發布時間：2023-03-22 17:37:01
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的法律方法論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
隨著各地政府逐步開放公路領域的融資渠道，越來越多的國內外投資商通過BOT融資模式承接中國各地的公路項目。由于特許經營領域法律法規的欠缺，以及投資商和各地政府在該領域操作經驗的普遍匱乏，公路特許經營項目往往在立項手續、特許經營權授予、特許經營及相關合同的簽訂及履行過程中出現種種紛爭和矛盾，從而影響到合同的正常履行，有些項目甚至影響到特許經營權的合法性和融資機構對該項目的支持。為維護投資商在公路BOT項目中的合法權益，筆者根據有關客戶在公路BOT項目中所遇到的相關法律問題和法律風險進行簡要分析，以期引起其他投資商的注意。
BOT項目的合法性問題
對于投資商來說，公路BOT項目的首要問題就是要確保BOT項目的合法性。若在此方面存在瑕疵，將會動搖整個BOT合同的基石，給投資者帶來巨大的潛在法律風險。投資商可主要從以下幾個方面對BOT項目的合法性進行審查：
立項核準文件的合法性。比如是否經有審批權限的機關核準為經營性公路項目、是否存在立項文件的內容與實際操作不一致的情形，等等。在實踐中存在著一些須經國務院及其相關部門核準的重大公路項目只有地方政府的核準批文的情形，因此，投資商投資之前最好對立項文件的合法性進行嚴格審查，若出現上述情形，須對立項文件進行補充和完善。有的公路項目中，由于一開始并未核準為經營性公路，而在項目實施過程中采用了BOT的實施模式，就會存在立項文件的內容與實際操作不一致的情形，此時須根據實際操作情況調整立項文件。
特許經營權授予文件的合法性。包括授權主體是否合法，被授權主體是否合法，授權文件的形式是否合法。實踐中有些地方公路BOT項目是由地方交通主管部門出具特許經營權授予文件，由于相關法律法規規定公路收費權必須由有批準權限的人民政府授予，因此，在公路項目中，僅有當地相關交通主管部門批準授予特許經營權的文件是不夠的。BOT項目建設用地文件的合法性。投資商應注意審核建設用地文件是否符合建設用地審批權限的規定。實踐中，地方政府須報國務院及其相關部門批準的建設用地批準文件往往滯后，這對于項目建設進度會產生直接的影響，若在簽署BOT合同中尚未取得有關建設用地的相關批文，投資商可在BOT合同中設定相應限制性條款，要求地方政府及時取得相應用地批準文件。
BOT項目其他相關文件的合法性。比如規劃設計審批文件，包括但不限于初步設計文件、施工圖文件審批的合法性，以及該等文件與可行性研究報告的一致性審查。另外，投資商為外國投資者的，須注意是否符合《外商投資產業指導目錄》等相關外商投資的法律法規的規定。這關系到外商投資BOT項目設立項目公司的模式問題。
BOT合同及其相關合同的整體架構安排問題
公路BOT項目通常涉及多方參與者相互之間簽訂的多種合同，主要有政府與項目公司或投資商之間的BOT合同（特許協議），銀行與項目公司的貸款合同和擔保合同，政府對貸款銀行的安慰函，投資商（股東）之間的合作合同和相關章程，投資商對貸款銀行的完工擔保合同，項目公司和建筑承包商之間的建設工程合同，項目公司和維修運營商之間的運營維修合同，項目公司與保險公司之間的保險合同，項目公司和供應商之間的供貨合同，項目公司和公路使用客戶之間的服務合同，等等。BOT項目中的各個角色都希望盡可能分散、減少和消除風險，安全獲得理想回報。
通過BOT合同及其相關合同的整體安排，充分保護投資商在BOT項目中的利益，是各投資商投資BOT項目的必然要求。這一要求可以通過嚴密完整的法律文件架構及內容設計和安排得以實現。
簽訂BOT合同時應注意的問題
BOT合同與BOT項目立項等文件的一致性。BOT合同應與BOT項目立項等文件保持一致，比如BOT合同中約定的建設工期、投資總額等事項應與立項文件中的規定一致。
BOT合同主體的合法性。簽訂BOT合同首先應注意簽約雙方主體的合法性，是否有充分的權利、權限和授權來簽訂BOT合同。
BOT合同簽訂的程序。政府選擇投資商簽訂BOT合同須遵守相關法律法規規定的程序。政府違反有關選擇程序的規定也會給投資商帶來相應的法律風險。2004年之前，政府選擇投資商多通過協議方式，在《收費公路管理條例》于2004年11月1日施行后，政府選擇投資商則必須通過招標方式。《收費公路管理條例》第十九條規定，依照本條例的規定轉讓收費公路權益的，應當向社會公布，采用招標投標的方式，公平、公正、公開地選擇經營管理者，并依法訂立轉讓協議。
BOT合同的效力。合同效力問題是簽訂BOT合同時應注意的主要問題之一。比如合同生效條件如何設定等。需特別注意的是，公路收費權（特許經營權）的授予必須經有批準權的人民政府批準才能生效?！吨腥A人民共和國公路法》第六十一條規定，國道收費權的轉讓，必須經國務院交通主管部門批準；國道以外的其他公路收費權的轉讓，必須經省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院交通主管部門備案。
BOT合同條款的要點。在公路BOT項目中，投資商應注意在BOT合同中對如下要點進行明確約定：
項目范圍，是項目公司將來實施特許經營權的實物資產范圍，應明確約定。
建設標準，是項目公司在建設工程中須遵守的標準，同時也是將來竣工驗收、移交的基本標準。
特許經營權的內容（范圍），是項目公司行使權利的范圍，主要包括勘察設計委托權、建設權、經營權，投資商可要求明確約定經營權的內容包括沿線車輛通行收費權、廣告、服務設施經營權、沿線土地優先開發權等。
特許經營權的中止、延展及終止，應在合同中明確約定中止、延展及終止的各種情形及法律后果。
特許經營權的質押和轉讓，在項目實施過程中，投資商可以通過特許經營權的質押進行融資，也可通過轉讓特許經營權的方式提前收回投資并獲取利益。特許經營權的質押和轉讓均須原批準機關的批準，投資商可在BOT合同中對此作出明確約定，即投資商有權進行特許經營權的質押和轉讓。
項目公司按照《公司法》《外商投資企業法》的相關規定，在BOT合同中約定項目公司設立的程序、條件，以及項目公司成立后合同權利義務的轉移、項目公司在特許期內股東變更條款等。
項目造價與投資估算／預算／概算，根據經批準的可行性研究報告中的投資估算／預算或經批準的初步設計文件項目投資概算（如有）為依據，在合同中列明各項費用金額，并應對項目造價超過項目投資估算／預算／概算時的處理（比如補償、補貼和延長經營期限等）作出明確約定。
項目建設用地，應明確約定征地、拆遷過程中雙方的權利義務，由于征地、拆遷工作難度巨大，投資商可要求政府負責完成或配合完成。另外，公路征地拆遷中還會遇到壓覆礦產、三電遷改、文物保護等問題，可在合同中明確約定該等補償費用的承擔。
建設期（工期）內雙方權利義務，應在合同中明確約定建設期（工期）起止時間，以及在建設期（工期）內雙方權利義務。
交工驗收、竣工驗收，應按照交通部有關公路竣（交）工驗收的相關規定在合同中明確約定驗收的程序和方式。試運營期和運營期，應明確約定試運營期和運營期的起止時間，運營期應與政府授予的收費期限相一致。
運營期的權利義務，應明確約定合同雙方在運營期的權利義務，比如收費標準的確定、須遵守的運營標準、維修養護義務等。
收費價格的建議權，盡管《收費公路管理條例》規定了車輛通行費的收費標準的聽證和審批程序，但投資商依然可通過適當方式在BOT合同中約定投資商擁有收費價格建議權以及參與聽證的權利，以盡量規避由政府確定收費標準的風險。項目保險，可在合同中約定建設期（工期）及運營期的項目保險條款。
特許經營權提前贖回，應明確約定提前贖回的情形、程序，及合理的補償方案等。
項目移交，應注意約定移交前過渡期安排、移交范圍、移交驗收程序、技術培訓、風險轉移等。
政府承諾，可要求政府給予相應的承諾，比如承諾項目的合法性、不批準有競爭項目、不收回經營權、給予一定的稅收優惠政策、授予BOT項目配套服務項目的優先開發權等，并在合同中明確約定。
