發布時間：2023-10-30 10:36:02
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的土地利用規劃案例樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
本次規劃修編以《土地管理法》等有關法律、法規、規章為依據，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會精神，全面落實科學發展觀和省委“八八戰略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會議精神和推進率先發展、實現富民強市的戰略部署，結合我市社會經濟發展實際，堅持以人為本、堅持統籌發展、堅持“三保“主線，正確處理內涵挖潛與外延擴張、全面利益和局部利益、長遠利益和當前利益的關系，通過合理配置土地資源，優化土地利用結構，轉變土地利用方式，提高土地利用水平，推進社會、經濟、環境的協調發展。
本次規劃要充分與上一輪規劃相銜接，繼承和發揚在規劃編制、實施中的經驗。同時要與時俱進，做到六個“轉變”，即規劃定位向區域規劃轉變，工作任務向資源保護和集約利用并重轉變，規劃方法由指標控制型向空間控制型轉變，規劃內容由耕地保護研究向綜合研究轉變，決策方法逐步由領導決策向民主決策轉變，規劃實施由目標導向型向過程導向型轉變。努力使修編后的規劃更具科學性、可行性和可操作性，服務于全市社會經濟全面、協調、可持續發展。
二、土地利用總體規劃修編的原則
總體上要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護就是依法依法保護耕地、保障基本農田、保護農民合法權益；保障，就是千方百計保障我市經濟社會發展對建設用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節約、集約利用土地水平。
1、用途管制原則。
土地用途管制是土地利用總體規劃的核心。要統籌合理安排各業用地，明確各土地利用區塊的用途，嚴禁隨意改變土地用途。用途管制的重點是耕地保護，特別是加強基本農田和標準農田的保護，要立足保護和提高糧食綜合生產能力，努力推進耕地保護向數量、質量和生態上并重轉變。
2、占補平衡原則。
根據《紹興市土地開發整理規劃》，進一步加大土地開發整理復墾力度，適度開發宜耕后備土地資源，大力推進農村居民點的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實現全市耕地占補平衡。
3、合力建設原則。
“工業立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會經濟快速發展的成功經驗，也是各項工作的指導方針。土地利用總體規劃要按照明確重點，兼顧一般，統籌安排的原則，遵循市場化機制，在全市范圍內實現資金和資源的互補和互流，優化土地資源配置。
4、集約用地原則。
一是要加強土地利用水平評價，調查閑置土地情況，制定盤活存量建設用地的措施和方法。二是要研究促進新增建設用地集約利用的政策，完善“雙控”指標體系。
5、公眾參與原則。
規劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業技術單位和大專院校的技術力量，提高規劃編制的客觀性、科學性和技術性。在規劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會各界的意見和建議，建立相關信息的交流和互動渠道，同時要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規劃的決策機制和監督機制，努力做到規劃“以人為本”、公正透明。
6、三規銜接原則。
土地利用總體規劃要正確把握社會經濟的發展方向和重點，科學預測用地需求，認真分析土地供應潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護”和“保障”的關系，使土地利用總體規劃與“十一五“規劃、城市總體規劃的有機結合。同時土地利用總體規劃還要與礦產資源規劃、地質災害防治規劃、城鎮體系規劃等相關規劃相銜接。
7、成方成塊原則
根據城市發展邊界理論，按發展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發區的外延擴張邊界，開發區塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規劃實施和耕地保護。
8、可持續利用原則。
要按照生態紹興建設的要求，充分考慮“環境容量”和生態承載力，開展土地適宜性評價，進行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對生態脆弱地區和地質災害易發地區的不合理的開發，切實保護生態環境，確保土地的可持續利用。
9、信息化原則。
要建立土地利用總體規劃信息系統，利用現代信息技術，進行規劃編制、規劃審批、規劃實施,滿足規劃要素實時更新、快速統計、共享互動等要求，增加規劃科技含量，有效提高規劃管理水平和工作效率。
三、土地利用總體規劃修編工作計劃及時間安排
工作時間總體上按省廳和市政府有關要求安排，即計劃在本年度完成整項工作。如遇國家、省、市相關政策及安排的影響，則作相應的時間調整。
1、健全組織機構。
(1)由市政府統一成立“三規”領導小組。(時間根據市政府安排)
(2)在成立“三規”領導小組后半個月內設置聯絡員、專家咨詢組。
(3)成立市國土局規劃修編工作組。(4月1日---4月15日)
2、落實資金。(4月1日----4月23日)
已編制經費預算，由辦公室具體落實。
3、落實編制單位。(4月30日前)
(1)確定落實編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)
(3)按規定落實編制單位，簽訂委托協議。(4月23日前)
4、調查研究階段(4月24日至7月23日)
這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實地踏勘、召開座談會。總體規劃綜合性強，涉及部門多，需要進行多方調查。走訪各有關部門，調查各部門規劃期內用地需求，征求各部門對總體規劃的建議。深入各重點地塊進行實地踏勘和典型調查。
5、專題研究階段(5月24日至7月23日)
在前期調查研究和全市土地利用更新調查批準的基礎上，開展上一輪土地利用規劃實施評價、土地供給與需求分析、區域社會經濟發展態勢與土地利用戰略研究等專題研究，為規劃大綱及規劃文本草案的編制提供依據。
6、規劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權所有
規劃大綱文本包括紹興市基本概況、規劃總則、規劃目標、土地利用總體布局與結構優化、主要用地規劃和空間管制引導、規劃修編方法與實施機制創新、預期規劃實施成效等內容。規劃大綱編制完成后須報市、省批準后方可開展下步工作，時間進度較難把握。
7、規劃草案擬定與選優階段(9月24日至11月23日)
本階段主要是落實土地利用分區、土地利用結構和布局調整、確定土地用途以及完成規劃草圖。
需擬定的方案包括：全市、區土地利用結構調整方案、重點建設項目和城鎮建設用地布局方案、土地整理、土地復墾、土地開發方案和土地利用分區方案。最終提供2～3套供選規劃方案。
確定規劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結構與布局調整方案過程中，應分析土地利用的影響因素和變化趨勢，擬定規劃供選方案。⑵每個供選方案均需保證規劃主要目標的實現。⑶對每個供選方案的實施，從組織、技術，資金投入、公眾接受程度等方面進行可行性論證、評價其實施可能達到的社會、經濟、生態效益，綜合評價后，提出推薦方案，供領導小組審定。
