèn)建設(shè)存有畏難情緒，缺少發(fā)展新思路，造成工作被動；個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關(guān)起門來搞建設(shè)，難以形成大開放、大發(fā)展的格局；有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在急功近利的短期行為，缺少長遠(yuǎn)眼光，制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)上檔次、上水平。
（二）政策落實(shí)不到位。近年來，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程的加快，上級相關(guān)部門也出臺了一些優(yōu)惠政策，如戶籍、土地使用、各種收費(fèi)等，還沒有得到很好地落實(shí)。一是征用土地手續(xù)多，收費(fèi)偏高。尤其是工業(yè)集中區(qū)因無工業(yè)用地指標(biāo)，而致使投資者存在一定的后顧之憂，同時(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地的房價(jià)和土地租金偏高使進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民望而卻步。二是社會保障體系不完善。近幾年來，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動力人數(shù)呈迅速遞增的態(tài)勢，各項(xiàng)社會保障制度如住房、教育、社會保險(xiǎn)等不配套，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)有后顧之憂。
（三）融資渠道不暢。主要表現(xiàn)：一是縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行分稅體制政策，分灶吃飯、自籌平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍打得很緊，小城鎮(zhèn)建設(shè)資金很難列入預(yù)算。二是銀行對小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款較少。三是從小城鎮(zhèn)建設(shè)中收取的土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)還不夠。四是小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)營程度低。有關(guān)部門、企業(yè)和個(gè)人投資少，利用“外資”開發(fā)小城鎮(zhèn)的力度不大，民間資金潛力挖掘不夠。這些因素，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入不足，制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
三、幾點(diǎn)想法
鑒于上述情況，個(gè)人認(rèn)為要把建設(shè)小城鎮(zhèn)、經(jīng)營小城鎮(zhèn)，作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容，切實(shí)擺上重要位置，下大力氣抓緊抓好。
（一）進(jìn)一步提高認(rèn)識，切實(shí)把小城鎮(zhèn)建設(shè)擺上突出位置。發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于促進(jìn)人流、物流、信息流聚集，有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，有利于輻射帶動周邊經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。建設(shè)小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)，經(jīng)營小城鎮(zhèn)已成為當(dāng)前繁榮經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步解放思想，更新觀念，樹立超前意識、機(jī)遇意識、發(fā)展意識，切實(shí)把實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略放在農(nóng)村工作的突出位置來抓，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把規(guī)劃、建設(shè)、管理好小城鎮(zhèn)列入任期責(zé)任目標(biāo)，調(diào)動一切社會力量，全方位、多角度，參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，形成齊抓共管的合力。
（二）科學(xué)規(guī)劃，夯實(shí)基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃要立足現(xiàn)實(shí)，著眼長遠(yuǎn)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高質(zhì)量建設(shè)，高水平管理，真正做到“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋、管理一條龍”。一是制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合。要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，抓緊對小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行修訂和完善，合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，以保證集約用地和保護(hù)耕地。二是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)與保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。進(jìn)一步改革完善城鎮(zhèn)用地制度，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活土地存量，禁止土地閑置，在保護(hù)耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，妥善解決建設(shè)用地。堅(jiān)決防止環(huán)境污染，杜絕土地資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃相結(jié)合。在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對工業(yè)集中區(qū)、住宅小區(qū)、主要街區(qū)、各類市場和各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等，都要根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制詳細(xì)規(guī)劃。在人民群眾承受能力允許的情況下，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量配套建設(shè)，提高規(guī)模效益和聚集效應(yīng)。