政府優惠政策，充分利用本項目可能利用的各種優惠政策，如按照西部地區開發及外商投資相關法律法規給予優惠政策，還可要求其他當地政府有權直接給予的優惠政策。
政府補償／補貼，可在合同中約定，在某些情形發生時，由政府給予補償／補貼，比如特許經營權提前贖回、項目造價超過預算／概算、政府行為或法律變更或不可抗力導致項目終止或投資商無法獲取預期收益或增加成本／支出、經營期收益達不到可行性研究報告中預期收益、政府違約等等。
政府協助義務，由于BOT項目的實施需政府在審批、許可、與各地方協調等方面進行配合，在合同中應約定相應的協助義務。
政府違約責任，可在BOT合同中設定政府違約時須承擔的違約責任，比如給予補償、賠償，延長特許期，給予稅收等優惠政策。
不可抗力，應注意明確列舉不可抗力事件，比如瘟疫、非典等重大流行病及防疫隔離等。
合同變更、解除和終止，應注意約定合同變更的條件，合同解除、終止的情形及責任承擔。
違約責任，應注意違約責任條款的可操作性，比如明確約定因一方原因導致建設期（工期）延誤的違約金數額。爭議解決，作為投資商，尤其是外國投資者，最好不要約定項目當地的仲裁／訴訟機構，在中國投資的外商多約定在中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁。
投資商在投資BOT項目時應注意的相關風險
政治風險。由于國家或地方政府的行為造成BOT項目無法繼續實施的風險。這種風險通常被稱為“政治風險”，可分為兩大類：一種是“傳統的”政治風險，比如特許經營權被國家或地方政府強制性收回或征收特別賦稅，從而對投資商債務償還、收回投資成本以及取得預期利潤造成不利影響；另一種是“管理”風險，比如對公路服務的提供采用更為嚴格的標準，或批準建設另一具有競爭力的公路項目等。充分預計該等風險發生的可能性，在合同中就該風險發生的后果及責任承擔、損失補償等相關內容進行細化約定。商業風險。通常情況下，BOT項目運營收入主要包括車輛通行收費收入、廣告經營收入權、服務設施經營收入。然而，在現有框架下，投資商對于占項目收入主要組成部分的收費收入卻沒有自主定價權。如公路車流量減少或者第三產業的開發出現問題，就會導致投資商無法取得預期收益，嚴重影響其支付能力。投資商可在BOT合同中對此風險的承擔作出相應約定。
運營風險。在運營期間，投資商無法達到合同約定的持續運營標準或出現服務中斷，則可能會被政府追究相應的違約責任，面臨特許經營權被提前收回或政府單方解除合同的風險。談判中政府方面通常要求投資者承擔該等風險，投資商應對此予以充分重視。
不可抗力或意外事件風險。投資商無法控制的不可抗力或意外事件造成的BOT項目的實施中斷，這些事件可能是自然的，如洪水、風暴或地震等自然災害，也可能是人為的結果，如戰爭、暴亂或襲擊，最終導致投資商收入損失，項目設施的物質損害甚至無法修復。投資商可在BOT合同中對不可抗力或意外事件發生時合同雙方責任、義務的承擔進行明確約定。
公路存在設計／施工問題導致無法正常運營的風險。BOT公路項目中，雖然投資商（項目公司）是項目業主，但政府方面往往要參與甚或主導勘察、設計單位的選擇及設計方案的審查。在公路運營后，可能會出現由于工程設計或施工過程中存在問題導致公路無法達到預期使用功能，造成投資商不能達到預期經營目標的風險。投資商可在談判中對該等情形發生后的責任承擔進行明確約定。
關鍵詞：聯合開發房地產概念特征組織方式有效性
對于房地產開發業，土地和資金都是必不可少的資源，缺了任何一個，開發無從談起。即使是神通廣大的房地產商，也經常面臨擁有土地使用權但缺乏資金或資金充足但沒有土地的窘境。于是聯合開發應運而生。聯合開發作為紐帶，促成了資金和土地的結合，盤活了諸多房地產項目，對房地業的發展功不可沒。但同時，聯合開發引發的糾紛也不在少數，且糾紛一旦發生，往往標的數額巨大，案情錯綜復雜（例如，每年最高人民法院審理的民事案件中，此類案件都占很大比例）。因此，如何界定聯合開發的性質，如何確保聯合開發行為的合法有效，如何從法律角度預防糾紛的發生等問題，就成了房地產業內人事和從事房地產業務的律師們的重大課題。筆者也嘗試著對這些問題做了點思考，現呈現給各位方家，希望能起到拋磚引玉之效。
一、聯合開發房地產行為的法律性質和特征：
所謂聯合開發房地產，指雙方當事人約定，由一方提供建設用地使用權，另外一方提供資金、技術、勞務等，合作開發土地，建筑房產等項目，共擔風險，共享收益的房地產開發方式。提供土地使用權的一方，我們稱之為供地方；另一方則是從事房地產開發經營的房地產開發企業，我們稱之為建筑方。這種意義上的聯合開發房地產是狹義的。從廣義上講，任何由兩方合作進行房地產項都可以納合開發房地產的范疇，不限于一方出地一方出資，也可以雙方共同出資；不限于進行房地產開發經營，也可以是建房自用；不限于雙方都是法人或其他組織，也可以是法人或其他組織與自然人或自然人之間合作；不限于在城市規劃區國有土地上進行建設，也可以是在集體土地上聯合建房。
從概念的界定我們不難發現聯合開發房地產屬于《民法通則》規定的法人聯營，具有如下特征：
（一）、主體特定性。體現在聯合開發雙方中必須有一方以上具備房地產開發資質?！斗康禺a開發經營管理條例》對設立房地產開發企業限定了較高條件：設立房地產開發企業，除應當符合有關法律、行政法規規定的企業設立條件外，還應當具備下列條件：（一）有100萬元以上的注冊資本；（二）有4名以上持有資格證書的房地產專業、建筑工程專業的專職技術人員，2名以上持有資格證書的專職會計人員。省、自治區、直轄市人民政府可以根據本地方的實際情況，對設立房地產開發企業的注冊資本和專業技術人員的條件作出高于前款的規定。以確保進入該領域的公司具備相應的開發能力。
（二）貫徹責、權、利統一的原則。
實踐中，有很多聯合開發行為就是因為違反了聯營個這一基本原則而被法院認定為無效。比如，甲公司與乙公司簽定的聯合開發協議中約定：甲公司僅負責提供建設用地，不參與項目的建設管理，不論項目是否贏利，乙公司均應向甲公司支付若干收益。根據最高人民法院關于審理聯營合同糾紛案件若干問題的解答》的規定，此類條款屬于聯營合同的“保底條款”，應認定為無效。需要指出的是，所謂的責權利統一，是從整個合同中雙方當事人的地位角度而言的，是指從宏觀上看，雙方權利和義務向統一，并非指在開發的任何環節雙方當事人都必須均等的付出和收益。比如說，在項目的建設工程中，不具備房地產開發資質的公司往不參與具體管理工作（或者僅派人監督），而是由房地產公司全權負責，這并不意味著違反了該原則。
（三）法律關系復雜。
聯合開發房地產涉及多方當事人之間的法律關系，錯綜復雜。首先是合作雙方的關系，如上文所說應屬聯營關系，而聯營又分為法人型聯營和松散型聯營，組織形式和權利義務分配都需要仔細約定（文將詳細分析）；其次是聯合體與政府主觀部門的關系，開發房地產的各個環節，立項、到規劃、開工、預售、驗收都離不開政府部門的監督，最直觀的表現就是要申請辦理若干個許可證或批準文件。而聯合開發更需要向政府部門做好審批工作，辦理證件或批文都應以合作雙方的名義辦理，只要這樣聯合開發行為才能獲得法律的認可。由于沒有做好聯合開發的審批工作而導致某一方的權利受到損害或合作合同被法院認定無效的案例俯首皆是，教訓非常慘痛。再次是聯合體與其他單位或個人的關系，包括與建筑承包商、拆遷安置人員、購房業主、貸款和按揭合作銀行等。
二、選擇恰當的合作方式是順利進行聯合開發的組織保障。
根據《民法通則》中關于聯營的規定，聯合開發房地產可以采取三種方式：
（一）、組建新的法人。即雙方出資（城市房地產管理法）第二十七條規定：“依法取得的土地使用權，可以依照本法和有關法律、行政法規的規定，作價入股，合資、合作開發經營房地產”。該條對以土地使用權出資提供了法律保障。）成立項目公司，以項目公司的名義進行開發，雙方按照出資比例承擔風險、獲取收益。以項目公司方式開發的優點是責任明確、相對而言可以減少糾紛發生的概率。同時其不足之處也很多：比如組建項目公司需要一定的時間，成立規范的管理機構，費用較高且容易錯過商機；再比如以土地使用權出資必須辦理土地使用權轉移手續，而當土地使用權是劃撥取得時這一手續就無法辦成；更重要的是項目公司的利潤只能在交納所得稅以后上交聯合開發各方，對合作者來講這當然是不合算的。