8、規劃協調、編制規劃成果階段(11月24日至11月30日)
對推薦方案廣泛征求相關部門、干部和公眾意見，必要時召開規劃協調和論證會，對有關問題進行協商處理，形成最終規劃方案，編寫規劃報告。
村級土地利用項目在編制過程中主要針對的是新農村建設背景以及現代土地管理要求，而項目的提出主要就是解決土地利用規劃體系不完整的問題。國內對于村級土地利用規劃項目的編制意義已經投入研究，一方面，部分學者對鄉村產業發展以及新農村建設項目等進行了深入探索，主要論述的觀點也是圍繞規劃編制的理論意義和現實意義展開的。普遍認為編制土地利用規劃就是為了進一步完善農村土地的生產項目和經營管理項目，提高整體規劃結構的協調性和融合度[1]。另一發面，部分學者從土地利用規劃結構的特征和缺陷出發，對整體研究機制進行分析，集中闡釋了村級土地利用規劃研究項目的實際意義，并且要強化規劃管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在實行村級土地利用規劃項目的過程中，要保證土地利用規劃按照保護耕地、節約用地、協調發展、統籌管控、生態保護以及公眾參與的原則。
陳榮蓉等（2014）提出，村級土地利用規劃要堅持“三遵守和三突破”，要在實際工作過程中，集中遵守耕地保護紅線、上級土地利用規劃不超標以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統農業發展模式、突破傳統建設模式、突破傳統統籌城鄉兼顧模式。
鄭健（2010）提出，在分析村級土地利用規劃的過程中，深度貫徹落實合理化利用以及深層次保護的原則，確保能順應國家政策要求，提升利用效率。
趙立強（2013）指出，以浙江省山村試點為例，在土地利用規劃項目建立過程中，要確保規劃的銜接性，提高差異性和特色化。
鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉村試點為例，在相關規劃結構研究過程中，對規劃特征進行分析，并對大比例尺數圖以及城鄉統籌規劃問題作為研究重點，切實維護整體管理項目的實際要求，從而建構規劃剛性和彈性的結合框架。
2 新農村建設村級土地利用規劃研究存在的問題
在對相關研究項目進行分析的過程中，研究學者盡管提出了自己的見解，但是也存在一些疏忽的問題和分歧[2]。
第一，在對土地利用規劃項目具體內容的討論方面，相關研究人員就出現了兩種觀點，一種觀點是受到農村自然環境和社會發展水平差異的影響，另一種則會受到相關部門下設行政命令的影響。正是由于總體規劃內容存在相左的意見，因此，整體落實情況彈性不足，但是剛度過度[3]。
第二，在對土地利用規劃項目定位方面，有部分學者認為，在對村級土地利用規劃進行劃分時，將其列入詳細規劃，將總體規劃進行分類細化和落實。另一部分學者認為市級土地利用規劃和總體規劃內容較為相似，需要將市級、縣級規劃進行整合。
第三，在對實證項目進行分析的過程中，只有很少一部分作者對其進行了實證研究，更多的學者還是總政策、理論等方面進行分析，這就導致研究內容對實踐的指導意義存在差異[4]。
3 新農村建設村級土地利用規劃研究優化路徑
3.1 ??建更加有效的理論研究模型
相關研究部門需要對理論體系進行深度分析和集中管控，特別是村級土地規劃利用項目會對整體規劃產生影響，甚至發生沖突，因此，村級土地規劃項目要結合法定規劃要求，建構更加完整的運行體系，順應政策和法律規范，確保管理模型和運行機制貼合實際需求。
3.2 確保研究結構的連貫完整
在對村級土地利用規劃編制進行階段性分析，要對全局性和持續性進行統籌管控，提高規劃性和關注度，切實維護編制結構、論證結構、監督維護結構和反饋結構能形成良好的動態研究機制，確保其能對土地利用規劃項目進行全面認知和綜合理解，從而積累更多的項目運行經驗。特別要注意的是，在項目研究過程中，要保證管理項目的全局性和持續性，確保管控要求和管理項目之間能形成協調統一的結構。
3.3 協調相關配套政策和規劃
要想深度貫徹落實有效的城鎮化運行要求，就要保證政策配套機制和土地利用規劃項目之間能形成有效的協調機制，實現農村建設項目和城鄉發展之間的有效性，也為村級土地利用規劃的進一步發展奠定堅實基礎。例如，要針對農村生態環境和農村歷史文化景觀保護問題、農民城鎮化利益等問題進行集中探討，并且進行進一步探索和研究[5]。
3.4 高度重視研究中的實踐過程
在研究村級土地利用管理規劃項目的過程中，要充分發揮實踐的重要價值，制定詳細的、可操作的運行計劃，在對比和總結的同時，并針對具體案例進行對比分析，提高公共參與熱情的同時，建構更加完整的項目規劃，協調發展后對運行結構和收效進行綜合評價。
[關鍵詞]土地利用規劃 實踐環節 教學模式 仿真實驗
一、前言
創新人才的培養是要使學生在學習過程中具備主動學習的精神和創造性學習的能力，具有創新意識并能夠獨立獲取知識，更為重要的是要讓學生在走出校門后能夠成為具有創新精神和創造能力的建設者。當前，人類社會由工業社會邁入到信息社會，信息技術的飛速發展，一方面給我們帶來新的機遇，而另一方面也給我們帶來了新的挑戰。對人才的全新要求，要求大學的人才培養教育體系必須與時俱進。從課程教學上來說，在傳授基礎性知識的同時，應該注重創新性和適應性能力的培養，并使其具備自我更新知識結構的能力。利用仿真實驗實現學生自主學習，是高等教育中實踐教學這一改革環節中尤為重要的一個內容。仿真實驗就是創建一個可視化的實驗操作環境，其中每個可視化仿真物體代表一種實驗儀器或設備，通過操作這些虛擬的實驗儀器或設備進行各種復雜的實驗，達到理想實驗的教學要求和目的。基于WEB的仿真實驗實際上就是一種遠程仿真實驗，它作為一種融合仿真技術與網絡技術的全新教學方式，不受時空限制，實現了資源共享。
《土地利用規劃》是高校面向土地管理、資源環境與城鄉規劃管理、地理科學、測繪等專業開設的一門重要的專業核心課程，具有較強的實用性。同時，該課程也是一門理論與實踐密切結合的課程，這就要求學生在掌握基本理論的基礎上，具備規劃設計能力，而規劃設計能力主要體現在撰寫規劃報告、編制圖集、構建數據庫3項基本技能上，因此實驗是其教學活動中一個必不可少的過程。然而在教學中，往往注重規劃文本撰寫知識的傳授，而輕規劃制圖以及土地利用規劃數據建庫的訓練，加上抽象的理論概念無法通過實驗平臺加以綜合認識理解，使學生學習上很難提高興趣，這對學生理解課程內容和實驗的過程、方法都是很不利的。利用計算機仿真技術，在不同的虛擬現實環境條件下對系統進行仿真試驗，可取得因目前實驗條件欠缺和高昂的實驗數據費用直接試驗無法取得的數據和結果，可在相當程度上彌補實驗教學上這方面的缺憾。為此，作者結合自身多年來的教學，就基于仿真實驗平臺設計的《土地利用規劃》實踐環節教學模式的創新談一些思考與認識，也為進一步探索新型的仿真實驗教學平臺和教學方法提供思路。
二、課程教學改革的現狀
目前國內關于土地利用規劃課程教學改革方面，大致可分為兩個方面。第一是涉及各級精品課程的建設；第二是課程實踐應用數據庫的建設。其中，精品課程建設主要有南京農業大學國家級精品課程――“土地利用規劃學”（2010年）；華中農業大學省級精品課程――“土地利用規劃學”（2006年）；中國農業大學省級精品課程“土地利用規劃”（2006年）；河北農業大學省級精品課程――“土地利用規劃”（2005年）；南京農業大學的“土地利用規劃制圖”，華中農業大學“土地利用規劃信息數據庫”，中國農業大學“土地利用遙感影像處理與規劃制圖”等網絡課程等國家級、省級和校級精品課程的建設。該課程精品系列建設建立了課程支撐網站，有效地利用多媒體手段進行教學。各課題組根據有效地利用科研工作中購買的土地利用遙感影像處理后建立適合教學的數據庫和土地利用遙感影像信息庫，在很大程度上解決了由于缺乏土地利用規劃遙感影像數據而學生無法充分認識和應用進行專業學習的問題，實現了網絡資源庫共享。本科生可根據學習進度，自主選擇不同區域的土地遙感影像進行規劃建庫和制圖實習，碰到學習難點，可利用互聯網提供的網絡鏈接、導航、搜索，深入鉆研或廣泛閱讀相關知識，將課堂教學的內容通過實習和網絡自學逐步理解與消化，掌握土地利用規劃數據建庫的方法與規劃制圖技術的應用。綜上所述，不難發現目前關于土地利用規劃的課程教學改革主要是集中于網絡課程和專業數據庫的建設方面，而在課程的實踐教學方面目前尚且不足。根據資料收集結果發現，目前專門針對于土地利用規劃程實驗教學改革研究方面，目前尚且只有劉金花，鄭新奇，楊忠學等人進行了課程實踐環節教學模式改革的研討，但主要從實驗課、課程設計、實踐基地、畢業設計4個環節，分析了如何循序漸進地提高學生的報告編寫、規劃圖件編制等規劃設計能力，但對于如何開展實施以及操作性未能涉及。