（三）廣辟投融資渠道，建立多元投資機(jī)制。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的原則，拓展小城鎮(zhèn)建設(shè)資金渠道。一是小城鎮(zhèn)建設(shè)市場化。要改革小城鎮(zhèn)建設(shè)方式，由建設(shè)小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向經(jīng)營小城鎮(zhèn)。按照“誰投資，誰受益”的原則，積極探索把公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場的融資路子。二是要實(shí)行財(cái)政、金融扶持政策。縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政、金融部門要加大力度，每年投入一定的資金引導(dǎo)、支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。三是擴(kuò)大開放，加大招商引資力度，利用“外資”開發(fā)建設(shè)小城鎮(zhèn)，構(gòu)筑開放式的投資主體多元化、多層次新格局。
（四）進(jìn)一步加大管理力度，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。要理順體制，建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)，強(qiáng)化對農(nóng)村建筑市場和施工隊(duì)伍的管理和監(jiān)督檢查。要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)內(nèi)部的綜合治理，優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境；制止“亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款”，營造寬松環(huán)境；加強(qiáng)社會治安綜合治理，營造平安環(huán)境；加強(qiáng)美化、綠化和公共衛(wèi)生管理，打破“一條街，兩行樹”的舊格局，營造優(yōu)美的自然環(huán)境；加強(qiáng)文化建設(shè)，突出文化特色，營造良好的人文環(huán)境。
結(jié)語
規(guī)劃問題是小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重要問題，黨的以來，通過農(nóng)村改革，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，走上了城市和農(nóng)村互相促進(jìn)、共同發(fā)展的道路，小城鎮(zhèn)有了較快的發(fā)展，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一座座面貌一新的小城鎮(zhèn)，不僅構(gòu)筑了農(nóng)村工業(yè)化的基石，而且開辟了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路，為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化展現(xiàn)出美好的前景和希望。
參考文獻(xiàn)：
[1] 宣傳中.加快小城鎮(zhèn)改革發(fā)展 推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程[J].紹興文理學(xué)院學(xué)報(bào).2000（02）
需要重視的問題
從全國過去的發(fā)展情況來看，小城鎮(zhèn)建設(shè)引發(fā)的問題主要表現(xiàn)為自然風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面。
自然風(fēng)險(xiǎn)是指小城鎮(zhèn)建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)自然力日趨匱乏。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不少地區(qū)尤其是落后地區(qū)降低了引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的環(huán)保門檻，而一些大中城市為擺脫環(huán)境污染造成的困境，將其某些污染嚴(yán)重和難以治理的企業(yè)或部分產(chǎn)品的生產(chǎn)，遷移到鄰近的小城鎮(zhèn)，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)“三高”比例普遍偏高。另一方面，城鎮(zhèn)化帶來的人口聚集會引起有機(jī)物生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)改變，破壞生態(tài)系統(tǒng)原有的內(nèi)在循環(huán)平衡機(jī)制。上述問題的實(shí)質(zhì)是將小城鎮(zhèn)建設(shè)視為“單打一”的發(fā)展模式，只重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不重社會、環(huán)境效益，只重物質(zhì)增量，不重系統(tǒng)和諧。從長期看，環(huán)境質(zhì)量的惡化和自然力的衰微，必將制約小城鎮(zhèn)長期的可持續(xù)健康發(fā)展。