（二）、組建聯合管理機構。即合作雙方各自派遣若干人員組成聯合管理機構，實踐中有的叫“聯建辦公室”，有的稱“聯合管理委員會”不一而足，其職責是協調雙方的關系，對合作中的重大事項作出決策，具體運作開發項目。聯合管理機構與項目公司的最高區別在于它僅作為內部機構，并非獨立民事主體，不具有締結合同等民事權利能力，也不能對立承擔民事責任。實踐中，曾出現過某建筑施工企業將某項目的“聯建辦公室”訴至法院要求支付工程款的案例，顯然是列錯了被告人。而另外一則案例就不那么簡單了：某項目聯合開發雙方組建的“聯合管理委員會”不但行使內部只能，而且堂而煌之地掛起排子，刻制印章并簽定了《建筑工程施工合同》，最終后因拖欠工程款施工單位將聯合開發雙方都告上法庭。為了不出現這種情況，聯合開發雙方必須對聯合管理機構的法律地位有清晰的認識，并且注意避免對外使用聯合管理機構的名義。
（三）、不成立聯合機構，按照合同的約定各自獨立履行義務。這種方式主要使用于相對簡單的項目。
上述第2、3種方式（統稱非法人型聯營）中，除了合作雙方之間容易產生糾紛外（下文將詳細論述），實踐中爭議較大的還有一個問題：即聯合開發雙方是否對因項目產生的一切責任（不論以合作任何一方的名義直接產生）都承擔連帶責任？有一種觀點對此持肯定態度，理由是聯合開發的項目最終由雙方共同收益，本著權利義務對等的原則雙方應對任何一方因該項目的產生的對債務負連帶責任，至于雙方在聯合開發協議中對各自責任做的劃分不能產生對外效力，只能作為內部追償的依據。還是以上述建筑工程款糾紛為例，按照這種觀點，法院只要能認定該欠款是因聯和開發項目產生，就可以判令聯合開發雙方承擔連帶責任，而不必考慮該合同是哪一方簽定的，也不受聯合開發合同中關于各自責任的劃分的影響。
筆者認為，對此問題不能一概而論，應做具體分析。如果聯合開發合同明確約定了雙方互負連帶責任，自然應以該約定為準。如果聯合開發合同沒有約定雙方互負連帶責任，則要正確界定聯合開發合同的雙方當事人的真實意思和合同性質。聯合開發房地產合同是一種無名合同，當事人人約定的內容不同，合同的性質就會不同。如果合同重在雙方約定出資，即一方提供土地使用權，另一方出資金，雙方在項目完成后，共同出售，共同出售，共同分享利益，則此類合同就是合伙合同，雙方對聯合開發項目產生的債務應當互負連帶責任；如果合同重在建筑方為供地方完成一定的建設工作，且進行建筑物與土地使用權的交換，則此類合同為加工承攬與互易的混合合同，雙方對各自的行為獨立承擔責任。
二、簽定完備的聯合開發合同是避免糾紛的關鍵。
聯合開發房地產合同內容復雜，標的巨大，履行期限長，雙方利益針鋒相對，極易引發糾紛；而一旦產生糾紛，由于目前我國相應的法律規定尚不具體，實踐中對其法律性質認識不一，訴訟周期一般都很長，后果難以預測。因此，簽訂聯合開發合同一定要謹慎。結合實踐經驗，筆者認為以下幾點尤其應當重視：
（一）、要明確劃分雙方的責任。對每一項義務的履行方式、時間、地點做詳細的約定，杜絕“爭取做到”“大約在某年某月”等模糊用語。建議使用附件、附圖等方式作出具體描述。供地方應提供土地使用權的位置、面積、使用年限、使用權性質、批準文件或證書等準確信息并對此承擔責任，建筑方主要應對資金支付事宜作出明確承諾。
（二）對雙方分得房產的面積、位置作出明確約定。聯合開發的最終目的是獲取收益，一般以分配房產的方式體現。到了這一階段雙方的利益沖突表現的最為尖銳，因此也是矛盾多發的環節。房產的價值與所處的位置有很大關系，雖然在同一項目中，位置的差異往往導致價值不同。有些聯合開發合同僅僅簡單地約定了分配比例，而對具置只字不提，在分配時出現糾紛就不難理解了。另外，由于規劃變更等原因也往往出現聯合開發合同約定的面積與世紀竣工面積的差異，如何處理，也應事先作出約定。
（三）、重視約定違約責任。房地產項目的周期一般都較長，過程復雜。詳細具體的違約責任不當能夠起到督促當事人人善意履行義務，而且也能夠保證項目順利進行。比如，如果供地方沒有按約定時間提供符合“三通一平”條件的土地，而合同又缺乏響應的違約條款，不但會造成供地方沒有壓力，而且容易引發建筑方對其履約能力和誠意的嚴重質疑，進而矛盾激化，合作破裂。而如果約定了明確違約責任，比如遲延一天，相應減少若干平方米的房產分配，遲延超過若干天，對方可以杰出合同，并支付一定數額的違約金。
（四）、雙方當事人應當在合同中確實表達合作的意圖，而不能借聯合開發房地產項目之明，而行借貸之實。例如某聯合開發房地產合同約定，出資方僅負責提供資金，不承擔其他義務，由對方在項目完工后返還（當然要高于原出資數額）。根據國家有關部門金融法規，禁止企業間互相借貸收取利息，因此上述合同被法院認定為無效。對此，雙方當事人在簽定合同時，要倍加注意。
（五）、聯合開放房地產合同由于需要辦理相關手續，往往效力待定，合作合同應當具體約定合同被確認無效或不生效時的具體處理方式。
摘要:放射性污染是指由于人類活動造成物料,人體,場所,環境介質表面或者內部出現超過國家標準的放射性物質或者射線的現象。其主要對核設施,核技術利用,鈾礦開發利用以及放射性廢物的管理作出了規定。本文從國內外放射性污染的研究現狀與進展情況,指出國內放射性污染防治存在的問題與解決辦法。
關鍵詞:放射性污染;危害;防治;法律問題
一、放射性污染的主要來源
我們人類受放射性輻射環境非常廣泛:
1、天然放射性核素帶來的放射性污染
天然放射性核素品種很多,性質與狀態也各不相同,它們在環境中的分布十分廣泛。在巖石、土壤、空氣、水、動植物、建筑材料、食品甚至人體內都有天然放射性核素的蹤跡。
2、原子能工業排放的廢物
原子能工業中核燃料的提煉、精制和核燃料元件的制造,都會有放射性廢棄物產生和廢水、廢氣的排放。
3、醫療放射性和科研放射性
醫療檢查和診斷過程中,患者身體都要受到一定劑量的放射性照射;此外,科研工作中廣泛地應用放射性物質,在這些研究工作中都有可能造成放射性污染。
4、核能開發利用帶來的放射性污染
核能的開發與利用是一把雙刃劍,一旦造成放射性污染,后果不堪想象。核電站在正常運行期間,不可避免地要向環境排放放射性污染物。這些伴隨核工業發展形成的含放射性核素廢棄物已成為環境放射性污染的重要因素。
二、放射性污染的特殊性
放射性污染是指來自人類活動產生的人工源,其對動植物和人體可造成輻射損傷。放射性污染有以下特殊性:
1、與一般化學毒害物質污染不同,放射性污染通常是無嗅無色。
2、每一種放射性核素都有一定的半衰期,不因氣壓、溫度而改變。
3、放射性對生物的危害是十分嚴重的。如果人在短時間內受到大劑量的X射線、γ射線和中子的全身照射,就會產生急性損傷。
因此,對于室內放射線污染來說,我們應盡可能地多了解有關放射性源方面的科普知識,了解有哪些物質可能具有可以危害健康的放射性,盡可能地避免接觸這些放射源,我們國內已有地方開展氡氣監測,提議大家選用衛生建筑材料,要查看產品質量檢驗證書,以保證用材安全,努力避免放射性污染對健康的影響。
三、 放射性污染的國外研究現狀
核能的開發與利用是一個世界范圍的議題,西方發達國家比我們更早地意識到潛在的污染與問題。為此,國際上一直重視放射性核素與環境關系的研究,步入20世紀90 年代后,放射性污染的研究主要集中在放射性污染場地的風險評價與生態修復方面。
1、放射性污染環境的生態安全評價研究。此研究多與20 世紀40 年代以來放射性核素污染事件密切相關,為此,僅美國就曾先后頒布過多部生態風險評價指南,國外在建立放射性核素對人類健康風險評價、動植物健康風險評價以及生態風險評價等方面的理論和研究方法上已取得了較大進展。
2、90 年代,哈薩克斯坦、法國等國家也分別對塞米巴拉金斯克和穆魯羅瓦島、方阿陶法島等核試驗場的放射性污染展開詳細調查與評估。通過污染跟蹤調查,揭示放射性污染演變規律,進而分析其對生態安全特別是對人類生存環境的影響。
四、我國放射性污染防治存在的主要問題
《放射性污染防治法》環境影響評價制度的不足