三、課程實踐環節教學中的創新改革認識
仿真實驗就是利用計算機及多媒體技術仿真或虛構某些情境，供學生觀察、操縱、建構影像特征，使他們獲得體驗或有所發現。而該仿真實驗平臺的設計融合了Internet技術、多媒體技術、仿真技術、圖像處理技術，為提高學生的實驗興趣、提高學生的創新能力提供了良好的虛擬現實學習之輔助平臺。因此，創新探索基于仿真實驗平臺設計的《土地利用規劃》實踐環節教學模式，可完善“土地利用遙感影像處理與規劃制圖”的動態模擬和仿真效果，較好地解決在土地規劃遙感數據資料不足的情況下土地規劃制圖課程實驗教學中的問題。同時，通過開展動態模擬實驗和自主學習實驗，為培養學生的創新實踐提供一個更好的平臺。
（一）改革思路
針對目前教學中的一些問題，如重教學（實驗）內容，輕自主學習的環境設計和平臺，缺乏激發學生自主動手能力的培養，提出如下具體改革內容包括：
①改革傳統的課程教學方法，在傳統多媒體課件的基礎上增加仿真實驗內容。借助于仿真技術和多媒體技術，建構課程教學模擬仿真平臺，設計虛構的實驗情境。大量的模擬、仿真實驗啟發引導式地供學生觀察、操縱模擬實驗，并啟發學生去思考，以使他們獲得體驗或有所發現達到創新思維訓練。
②改革教學手段，在傳統教師單一教學模式下增加設計實時溝通的平臺。以此實時解決學生在自主學習過程中出現的問題；同時針對目前的CAI課件的單調性，利用仿真技術實現土地規劃制圖的動態仿真效果，實現規劃實驗的動態模擬和演示，達到在虛擬環境中的真實性、可觀性和可操作性；
③改革傳統固定的教學組織模式，增加自主實驗設計平臺。給學生創造一個自主學習的環境。避免單一的分組的課堂教學組織模式，讓每個學生都參與到個性化學習中，充分發揮實驗學習目標的激勵和導向作用。
④加強課程實驗方法的訓練和結果的自主論證及論證說明。
（二）具體內容
根據當前教學中實驗與實踐課的流程，在實驗仿真平臺里安排模擬實驗、演示實驗、管理實驗報告，與學生進行討論交流等功能。主要包括以下內容：
①土地遙感圖像處理。模擬實驗平臺設計，即利用ENVI遙感軟件動態模擬土地遙感圖像處理處理的全過程，包括土地影像的幾何校正和增強處理；
②土地規劃數據建庫。在土地遙感圖像處理的基礎上，進行土地規劃數據庫的建設，即以計算機技術為依托，建立區域土地利用規劃的空間矢量數據庫；
③土地規劃制圖技術專題應用。引入空間信息技術，運用MapGIS、ArcGIS、SuperMAP等地理信息系統軟件進行實驗，強化土地利用規劃編制傳統作業方法與現代技術手段的融合，從平面的、手工的規劃向立體的、空間的數字規劃發展與應用。
④學生教師交流平臺。包括采用電子郵件、BBS、討論室、教師信箱、問答天地、疑難解答等，充分開展師生之間的交流。
⑤開放的教學環境系統。包括參考文獻、資源、網址、案例的提供等相關內容。
（三）改革效果與目標
①教學模式的轉變。打破原來固定式的教學組織模式，向動態的、實用的模式轉變；利用網絡模擬教學平臺，實現從“一對多”向“一對一”教學模式的轉變。
②把現有的教學性實踐轉變為探究性實驗。通過增加自主實驗設計平臺，實現新型的互動式和開放型實驗模式。
③把課內實驗轉變為課內外結合的實驗。通過網絡交流平臺和實驗設計平臺，實現課內外實驗相結合的方式和方法。
四、結語
創新探索基于仿真實驗平臺設計的《土地利用規劃》實踐環節教學模式，以此在這種新的教學模式和教學組織上，充分調動學生學習的熱情和自覺性，其效果遠大于由老師規定讓學生按部就班去完成實驗。利用仿真虛擬平臺，為學生創造條件把學習的主動權交給學生，讓他們有較多的自主學習和研究的余地。對學生學習和掌握科學的思維方法、研究問題的方法、理論聯系實際的方法都起著積極的作用，同時也能激發學生的探索和創新精神，對提高實踐能力以及綜合素質起到積極的作用。此外，充分利用現代化的教學手段，改進教學方法，開辟一個學生自主學習的環境，建立一條教師與學生交流的渠道，提高學生學習興趣和積極性，同時也為學生提供一個創新的氛圍和平臺，達到提高教學效果與提升學生實踐動手能力的目的。
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關鍵詞：政府 出讓土地地價確定
國有土地出讓制度是我國國有建設用地供應制度的核心內容之一，依法科學確定出讓國有土地地價是土地出讓中的關鍵環節，對于規范國有土地出讓的操作行為，合理顯化國有土地資產價值，防止國有土地資產流失，具有重要意義。為此，探討政府出讓土地地價確定的程序、原則與方法，十分必要。
一、出讓土地地價確定的一般程序
土地出讓主要是指國有建設用地使用權的出讓， 往往涉及的標的價格較高，達數千萬元甚至數億元，由于土地供應量的有限性和土地市場需求的無限性，同時還要綜合考慮其后期的開發利用情況，影響因素多，其價格穩定性難以確定，為避免國有土地資產流失，國有建設用地使用權出讓，必須進行土地估價，以了解招標、拍賣、掛牌地塊的正常價格，并在此基礎上綜合確定出讓土地地價，在這里需要注意出讓土地有一個底價界限。出讓底價是指政府根據土地估價結果、相關產業政策和土地市場行情等情況，集體決策，綜合確定的宗地最低出讓價格。根據出讓形式不同，出讓底價可以分為協議出讓底價、招標出讓標的底價、拍賣出讓底價和掛牌出讓底價四種具體形式。
一般程序為：首先，確定擬出讓宗地的用途、容積率、建筑密度、綠化率等規劃和土地使用條件；其次，由市、縣國土資源管理部門根據擬出讓地塊的條件和土地市場行情，依據《城鎮土地估價規程》，組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估；第三，明確政府相應的產業政策和供地政策，收集了解擬出讓宗地所在級別的基準地價和協議出讓最低價標準以及土地市場狀況等資料；最后，政府土地出讓協調決策部門，依據擬出讓宗地的市場價格評估結果，綜合考慮政府產業政策、供地政策、土地市場狀況等，最終確定擬出讓地塊的地價包括出讓底價。
二、確定出讓土地地價的原則
第一、遵循基準地價的原則。基準地價是指人民政府對城鎮規劃區范圍內現狀利用條件下不同級別或不同地域內的土地，按照商業、住宅、工業等土地用途分別評估確定的某一估價期日上法定最高出讓年期內土地使用權區域平均價格。它是政府組織評估確定的一定區片內的平均地價，它代表一個級別或區片范圍內某類用地平均價格水平，是衡量區域地價水平和確定出讓地價包括底價的重要參考。
第二、低于底價不成交的原則。國有建設用地使用權出讓最低價，主要包括協議出讓最低價和工業用地出讓最低價，兩者與出讓底價之間存在密切關系。協議出讓最低價，按《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部21號令）規定：協議出讓最低價不得低于新增建設用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和；有基準地價的地區，協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。招標拍賣掛牌出讓的土地也不得低于協議出讓最低價。有些地方政府在確定招標拍賣掛牌出讓的出讓底價時，在這一政策的理解上存在誤區，認為以招標拍賣掛牌方式出讓的土地，在確定地價時，可以按低于協議出讓最低價來確定，可以低于協議出讓最低價成交。這種理解是不正確的。國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》（國務院15號文件）明確規定：各級人民政府均不得低于協議出讓最低價出讓土地。協議出讓最低價是出讓土地地價的最低“門檻”，低于底價，出讓土地不成交。