經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指小城鎮(zhèn)建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)衰退風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。一般認(rèn)為，小城鎮(zhèn)建設(shè)過程是城鄉(xiāng)資源的融合過程，但這種融合并非資源的對等流動。由于在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中城鎮(zhèn)效益顯著高于鄉(xiāng)村，推動著農(nóng)村優(yōu)秀勞動力、資金等資源向城鎮(zhèn)聚集，土地資源向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域配置。雖然，從要素的產(chǎn)出效益來看，農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)聚集可視為是一種資源的優(yōu)化配置，客觀上會帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，但是，片面地促使農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，將會帶來農(nóng)業(yè)衰退的不良后果，甚至進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，動搖農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位。因此，必須重視如何使發(fā)展小城鎮(zhèn)的努力對解決三農(nóng)問題作出預(yù)期的貢獻(xiàn)。
社會風(fēng)險(xiǎn)是指入鎮(zhèn)農(nóng)民在獲得全新的改變自身生存方式的機(jī)會的同時(shí)，其利益或風(fēng)險(xiǎn)也面臨著諸多不確定性。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，客觀上使得部分脫離農(nóng)業(yè)部門、失去農(nóng)業(yè)收入來源的入鎮(zhèn)農(nóng)民在身份變換的同時(shí)，也面臨著能否順利實(shí)現(xiàn)職業(yè)能力與就業(yè)崗位的轉(zhuǎn)換，能否順利實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定收入或無差別社會保障的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在小城鎮(zhèn)開發(fā)過程中，地方政府和投資企業(yè)時(shí)常表現(xiàn)出短期利益偏好，客觀上影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)與生活利益。這些問題必須得到有效控制，否則會擴(kuò)大城鄉(xiāng)之間的貧富差距，有違小城鎮(zhèn)建設(shè)的初衷。
政策選擇的重點(diǎn)
小城鎮(zhèn)能否實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，關(guān)鍵在于在新的發(fā)展背景下，能否促進(jìn)社會生產(chǎn)關(guān)系、人與自然生態(tài)關(guān)系的優(yōu)化和諧，即能否處理好不同發(fā)展主體之間、小城鎮(zhèn)發(fā)展中多元目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌問題，在于能否妥善處理好小城鎮(zhèn)發(fā)展必然觸及的自然、經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)的化解問題，其實(shí)質(zhì)是在實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)全面發(fā)展的同時(shí)，最大限度地降低小城鎮(zhèn)建設(shè)引發(fā)的一系列社會成本問題。針對我省實(shí)際，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，既要精心設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、適度超前，又要遵循城鎮(zhèn)發(fā)展的漸近性規(guī)律，注重發(fā)展規(guī)劃與各地社會、經(jīng)濟(jì)、文化不同發(fā)展階段的適配性；要體現(xiàn)優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的區(qū)分原則；要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律、自然生態(tài)規(guī)律和社會和諧進(jìn)步在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的有機(jī)統(tǒng)一，協(xié)調(diào)有序、和諧自然地推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)。
一、定位規(guī)劃必須清晰而有特色，鼓勵富有特色與差異化發(fā)展思路。
小城鎮(zhèn)建設(shè)要在強(qiáng)調(diào)遵循一般性規(guī)律和要求的同時(shí)，綜合考慮發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件的多樣性及多因素之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，在發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑上，應(yīng)根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件，立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特征與優(yōu)勢，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。為此，各地小城鎮(zhèn)建設(shè)的定位規(guī)劃必須清晰，即應(yīng)立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特征與優(yōu)勢，體現(xiàn)特色經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)支柱和生態(tài)文明相統(tǒng)一的原則，探索以特色經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支柱，以產(chǎn)業(yè)支柱推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的能夠凸顯特色與差異化小城鎮(zhèn)建設(shè)模式，切忌“千鎮(zhèn)一面”的發(fā)展評價(jià)取向。