我國環境影響評價制度于20世紀70年代末開始建立, 1979年《環境保護法(試行)》正式將環境影響評價確立為環境保護法的一項基本法律制度。這一制度的出現,結束了傳統的規劃和建設活動中重經濟效益、輕環境效益,隨著經濟發展而導致環境質量下降的局面。但是在某些方面仍有不足之處:
1、某些放射性污染防治活動未納入環境影響評價范圍。
譬如在核技術利用的放射性污染防治方面,對于生產、銷售,使用放射性同位素和射線裝置的單位,規定其在申請領取許可證前要編制環境影響評價文件;而對于轉讓、進口放射性同位素和射線裝置的單位以及裝備有放射性同位素的儀表的單位卻沒有規定要進行環境影響評價。
2、規劃環境影響評價文件審批的客觀性、公正性缺乏保障機制。
根據該法規定,國務院核設施主管部門會同國務院環境保護行政主管部門,在環境影響評價的基礎上編制放射性固體廢物處置場所選址規劃,報國務院批準后實施。在這里,規劃的組織編制者與規劃環評的組織者共同負責組織環境影響評價工作和上報有關環境影響評價文件。審批機關與編制機關處于領導與被領導的隸屬關系之中。這種做法會在一定程度上影響審批的客觀性和公正性。
3、對審批機關的法律責任未作具體規定。
《放射性污染防治法》在法律責任部分只對環境影響評價文件的編制者違法應受的懲罰做出了規定,對于環境影響評價文件的審批機關違法批準規劃的,或者審批機關因違法或失職造成嚴重不良環境影響后果的風險責任卻未作規定。
五、針對立法缺陷給予的立法建議
《放射性污染防治法》的環境影響評價制度具有適用范圍廣、評價文件類別高等特點,但在審批機制和法律責任等部分仍然存在不足之處,建議擴展環評工作范圍、實現審批的客觀性、公正性等,以期完善立法中存在的缺陷。
1、環境影響評價制度應適于一切放射性污染防治活動。
如前所述,放射性污染有其特殊性,倘若控制措施不力,極易對環境造成不可逆轉的重大影響,而環境影響評價制度憑借其預測功能,恰能使這種危害的可能性降到最低程度。因此,一切放射性污染防治活動都宜進行環境影響評價。
《放射性污染防治法》規定,對于“轉讓、進口放射性同位素和射線裝置的單位以及裝備有放射性同位素的儀表的單位”只要求“按照國務院有關放射性同位素與射線裝置放射防護的規定辦理有關手續”即可。而根據《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》的規定,轉讓放射性同位素的只須辦理許可證并向同級衛生、公安部門備案,進口裝備有放射性同位素儀表的,只須向當地衛生、公安、環境保護部門登記備案。上述兩項沒有規定必須進行環境影響評價。《放射性污染防治法》在“核技術利用的放射性污染防治”這一章,應增設一條:“轉讓,進口放射性同位素和射線裝置的單位以及裝備有放射性同位素的儀表的單位,在辦理有關手續前應當提交環境影響評價文件,報省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門批準?！?/p>
2、規劃環境影響評價文件的審查機關應賦予獨立的法律地位。
《放射性污染防治法》對于在環境影響評價的基礎上編制的放射性固體廢物處置場所選址規劃,要求由國務院核設施主管部門會同國務院環境保護行政主管部門負責編制,并由國務院負責審查批準。加之,根據《行政訴訟法》的規定,公民不得對政府制訂規范性法律文件的抽象行政行為起訴,這就排除了法院及公民對這類違法行政行為實行監督的可能性。針對上述情況,我國應由法律專門授權在國務院或在環保部內設立一個國家環境質量審查委員會或國家環境質量審查局,由其獨立地、統一地行使審查規劃環境影響報告書的職權。
3、補充對環境影響評價文件審批機關的法律責任的相關規定。
《放射性污染防治法》不僅要實現對從事放射性污染防治者的嚴格管理,同時也應加強對管理者自身的監督,以達到對放射性污染的全方位的有效控制。在該法的法律責任部分應補充環評文件審批機關違法操作,造成嚴重后果的相應法律責任的規定。
結束語
雖然《放射性污染防治法》的出臺和實施,標志著我國依法防治放射性污染工作邁出了重大步伐,會有力地推動
我國放射性污染防治工作的開展。但在法律的實施過程中,還存在很多制度方面的問題,這就要求立法者加強法制建設,加強部門之間的監督。凡是與放射性污染有關的政府部門都應與環保部門積極配合。建議擴展環評工作范圍、實現審批的客觀性、公正性等,以期完善立法中存在的缺陷。
參考文獻:
[1]金瑞林.環境與資源保護法學. 高等教育出版社.2006
（一）按揭的概念
按揭是英美法中mortgage在香港的粵音譯法。通常，英美法上的pledge與大陸法中的質權相對應，lien與留置相對應，charge則與大陸法系中的抵押相對應，而mortgage則與大陸法中的讓與擔保相對應。一般而言，英美法中按揭（mortgage）是指以土地或動產為了擔保給定的債務的履行或其他義務的解除而進行的轉移和讓渡，按揭的基本意思是:此種擔?？梢源祟悅鶆栈蚱渌x務的清償或履行而解除，即使存在其他相反的約定。由此可以看出，英國法中的mortgage是一種通過債務人將特定財產權利轉移于債權人而擔保債權人的債權在約定的清償期得到清償的擔保形式，當債務人不履行義務時，債權人可以取得擔保財產的所有權。其構成應同時符合以下三個要件:第一，特定的財產權利的轉移；第二，在債務人不履行債務時，債權人可以確定地取得擔保物的所有權；第三，債務人享有通過履行債務而贖回擔保物的權利，同時債權人負有交還財產的義務。其中，獲得一定擔權益的人，稱為按揭權人:而為了擔保而讓與一定財產利益的人，則被稱為按揭人。[1]
（二）按揭的法律特征
在商品房按揭的實務操作中，購房人先與開發商簽訂《商品房預售合同》并交納首期房款，為付清剩余購房款而與銀行簽訂按揭貸款合同，以預購的商品房作為擔保，并將《商品房預售合同》等交由銀行執管。購房人既是借款人又是按揭人，銀行既是貸款人又是按揭權人。
1.按揭涉及三個合同關系和三方當事人
首先，三個合同關系是指商品房預售合同、借款合同和保證合同。三個合同關系密切，互相依存:商品房預售是按揭設定的前提，沒有商品房預售合同則無法設立借款合同和保證合同；保證合同使得預售合同和借款合同的履行成為可能。任何一個合同的違約都可能導致另外一個合同的履行不可能，這使得按揭明顯區別于其他的擔保方式。
其次，三方當事人是指房地產開發商、購房人和貸款銀行。具體而言，它們之間存在著這樣的法律關系:開發商和購房人之間是在建房產買賣關系，雙方的權利義務具體表現在預售合同上；而購房人和銀行之間則存在著兩種關系:其一是借貸關系，購房人是債務人，銀行是債權人；其二是按揭擔保關系，購房人是按揭人，銀行是按揭權人；其三是開發商和銀行的保證關系，當購房人不能按期償還銀行貸款時，由開發商來代為履行。
2．按揭的標的物是一種期待性利益
由于按揭的標的物并非一種現實存在的不動產，購房人在設定按揭時，還無法取得所購房產的所有權，他向銀行提供的還款保證僅是將來某一時間取得的所有權，即是一種所有權的“期待權”。期待權，指的是權利取得人依據法律能夠確定地取得某種物權（一般為所有權）的權利。所有權保留的買賣中，買受人的權利就是一種典型的期待權。目前德國法院判決承認附所有權保留條件的買受人的期待權可以如同物權一樣轉移和負擔擔保，[2]故期待權可以說已經轉化為一種新型的物權形式。購房人以取得房屋的所有權為目的，合同成立后，購房人必須繳付首期購房款，憑此取得開發商將來某時交付房產的權利，雖因條件未成就（房屋沒有竣工、期限未到）而暫不能履約，但其對房屋所有權已經有所期待。在經登記后，這種期待權還獲得了排除相對人或者第三人侵害的權利。
關鍵詞:小產權房;法律問題;宏觀調控;利益平衡
一、引言
宋莊畫家村案——一個具有標志性意義的判決。
宋莊畫家村聚集了來自全國各地很多不乏名氣的畫家。2006年,隨著宋莊被規劃為北京市十大文化產業集聚區之一,地價也水漲船高,村民基于自身利益開始畫家,要求他們退還已出售的小產權房,其中就包括馬海濤訴李玉蘭案。審理李玉蘭一案的北京市二中院認定馬海濤與李玉蘭所簽的《買賣房協議書》無效,判決畫家李玉蘭在90天之內騰房,馬海濤補償給李玉蘭九萬余元。