第三、底價保密的原則。招標、拍賣、掛牌底價由市、縣人民政府確定后，應當嚴格保密。國有建設用地使用權出讓，包括有底價出讓和無底價出讓。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》明確要求，有底價出讓的，底價確定后，在出讓活動結束之前應當嚴格保密，不得泄露，泄露底價的，承擔法律責任。對于底價確定的時間，可自行掌握。一般的做法是，在拍賣會開始之前和接近掛牌截止時間之前，市、縣土地出讓協調決策部門所有成員在拍賣會結束和掛牌結束前不得離開拍賣或掛牌現場，從而有效地防止泄露底價。
三、確定出讓土地地價的方法
第一、有基準地價的地區，首先應當適用基準地價，政府確定出讓土地地價包括底價，要按不低于基準地價70%來綜合確定；沒有基準地價的地區，方可按照新增建設有償使用費、征地（拆遷）補償費和國家規定應當繳納的有關稅費之和來確定出讓土地地價；
第二、工業用地出讓地價包括底價，不得低于《全國工業用地出讓最低價標準》，即所在地土地級別相對應的工業用地出讓最低價標準。
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關鍵詞：海洋空間規劃 土地利用規劃 海洋利用規劃 歐洲案例
1引言
現如今，隨著海洋經濟的快速發展，制約海洋經濟健康發展的因素和問題逐漸顯現，特別是海洋空間結構失衡問題日益突出。主要表現在以下三方面：一、海洋開局不盡合理，海洋產業結構性矛盾突出，地區間產業趨同性嚴重。二、海洋資源開發代價重、海洋生態環境損害大。由于現今絕大多數的產業活動和開發利用活動發生在近岸海域，這直接導致近岸開發過度，近海海岸生態環境破壞嚴重。三、海陸開發未能統籌與協調問題。陸域開發未能充分考慮海域開發的兼容性以及海洋生態系統的脆弱性，這直接導致海洋管理和海洋生態環境壓力過大。這使得整合陸海使用規劃成為了一種必然選擇。
近年來，歐美等海洋發達國家陸續推進陸海使用規劃整合的實踐，其中，澳大利亞較早將海洋空間規劃應用到實際海洋空間治理之中，構建了以生態為基礎的海洋生態區規劃體系；加拿大作較早進行海洋綜合立法，構建了大海洋管理區和東斯科舍海脊綜合管理區兩大海洋管理區域；美國通過構建海洋空間規劃法律框架，將海洋空間規劃納入國家海洋保護區管理體系；比利時率先在其領海和專屬經濟區開展海域空間多用途規劃系統（Douvere F， Maes F，2007）。荷蘭、德國等將空間規劃法案擴展到其海洋專屬經濟區，開始構建海洋空間規劃總體框架（Gee，2004），英國也提出愛爾蘭海域多用途區劃（DEFRA， 2006）。
隨著歐美海洋發達國家對陸海使用規劃整合的研究逐步深入，逐步構建起一套完善的整合陸海規劃的方法，本文通過對歐洲陸海使用規劃整合的追本溯源，探究陸海使用規劃整合的難點，必要性，方法，以期為我國的陸海統籌規劃提供經驗借鑒。
2土地利用規劃
規劃起源于十九世紀末的英國，其后，受Patrick Geddes思潮的影響，全球興起了土地利用規劃的發展潮流。二戰以后，土地利用規劃得到了長足的發展，對城鎮基本要素的規劃得到了廣泛采用。雖然這些規劃體系主要集中在城市地區（Cherry，1996），但隨著時間的推移，這種體系已經發展成為更為全面的城鄉土地使用監管規劃體系，并且成為了現今以可持續發展和有效的環境管理為目標的規劃體系的基礎（Allmendinger et al.，2002）。而人類對于海洋的規劃則發展較晚，一直到20世紀70年代，海洋利用規劃的思想才得以萌發（Young and Fricke，1973）。
在20世紀中期，土地利用規劃體系逐步形成并不斷完善合理，許多早期思想的發展和實際運用都發生在19世紀后期的英國。在土地利用規劃早期階段，其中心主題就是要采用一個發展規劃體系以明確發展過程的核心階段。土地規劃機制的決定僅受到本國家而不是超國家的議程和需求的影響。因此，土地利用規劃能夠自主的發展到國家水平，其主要受該國家特定的立法、行政及社會經濟環境的影響（Adams et al.，2006）。規劃體系還是存在許多共同點，例如對城市區域的工業、商業及居住用地的劃分上各地規劃大同小異。然而，以上這些僅僅是從一個靜態角度來探討，隨著經濟的加快發展，這種方式已不適合解決經濟、社會和環境的動態變化所產生的問題。
最后，土地利用規劃已發展成國家體系中不可或缺的重要因素，因而能夠影響了城市的發展，在某種程度上，也影響了城鄉結合處的發展。現在，農村地區也正逐步接受規劃調整。
3海洋利用規劃
伴隨著海洋資源的開發利用，海洋空間規劃的方法也隨之誕生，海洋空間規劃的第一個大規模發展產生在20世紀70年代的英國和澳大利亞。之后，1972年，美國制定了美國聯邦沿海地帶管理法案和俄勒岡州的海上規劃。在歐洲，海洋空間規劃體系的發展在歐洲西北部的核心地區是最快的，特別是在荷蘭、比利時、德國和英國，包括蘇格蘭擁有自在海洋法案的規定下，建立兩層海上規劃。
隨著海洋利用規劃機制的形成，其中有兩個特點是特別值得注意的。第一個特點是海洋空間規劃的三維空間，這與土地利用規劃的二維空間的特點形成鮮明對比。第二個特點從一開始就與生態系統的方法有關聯。20世紀90年代后期，人們逐步意識到海洋生態管理的重要性。在土地利用規劃的早期發展階段，這種意識并不存在。對采用海洋空間規劃的困難進行妥協，因為海洋生態系統的知識受到極大的限制。
對于空間規劃來說，一個重要的先決條件就是能夠更為直觀的表述一些知識，這種知識包括目前和潛在的用戶地區的物理和生態特征，以及對生態系統和生態系統之間的可能性的影響。海洋空間規劃正努力朝著最優分配所有基于平衡管理決定的相關活動，這個活動不僅考慮到經濟和社會利益，而且還包括不同區域的特點和由所發生或計劃的活動產生的環境影響（Maes et al.，2007）。
4陸海綜合規劃的方法
在陸海分異的背景下，存在許多機制和方法可以促進陸海綜合規劃，例如海岸帶綜合管理（ICZM）和戰略環境評價（SEA）。與此同時，其他歐洲環境指導政策也需要對陸海使用規劃進行整合，以便改善政策方針和增強能力來更好的理解海洋及陸地成分。這些機制和方法這將會要求參與不同規劃發展的人們之間建立良好的關系，同時通過實施更為有利和適合的規劃指導政策推動陸海綜合發展，并使得海洋和陸地規劃的利益相關者可以針對其需求進行調整。
以上所提到的機制中，海岸帶綜合管理（ICZM）已被學術界、眾多的決策者所接受，該管理中所實行政策文件作為一種較好的綜合規劃機制的方法，在環境管理和空間規劃本身的發展中起到了重要作用。歐盟成員國已將海岸帶綜合管理作為國家策略，以便更好的制定具有實踐性的關鍵原則及實施對沿海資源的有效管理，比如現在地中海相鄰的國家必須遵守近來在巴塞羅那會議下的海岸帶綜合管理協議。然而，迄今為止，海岸帶綜合管理是通過自上而下的努力和地方的自主性規劃出來的。
實際上，海岸帶綜合管理的地方發展意味著海岸綜合管理的創造性和它們的方法取決于當地的問題和需求，即便管理體系的資金來源于歐洲的一些計劃。由于歐洲的海岸帶綜合管理的異質性，簡單的解決辦法就是使用海岸帶綜合管理作為一種整合陸海規劃的方法。在英國的2009年海洋與海岸準入法案的背景下，海洋管理組織已然意識到許多創新的參與海岸帶綜合管理的方法和以及社區聯系的重要性，由此，英國仔細考慮了未來的沿海關系在新興的海洋規劃管理協議中的作用。