從我省這一輪試點(diǎn)的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況來看，發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件迥異，宜工、宜農(nóng)、宜商、宜游各有天時(shí)地利。因此，在建設(shè)思路上，可以“八仙過海，各顯神通”。在規(guī)劃起點(diǎn)和建設(shè)速度上，提倡縱向的適度超前。對經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為厚實(shí)并已具備較強(qiáng)工業(yè)基礎(chǔ)的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，以整合、打造優(yōu)勢區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群和生態(tài)化改造為主。對具備較好地理?xiàng)l件和商業(yè)基礎(chǔ)的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，可以考慮建設(shè)為連接城鄉(xiāng)的商品流通集散中心，重點(diǎn)發(fā)展流通與商貿(mào)。對于工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，又不具備明顯的交通、人力與資源優(yōu)勢的試點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先考慮促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)林業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營與生態(tài)化經(jīng)營。
二、以項(xiàng)目帶動為基石，以產(chǎn)業(yè)支撐為關(guān)鍵，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。
小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在項(xiàng)目帶動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要遵循經(jīng)濟(jì)自然演進(jìn)規(guī)律和城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。小城鎮(zhèn)建設(shè)中項(xiàng)目引入和產(chǎn)業(yè)定位必須科學(xué)和慎重，必須考慮有助于在適度高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)前提下提升小城鎮(zhèn)核心競爭力，有助于解決部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的有效轉(zhuǎn)移問題，有助于從更高的層面優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)布局，有助于小城鎮(zhèn)人與社會、經(jīng)濟(jì)、自然長期穩(wěn)定發(fā)展。要從省級行政層面審視試點(diǎn)小城鎮(zhèn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)布局的合理性，重點(diǎn)是從全局角度評估各試點(diǎn)城鎮(zhèn)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)安排可能存在的重復(fù)建設(shè)傾向或布局不合理。
三、試行“三集中”小城鎮(zhèn)建設(shè)模式，努力實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與集約經(jīng)濟(jì)。
土地向規(guī)模經(jīng)營集中、居住向社區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中的“三集中”模式，是小城鎮(zhèn)建設(shè)中工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會事業(yè)高效有序發(fā)展的必由之路。為此，要加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)制度創(chuàng)新和改革步伐，尤其要放松戶籍限制，加快廉租房建設(shè)，探索農(nóng)民“集中居住”的社會管理體制創(chuàng)新。另一方面，通過改革土地制度，探索土地融資新模式，發(fā)行小城鎮(zhèn)建設(shè)債券，解決“三集中”小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的資金約束問題。
四、堅(jiān)持利益兼容，積極幫扶，真正實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)與中心城市的良性互動發(fā)展。
首先要從戰(zhàn)略高度處理好小城鎮(zhèn)與中心城市利益兼容下的共同發(fā)展問題。從政策上要明確對小城鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)政扶持，尤其是對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在廣開投融資渠道的同時(shí)，充分發(fā)揮中心城市在資金、管理、規(guī)劃和社會資源整合方面的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，予以幫扶。要鼓勵中心城市的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)向試點(diǎn)小城鎮(zhèn)擴(kuò)張和滲透，嚴(yán)格限制落后、淘汰型產(chǎn)業(yè)或設(shè)施向試點(diǎn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。要在城鎮(zhèn)規(guī)劃布局、生產(chǎn)與生活建設(shè)項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目推進(jìn)過程和實(shí)施效果評價(jià)環(huán)節(jié)，切實(shí)考察試點(diǎn)地區(qū)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)對當(dāng)?shù)厣鐣裆拈L期福利效應(yīng)。
五、堅(jiān)持社會發(fā)展指標(biāo)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。