這是一個具有標志性意義的判決,它在更深層次上觸及了中國集體土地制度和農村宅基地流轉的現行法律制度,同時對政府在房地產市場宏觀調控和兼顧社會各方利益平衡中如何扮演好自己的角色提出了挑戰。
二、小產權房的概念和歷史發展
(一)小產權房的概念
“小產權房”(或鄉產權房)是指在農民集體土地上,由享有該土地所有權的鄉鎮政府或村委會單獨或聯合開發商開發建設住宅,并由鄉鎮政府或村委會制作房屋權屬證書向城市居民銷售的房屋[1]。這種房屋的權屬證書沒有房管部門蓋章,僅有鄉鎮或村委員會蓋章以證明權屬,故稱為“小產權”或鄉產權房。目前政府出臺的所有法律、法規中沒有所謂“小產權”或鄉產權的概念,“小產權房”只是社會上對這種沒有取得完全所有權房屋的一種約定俗成的叫法。
(二)小產權房的歷史發展
1.小產權房“十年磨一劍”,小產權房的出現并非近一兩年,而是已經十年有余。北京市的小產權房大概從20世紀90年代中期開始陸續出現。然而,從2003年開始,隨著建設部的購房風險提示和北京市國土資源局的禁令接連出臺,小產權房法律問題才開始頻頻出現在公眾的視野之中。值得注意的是,如果從20世紀90年代中期算起,北京市小產權房的歷史已經有十余年,為何直到今天才有相關部門發出這樣的風險提示和禁令?有專家認為,小產權房出現這十幾年,相關管理部門一直監管不力。正如北京我愛我家房地產經紀公司控股公司副總經理胡景暉指出的,“小產權房恰恰處在政府各職能管理部門的交叉點上,表面上看很多部門都在管,實際上卻是誰都沒有真正管。”小產權房“十年磨一劍,霜刃未曾試”,形容其尷尬處境名副其實。
2.小產權房目前的發展現狀。小產權房在十多年前還只是星星之火,如今已在全國的“城中村”遍地開花,呈現出燎原之勢。就全國范圍來看,小產權房在城市房屋開發中,占了相當大的比例。調查顯示,北京地區小產權房已占房地產市場的20%,西安占到25%～30%,而深圳有“城中村”農民房或其他私人自建房超過35萬棟,占全市住房總量的49%[2]?？梢?小產權房發展到今天已呈難以遏制之勢,政府相關部門加強對小產權房的調控和監管已迫在眉睫。
三、“小產權房”的合法和非法化論爭
學界對于小產權房的合法、非法化論爭存在已久,很多學者和專家也就小產權房存在的利弊進行了深刻的分析?！靶‘a權房”的實質是違法建筑沒有完全所有權的房屋,那種認為“小產權房”既有益于農民利益又能實現城鄉一體化的觀點忽視了“小產權房”背后的一個至關重要的“大問題”——民生問題[3]。從眼前看,農民可以獲得部分利益,但長期看來農村集體經濟組織趨于利益誘惑勢必會將更多耕地變成宅基地來建造“小產權房”,后果很可能是若干年后城市郊區的農民喪失了土地和生活保障。將小產權房認定為,非法化是秉承中國長期以來實行的農村土地(耕地)保護政策,有利于社會經濟可持續發展和保護農民的長遠利益。
四、小產權房的風險提示和法律處理
(一)小產權房的風險提示
透視小產權房熱賣的背后,其實暗藏了其尷尬地位注定存在的高昂風險。根據目前法律,小產權房不能在市場上自由流通,一旦買賣,買賣合同即被認定為無效,正如宋莊畫家村李玉蘭一案,畫家最終不得不將房屋退還給農民。小產權房在房屋配套設施、物業管理、水電等方面都可能存在問題。此外,破壞中國耕地保護制度,在基本農田上違法建筑的小產權房還存在被的風險。還有人提出,“小產權房”存在“鏈首”(建設環節是否符合規劃審批的風險)、“鏈身”(購買者主體不適格,房屋買賣合同不受法律保護的風險)、“鏈尾”(權屬無法登記,產權不能明確的風險)三個環節的“風險鏈”[4]。可見,高房價催生下的小產權房,風險重重,城市居民為了自己的切身利益,必須對風險有一個清醒的認知,不要購買小產權房。
(二)小產權房的法律處理
目前,中國政府相關職能部門紛紛諸如通知、規定等文件,對“小產權”房進行法律規制。拉倫茨教授說過,“當抽象、一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或脈絡的多樣表現形態時,大家首先會想到的輔助思考形式是‘類型’。”[5]我們要根據目前小產權房存在的情況、不同的類型,找尋不同的解決途徑。如對于占有耕地開發、建設的小產房應該嚴格制止,。對于別墅等休閑型以及投資型的小產權房,則應嚴格限制或者嚴禁開發、建設。具體處理如下:(1)已經開發而未建的“小產權房”,直接確認為違法,要求停工停建,恢復土地的本來用途;(2)已建未售的“小產權房”區分兩種情況,符合土地利用規劃、城鎮規劃的,政府可以考慮收購其上面的“小產權房”作為經濟適用房、廉租房,同時由國家管理部門為此類房屋頒發相關的權屬證書;未經審批,不符合土地利用整體規劃的,對于這種類型也應該確認為違法建筑物加以拆除。(3)已建已售的“小產權房”可以參照情況二處理。
五、小產權房折射出的法律問題分析
(一)注重政府對房地產市場的宏觀調控
目前房地產市場呈現比較混亂的發展局面,主要是由于政府在體制和政策上缺乏對房地產市場的有效干預和宏觀調控的失衡造成的。一方面,政府缺乏對房地產市場的供求平衡的預測能力,沒有充分考慮到城市中低收入家庭和失業家庭對攀升的商品房價格的實際承受能力。另一方面,近十年來的房改政策失當,政府對“廉租房”和“經濟適用房”的建設仍然滯后。近年來,國務院辦公廳下發的國八條①和國六條②不僅沒有穩定住房價,相反出現了中國最高的城市化速度伴隨最高的城市房價的奇怪現象。因此,要從根本上解決小產權房法律問題,政府還應該從源頭做起,加強和完善對房地產市場的宏觀調控能力,加大對廉租房和經濟適用住房的建設力度和供應能力。因為只有調整住房供應結構,增加社會保障性住房的比例,改變中國商品住房占大頭,經濟適用住房不經濟,廉租房僧多粥少的住房供應結構,才能從根本上切斷小產權住房的供應渠道。
(二)兼顧政府自身利益和社會各方利益的平衡
嚴格執行決策管理制度，堅持重要決策法律審核把關。重點落實《“三重一大”事項管理制度》、《黨委會會議制度》、《經理辦公會會議制度》等管理制度，堅持民主集中制，嚴明議事規則，嚴肅決策程序；要求法律部門積極參與重大事項決策和重要經營管理活動，提出法律意見建議，防范法律風險。通過對重大決策的法律審核把關大大提高了決策質量，對企業的健康發展起到了保障作用。建立法律風險防范工作管理制度，完善法制化管理框架。結合“三集五大”體系運行后新的機構和崗位變化，組織對現有規章制度進行梳理、甄別，對調整后各部門職責與規章制度進行逐一比對、完善，編制完成《招遠市供電公司部門職責與相應規章制度文件對應表》和《招遠市供電公司規章制度與集團公司規章制度文件對應表》，制度體系對各項法律風險防范工作的職責范圍、組織機構、工作流程、考核辦法等都做了詳盡具體的規定。建成了覆蓋全面、職責清晰、合法規范、橫向協同、縱向貫通、便于操作的制度體系，確保了管理各個流程100%對接。深入推進“依法治企”活動，進一步增強了員工法律事務協調和風險防范的能力，全面鞏固和提升了企業依法經營管理、依法維護合法權益的理念和法律意識。公司在落實全員普法學習的同時，每年至少組織兩次集體學習活動，對企業員工實施法律法規宣講教育，系統地講授與企業發展相關的基礎法律和法規，同時輔助以傳授法律實踐經驗和講解典型案例，使法律知識在企業整體范圍內得到全面普及。緊緊圍繞國家電網品牌建設和企業中心工作的開展，持續改進與創新宣傳工作方式，以電視傳播為媒介，以社會公益廣告為載體，以動漫為表現形式，積極向社會宣傳普及安全用電常識、電力法律法規和優質服務舉措，切實提高了電力客戶的安全用電及電力設施保護意識，為企業的科學持續發展營造了良好的外部環境。
二、法律風險事中控制