海岸帶綜合管理的效應和創新性具有共性，這種共性將便于識別海岸帶綜合管理作為整合陸海使用規劃工具的潛力。在積極的方面，海岸帶綜合管理強調規劃的參與性和利益相關者，這兩方面都可以推動陸海使用規劃的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，許多海岸帶綜合管理活動的范圍已不僅僅局限于規劃本身，還涉及到了能力的構建、合伙人間的合作項目和制定影響人類活動和態度的政策。海岸帶綜合管理所涉及的范圍仍然局限在相對有限的海岸，并且政府支持也相對較少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除極少數情況外，海岸帶綜合管理大多缺乏制法律依據，到目前為止，在陸地或海洋利用規劃上也沒有得到或僅得到較少的認知。目前的海岸帶綜合利用規劃實施也沒有實現對海洋空間進行合理分配的目標。
然而，海岸帶綜合管理也許并不會為學術界所建議的陸海使用規劃整合提供靈丹妙藥，這是因為在短期內，要求行業部門和規劃間的進行整合必須同時針對當時現行的歐盟立法相互調整適應才行。比如，所有的法定法規（包括陸地和海洋規劃）其都依據戰略環境評估（SEA）的要求而制定，因而對陸地海洋規劃進行整合，勢必也要對戰略環境評估進行相應的調整，從而需要一個額外的整合機制，現階段所指定的棲息地與水資源管理框架條例以逐步構建更加全面的，綜合的陸海管理，特別針對離岸區域，限制性專屬經濟區以及沿岸一海里以外的區域制定了相應的管理條例。在塞文河口所實施的綜合管理，一個重要的英國海岸平原河口，所實施的綜合管理表明陸海使用規劃整合既要符合陸地和海洋自身的發展訴求，也為考慮到相關的權威機構間的規劃協調，并且能夠提供法律約束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。針對上述的水資源管理條例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都認為該條例將會為針對更大區域水資源使用者所制定的流域規劃提供新的框架和政策安排。同時，這種流域規劃與陸地規劃的整合也為陸海使用規劃提供了經驗借鑒。
5陸海使用規劃整合的難點
為了進一步對陸海使用規劃進行整合，必須構建一套咨詢機制體系，以便解決海洋影響力不足的弊端。然而要構建咨詢體系，就必須要考慮到政治敏感性問題以及利益相關者之間受影響的評估問題。那些主要利益集中在陸地上的利益相關者不會對海洋及海岸的發展感興趣，因此在這種情況下，最為有效的解決辦法就是將近海，海岸以及海洋結合起來，統一規劃，從而將陸地利益相關者納入到陸海司法管轄中來，使之逐步成為陸海利益相關者。蘇格蘭海洋法案（2010）已提出了這樣的一種機制，地方和國家權威機構的聯合制定12海里內海岸地區的海洋規劃的編制管理責任。
然而，盡管海洋和陸地使用規劃依據法案條例流程應該能夠實現完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事實上，陸海使用規劃整合機制要求良好的協調體系和政府利益相關者等參與規劃的各方付出相當大的努力，要實現基于生態系統管理的目標也需要花費很長的時間。在整合的過程中還會面臨很多的挑戰，其中包括時間框架構建和對不同規劃的目標、現行情況、權力關系和支持者的意見的協調整合（Ballinger et al.，2005）。這就要求進行規劃整合的專業人士要學習立法、文化及地理空間方面的知識。進一步來說，國家要從宏觀角度對規劃整合進行必要的引導，例如在海岸線的管理和土地利用規劃間，研究表明兩者之間整合存在許多不足之處，在這種特殊的狀態下，政府需要站在宏觀角度進行統籌安排，比如綜合考慮各自規劃選區的不同視角和技術知識，以及重要的時間和資源的限制。
6結論
綜上所述，對陸海使用規劃的整合可以概括為三方面。第一方面就是海洋空間規劃對陸海使用規劃整合的主要方法，并具有重要的影響。運用海洋空間規劃整合陸海使用規劃的過程將會是一個漸進的過程。這已經在歐洲國家的實踐中得以驗證，例如目前英國通過海洋空間規劃對海外石油平臺以及軍事行為進行的政策和行政干預，歐洲各國的漁業產業逐步復蘇，海洋生態逐步轉好等。
第二個方面就是陸海使用規劃的整合任重而道遠。海岸帶綜合管理的發展與執行經常被認為是整合陸海使用規劃的一個關鍵的解決辦法，但是目前海岸帶綜合管理仍然存在于虛擬的隔離陸地和海洋規劃理論與實際的發展階段。海岸帶綜合管理的概念界定仍然很模糊，盡管在歐盟已經針對海岸帶綜合規劃界定了許多相關原則，比如采取巴塞羅那公約的海岸帶綜合管理協議，但仍然在整合陸海使用規劃上收效甚微。當然，陸海使用規劃的整合也取得了一定的成果，比如在短期內，針對陸地和海洋利益相關者，制定包括海洋專屬區、水框架與棲息地的相關的法律，以使得僅具有陸地或海洋單方利益的利益相關者逐步轉變成為陸海利益相關者，從基礎上推動陸海使用規劃的整合，同時，明確制定適合陸海雙向體系的規劃指導方針，培育規劃制定專家的海洋，海事以及受陸地規劃影響大海洋規劃的相關問題的知識。
【關鍵詞】:土地 規劃修編 農田保護
中圖分類號:S2 文獻標識碼:A 文章編號:1003-8809(2010)06-0014-01
一、土地利用規劃中基本農田保護存在的問題及成因
(一)基礎研究工作不扎實
一些規劃編制采用的基礎數據和圖件時效性不強,未能做到與時俱進。編制過程中缺乏廣泛深入的調查、評價、反饋,細致科學的評估論證,未能取得真實、詳細、可靠的第一手基礎資料。相關規劃銜接工作不力,上下級規劃部門對接、協調、指導、溝通不夠,使規劃確定的耕地和基本農田保護數量不符合當地經濟社會協調可持續發展的實際。
(二)耕地保護重點偏僻
側重耕地的數量保護而對質量保護、結構和布局規劃,特別是生態保護等方面重視不夠、標準不統一。有的基本農田保護區的劃定上存在著“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優”的狀況,保護指標也未準確地落實在規劃圖上。同時,因缺乏對基本農田保護區周邊環境影響的調查、評估、分析,將一些土壤污染、地下水、地表水源污染、荒漠化、鹽漬化以及水土流失現象嚴重、地質災害頻發區域內的土地也劃入基本農田保護區域進行保護,未能做到一切從實際出發,因此規劃修編工作中一定要避免這種現象的發生,做到因時制宜、因地制宜,切實加強對基本農田的保護。
(三)編制方法的“剛性”和“靈活性”結合不緊密
“指標控制與土地用途分區規劃相結合”是貫穿規劃修編工作全過程的一項基本原則,但在實際修編工作中,偏重指標控制,忽視土地用途分區的空間管制作用。一些耕地和基本農田保護指標的確定和分解缺乏科學有力的依據、工作方法簡單,對基本農田保護區戰略作用、管制作用認識不深,普遍缺乏有依據、可操作性強的管制細則。
(四)一些規劃的編制和實施嚴重脫節
主要是實施措施未納入規劃方案,具體內容不夠全面深入,缺少有力、有效的保障機制。近年來,一些地方政府為了發展經濟,加快城市化、工業化進程,隨意修改縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃,頻繁調整耕地和基本農田保護布局,為各類園區和基礎建設項目占用耕地大開綠燈,嚴重損害了規劃的權威性和嚴肅性。
上述問題對耕地和基本農田保護工作產生不利影響的原因,既有目前體制、機制等深層次矛盾的作用,也有現行土地利用總體規劃自身存在的問題。因此,在新一輪土地利用總體規劃修編中,應對現有的規劃基礎研究、技術方法和實施保障大力改進與充實完善,全面提高規劃編制的科學性、合理性,保障規劃實施的嚴肅性、可行性,適應新形勢下國家糧食安全和耕地保護政策的總體要求。
二、基于土地利用規劃中的基本農田保護對策
(一)改進規劃編制方法和程序,合理確定耕地保護目標
一要推進規劃編制程序的規范化、公開化、民主化。在規劃的準備宣傳、編制論證、協調銜接、審批公告全過程貫徹耕地保護的思想。基本農田保護、村莊大環境治理,撂荒土地復墾等等,均應由具體承擔保護義務和涉及利益分配的相關權利關系人參與討論,有關結果應及時公告。有專家提出,規劃不僅是技術問題,也是政策問題,修編規劃在考慮技術層面的同時也要考慮提出相應的政策。