從短期補(bǔ)償和長期融入兩方面積極化解城鎮(zhèn)化中的社會矛盾，切實(shí)處理好入鎮(zhèn)農(nóng)民的身份置換與職業(yè)、社會保障的同步轉(zhuǎn)換問題，并通過促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育，從根本上解決入鎮(zhèn)農(nóng)民后代在城鎮(zhèn)環(huán)境下的永續(xù)發(fā)展問題，使小城鎮(zhèn)建設(shè)切實(shí)成為改善當(dāng)?shù)鼐用裼绕涫侨腈?zhèn)農(nóng)民生活水平的有效途徑。在切實(shí)依照政策對城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中失地農(nóng)民進(jìn)行足額補(bǔ)償外，對入鎮(zhèn)農(nóng)民城鎮(zhèn)職業(yè)工作能力的訓(xùn)練、社會保障項(xiàng)目的落實(shí)，應(yīng)早于城鎮(zhèn)建設(shè)中對相關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的實(shí)際改變。可以考慮由政府舉辦或政府補(bǔ)貼、社會機(jī)構(gòu)舉辦的方式，開展入鎮(zhèn)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，這是短期內(nèi)的轉(zhuǎn)換目標(biāo)。長期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是解決入鎮(zhèn)農(nóng)民的“完全市民”待遇問題，這樣才能從長遠(yuǎn)上解決小城鎮(zhèn)建設(shè)地區(qū)農(nóng)民入鎮(zhèn)的后顧之憂。應(yīng)著力發(fā)展試點(diǎn)小城鎮(zhèn)衛(wèi)生事業(yè)，按人口規(guī)模，分層級加強(qiáng)試點(diǎn)城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)。要以小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)為契機(jī)，切實(shí)改善小城鎮(zhèn)地區(qū)相對落后的義務(wù)教育體系，通過對試點(diǎn)城鎮(zhèn)加大人力資本投資，從根本上解決入鎮(zhèn)農(nóng)民后代在城鎮(zhèn)環(huán)境下的永續(xù)發(fā)展問題。
六、妥善處理好小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然力保護(hù)問題，嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)安全的負(fù)面影響。
必須考慮區(qū)域的生態(tài)負(fù)荷極限，合理規(guī)劃和界定城鎮(zhèn)的人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模，設(shè)定必要的上限，對較多依賴本地自然資源的山區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)，以建設(shè)小型化城鎮(zhèn)為主。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要加強(qiáng)耕地保護(hù)利用，注意合理用地、節(jié)約用地、保護(hù)耕地，適度提高城鎮(zhèn)存量土地的利用率，加強(qiáng)對新增用地的控制，做好資源開發(fā)和維護(hù)生態(tài)統(tǒng)籌規(guī)劃。加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，注重小城鎮(zhèn)建設(shè)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，最大限度地降低粗放消耗型經(jīng)濟(jì)的比例。
七、在發(fā)展動力上，政府政策引導(dǎo)與市場機(jī)制主導(dǎo)相結(jié)合，協(xié)調(diào)、自然地推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。
在我國，小城鎮(zhèn)是以行政建制鎮(zhèn)為表現(xiàn)形式的，政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)的作用毋庸置疑。但是，另一方面，小城鎮(zhèn)作為資源、人口的一種配置途徑，其形成和發(fā)展必然遵循生產(chǎn)力發(fā)展的一般規(guī)律，應(yīng)注意小城鎮(zhèn)建設(shè)中的政府行為過度問題，避免將小城鎮(zhèn)建設(shè)單純視為政府項(xiàng)目、政府工程，避免建設(shè)中不切實(shí)際的“”，避免政府大包大攬。倡導(dǎo)循序漸進(jìn)，盡可能發(fā)揮市場的選擇機(jī)制，盡量減少不必要的建設(shè)指標(biāo)、建設(shè)進(jìn)度的行政性設(shè)置與考核，尤其是在涉及百姓投入的重大事項(xiàng)上，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的實(shí)際承受能力。政府的基本工作應(yīng)主要集中于規(guī)劃引導(dǎo)、政策制定、公共事務(wù)治理、生態(tài)保護(hù)、公共物品有效供給，發(fā)揮市場在項(xiàng)目資源、人口資源集聚、建設(shè)中的主導(dǎo)作用。
八、“軟”、“硬”結(jié)合，以“軟”促“硬”，“軟”建設(shè)先行。
小城鎮(zhèn)建設(shè)展現(xiàn)的是一個(gè)社會資源、人口資源的空間布局問題，是一個(gè)空間的硬件系統(tǒng)形成問題，但是，制約小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的關(guān)鍵，是軟環(huán)境建設(shè)。從我省小城鎮(zhèn)建設(shè)的初衷和當(dāng)前面臨的主要問題來看，軟環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)，不僅在于政策因素如何提升小城鎮(zhèn)生產(chǎn)力發(fā)展和對中心城市的社會經(jīng)濟(jì)的支持，更在于如何解決以生產(chǎn)關(guān)系為核心的社會關(guān)系以及城鎮(zhèn)上層建筑的良性和諧發(fā)展，相應(yīng)地，對各級政府部門的小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的考核應(yīng)側(cè)重于軟要素的考察。各級政府部門應(yīng)當(dāng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)放在提供能夠吸引優(yōu)質(zhì)人力和經(jīng)濟(jì)資源所必需的公共品服務(wù)上，尤其是通過軟要素建設(shè)，營造和維護(hù)公平、高效的區(qū)域市場環(huán)境。