近年來，招遠市供電公司通過嚴把合同管理的每道環節，有效防止和減少了管理漏洞的出現，極大地完善合同管理制度體系，使合同管理工作步入了規范化管理的軌道。按照市場規律，依法規范合同管理。嚴格執行《國家電網公司合同管理辦法》的有關規定，合同管理實行“六統一”（統一歸口、統一職責、統一流程、統一分類、統一文本、統一平臺），實行承辦人制度、審核會簽制度、授權委托制度、合同備案制度、監督檢查制度。要求合同必須根據其內容涉及的業務范圍經相關部門審核同意后方可簽訂；合同由非法定代表人簽署時應取得法定代表人授權委托；公司簽訂的重大合同要向上級部門備案。為了規范與促進合同管理工作，防范風險，公司要求合同歸口管理部門、審計、監察以及其他部門對本單位的合同管理工作進行監督與檢查。開展合同的信息化管理工作，采用了“經濟法律管理業務應用系統”作為合同管理的信息化平臺，除了《供用電合同》、《物資采購合同》，所有合同都要在“經濟法律管理業務應用系統”上流轉。建立健全招投標活動法律保障機制。法律人員深度參與招標活動，遵循依法、獨立、客觀、公正、審慎的原則，提供全過程法律服務，并在招標活動中發揮決策參謀、服務保障和風險防范的職能。
三、法律風險事后控制
[關鍵詞]法律文化；物質基礎；法律基礎
中圖分類號：D99 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）05-107-01
一、中西方法律文化差異的原因
（一）中西方法律文化物質基礎不同
認為，“法作為統治階級意志的表現，其最終決定因素是物質生活條件，包括相互聯系的統治階級物質生活條件和時代的物質生活條件”。由于中西方所處的經濟模式有諸多的不同，所以中西方法律文化也就有了差異。
1.中國的由農業主導的自然經濟
可以說，在古代中國，農業是法律文化產生的社會生產實踐條件。由于生產能力的低下，人從屬于自然，“靠天吃飯”，沒有充分完成人與自然的分裂，而是天人合一。而人對自然的依賴關系又必然導致對群體的依賴關系，形成了農業經濟條件下普遍存在的人身隸屬的依附關系，沒有充分完成人與群體的分化。所以，就個體來講，人沒有任何獨立和自主，依附性的活動關系又必然形成依附性的文化意識，拿中國來講，在農業文明時期，群體本位的倫理文化就始終左右著意識形態的發展，社會需要的只是服從和“聽命”，提倡著“君君、臣臣、父父、子子”的倫理綱常，完全泯滅了人的主體性和創造性，即人的自由本性。這種倫理依附性的文化精神是中國人治傳統的根源。而且，在農業文明中，自給自足的自然經濟限制了人們的活動范圍，人們生活在狹小的熟人社會之中，熟人社會往往靠倫理、道德、習俗等社會規范調整人們的日常行為，對于國家制定的維護君權統治的法律卻沒有親近感，更無自覺的應用意識，不可能產生出信法、尚法和法律至上的現代法治觀念。
2.西方的由工商主導的商品經濟
相對古代中國的農業實踐，西方國家在自然經濟的懷抱中興起了獨立的工商城市。例如.在希臘.一些城邦首先創造了不同于農業文明的城市文明。它們依托地中海的得天獨厚的地理優勢.靠發展工商業.頒布法律.管理行政等手段進行統治并初步形成了專門調整工商貿易關系如商業匯票、海商信貸、風險融資等方面的規則。這種悠久的商品經濟傳統，平等主體的權利型、契約型交往，孕育了現代法治的觀念。西方的工業文明更使人在對自然的關系上成為主體，市場經濟的平等、自由的本性解除了人身依附關系對人的束縛，使人在社會關系上也日益獨立自主，完成了人與自然的分裂和人與群體的分化，工業文明的時代是一個以人為中心的主體性時代，人的自由本性得以充分發揮，使人潛在的能動性和創造性被釋放了出來，人的生存方式發生了改變，市場經濟的發展與完善需要法律至上的治理方式。西方法治觀念就是在這種基礎上形成的。
（二）中西方法律文化的思想基礎不同
1.中國“天道”的哲學思想
中國傳統法律文化由著獨特的哲學思想基礎，也就是中國傳統的“天道’，它主要由兩方面的含義：一是天或大自然的客觀規律，自然法則；二是天或神的合乎道德的意志。天道，在古代哲學理主要指陰陽之道、五行之道、仁道。所以，人類社會的根本法則、規律、道理就要順從天道、體現天道、實踐天道。而天地自然陰陽五行的根本涵義是倫常之道。自然的陰陽秩序、五行秩序實為親親尊尊、尊卑有等的秩序。董仲舒云：“王道之三綱，可求于天?！薄熬几缸臃驄D之義，皆取于諸陰陽之道：君為陽，臣為陰；父為陽，子為陰；夫為陽，妻為陰”。這種人倫化的天道就產生了倫理化、等級化的中國法律文化觀念和制度。
2.西方“人文”的哲學思想
西方人文精神是以文藝復興運動時期的人文主義為主流，包括后來的人本主義或人道主義和18世紀啟蒙運動的自由、平等、博愛和近代民主精神。它是建立在反對宗教壟斷和封建專制的基礎之上，尤其是對經院神學的批判，從根本上動搖了以神為本的基督精神，為“人的發現”“一切為了人”的現世精神奠定了堅實的基礎。“西方人文精神決不是依附和追隨現實統治，為之辯護；而是以批判精神為武器對抗現實的黑暗統治。它積極關注世俗生活中的人的地位、尊嚴、權利，但作為精神追求，又充分展示人的自由天性和潛能的理想社會提供豐富的精神資源，如自然原則、契約自由、分權制衡、民主政治等等”，后來西方興起的法治國家和社會也就是這種人文精神指導下的必然產物。
二、探討中西法律文化的差異對中國法制建設的啟示
西方法律文化傳統由許多優秀的精神，其中始終貫徹的正義、自由、平等權利等法制因素，與中國傳統法律文化中的專制、特權、宗法家族關相比有不可比擬的優越性。它所尊重的分權制衡、主體意識、權利本位、罪刑法定等原則，也成為現代法治社會尋求的價值目標和大眾普遍服從的法律意識，使西方法律文化更能為現代社會所需要，所認同。這也是中國法律文化中急需充實和修正的部分。
同時，中國法律文化的本土資源，也已有很多可繼承利用的優良部分。比如：中國法律文化傳統體現的樸素的唯物主義、辯證法和無神論精神；日臻成熟的法律藝術；立足于社會總利益的“集體本為”；行為規范的多元素綜合結構等。
總之，要提倡兼收并蓄的態度，既在傳統文化理搜尋精華，從理解國情里發現規律，從西方成果里匯總經驗，從移植中縮短距離。利用本土豐富的法律文化資源，兼容世界一切法律優秀文化成果一定能促進中國現代法制建設的巨大進步。
參考文獻：
[1]李龍.法理學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.
【關鍵詞】青海;生態旅游;思考
一、生態旅游及其特征
“生態旅游”一詞是國際自然保護聯盟墨西哥專家謝貝洛斯·拉斯喀瑞1983年首次使用,并于1986年的墨西哥環境研討會上得到正式承認。按照生態旅游學會1992年對生態旅游所作的定義,該術語主要包括三層意思:一是生態旅游是一種特殊的旅游形式,是有特殊目的的旅游活動;二是生態旅游的對象不局限于區域的景觀、景物(如山、水、生物資源等),也包括區域的人類遺產、人文景觀等(如自然保護區、森林公園、風景名勝區等);三是生態旅游是在傳統的大眾旅游和自然旅游的基礎上發展起來的,更加重視與自然景觀的協調一致和有機聯系?？梢哉f生態旅游是人類先進的生態文明所追求的精神享受的旅游。
與傳統旅游相比,生態旅游有如下特征:1、生態旅游的目的地是一些保護完整的自然和文化生態系統,參與者能夠獲得與眾不同的經歷,這種經歷具有原始性、獨特性的特點;2、生態旅游強調旅游規模的小型化,限定在承受能力范圍之內,有利于游人的觀光質量,又不會對旅游造成大的破壞;31生態旅游鼓勵“互動式”參與,需要旅游者廣泛接觸大自然,融入當地的自然生態環境中,既充分欣賞、享受生態旅游區的自然生態環境,又積極充當人文及生態環境的保護者;41生態旅游是一種負責任的旅游,這些責任包括對旅游資源的保護責任,以及對旅游可持續發展的責任;51生態旅游是一種高品位旅游,旅游者一般具有較高文化素質,通過觀賞自然人文景觀,從中獲取自然、人文知識;61生態旅游中的旅游者和旅游經營者都強調突出自然本色,參觀游覽活動以自然生態本色為中心,所需要的旅游設施簡單,基礎設施的投資費用很低,僅相當于傳統旅游的1/4左右。
二、青海發展生態旅游業的優勢與問題
青海作為以地文景觀為特色的山地景觀旅游資源集合區和以歷史文化為脈絡的文化旅游資源集合區,發展生態旅游業潛力巨大。近年來,青海省以推進生態環境建設為先導,注重經濟發展與生態保護相結合,著力構建綠色經濟生態系統,有力地促進了全省生態、經濟、環境和社會的協調發展,為大力發展生態旅游業奠定了良好基礎。
(一)著力培育了一批旅游精品