二要繼承堅持“自上而下,上下結合”、 “指標控制和土地用途分區規劃相結合”等規劃原則,加強上級規劃對下級規劃的指導,建立上下級規劃信息反饋的互動機制,合理測算、統籌確定符合實際的耕地保有量、基本農田保護面積,把落實國家土地資源保護目標、實現國家糧食安全戰略和滿足地方經濟社會協調、可持續發展緊密結合,統籌兼顧。
(二)科學規劃基本農田保護區,強化土地用途分區管制的作用
根據耕地地力分等級標準以及農田分等定級成果,將糧、棉、油、蔬菜、經濟作物生產基地以及有良好的水利灌溉與水土保持設施的耕地、農用地劃人基本農田保護區。將基本農田和生態建設服務的農村道路、農田水利、農田防護林網和其他農業設施以及農田之間的零星土地也可一并劃入統一管理保護。鄉(鎮)規劃編制中,確定為基本農田的土地應當全部劃入基本農田保護區,其數量應符合上級規劃的要求。
(三)重點落實基本農田保護區的區位布局
充分發揮土地利用總體規劃的空間引導作用,耕地特別是基本農田布局必須集中在自然條件好、農業基礎設施較為完備的區域,國家級商品糧基地,糧食生產主產區,重要農產品基地,土地開發整理重大工程集中分布區,優質農產品物種保存地等必須納入保護范圍。新一輪規劃修編必須要從實際出發,對不符合生態建設和環保要求的基本農田分布現狀進行結構調整,重點是中西部生態退耕地區,環境污染嚴重的城市和獨立廠礦周邊的基本農田。充分尊重基本農田保護法律的嚴肅性,調整基本農田的數量和布局,必須由相關部門出具不宜劃為基本農田的證明文件,經上級規劃確認后方可核減。有耕地后備資源和土地整理復墾潛力的地區還應在規劃修編中進行補劃。
(四)完善規劃實施措施,全面建立保障機制
在規劃行政職責管理范圍內,將規劃目標與具體實施措施相掛鉤。采取經濟、技術、科技、法律等手段,建立耕地和基本農田保護長效機制。其中,在經濟手段上,應優先將資金、先進科技應用于基本農田保護區域,尤其是通過土地專項規劃的實施,使土地整理復墾項目投資政策向基本農田保護區傾斜,提高糧食綜合生產能力和農產品的經濟效益。同時,在技術措施上,注重基本農田地力和生態保護,摧動高標準農田基礎設施建設。
(五)采用高新科技,擴展監測內容,公告相關結果
通過土地變更調查和衛星遙感監測工作,建立耕地和基本農田的調查統計序列和保護監測系統,準確掌握資源的變化情況,建立預警預報機制,及時發現和制止違法行為。加強基本農田規劃、劃定、保護、監測等信息化管理工作,建立全國性基本農田的信息處理與管理系統平臺。
政府要定期向社會公告耕地和基本農田的監測與評估結果,并與相關的目標管理責任考核制度掛鉤,接受社會和公眾的監督。凡是違法占用耕地和基本農田受到依法查處的重點案例,還應在全國通報,不斷提高全社會的耕地保護意識。
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【關鍵詞】農家樂 土地利用 安吉縣
一、安吉縣“農家樂”概況
1、“農家樂”的概念
“農家樂”旅游一直沒有一個社會公認的定義,提法很多,通常與鄉村旅游、農業旅游聯系在一起。本文所研究的“農家樂”與鄉村旅游是包含關系,認為“農家樂”是鄉村旅游的一種,它是指在農民自由宅基地和農村集體土地上利用庭院、果園、花圃及菜畦等田園景觀、鄉村人文資源,以家庭為經營主體,為游客提供以農業體驗為特色的觀光、餐飲、住宿及娛樂等服務的鄉村旅游。它以農民家庭為基本接待單位,以農業、農村及農事為主要載體,以利用環境資源、體驗農村生活為特色,以“吃農家飯、住農家屋、干農家活、享農家樂”為主要內容,以旅游經營為目的。
2、安吉縣“農家樂”現狀分析
(1)發展規模。安吉地處天目山北麓,太湖南濱,素有“中國竹鄉”之稱,面積1886平方公里。安吉“農家樂”始于1998年,作為安吉生態旅游特色項目之一,具有得天獨厚的優勢和發展空間,已經成為安吉生態旅游和休閑度假的一大亮點。經過培育、發展及規范階段,到現在已有“農家樂”經營戶約500戶,床位8000多張。2005年,全縣“農家樂”共接待旅游人數35萬,總收入3000萬元。2006年“農家樂”旅游保持旺盛發展勢頭,全年接待游客311.6萬人,實現旅游收人9.5億元,同比分別增長19.6%和26.8%。
(2)安吉“農家樂”的主要類型。依托良好的生態環境和資源優勢,歷經10年的培育和發展,安吉“農家樂”已經擁有自己獨特的竹鄉特色。目前全縣“農家樂”已經逐步建成三種類型:農家旅社型、農家餐館型和休閑農莊型。如天荒坪鎮農家樂,以景點密集著稱,可為周邊景區的游客提供住宿;開發區農家樂,以百筍宴、鐵板全魚及三色茅草根等眾多山珍美味為拳頭產品;鄣吳鎮的無蚊村可以過沒有蚊子的清涼夏季。
但安吉“農家樂”的發展總體上仍處在初級階段,并表現出自發特點:發展區域單向集聚,西南山區呈持續擴張態勢,中部丘陵和北部土斗區幾乎還是空白;青山綠水的視覺享受和相對廉價的食宿幾乎是產品的全部內涵;經營機制和運作模式單一,個體粗放經營。
二、“農家樂”土地利用現狀及存在的問題
1、土地利用特點
(1)多效益性。旅游用地可以獲得多種效益,包括經濟效益、社會效益和生態效益。這些效益具有兩面性,一方面能增加經營戶的經濟效益,滿足旅游者的需求,促進文化的交流;另一方面也可能給旅游地帶來不可逆轉的經濟、社會和生態的負面效果。
(2)高收益性。“農家樂”用地不僅能維持原有的土地功能收入,而且還能通過發展旅游得到額外的收入,明顯的增加了土地的經濟產出;河流水面、灘涂等未利用地,通過承包、租賃發揮其未利用地的經濟潛力;經營戶利用疏林下的空隙種植蔬菜、布置娛樂設施,也使土地經濟收益顯著增加。
(3)復雜性。“農家樂”用地類型眾多,包括水田、果園、茶園、林地、坑塘水面及農村宅基地等。考慮不同類型用地本身的特點,發揮其優勢,也是“農家樂”發展中需要考慮的一個復雜而重要的問題。雖然我國法律規定一切土地都歸國家和集體所有,但是“農家樂”用地仍然涉及種種復雜的土地管理體制,對不同的土地利用類型進行不同的土地用途管制。
2、“農家樂”用地的空間形態分布
安吉縣“農家樂”經營個體用地的空間形態有點狀和塊狀兩種。采取何種布局形態與地理條件、投資規模及土地管理制度等有關。點狀的空間形態是指除了主體接待設施以外,基本上沒有附屬的戶外休閑娛樂設施,目前安吉“農家樂”經營戶的75%左右以這種形態分布。它們坐落在景區旁邊,依靠得天獨厚的自然環境,本身除了餐飲、住宿和休閑(局限于麻將、卡拉OK等),沒有其他戶外娛樂設施或項目。例如大漢七十二峰旅游區(石嶺)旁邊的小家農家,竹博園旁邊的竹博園新亞農家樂,靈峰勝景區旁邊的青青果園山莊等。塊狀的空間形態是指除主體接待設施以外,周圍還有小范圍的景觀休閑用地和戶外休閑娛樂設施。除了優越的地理位置和優雅的環境,經營戶本身自有或租賃來的水庫、菜地及農地等可供游客進行垂釣、乘竹排和摸魚蝦等戶外娛樂休閑活動。如報福景溪野趣農莊、獅子山莊和七十二峰山景園農家等。
3、土地利用類型結構分析與收益變化
“農家樂”的用地結構通常包括三部分,第一部分是主體的接待設施,包括接待廳、餐廳、住房和室內的休閑娛樂場地,這一部分屬于建設用地類別,是已辦理土地占用相關手續的永久性用地;第二部分是經營戶在主體接待設施旁搭建的輔助用房和周邊的停車場、前坪、園林化構筑物等。這一部分一般屬于園地和林地,為利用地類別,未全部辦理土地占用的相關手續。第三部分是作為“農家樂”背景而存在的林地、園地和湖泊水面,這一部分主要由經營戶自有或租用或本身屬于未利用地,而且一般沒有基建投入。
從1998年“農家樂”悄然興起以來,安吉縣的一些土地的用地性質就發生了變化,由單純的農村居住用地、農村宅基地發展成一種復合型的土地利用類型,一些農地、林地也具備了兩個產業(農業和旅游產業)的特性。這些變化給安吉縣帶來的影響是多方面的,促進了農民的就地就近就業,增加了農民收入。以安吉發展“農家樂”最早的大溪村為例,據地稅部門數據反映,1998年大溪村農家樂稅收14萬多元;2003年為80多萬元,翻了二番多;2004年稅收達90多萬;2006年大溪村每家農戶靠農家樂年收入最少的也達到了17至18萬元。安吉縣農民的就業結構也由原來傳統的農業生產結構向農商結合的模式轉化。