一是打造觀光旅游精品。形成了以自然生態與人文精神完美結合的經典巨作———環青海湖風光和體育旅游圈;以清涼、健康、生態、人文、旅游為豐富內涵的環西寧“中國夏都”旅游圈;以青藏鐵路為紐帶,以大旅游的思路開發青藏高原獨特的歷史文化、雄渾的山河湖泊、豐富的高原生態、濃郁的民族風情、神秘的宗教文化等旅游精品———青藏鐵路世界屋脊旅游帶;以貴德為核心,以“清清黃河”為主線,加快開發了黃河沿岸的自然風光、撒拉族風情、溫泉療養、宗教文化等旅游產品,形成了黃河文化旅游帶;同時,開發連接龍羊峽、拉西瓦、尼那、李家峽、公伯峽等梯級電站的黃河上游水電明珠工業旅游帶。積極培育以玉樹、班瑪林區、年保玉什則湖、阿尼瑪卿山等景區為重點,深入挖掘高原奇特的自然景觀和特色文化,積極推進了玉樹嘛呢文化景觀和“三江源”世界自然文化遺產申報工作,重點開發觀光、生態、科考、獵奇、探險、登山等旅游產品的三江源生態旅游區。
二是打造生態休閑度假旅游精品。充分利用獨特的高原風光、優良的植被、水和空氣,突出生態特色和少數民族民居的優雅舒適風格,建立了以青海湖、貴德、金銀灘、互助、循化、海西等為重點的一批生態旅游休閑度假區,實現了由過去傳統的“點”向片區發展轉變,由單一的觀光旅游向會議、度假、休閑游相結合轉變。
三是打造城市旅游精品。按照自然風光、歷史文化、現代文化三者和諧統一、相得益彰的要求,精心組織城市建設,實施了格爾木、西寧等城市總體風貌改造、綠色通道和節點建設工程,配套城市服務功能,增點留客,使之成為旅游經濟發展新的增長點。
四是打造運動休閑旅游精品。以項目為載體,積極推進觀光型旅游向度假型、運動型、體驗型旅游轉變,高起點策劃、高質量推出了環青海湖國際公路自行車賽、中國青海搶渡黃河極限挑戰賽、青海高原世界杯攀巖賽等旅游項目,增加了參與性、娛樂性旅游項目,豐富了旅游精品內容。
(二)基礎設施建設有所強化
近五年來,青海省投入巨資,累計完成全社會固定資產投資187715億元。公路通車里程達513萬公里,高速公路從無到有,發展到215公里,“兩橫三縱三條路”為主骨架的公路網基本建成。青藏鐵路全線通車,蘭青鐵路復線電氣化工程即將竣工,柴木鐵路、西格段復線及電氣化工程和玉樹三江源機場開工建設,西寧和格爾木機場改造工程完成。公伯峽、尼那、拉西瓦、積石峽等大中型水電站、大通華電火電、格爾木燃氣電站和官亭至蘭州750千伏、烏蘭至格爾木330千伏輸變電工程、農村電網改造和玉樹州電源電網建設等重點電力工程相繼建成或開工建設,基本實現大電網覆蓋下的戶戶通電。建成黑泉水庫和盤道水庫,開工建設“引大濟湟”調水總干渠、湟水北干渠扶貧灌溉一期工程等一批重點水利工程。固定電話突破100萬戶、移動通信用戶突破200萬戶,實現了鄉鎮和行政村全部通電話。城鎮化水平穩步提高,一批道路、防洪、供排水、垃圾污水處理、煤改氣等城鎮設施建成使用,旅游基礎設施不斷完善,綜合接待能力進一步增強。
(三)旅游管理體制創新積極推進
成立了青海省旅游產業發展領導小組,強化對全省旅游業發展的綜合決策和監督管理,實行統一管理、統一規劃、統一建設、統一執法、統一營銷,在景區制定并嚴格執行了旅游經營資格準入、環境保護等方面的制度。同時,按照旅游資源國家所有、政府管理、企業經營的思路,于2007年對老爺山風景區實施了旅游開發權轉讓。并著手制定州縣鄉鎮的旅游發展規劃,精心對項目進行策劃、包裝,吸引社會資本參與開發,著力探索旅游開發“國有民營”的新路子。
(四)旅游業與農業實現了合理“嫁接”
堅持旅游業與農業的合理“嫁接”,以發展農家生態休閑旅游、無公害農產品、旅游商品等為重點,實施了海東農業生態示范觀光帶,不斷規范臨近旅游景區的農家生態休閑度假旅游接待點。開發了以冬蟲夏草、大黃茶為主的中藥材,以沙棘、高原獼猴桃為代表的優質水果,以郁金香等優質花卉苗木等為特色的旅游商品。同時,積極引導和扶持西寧生物園區的投資建設。
但是,從目前的發展態勢來看,作為新的旅游發展理念和模式,青海省的生態旅游也亟待解決以下幾個突出問題:
1、對發展生態旅游業的認識問題?！奥糜螛I是無煙工業”的觀念還比較流行,因而在發展過程中,一些地方重視對旅游資源的開發,而忽視旅游本身對環境的影響和資源的破壞。當旅游者把旅游資源當作取之不盡、用之不竭的財富去消費時,其認識上的差距和行為上的不當,就會造成旅游資源一定程度上的損壞和污染,加劇甚至激化旅游與資源、環境的矛盾。
2、系統的生態旅游專業規劃問題。高起點、高水平的規劃,是生態旅游業可持續發展的前提和打造旅游精品的基礎。然而,在開發中,許多地方重視旅游本身及相關產業的布局規劃,而忽視生態建設規劃。在景觀設計上,沒有充分體現人性化和生態化設計理念,以致許多建筑物與自然環境的氣氛不協調
3、科學的管理機制問題。目前,許多景區所有權、規劃權、開發權、經營權集于一體,其對資源保護與開發僅僅依靠財政的投入和經營收入,無法對資源實施最有效的保護和長遠的開發,旅游經營管理主體缺乏活力與生機,出現了有的資源因無序開發而耗費巨資進行整治、有的資源則長期閑置等諸多問題。41基礎設施建設資金問題。發展生態旅游必須要有相應的基礎設施投入作保證,但由于資金短缺,導致旅游景點景觀基礎設施建設較薄弱,特別是交通、排污等設施較為落后,旅游開發與生態環境保護的矛盾比較突出。51生態旅游專業人才問題。真正意義上的生態旅游對產品設計有專業化的要求,涉及旅游學、生態學、環境學和經濟學等多學科知識,技術較為復雜。但目前既懂生態學和旅游學知識,同時又能正確把握生態旅游內涵的專業人才和經營管理人才嚴重缺乏。(
三、加快青海生態旅游業發展的基本思路及建議
(一)高點定位,精心編制生態旅游發展規劃
堅持規劃先行并重視規劃的科學性和可行性,在指導思想上牢固樹立以人為本的資源環境保護觀,視人為自然生態的有機成分,充分體現天人合一的生態理念;在具體規劃上,要增進環境優化與人文關懷的互動,做到人與自然的和諧。加強對全省旅游資源價值、市場潛力以及旅游開發將會造成的環境影響等方面進行調查和評估,并在對各旅游區的地質資源、生物資源和涉及到環境質量的各類資源進行認真的調查的基礎上,按照適度、有序、分層次開發的原則,按照生態旅游的規劃模式,制定符合生態旅游目標的全省生態旅游發展規劃以及土地利用規劃、景觀規劃、水資源和能源規劃、環境保護規劃等各種專項規劃,實現總體規劃與專項規劃的銜接統一。
在具體項目上,要從生態角度嚴格控制各景區服務設施的規模、數量、色彩、用料、造型和風格,提倡以自然景觀為主,就地取材,依景就勢,體現自然之美。對于景區內人工景物,包括一些功能服務設施的規劃,要縱覽全局,取舍得當。對一些生活設施,除了必要的休息座椅、小橋、公廁之外,則盡量減少人工構筑物,最大限度地降低人為因素對自然環境的干擾和破壞。
在旅游產品的規劃設計和改造創新上,要抓住青海省旅游資源殊的自然屬性,找準旅游資源中不同的文化特性,包裝渲染其稀奇獨特的品質,使旅游產品既美麗多姿又富有神韻,既統一品牌又具有不同的氣質。在藝術形式和手法上要認真學習和借鑒先進地區旅游規劃建設上的生態理念、環保意識及建造藝術,以規劃整合生態旅游資源,精心打造生態旅游板塊;以青海湖、鳥島、塔爾寺、江河源、昆侖山、寶隆灘、可可西里、原子城、柴達木萬丈鹽橋、巴隆國際狩獵場等優勢資源為基礎,發揮資源的壟斷性作用,突出一個“特”字,挖掘其深刻的文化內涵;以資源為依托,以文化為主線,依據產品的關聯度,增加產品組合的深度和寬度,增加生態旅游產品的內涵。
(二)創新機制,提高旅游資源配置和運作水平
實行旅游資源“國家所有、政府監管、企業經營”三權分離,嚴格按照國家有關法律法規要求,確保國家對旅游資源的所有權。在有效保護和合理利用有機結合的原則下,按照各類景區的性質,區別不同情況確定不同的模式,對坎布拉、鹽湖城資源等級較高、各方面條件較為成熟的旅游資源,在現有管理體制和運行機制上進行改革、創新,實現管理權和經營權分開。對尚需大量基礎配套設施投入的三江源、環青海湖等旅游資源,則按照保護旅游資源及其特色和永續利用的原則,大膽對外開放、招商引資,通過經營權轉讓,引進資金、技術和管理,提高景區開發、保護、管理水平。在經營權轉讓中,堅持采用公正、科學的方法和程序對旅游資源開發經營者進行遴選,使信譽好、實力強、理念新的企業取得經營權,確保開發檔次,并以契約形式明晰責權,防止出現新的政企不分現象。同時,加強對經營者的投資與經營行為的有效監控和幫助,確保資源的合理利用。
(三)依托優良生態旅游資源,形成強勢品牌
具體講,可以借助環青海湖國際公路自行車賽和中國夏都的品牌,同時結合青海湖、塔爾寺等著名景區(點)的觀光游和休閑度假游,通過多個渠道、多種媒體,包裝宣傳青海省的生態旅游業,在全國乃至世界范圍內打造著名的生態旅游品牌,并加強與各地旅游機構和旅行社的合作,形成生態旅游熱點。一是建設“中國夏都”精品旅游區。有效利用景區與城區融為一體的優勢,不斷完善基礎設施,增強服務功能,豐富旅游產品,將其建成中國避暑勝地、文化遺產與文物古跡的珍藏之地、郁金香和藏毯藝術的展示之地,打造西寧市旅游后花園的重要載體。綜合開發并展示昆侖文化、柳灣文化、卡約文化。加快黃河上游河道整治與利用,建設水上休閑娛樂運動項目,建成集水文化體驗、休閑娛樂、餐飲、購物、住宿于一體的文化旅游區。二是建設青藏鐵路世界屋脊旅游帶生態游覽和宗教文化精品旅游區。整合沿途旅游資源,統一規劃,統一建設,全力打造以體驗沿途宗教文化和生態文化為主,集觀光、休閑、度假、旅游、探險為一體的精品旅游區。三是建設“三江源”生態精品旅游區。積極培育以玉樹、班瑪林區、年保玉什則湖、阿尼瑪卿山等景區為重點,深入挖掘高原奇特的自然景觀和特色文化,重點開發觀光、生態、科考、獵奇、探險、登山等旅游產品的三江源生態旅游區。
(四)增加投入,加快旅游基礎設施建設
積極探索市場化的旅游投入機制,在發揮好政府投資先導作用的同時,按照“誰投資、誰受益”的原則,建立“多渠道籌資、多方式合作、多元化經營”的旅游投入體制,吸引中外投資者和民間資金參與生態旅游開發,加強交通、環保、衛生等基礎設施建設。一是實施旅游暢通工程。加快三江源機場建設步伐,縮短到三江源的空間距離;建成蘭青鐵路復線、西格鐵路復線;爭取建成格敦鐵路、西寧機場二期擴建、花土溝機場,形成完善、穩定、便捷的立體交通體系、能源支撐體系和信息化網絡體系;進一步改善城市中心區交通狀況。二是完善旅游基礎設施建設。根據構建中國西部高原生態旅游屏障和度假名省的要求,加大會展、文化、娛樂、體育、健身、游樂場、步行街等服務設施建設力度,提升區域內交通、通信、賓館、飯店、公園等設施檔次。進一步加快通信網絡的規劃和建設工作,實現所有旅游景區的有線、移動通信無縫隙覆蓋。三是進一步優化旅游環境。繼續實施城鎮風貌改造工程,形成具有當地民族風格的城鎮建筑特色。大力實施城鎮綠化、凈化、美化、亮化工程,打造城鎮亮點。同時,加強對城區、景區及沿線周邊鎮、村的整治、改造與建設,承擔為景區提供“吃、住、行、游、購、娛”等配套服務,減輕景區內資源承載的壓力,逐步構建“景內游、景外住”的旅游發展空間布局。充分利用青海省生態環境優勢和環青海湖國際公路自行車賽、中國青海國際黃河極限挑戰賽等優勢品牌,堅持用大旅游理念發展觀光農業和農家樂,著力打造“一鄉一色、一村一品”農家樂精品,促進農業與旅游互動、城市與鄉村互動,形成生態旅游新格局。
(五)營造環境,實現生態旅游可持續發展
11加強生態教育。把生態教育和生態道德教育納入國民教育計劃,在小學、中學教育中增設生態保護和建設教育內容,同時,以標語宣傳、媒體宣傳、專題講座等形式,加強全社會生態環境教育,以明確人在自然中的位置,處理好人和自然的關系,重視并加強自然資源的持續利用。與此同時,還應加強對游客行為的引導和約束。
2、加強環境綜合整治。堅持不懈地抓好旅游景區環境綜合整治工作,著力解決涉旅安全、市場秩序、衛生防疫、“三廢”排放等突出問題。搞好城市和景區垃圾、污水的無公害化處理,在景區景點、賓館飯店和城鎮居民中大力推廣清潔能源,嚴格控制煙塵和噪聲排放,保護好青海省優質空氣和水源。同時,加強對《環境保護法》、《森林法》、《文物保護法》、《野生動植物保護法》等與旅游密切相關的環境保護法律和法規的宣傳和實施。對生態保護區的開發,要根據環境法律,規定哪些部分可以開發,哪些部分嚴禁開發以及開發的規模、開放的季節和可接待的人數等等。對違法侵害自然資源者,加大執法力度,使其承擔相應的民事和刑事責任。同時,進一步建立健全關于促進生態旅游發展和生態環境保護的規章制度,完善生態環境質量監測報告制度、輿論監督等制度,保護并優化環青海旅游生態環境。
3、防止盲目開發,謀求持續的投資效益。一方面,在開發初期就應通過技術手段使景區設施建設符合環保要求;另一方面,要充分利用科技手段,科學界定旅游環境質量、容量或承載力狀況的發展趨勢,控制旅游人數,避免環境污染,防止盲目開發,謀求持續的投資效益,保證資源及環境的高效利用和有效保護。要以生態經濟學和生態美學原則為指導進行限游模式開發。限游模式的規模要根據環境承載力來確定。由于承載力隨著季節而變化,而且還與其他因素有關,如旅游者行為模式、設施的設計與管理、環境的動態特點、目的地社區的態度變化等。所以每開發一個旅游景區,必須認真研究分析其獨特的環境特點,并進行環境影響預測評價以最終決定其承載力的恰當類型和水平,然后以環境保護為基礎進行規劃,加強可持續管理,使旅游者對環境的負面影響減少在環境承載力范圍之內。同時,在同一生態旅游地內根據環境需要定期調整旅游線路,使旅游區內的資源得以“休養生息”的機會,延長資源的衰退周期。
4、建設高素質的生態旅游人才隊伍。生態旅游是一種新興的特殊旅游方式,需要高素質的專業管理人才和服務人才,他們對于提升生態旅游服務質量、提升旅游地形象、打造生態旅游品牌有著重要作用。應利用旅游院校、培訓班、專題講座、學術會議等各種形式及請進人才、派出學習等辦法培養一大批生態旅游方面的專業人才,加強對生態旅游理論和規劃方面的研究,為青海省實現旅游可持續發展提供人才保障。與此同時,還應盡快建立專業化生態旅游旅行社。旅行社是聯系旅游者與旅游產品的紐帶。由于生態旅游的特殊性,為生態旅游者提供服務的導游人員必須具備廣博的專業知識和較強的實踐能力,同時,旅游服務機構必須具備豐富的生態旅游經營組合經驗,以及相關的硬件設施,這都對傳統旅行社大而全的業務功能提出了挑戰。在生態旅游個性需求日益明顯的時代,組建專門從事生態旅游的旅行社進行營銷與管理勢在必行。
(六)加快發展產業生態旅游,促進生態旅游產業化
發展生態旅游必須貫徹落實科學發展觀,實施可持續發展戰略,發展生態產業,繁榮循環經濟,并與創建生態省密切結合起來。青海省旅游產業發展的現實要求是生態旅游必須逐步大眾化,必須與生態工業、生態農業等生態產業密切結合,科學地拓展其內涵,以便于實現產業化。在發展生態旅游產業的過程中,要特別強調貫徹落實科學發展觀,其關鍵是人的全面發展,目標是實現自然、社會和經濟的協調發展。結合當前我國生態旅游發展態勢,青海省大力發展產業生態旅游是實現生態旅游產業化的必由之路。因為對于旅游目的地地區而言,它實現了生態產業、生態科技和生態文明建設成果的旅游價值,獲得了社會經濟效益,促進了旅游地的可持續發展;對于客源地區來說,有利于學習先進地區的生態產業、生態技術和生態管理模式,加強區際文化技術交流與合作,促進客源地生態技術的推廣與普及、生態產業乃至整個區域的可持續發展。具體而言,可通過以下對策發展產業生態旅游:加大宣傳力度,推進產業生態旅游發展,進而促進生態產業和循環經濟的發展;開展產業生態旅游的系統化科學理論研究,為產業生態旅游的發展提供科技支撐;建設產業生態旅游認證制度,實施試點示范工程;健全利益協調機制,實現生態旅游綜合效益最大化。
【參考文獻】
[1]盧云亭等.生態旅游學[M].北京:旅游教育出版社,200115.
[2]劉家明,楊新軍.生態旅游地可持續發展規劃初探[J].自然資源學報,1998,(14).
[3]劉薇.生態旅游對自然保護區的影響及游客管理對策分析[C].廣西生態學學會2003年學術年會,2003:155—159.
[4]黃繼華.我國生態旅游景區管理研究進展[J].桂林旅游高等?？茖W校學報,2007,(2)1
[5]張朝枝.生態旅游的綠色營銷特點及策略[J].社會科學家,2000,(4).