4、土地利用存在的問題
(1)避開審批,違法占地。“農家樂”為農民增收開辟了一條新的途徑,在利益的驅使下,一些業主在向農村集體經濟組織租賃、承包和村民合作聯營的方式取得土地后,擅自改變土地用途,硬化地面,建設永久性的建筑物,虛報、瞞報實際的經營內容,借開發“農家樂”之名,行房地產項目之實。例如“安吉鶴鹿生態觀光園”擬建30幢聯體河景小別墅,并配備600平方米的竹園,價格為7.5萬元起,使用期也為30年,但沒有產權證,是為變異的農莊。除了私家農莊,縮小版的農家樂公寓也漸露頭角。這些行為既破壞了耕地,又擾亂了土地市場。
(2)用地需求擴張與耕地保護相矛盾。土地資源日益緊缺已成為制約各地發展的瓶頸。近年來安吉生態旅游開發加快,以生態旅游為龍頭的第三產業得到迅猛發展,這一朝陽產業已成為安吉縣經濟發展的一個新的亮點,但是風景旅游開發、會展業開發及“農家樂”的發展都對用地指標需求較大。土地要素的稀缺在一定程度上限制了農家樂經營規模的擴大。
(3)發展區域單向集中,資源依賴程度高。安吉縣域丘陵山地占60%以上,地勢呈三面環山,中間凹陷(西苕溪河谷平原)的“畚箕形”盆地特征,是一個特殊的地理區域。安吉縣的土地利用類型齊全,各類用地面積由大到小依次為:林地>耕地>草地>園地>水域>工礦居民>交通>未利用地。“農家樂”的開發位置主要依附于旅游景點或依山旁水,如大漢七十二峰周邊的農家樂就不下十家。發展區域單向集聚,西南山區呈持續擴張態勢,中部丘陵和北部土斗區幾乎還是空白。由于青山綠水的支撐,缺乏開發新產品的動力,“農家樂”產品大多局限于餐飲和住宿。參與性、體驗性項目不多,反應農村鄉土文化的節事、風俗展現的較少。
三、基本對策
1、重視土地利用規劃,協調各規劃之間關系
避免盲目、無序的發展“農家樂”,堅持與區域范圍內的社會發展總體規劃、土地利用規劃、農林業發展規劃及城鄉建設規劃相銜接。對“農家樂”的發展還要進行堵疏結合,特色引導。
2、集約土地利用,完善土地管理政策
土地集約利用體現在土地投入的強度,土地利用的深度、精細程度、效益以及合理的布局和產品體系上。在現在和可預見的未來條件下,滿足“農家樂”用地的完整功能,適度的發展規模,在取得最大規模效益的基礎上,增加存量土地的利用,優化結構,不斷地提高土地利用效率。完善土地管理制度,在不破壞農用地耕作層和種植條件等的前提下,明確界定“農家樂”用地的規定。
3、升級旅游產品,保護生態環境
加強高級“農家樂”旅游產品的規劃設計,細分市場,針對不同的目標市場開發不同的旅游產品,提供不同的旅游活動和旅游體驗,展現人文資源,對鄉村文化內涵進行深層次挖掘,加強游客與當地居民的互動性。保護“農家樂”旅游地的生態環境和人文環境,重視生態容量的運用。
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農村集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農民個人進行各項非農業建設所使用的土地。根據憲法、土地管理法和物權法的規定，集體建設用地所有權歸村民集體所有，農民享有使用權，沒有使用期限的限制。集體建設用地一般分為三類：鄉鎮企業用地、農村宅基地、公共設施和公益事業用地。因公共設施和公益事業建設用地所占比例較小，集體建設用地主要指宅基地和鄉鎮企業建設用地。《土地管理法》第43條規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用集體所有的土地的以外，所有建設都要使用國有土地，集體土地用于非農業建設必須經過國家征收轉化為國有土地方能使用。該法第63條規定，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，除因破產、兼并等原因使土地使用權發生轉移外，集體建設用地的使用權不允許出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，法律將集體建設用地用于建設保留在極其狹小的范圍內。隨著新型城鎮化的推行，大量的集體建設用地成為解決城鎮建設用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經濟組織和農民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴格執行。國土部為解決城鄉建設用地雙擴張的局面，也推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復墾后等量置換新增建設用地指標，確保城鄉建設用地總量不增加，實現保護耕地和保障城鎮建設用地供給的目標，但在執行中背離了初衷，侵犯了農民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設用地利用的主要方式。
二、農村集體建設用地利用中存在的問題
（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整
集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。
1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。
首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。
2.城鄉建設用地增減掛鉤，違背了農民的意愿。
為克服集體土地征收的固有頑疾，創新集體建設用地的利用方式，推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，提高了集體建設用地的使用效率，改善了農村面貌，一定程度上緩解了城鎮建設用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮建設用地指標，擅自擴大試點范圍和掛鉤周轉指標規模，大規模開展拆村并居，強制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農民“上樓”的行動。實踐中對安置樓房的標準、樓層、樓間距等問題都沒規定，安置房的建設并沒有考慮農民生活的實際狀況，引起部分農民的不滿。農民宅基地轉化為城鎮建設用地的增值收益的絕大部分都歸屬于政府，跟農民無關。增減掛鉤并沒有突破城鄉二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農民的話語權有限，缺乏表達自己意見的意愿和機會，仍處于弱勢地位。2010年底國務院發文要求對增減掛鉤進行清理。農民集體在土地使用權流轉中享有的權益難以得到保障，現行集體建設用地制度犧牲了農村和農民的利益。
（二）缺乏科學的建設用地規劃，土地利用效率低
在城鎮化過程中，由于法律對集體土地流轉的限制，加之相關制度的缺失，出現城鎮和農村建設用地同時擴張，耕地面枳不斷減少，導致建設用地緊張與浪費并存的局面。
1.規劃的缺失，使集體建設用地利用粗放。
農村集體建設用地沒有規劃或者對規劃執行不力，導致農房建設無序，布局分散零亂，農村居民點呈條狀分布且以庭院式結構為主。缺乏必要的監督和指導，亂圈亂占宅基地的現象時有發生，一戶多宅現象普遍存在，難以治理。農村建設用地基本處于自發狀態、缺乏有效的約束與管理機制，布局散、用地亂、環境差是當前農村建設用地的顯著特點。規劃、土地、城管等部門在對農村集體建設用地進行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現象。大部分農村地區的集體建設用地規劃建設實際上處于放任自流的狀態，造成無序管理的局面。
2.集體建設用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。
隨著城鎮化的推進，大量農村人口轉移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量兩棲居民的存在，因宅基地無償取得且缺失監督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現一戶多宅的現象，同時在城鎮也擠占建設用地，出現了城市和農村兩頭擠占耕地的現象，導致農村建設用地的增加和耕地的減少，農村空閑住宅達到10%至15%。法律禁止宅基地使用權的自由轉讓、抵押和出租，宅基地的交換價值不能實現，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規定，但沒有相應的配套措施。重新選址和進城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農村均存在人均建設用地超標、空心村、用地粗放的問題。農村人口在減少，但農村居民點面積卻有增無減，出現大量的閑置用地，閑置規模相當于現有城鎮用地的1/4到1/3，進城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設用地的緊張狀態，又在農村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。
（三）集體建設用地自發流轉無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場
法律限制集體土地使用權的流轉，集體土地的價值難以體現，隨著城鎮建設用地的需求越來越大，集體建設用地的價值逐漸凸顯，為集體建設用地交易提供了機會。由于集體建設用地的管理空白和流轉成本低，潛在收益導致集體建設用地隱形交易市場大量存在。集體建設用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進行自發流轉，從自建自用轉變為出租、抵押、轉讓、入股等方式進行流轉。農民個人非法占用集體土地建小產權房和私下轉讓宅基地，導致不受法律保護的小產權房大量地存在，并且蓬勃發展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農村集體將集體土地使用權進入地下交易市場，通過聯營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉讓土地使用權；而政府也鼓勵利用集體建設用地興辦工業園區，大力招商引資以加快經濟的發展，這與現行的法律法規相背離。但在利益的驅使下人們大肆進行“灰色”交易，集體建設用地使用權頻繁地進入“黑市”流轉，給土地法律制度帶來重大挑戰，導致集體建設用地隱形市場活躍，沖擊了土地利用總體規劃的有效實施和國有土地交易市場，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護和制約，易引發糾紛，給流轉雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉，禁止集體土地入市，集體建設用地的使用權能和處置權能得不到有效保障，阻塞了農村集體建設用地流轉渠道。
三、完善農村集體建設用地利用的對策
弱化農村集體土地所有權制度，實現集體建設用地所有權與使用權相分離的制度，允許集體建設用地入市，通過統一的土地市場實現對集體建設用地資源配置的優化。
（一）科學制定并嚴格執行土地利用規劃，促進農村建設用地合理布局
1.完善土地利用規劃，堅持以規劃控制為前提。
加強土地規劃用途管制，編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、村級土地利用規劃和村莊整治規劃，發揮土地利用規劃的調控功能。按照控制總量、合理布局、節約用地的要求，加大對農村宅基地的管理，嚴格劃定農村居民點，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，引導農村居民點由零亂分散變為集中有序、促進自然村落適度撤并，穩步推進居住點向小城鎮、中心村集中，禁止散點建房，確保農民新建住宅按照規劃、計劃使用土地。重新開發和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發生，逐步清理空心村。統籌生產生活設施、公共服務設施，加強基礎設施建設，改造村莊環境的整治，整治村容村貌，突出鄉村特色，實現農村居民點建設用地的有效整合與規范，保證土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的實施。目前農村建設用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮建成區面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農村人均占用建設用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設用地的潛力，對集體建設用地進行規劃和整合，可以避免農村集體建設用地無序和混亂流轉，實行土地利用規劃法制化，節約大量的集體建設用地。
2.嚴格執行宅基地使用權面積標準，建立宅基地有償使用制度。
可效仿海口市《農村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權收回、退回和置換機制，采取經濟措施對退出宅基地的農戶給予補償和獎勵，引導和規范農村閑置宅基地的合理流轉，對地上農房依法給予合理的經濟補償，對積極復墾宅基地的農戶給以土地復墾、整理補助費，以解決一戶多宅、超標準占地等問題。推進村鎮規劃的實施和空閑宅基地的盤活和復墾，提高農村宅基地的利用效率。嚴格執行宅基地使用權面積標準，引導農民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標準范圍內，農民無償使用，對超出標準的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關系決定。堅持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權能，允許出租、抵押、轉讓、置換、繼承等方式流轉宅基地，促進宅基地的商品化。農民一旦將宅基地流轉，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉讓、出租的方式取得宅基地，對于一戶多宅和面積超標的農民住宅，征收宅基地使用費，每年向集體經濟組織繳納多宅或超標部分的宅基地使用費。弱化宅基地的社會保障功能，將農民的社會保障與宅基地分離，實現城鄉一體化的社會保障體系，減少農民對土地的依賴。賦予宅基地使用權人繼承人合法的繼承權，給予不符合條件的繼承人適當的經濟補償，將宅基地使用權收回。
（二）允許集體建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場
1.對集體建設用地確權登記。
賦予集體建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能，修改土地管理法、擔保法、物權法等法律法規，推進相關法律法規的修改和完善。建立農村集體建設用地、宅基地和農村房屋的確權登記發證制度。成立專門的登記機構，開展集體所有權和使用權確權登記，在確權的基礎上，頒發具有法律效力的集體土地使用權證、宅基地使用權證及房屋所有權證，享有與國有土地同等的權利。通過產權制度保障集體土地同權參與城市開發。集體建設用地確權、登記、發證工作是集體土地流轉管理的基礎，為集體建設用地流轉提供條件，切實保障農民長期分享土地增值收益。
2.允許集體建設用地入市，打破政府對建設用地市場的壟斷。
